導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇國(guó)土空間規(guī)劃中存在的問(wèn)題，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；建筑方案；建筑設(shè)計(jì)；方案審查

早期的國(guó)土空間規(guī)劃主要局限在小尺度范圍內(nèi)，隨著城市的演進(jìn)及國(guó)家制度的進(jìn)一步確立，國(guó)土空間環(huán)境、人文環(huán)境都發(fā)生了重大的變化。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)，隨著全球化、數(shù)字化、信息化的不斷深入，大城市空間密集程度不斷提高，為保持空間發(fā)展的協(xié)調(diào)性、整體性和戰(zhàn)略性，越來(lái)越多的國(guó)家將國(guó)土空間資源規(guī)劃作為國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)戰(zhàn)略，開(kāi)展協(xié)調(diào)部署和戰(zhàn)略式的管理。

1國(guó)土空間規(guī)劃概述

1998年國(guó)務(wù)院改革機(jī)構(gòu)，設(shè)置國(guó)土規(guī)劃的專門職能部門，2009年，我國(guó)又啟動(dòng)了福建、重慶中部地區(qū)以及其他多個(gè)省份的國(guó)土規(guī)劃編制工作。在此之后，2017年，我國(guó)正式頒布《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要》，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃工作打開(kāi)了嶄新的局面?？偟膩?lái)說(shuō)，國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)有土地空間進(jìn)行全方位的規(guī)劃，以保障資源的可持續(xù)建設(shè)，對(duì)完善規(guī)劃體系、形成規(guī)劃合力有著重要的影響。一方面，國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)領(lǐng)土領(lǐng)空領(lǐng)海的全面管轄和規(guī)劃，既是對(duì)自然要素的規(guī)劃，又是對(duì)人文要素的規(guī)劃，作為社會(huì)空間發(fā)展的物質(zhì)條件，國(guó)土空間規(guī)劃具有明顯的整體性；另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃形成的過(guò)程是指向未來(lái)的，是面對(duì)全體國(guó)民整體的，因此其規(guī)劃的執(zhí)行具有強(qiáng)制性，必須在統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)之上，形成具體的規(guī)劃綱要。

2建筑方案審查現(xiàn)存問(wèn)題

2.1違反建筑設(shè)計(jì)規(guī)劃的要求

建筑設(shè)計(jì)方案審查主要是對(duì)強(qiáng)制性、條件性及建議性的設(shè)計(jì)內(nèi)容開(kāi)展審查。但是，部分建筑方案不符合強(qiáng)制性規(guī)定，例如與地質(zhì)條件不相符，容積率、綠化設(shè)計(jì)、日照、采光要求不達(dá)標(biāo)等。建筑設(shè)計(jì)也需要符合地方性的法規(guī)和國(guó)家的相關(guān)管理框架。建筑院呈現(xiàn)的效果圖，往往只注重建筑主要立面的呈現(xiàn)，缺少對(duì)建筑次要立面的呈現(xiàn)，如果審查不夠全面徹底，就會(huì)丟失細(xì)節(jié)，影響審查的精準(zhǔn)程度，形成“陰陽(yáng)臉”的情況。

2.2建筑設(shè)計(jì)缺乏內(nèi)涵

在進(jìn)行建筑設(shè)計(jì)圖紙?jiān)O(shè)計(jì)時(shí)，根據(jù)建筑項(xiàng)目的內(nèi)部情況、外部情況，通過(guò)審查的方法了解圖紙?jiān)O(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)度。在未能真正投入之前，設(shè)計(jì)圖紙只能是一種預(yù)期，因此需要對(duì)建筑設(shè)計(jì)效果的整體方案內(nèi)容進(jìn)行核查。目前，很多地區(qū)審查上報(bào)的建筑設(shè)計(jì)方案的過(guò)程不夠民主，不夠科學(xué)，涉及的建筑設(shè)計(jì)內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，不能夠達(dá)到良好的效果，因此也影響了審查的規(guī)劃和落實(shí)。

2.3建筑設(shè)計(jì)方案存在漏洞

當(dāng)前法律框架制度不夠完善、實(shí)際操作流程存在缺陷，現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)章、框架、制度，對(duì)這些漏洞的修補(bǔ)作用還比較有限，因此影響了建筑設(shè)計(jì)審查工作的推進(jìn)。部分建筑設(shè)計(jì)人員缺乏責(zé)任意識(shí)和使命意識(shí)，將規(guī)劃審查員當(dāng)成設(shè)計(jì)的“校對(duì)員”，缺乏自糾自查的能力，忽視設(shè)計(jì)當(dāng)中的一些指標(biāo)或者瞞報(bào)指標(biāo)，存在僥幸心理，影響了方案的實(shí)際效力。部分審查部門人員流動(dòng)性較高，有經(jīng)驗(yàn)的審查人員較少，對(duì)于一些隱蔽性強(qiáng)的漏洞無(wú)法識(shí)別，也會(huì)影響綜合審查的效果。

3國(guó)土空間規(guī)劃管制下的建筑方案審查對(duì)策

3.1完善審查工作管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)行為的懲處

（1）設(shè)計(jì)部門應(yīng)以相關(guān)法律為基礎(chǔ)進(jìn)行框架的構(gòu)建，開(kāi)展有效的設(shè)計(jì)審查工作，在現(xiàn)有的工作框架之內(nèi)，調(diào)整工作的流程，完善審查工作，此外，設(shè)計(jì)單位在內(nèi)部也要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，促進(jìn)審查工作機(jī)制的不斷完善。（2）不斷完善審查機(jī)制，使總體規(guī)劃布局與用地類型、建筑物功能性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相適應(yīng)，避免審查不夠徹底而造成不公平的現(xiàn)象，損害合法權(quán)益者或擾亂市場(chǎng)的運(yùn)行。例如，某地區(qū)在審查的過(guò)程中過(guò)于疏漏，造成用地性質(zhì)改變，將原有的工業(yè)用地用作公寓住宅性項(xiàng)目，這種違規(guī)操作誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)極大。針對(duì)此現(xiàn)象應(yīng)進(jìn)行清查，嚴(yán)肅處理審查不到位現(xiàn)象，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的違規(guī)行為進(jìn)行公示，上傳到綜合信息平臺(tái)當(dāng)中，起到警示效果。（3）審查機(jī)制的完善，還要注重國(guó)土空間、公共空間的布局和配套措施的落地，例如建筑退縮和間距，應(yīng)滿足國(guó)土空間規(guī)劃布局的相關(guān)要求；項(xiàng)目基礎(chǔ)地區(qū)的規(guī)劃條件和選址意見(jiàn)需要統(tǒng)一呈報(bào)，空間和景觀設(shè)計(jì)的規(guī)劃必須與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)，整個(gè)規(guī)劃的上傳要滿通組織的相關(guān)要求，完善約束機(jī)制，加強(qiáng)審查和落地配套。

3.2保障審查工作的公平、公正

（1）在建筑方案審查設(shè)計(jì)時(shí)，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查，保障當(dāng)前的審查工作，接受公眾的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)建筑審查工作開(kāi)展過(guò)程中工作人員自身存在的問(wèn)題，對(duì)工作人員進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，提高審查的效率。對(duì)周邊環(huán)境造成不利影響，要責(zé)令設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)重新設(shè)計(jì)建筑方案。建筑設(shè)計(jì)需要做好公共空間的配套落實(shí)，在國(guó)土管制空間規(guī)劃的背景之下，符合相關(guān)要素的規(guī)定，做好豎向設(shè)計(jì)，征求相關(guān)管理部門的意見(jiàn)。（2）完善審查條件，滿足土地使用條件的要求之后，才能夠?qū)彶榈膬?nèi)容進(jìn)行下一步的管理，如用地面積、容積率、建筑密度、建筑高度等一系列的量化管理指標(biāo)，項(xiàng)目的容積率和合同約定的條件也要符合上傳的規(guī)定內(nèi)容。我國(guó)目前在國(guó)土空間信息統(tǒng)一規(guī)劃平臺(tái)建設(shè)的過(guò)程中，要求各個(gè)地區(qū)全面落實(shí)建筑工程規(guī)劃管理的要求細(xì)節(jié)，但是一些建筑方案提交的步驟沒(méi)有按照設(shè)計(jì)方案與管制指標(biāo)的銜接及統(tǒng)一性要求進(jìn)行，影響了規(guī)劃的有效性。未來(lái)需建設(shè)更加完善的數(shù)字化管理平臺(tái)，提升綜合信息溝通效果，增強(qiáng)審查的一致性。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，開(kāi)展建筑設(shè)計(jì)方案的自動(dòng)抓取、自動(dòng)存儲(chǔ)、自動(dòng)分析，建設(shè)設(shè)計(jì)方案數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)展對(duì)比分析，了解設(shè)計(jì)方案當(dāng)中不符合規(guī)定的細(xì)節(jié)。建設(shè)信息統(tǒng)一上傳歸口，方便不同地點(diǎn)的信息員統(tǒng)一錄入信息，提升審查信息管理效率。（3）完善標(biāo)準(zhǔn)體系，堅(jiān)持公平性、公正性和服務(wù)性的原則，在審查的過(guò)程中做到一視同仁，滿足配套實(shí)施的條件，兼顧效率性和公平性，在設(shè)計(jì)方案審查時(shí)，要積極與原設(shè)計(jì)單位進(jìn)行有效的溝通，推進(jìn)項(xiàng)目的落地，提高系統(tǒng)覆蓋的范圍，盡可能完善現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)和體系。在國(guó)土空間管制規(guī)劃推進(jìn)的過(guò)程中，如何落實(shí)新時(shí)代建筑設(shè)計(jì)方案審查的規(guī)劃許可制度、保障必備環(huán)節(jié)能夠與現(xiàn)有審查機(jī)制有效銜接起來(lái)，是各部門需要統(tǒng)一探討和協(xié)調(diào)的問(wèn)題。在強(qiáng)化體系構(gòu)建的同時(shí)，提升各個(gè)部門之間的系統(tǒng)性，提升審查效率，建設(shè)良好的內(nèi)部溝通體系。（4）國(guó)土空間管制規(guī)劃背景之下，建筑方案審查面臨的問(wèn)題增多，要想推進(jìn)曲線管控體系的建設(shè)，就需要深入結(jié)合新技術(shù)，尤其是物探技術(shù)、遠(yuǎn)程識(shí)別技術(shù)、數(shù)字化技術(shù)，要打破現(xiàn)有空間規(guī)劃體系對(duì)設(shè)計(jì)規(guī)劃審查帶來(lái)的問(wèn)題，不斷地提升技術(shù)，應(yīng)用綜合技術(shù)手段，提升建筑方案審查的精準(zhǔn)性，降低成本，有效識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并開(kāi)展細(xì)節(jié)導(dǎo)向的審查管理，適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃管理要求。

3.3完善建筑審查相關(guān)法律基礎(chǔ)

修補(bǔ)當(dāng)前與建筑方案審查相關(guān)的漏洞，及時(shí)地解決現(xiàn)有工作存在的問(wèn)題，避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，不斷完善相關(guān)的法律法規(guī)基礎(chǔ)，強(qiáng)化有效的管理，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行立法建設(shè)、司法建設(shè)和執(zhí)法建設(shè)。（1）未來(lái)在建筑空間許可上，應(yīng)不斷完善法律法規(guī)，完善相關(guān)審查機(jī)制，落實(shí)工作管理系統(tǒng)。建筑設(shè)計(jì)方案審查通過(guò)以法律、法規(guī)、條例、規(guī)范及規(guī)章制度作為有效的運(yùn)行基礎(chǔ)，各部門嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法律、配套法規(guī)政策以及部門規(guī)章制度，落實(shí)法制監(jiān)管方案和意見(jiàn)，做好方案審查工作的系統(tǒng)執(zhí)行。一個(gè)地區(qū)在落實(shí)空間管制規(guī)劃時(shí)，如何實(shí)施差異化的土地政策，如何配合精細(xì)化的財(cái)稅制度，如何健全精細(xì)化的投資政策以及產(chǎn)業(yè)的政策，以改善營(yíng)商環(huán)境，是各地區(qū)政府需要面臨的一個(gè)主要的問(wèn)題。在未來(lái)的審查管理上，重點(diǎn)協(xié)調(diào)該問(wèn)題，強(qiáng)化多樣化手段的聯(lián)合應(yīng)用，開(kāi)展精細(xì)化審查管理，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化協(xié)同性建設(shè)。（2）在審查上還要跟隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，時(shí)代進(jìn)步的方向，應(yīng)用新的技術(shù)，提升審查的效果。在數(shù)字化的管理運(yùn)行上，保障監(jiān)督機(jī)制的高效運(yùn)行，受理范圍、受理地點(diǎn)和辦理依據(jù)的靈活調(diào)度，共同應(yīng)用法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，提高綜合審查的實(shí)際管理效果。規(guī)劃設(shè)置條件也是需要各地區(qū)在執(zhí)行國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)時(shí)做好協(xié)同調(diào)度的一個(gè)主要問(wèn)題，“做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線，堅(jiān)持底線思維，強(qiáng)化底線管控”，提高三條底線的科學(xué)性。落實(shí)雙評(píng)價(jià)，真正做好覆蓋范圍界定劃、定時(shí)限和邊界內(nèi)容，處理好管控對(duì)象，但是各地區(qū)條件不同，面臨的外部環(huán)境不同，因此設(shè)置規(guī)劃條件時(shí)不能一刀切。

4結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，國(guó)土空間綜合管制規(guī)劃背景下，建筑規(guī)劃管理需要不斷細(xì)化，以建筑相關(guān)法律機(jī)制為設(shè)計(jì)基礎(chǔ)，保障建筑設(shè)計(jì)審查公平、公正。同時(shí)，完善審查管理機(jī)制，逐漸解決管理當(dāng)中存在的問(wèn)題，避免出現(xiàn)違反規(guī)定條件或規(guī)定的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞的現(xiàn)象出現(xiàn)，提高管制的精準(zhǔn)性。

參考文獻(xiàn)：

[1]王兆明,郭云,劉云慶,等.水泥工廠建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方案選擇的策略與方法[J].水泥技術(shù),2021(3):22-26.

[2]胡民,鄧文來(lái).施工組織設(shè)計(jì)(方案)編制審查和動(dòng)態(tài)管理要點(diǎn)探討[J].建筑經(jīng)濟(jì),2020,41(S1):123-125.

篇2

“上層驅(qū)動(dòng)”與“底層基礎(chǔ)”

空間經(jīng)濟(jì)學(xué)研究資源在空間的配置和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間區(qū)位。根據(jù)空間經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，經(jīng)濟(jì)空間分布驅(qū)動(dòng)機(jī)制有3個(gè)，一是聚集經(jīng)濟(jì)；二是地理稟賦；三是隨機(jī)過(guò)程?？臻g經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心主線是集聚。而資源環(huán)境承載力是指在確保生態(tài)彈性和可持續(xù)的前提下，在一定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)下，某一區(qū)域的資源、環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的支撐能力。因此，從概念內(nèi)涵及主要研究?jī)?nèi)容上，兩者的邏輯起點(diǎn)不同，前者強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)“向心力”和資源市場(chǎng)化配置，后者則更注重區(qū)域本底對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的支撐。因此，二者對(duì)于國(guó)土規(guī)劃所起的作用可概括為“一上”、“一下”，空間經(jīng)濟(jì)學(xué)是上層驅(qū)動(dòng)，資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)是底層基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)規(guī)律與自然規(guī)律

《2009年世界發(fā)展報(bào)告――重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》中提出了“密度、距離、分割”是經(jīng)濟(jì)地理16的三個(gè)基本特征。這一分析框架吸收了空間經(jīng)濟(jì)學(xué)（新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)）、新貿(mào)易理論等最新成果。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)是重塑經(jīng)濟(jì)地位的“無(wú)形之手”。需要指出的是，對(duì)于我國(guó)而言，更要考慮政府“有形之手”，因?yàn)槲覈?guó)基本國(guó)情是生態(tài)環(huán)境脆弱，資源環(huán)境承載力是重塑我國(guó)經(jīng)濟(jì)地理必須要考慮的重要特征，也就是說(shuō)，不僅要符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更要符合自然規(guī)律，經(jīng)濟(jì)聚集不是無(wú)限的、任意的。最大制約條件是不能超過(guò)資源環(huán)境承載力限度，對(duì)一些生態(tài)脆弱和敏感地區(qū)要限制和禁止大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。

從實(shí)際來(lái)看也是如此，僅關(guān)注空間經(jīng)濟(jì)學(xué)而忽視資源環(huán)境承載力，其危害是巨大的。比如空間經(jīng)濟(jì)學(xué)是忽視地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)存在的，在一定程度上錯(cuò)誤地引導(dǎo)人們的經(jīng)濟(jì)資源配置布局，甚至形成經(jīng)濟(jì)帶與地震帶的高度重合。在同等條件下，經(jīng)濟(jì)帶越是與地震帶重合，由地震造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失就越大，如汶川地震、玉樹(shù)地震（青海南部重鎮(zhèn)結(jié)古鎮(zhèn)，是玉樹(shù)藏族自治州的首府?！敖Y(jié)古”在藏語(yǔ)中是“貨物集散地”的意思，它也成了長(zhǎng)江流域中第一個(gè)人口密集的地方）。因此，我們對(duì)災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行了反思，改變過(guò)去忽視地質(zhì)因素和資源環(huán)境承載力的做法，在汶川地震、玉樹(shù)地震、舟曲泥石流等災(zāi)后重建規(guī)劃中，基于資源環(huán)境承載力這個(gè)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)，回答了是原地重建還是異地重建，邊界在哪里，范圍多大等問(wèn)題，明確了重點(diǎn)城鎮(zhèn)和重大工程避讓斷裂帶、避開(kāi)山體滑坡區(qū)、行洪河道等危險(xiǎn)地帶多大距離，提出重建后區(qū)域國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展方向等建議。

因此，在全國(guó)國(guó)土規(guī)劃編制和實(shí)施中，除了充分遵循經(jīng)濟(jì)地理規(guī)律引導(dǎo)國(guó)土開(kāi)發(fā)之外，還需建立資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)制度，依此建立空間準(zhǔn)入制度以及重要資源的配額管理制度，通過(guò)空間激勵(lì)、約束和管制，促進(jìn)國(guó)土合理開(kāi)發(fā)保護(hù)。

篇3

關(guān)鍵詞：城市地下空間規(guī)劃；生態(tài)導(dǎo)向；可持續(xù)發(fā)展；立法保障

中圖分類號(hào)：D922.304 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）09-0103-04

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“生態(tài)文明制度保障視角下的城市地下空間規(guī)劃法治研究”（13YJA820008）。

作者簡(jiǎn)介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)和規(guī)劃法治研究。

一、現(xiàn)實(shí)背景與問(wèn)題的提出

城市化（也稱為城鎮(zhèn)化）的快速推進(jìn)是目前我國(guó)最重要的時(shí)代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設(shè)施、土地資源、生態(tài)環(huán)境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問(wèn)題已經(jīng)變得非常急迫和突出，很多城市中心區(qū)的地表土地利用已經(jīng)到達(dá)了極限，在此情況下，城市地下空間的建設(shè)開(kāi)發(fā)成為必然?！翱v觀當(dāng)今世界，很多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家已把對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用作為解決城市資源與環(huán)境危機(jī)的重要措施、實(shí)施城市土地資源集約化使用與城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。”[1]我國(guó)某些大城市的地下空間開(kāi)發(fā)利用程度已經(jīng)非常高，其在城市發(fā)展中的重要性已經(jīng)為人們所廣泛認(rèn)知。與此同時(shí)，某些大城市的地下空間已經(jīng)成為稀缺資源。[2]

如何才能最優(yōu)化利用有限的地下空間資源？進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃無(wú)疑是最好的選擇。因?yàn)橐?guī)劃通過(guò)考量現(xiàn)實(shí)，在對(duì)未來(lái)目標(biāo)進(jìn)行合理設(shè)定的基礎(chǔ)上盡可能選擇科學(xué)的手段保證相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它充分體現(xiàn)了人類理性的需求，可以防止在盲目和無(wú)序狀態(tài)下可能帶來(lái)的資源浪費(fèi)?！皬膶?shí)證的視角考察，在二戰(zhàn)后，世界各國(guó)莫不重視規(guī)劃的引導(dǎo)、協(xié)商功能，有力地促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。……這在解決有關(guān)城市的住宅開(kāi)發(fā)、建筑規(guī)劃、環(huán)境整治等問(wèn)題方面，表現(xiàn)得尤為明顯?！盵3]伴隨著城市地下空間的大規(guī)模開(kāi)發(fā)，城市地下空間規(guī)劃也成為現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本內(nèi)容之一?；诔鞘械叵驴臻g規(guī)劃的重要性，其已成為法律調(diào)整的重要對(duì)象。在全國(guó)范圍內(nèi)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》都規(guī)定了城市地下空間規(guī)劃的內(nèi)容，但總體來(lái)看，上述法律對(duì)其規(guī)定得比較簡(jiǎn)略。為了適應(yīng)發(fā)展的需要，有些地方針對(duì)城市地下空間規(guī)劃開(kāi)發(fā)制定了專門的地方性法規(guī)，如天津市在2008年了《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》；上海市在2013年了《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等。

生態(tài)問(wèn)題是城市地下空間規(guī)劃建設(shè)時(shí)必須予以考量的重要因素，相對(duì)于地表的開(kāi)發(fā)利用而言，這個(gè)問(wèn)題更應(yīng)予以充分的重視，因?yàn)橐话銇?lái)講地下的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復(fù)，從一定意義上講具有不可逆性。“地下空間本身是一個(gè)環(huán)境實(shí)體、一種自然資源。它可以被人類活動(dòng)所改變或破壞。從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，相比于地表設(shè)施，地下設(shè)施更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)：地下環(huán)境很難恢復(fù)到修建地下設(shè)施之前的狀態(tài)?！盵4]因而通過(guò)科學(xué)的地下空間規(guī)劃盡可能地避免或減小對(duì)地下生態(tài)系統(tǒng)的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規(guī)劃的立法中，也都對(duì)相關(guān)生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，但是總體來(lái)看，有關(guān)規(guī)范內(nèi)容還存在一定的不足，有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。本文擬結(jié)合我國(guó)實(shí)踐對(duì)有關(guān)的法制問(wèn)題進(jìn)行探討。

二、生態(tài)城市建設(shè)與城市地下空間規(guī)劃中的生態(tài)訴求

城市化是各個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代文明的必經(jīng)之路，這已經(jīng)被歷史和各國(guó)的實(shí)踐所證實(shí)，但是人類在享受城市文明和便利的同時(shí)，不得不面對(duì)、甚至是忍受著快速到來(lái)的“城市問(wèn)題”，這在20世紀(jì)中期的工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家體現(xiàn)得非常明顯，有人對(duì)此做了總結(jié)，認(rèn)為：“城市問(wèn)題主要包括以下幾個(gè)方面：城市人口增長(zhǎng)過(guò)快，超過(guò)城市承載力；城市環(huán)境惡化，污染嚴(yán)重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，在城市的居住舒適度迅速下降?！盵5]為了有效緩解“城市問(wèn)題”，在20世紀(jì)60年代，生態(tài)城市理論和生態(tài)城市建設(shè)逐漸進(jìn)入了人們的視野，在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，我國(guó)一直非常重視生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐，并把其視為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)前文所述，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)和地表城市開(kāi)發(fā)一樣成為城市建設(shè)的基本組成，顯然其也要符合生態(tài)城市建設(shè)的理念要求，并且基于地下的特點(diǎn)，還應(yīng)該在生態(tài)保障問(wèn)題上采取更高的標(biāo)準(zhǔn)，那么城市地下空間規(guī)劃中應(yīng)該體現(xiàn)怎樣的生態(tài)訴求呢？筆者認(rèn)為，城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來(lái)的地下開(kāi)發(fā)建設(shè)目標(biāo)和藍(lán)圖時(shí)，生態(tài)導(dǎo)向應(yīng)該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應(yīng)該彰顯“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念。

首先，規(guī)劃內(nèi)容要充分考慮城市地下空間的生態(tài)承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態(tài)承載力是指某區(qū)域空間在特定時(shí)期，在不損害區(qū)域空間生態(tài)系統(tǒng)的功能完整及其生產(chǎn)力的情況下，即在其生態(tài)容量?jī)?nèi)，該區(qū)域空間復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可持續(xù)的最大支持能力。生態(tài)承載力主要包括三個(gè)層面，即環(huán)境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來(lái)講，就是指特定區(qū)域空間內(nèi)生態(tài)環(huán)境對(duì)污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。“適度”的生態(tài)理念要求城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來(lái)的開(kāi)發(fā)規(guī)模、范圍和強(qiáng)度時(shí)應(yīng)該不超越地下空間的生態(tài)承載力，即要適度保持地下環(huán)境的自我修復(fù)能力，避免地下空氣、水等環(huán)境污染的出現(xiàn)；要避免對(duì)地下空氣、水等資源的過(guò)度消耗或破壞以防止可能帶來(lái)的生態(tài)危機(jī)；要防止為了人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而過(guò)度開(kāi)發(fā)地下空間，比如不能為了商業(yè)化需求而進(jìn)行過(guò)大強(qiáng)度的地下開(kāi)發(fā)等。由于受到光照、通風(fēng)等因素的影響或限制，相對(duì)于地表，地下空間的環(huán)境修復(fù)和資源再生能力是比較弱的，因此開(kāi)發(fā)時(shí)更應(yīng)慎重。同時(shí)還應(yīng)該看到，有些地下生態(tài)系統(tǒng)的破壞甚至?xí)?duì)地上環(huán)境帶來(lái)災(zāi)難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會(huì)對(duì)地上植被、水循環(huán)等帶來(lái)諸多不利的后果。

其次，規(guī)劃內(nèi)容要符合城市地下空間開(kāi)發(fā)的客觀規(guī)律要求，注重人類發(fā)展和地下生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，滿足“和諧”的要求?；谌祟惐拘院突顒?dòng)的需要，在建設(shè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中往往會(huì)追求設(shè)施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開(kāi)發(fā)的客觀規(guī)律和生態(tài)需求相協(xié)調(diào)，不能因?yàn)橐粫r(shí)或個(gè)別的需求而影響未來(lái)地下空間開(kāi)發(fā)的潛能，比如采光、通風(fēng)的設(shè)計(jì)既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過(guò)多的占用地下空間資源或?qū)Νh(huán)境造成過(guò)大的壓力?！叭祟惻c其生存環(huán)境之間的交互性適應(yīng)即為我們現(xiàn)在所追求的‘和諧’?！盵7]城市地下生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良好運(yùn)行是人類在地下空間設(shè)施中活動(dòng)的基礎(chǔ)，否則，無(wú)論城市地下設(shè)施建設(shè)的如何完善都會(huì)失去其存在的社會(huì)意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實(shí)現(xiàn)這種“和諧”要求，在進(jìn)行城市地下空間開(kāi)發(fā)時(shí)既要注重對(duì)人類活動(dòng)所需設(shè)施的開(kāi)發(fā)，又要注重對(duì)地下生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的開(kāi)發(fā)，在二者相對(duì)平衡的基礎(chǔ)上來(lái)促進(jìn)人和地下生態(tài)系統(tǒng)的和諧相處。同時(shí)，地下設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)要和相鄰、相近設(shè)施相互協(xié)調(diào)、和諧共存，通過(guò)互聯(lián)互通和共享采光、通風(fēng)等方式提高資源利用率，減少對(duì)環(huán)境的破壞。

第三，規(guī)劃內(nèi)容要在前述“適度”的基礎(chǔ)上，重視系統(tǒng)性和公平性，保證城市地下空間生態(tài)系統(tǒng)有“可持續(xù)”發(fā)展的能力?！跋到y(tǒng)性和公平性”要求城市地下開(kāi)發(fā)要充分照顧系統(tǒng)整體和未來(lái)公平的需求，保證資源、環(huán)境等在不同社會(huì)利益群體以及現(xiàn)代人和后代人之間進(jìn)行均衡的動(dòng)態(tài)傳遞。在生態(tài)承載力容量范圍內(nèi)的“適度”開(kāi)發(fā)是滿足“可持續(xù)”要求的基礎(chǔ)，但“適度”開(kāi)發(fā)未必一定就能保證“可持續(xù)”價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光出發(fā)，滿足地下開(kāi)發(fā)系統(tǒng)性和公平性的要求，才可能有助于“可持續(xù)”開(kāi)發(fā)的進(jìn)行。因?yàn)榈叵麻_(kāi)發(fā)具有隱蔽性和難以恢復(fù)性的特點(diǎn)，一旦開(kāi)發(fā)就很難恢復(fù)原樣，現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)若只滿足“適度”要求而未考慮系統(tǒng)整體性和未來(lái)公平性要求，那么，相鄰空間的開(kāi)發(fā)會(huì)面臨障礙，未來(lái)人們也可能很難在此基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的開(kāi)發(fā)利用，如一個(gè)地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒(méi)有預(yù)留必要的通風(fēng)、采光等互聯(lián)互通通道，那么，要想在其基礎(chǔ)上進(jìn)行深層開(kāi)發(fā)或發(fā)展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進(jìn)一步開(kāi)發(fā)的權(quán)利顯然也會(huì)被剝奪掉，換句話說(shuō)會(huì)造成對(duì)相鄰空間權(quán)益人利益――此為相關(guān)社會(huì)公平問(wèn)題之一――和代際公平的損害?！翱沙掷m(xù)發(fā)展要求城市及人類的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力，當(dāng)代人在發(fā)展與消費(fèi)時(shí)應(yīng)努力做到使后代人有同樣的發(fā)展機(jī)會(huì)，同一代人中一部分人的發(fā)展不應(yīng)當(dāng)損害另一部分人的利益?！盵8]“可持續(xù)”的生態(tài)理念更為直接地體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)、對(duì)未來(lái)負(fù)責(zé)的精神，對(duì)城市地下空間的循環(huán)利用和均衡發(fā)展有直接的保障和促進(jìn)作用。

三、成效與缺失：我國(guó)城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容之考察

上文提及了幾部目前我國(guó)比較成熟的規(guī)制城市地下空間規(guī)劃開(kāi)發(fā)的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實(shí)定法中有關(guān)生態(tài)內(nèi)容的規(guī)定：

（一）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的成效

一是基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價(jià)值理念。一般來(lái)講，一部立法會(huì)體現(xiàn)不同的價(jià)值需求，這就會(huì)涉及到價(jià)值取向選擇的問(wèn)題，在不同價(jià)值取向的指引之下，立法內(nèi)容自然也會(huì)相應(yīng)的有所側(cè)重。城市地下空間規(guī)劃立法主要會(huì)涉及到生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、安全價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和公平價(jià)值等，從實(shí)定法進(jìn)行考察，上述諸多價(jià)值中，生態(tài)價(jià)值往往被放在優(yōu)先考量的位置，從總體上講，“生態(tài)保障優(yōu)先”已經(jīng)成為現(xiàn)有相關(guān)立法中最基本的價(jià)值認(rèn)同和價(jià)值取向選擇。前述各部立法在總則中對(duì)生態(tài)保障都有相對(duì)比較明確的規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第4條第1款規(guī)定：“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。”根據(jù)該法第33條的規(guī)定，城市地下空間的開(kāi)發(fā)和利用要符合城市規(guī)劃，履行規(guī)劃審批手續(xù)，顯然上述有關(guān)生態(tài)保障的內(nèi)容對(duì)于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)起著當(dāng)然的指導(dǎo)作用?！冻鞘械叵驴臻g開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》和《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等立法總則中也有類似的規(guī)定。上述立法都明確強(qiáng)調(diào)了“資源合理利用”、“環(huán)境保護(hù)”和“有序、協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念，表明我國(guó)城市地下空間規(guī)劃實(shí)定法已經(jīng)基本確立了“生態(tài)保障”價(jià)值在相關(guān)立法價(jià)值體系中的核心地位，是我國(guó)城市化進(jìn)程中更為重視生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。

二是立法中的生態(tài)規(guī)范貫穿于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過(guò)程。法律總則中有關(guān)生態(tài)保障的價(jià)值訴求對(duì)于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過(guò)程都有約束、指導(dǎo)作用，但是總則中的規(guī)定往往具有很強(qiáng)的原則性和抽象性，那么在規(guī)劃建設(shè)的具體過(guò)程中有沒(méi)有相應(yīng)的生態(tài)規(guī)范？城市地下空間規(guī)劃建設(shè)分為不同的階段，從整體上來(lái)講包括規(guī)劃編制和實(shí)施階段，在這其中又可細(xì)分為規(guī)劃評(píng)估、勘察、設(shè)計(jì)和施工等，有的規(guī)劃還有可能會(huì)涉及到修改的問(wèn)題，即規(guī)劃編制完成后在實(shí)施的過(guò)程中可根據(jù)情勢(shì)的變化對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整、修訂。考察現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法，有的基本上在規(guī)劃建設(shè)全程都規(guī)定了生態(tài)保障的規(guī)范內(nèi)容，如《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》第7條在涉及規(guī)劃編制時(shí)規(guī)定：“城市地下空間的規(guī)劃編制應(yīng)注意保護(hù)和改善城市的生態(tài)環(huán)境，科學(xué)預(yù)測(cè)城市發(fā)展的需要……”第16條在涉及規(guī)劃實(shí)施時(shí)規(guī)定：“地下工程設(shè)計(jì)應(yīng)滿足地下空間對(duì)環(huán)境、安全和設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)等方面的使用要求，使用功能與出入口設(shè)計(jì)應(yīng)與地面建設(shè)相協(xié)調(diào)。”相對(duì)而言，《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》在此方面體現(xiàn)的更為明顯，規(guī)定的也更為具體，涉及到的規(guī)劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規(guī)定了生態(tài)保障的內(nèi)容，具體對(duì)城市地下空間規(guī)劃編制以及規(guī)劃實(shí)施中的項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、勘察、施工等不同階段進(jìn)行了規(guī)制。

（二）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的缺失

一是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對(duì)于生態(tài)正義的維護(hù)還有待加強(qiáng)，相關(guān)生態(tài)理念的制度支撐有待進(jìn)一步強(qiáng)化。隨著人們對(duì)于生態(tài)環(huán)境重要性認(rèn)知的深入，生態(tài)正義成為近年來(lái)人們非常重視的社會(huì)問(wèn)題之一?！吧鷳B(tài)正義所關(guān)注的核心問(wèn)題就是如何公平地在主體之間分配生態(tài)權(quán)益或分?jǐn)偵鷳B(tài)責(zé)任?！盵9]具體到城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)正義，主要是指：對(duì)地下空間資源的利用要體現(xiàn)公平性的要求，要保障與地下空間資源相關(guān)的各利益主體有充分的機(jī)會(huì)參與生態(tài)權(quán)益的規(guī)劃配置；對(duì)地下空間資源環(huán)境造成損害的，規(guī)劃建設(shè)的利益主體要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并要對(duì)因此而受損害的相關(guān)各方進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。從實(shí)質(zhì)意義上來(lái)講，前述城市地下規(guī)劃開(kāi)發(fā)中“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)訴求是與生態(tài)正義的內(nèi)涵相契合的，因?yàn)闈M足了上述要求，則說(shuō)明規(guī)劃開(kāi)發(fā)并沒(méi)有為了眼前自身的利益而過(guò)度、任意和不顧后果地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，而是考慮了同時(shí)代和后代利益主體的權(quán)益保障，這就是人們常說(shuō)的代內(nèi)公平和代際公平。

雖然我國(guó)現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價(jià)值理念，是對(duì)生態(tài)正義的正面回應(yīng)，但總體來(lái)看，以下方面仍有待改進(jìn)：首先，“適度、和諧和可持續(xù)”的理念在立法中的落實(shí)還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個(gè)有機(jī)整體而往往出現(xiàn)規(guī)定碎片化的情況，實(shí)踐中很容易導(dǎo)致片面理解生態(tài)正義的傾向，難以兼顧代內(nèi)公平和代際公平的共同需求。其次，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中不公平的情況仍然比較多見(jiàn)，對(duì)于地下空間規(guī)劃利益主體缺乏必要的規(guī)制手段，生態(tài)保障中公平、正義的維護(hù)還有待通過(guò)立法強(qiáng)化，尤其應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)保障制度的建構(gòu)，因?yàn)槿魞H僅在實(shí)定法中做原則性規(guī)定，而缺乏制度支撐，很可能在實(shí)踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強(qiáng)化城市地下空間規(guī)劃中與生態(tài)正義維護(hù)、生態(tài)理念轉(zhuǎn)化相關(guān)的制度建設(shè)仍是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)。

二是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對(duì)于地下開(kāi)發(fā)中生態(tài)保障系統(tǒng)性的關(guān)注不夠，未能有針對(duì)性地建構(gòu)有關(guān)法律制度。城市地下開(kāi)發(fā)中的生態(tài)保障相對(duì)于地表開(kāi)發(fā)是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統(tǒng)性非常強(qiáng)的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為空間資源一旦被開(kāi)發(fā)或環(huán)境被改變就很難回復(fù)，即使是局部空間資源開(kāi)發(fā)或環(huán)境改變也很可能會(huì)對(duì)整體的生態(tài)系統(tǒng)造成難以挽回的影響，因此任何項(xiàng)目的城市地下空間規(guī)劃建設(shè)都要擯棄孤立、個(gè)體開(kāi)發(fā)的觀念，如有可能，要盡量進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，盡可能減少目前不同規(guī)劃建設(shè)之間以及目前的規(guī)劃建設(shè)和未來(lái)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)之間可能產(chǎn)生的沖突，比如要充分考慮分層開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，當(dāng)進(jìn)行某一層次的開(kāi)發(fā)時(shí)，要為其他層次的開(kāi)發(fā)預(yù)留出生態(tài)余地。但是，從實(shí)踐來(lái)看，目前城市地下空間規(guī)劃建設(shè)在滿足生態(tài)保障系統(tǒng)性要求方面仍有很大的改進(jìn)余地，這很大程度上是因?yàn)榈叵驴臻g開(kāi)發(fā)會(huì)涉及到眾多行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，如國(guó)土資源部門、城市建設(shè)部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導(dǎo)致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問(wèn)題，如《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》第5條第1款就規(guī)定“市和區(qū)、縣規(guī)劃國(guó)土資源行政管理部門承擔(dān)地下空間開(kāi)發(fā)的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”，但由一個(gè)職能部門對(duì)其他和其地位平行的職能部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)畢竟缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，實(shí)踐中的效果也注定不會(huì)理想。立法如何從制度上回應(yīng)城市地下空間規(guī)劃中生態(tài)保障系統(tǒng)性的需求有待進(jìn)一步思考和完善。

三是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對(duì)于生態(tài)保障中法律責(zé)任的規(guī)定還不夠具體和有針對(duì)性，有待進(jìn)一步完善?，F(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法一般都有“法律責(zé)任”部分，但考察現(xiàn)有的規(guī)定，很少有責(zé)任是針對(duì)生態(tài)保障來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)的，換句話說(shuō)，目前的城市地下空間規(guī)劃立法中因生態(tài)保障問(wèn)題而對(duì)規(guī)劃主體進(jìn)行責(zé)任追究的內(nèi)容并不多見(jiàn)，出于對(duì)生態(tài)價(jià)值的維護(hù)，立法在這方面顯然有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。

四、我國(guó)城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)

在上文相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐對(duì)我國(guó)城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)略作探討：

首先，要結(jié)合城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的特點(diǎn)，改進(jìn)規(guī)劃編制生態(tài)信息公開(kāi)以及公眾參與制度，擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍并保障信息公開(kāi)的有效性，強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度，以利于生態(tài)正義的實(shí)現(xiàn)和生態(tài)保障理念的落實(shí)。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，而政府信息公開(kāi)是公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要保障，也是公眾有效參與和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)必要條件。行政機(jī)關(guān)在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，必然涉及到公開(kāi)的問(wèn)題，我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中其主要體現(xiàn)為“規(guī)劃草案”的公開(kāi)，如該法第26條第1款規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)。公告的時(shí)間不得少于三十日。”該條規(guī)定顯然對(duì)于城市地下空間規(guī)劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關(guān)城市地下空間規(guī)劃的專門立法中鮮有類似的內(nèi)容和具體的實(shí)施措施，實(shí)有改進(jìn)的必要。筆者認(rèn)為，對(duì)于城市地下空間規(guī)劃及其涉及到的生態(tài)保障而言，僅僅公開(kāi)規(guī)劃草案是不夠的，無(wú)助于信息公開(kāi)有效性的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槌鞘械叵驴臻g規(guī)劃――尤其是其中的生態(tài)內(nèi)容具有極強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，若僅僅公開(kāi)草案的話，由于信息量過(guò)于單薄，再加上公眾本身并非專業(yè)人員，對(duì)于地下知識(shí)的認(rèn)知能力有限，很可能會(huì)對(duì)公眾的理解造成困難。而且地下空間開(kāi)發(fā)具有隱蔽性的特點(diǎn)，公眾難以有感性的認(rèn)知，綜合以上兩點(diǎn)，僅僅公開(kāi)規(guī)劃草案往往很難達(dá)到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進(jìn)而會(huì)影響公眾參與的效果，因此在公開(kāi)草案之前或同時(shí)還應(yīng)該公開(kāi)地下空間規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料（相關(guān)資料涉及到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等的除外），這些資料在規(guī)劃草案編制前一般由編制機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查取得。我國(guó)目前的城市地下空間規(guī)劃立法，包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，基本上都沒(méi)有公開(kāi)基礎(chǔ)資料的內(nèi)容，筆者認(rèn)為基于前述地下空間開(kāi)發(fā)及其生態(tài)保障的特殊性，應(yīng)該在立法中建構(gòu)地下空間規(guī)劃編制中的基礎(chǔ)資料公開(kāi)制度，而且應(yīng)該由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)，而不需要利害關(guān)系人的申請(qǐng)，需要公開(kāi)的基礎(chǔ)資料主要有與城市地下開(kāi)發(fā)相關(guān)的：（1）勘察和測(cè)量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設(shè)施資料；（6）城市環(huán)境資料等。[10]除了上述資料之外，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》做出的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)也應(yīng)該公開(kāi)，供公眾查閱、監(jiān)督。另外，為了保證信息公開(kāi)的有效性，如有可能的話，城市地下空間規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)上述資料進(jìn)行公開(kāi)說(shuō)明，以避免公眾因有關(guān)地下專業(yè)知識(shí)的欠缺而造成誤解。

城市地下空間規(guī)劃并非是純技術(shù)性的結(jié)果，同時(shí)也是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監(jiān)督規(guī)劃?rùn)?quán)力的運(yùn)行，也有助于規(guī)劃利益的平衡，使規(guī)劃內(nèi)容更具社會(huì)性和科學(xué)性?；诘叵麻_(kāi)發(fā)中生態(tài)系統(tǒng)一旦受到破壞很難回復(fù)的特性，更應(yīng)該集思廣益，充分發(fā)揮公眾參與的作用，因而強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規(guī)劃制定前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)更應(yīng)該如此。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條的規(guī)定，只有對(duì)“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，才“應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)?！惫P者認(rèn)為，由于地下生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，出于保護(hù)的需要，應(yīng)該將所有城市地下空間規(guī)劃都認(rèn)定為“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，以便在公眾參與下更好地監(jiān)督和檢驗(yàn)針對(duì)該地下空間規(guī)劃所作出的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。

其次，借鑒德國(guó)的“規(guī)劃確定程序”，建構(gòu)某一機(jī)關(guān)集中行使城市地下空間規(guī)劃?rùn)?quán)制度，以有助于生態(tài)系統(tǒng)性的維護(hù)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的進(jìn)行。德國(guó)的“規(guī)劃確定程序”是指當(dāng)規(guī)劃涉及到多個(gè)行政機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí)，可由一個(gè)行政機(jī)關(guān)編制規(guī)劃草案，對(duì)于涉及到其他行政機(jī)關(guān)事項(xiàng)的，可通過(guò)聽(tīng)證或其他方式聽(tīng)取有關(guān)行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，在聽(tīng)取意見(jiàn)后形成的規(guī)劃草案報(bào)請(qǐng)規(guī)劃確定機(jī)關(guān)裁決，裁決后得以確定的規(guī)劃在實(shí)施的過(guò)程中再涉及到前述其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)而需要它們核準(zhǔn)或同意的，可得免除。通過(guò)上述制度，實(shí)際上把多個(gè)行政機(jī)關(guān)的事權(quán)集中到了規(guī)劃確定機(jī)關(guān)手里，產(chǎn)生了集中事權(quán)的效果，避免政出多門。[11]筆者認(rèn)為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過(guò)立法建構(gòu)集中行使城市地下空間規(guī)劃?rùn)?quán)制度，即立法確定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)編制地下空間規(guī)劃草案，涉及到其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)的，可征求其意見(jiàn)，在報(bào)請(qǐng)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，規(guī)劃實(shí)施――包括實(shí)施中的許可、確認(rèn)、處罰等以及規(guī)劃修訂等相關(guān)職權(quán)都集中并轉(zhuǎn)移給該審批機(jī)關(guān)，其他相關(guān)機(jī)關(guān)都不得再分散行使規(guī)劃涉及到的相關(guān)職權(quán)。這樣可以避免城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中各行政機(jī)關(guān)各自為政所導(dǎo)致的矛盾、沖突，對(duì)于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和生態(tài)保障系統(tǒng)性顯然是有利的。若有了上述制度建構(gòu)，上文所述《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》第11條的規(guī)定――編制地下空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境關(guān)系的要求――顯然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空間規(guī)劃立法中規(guī)劃主體的責(zé)任體系，同時(shí)，可以立法建構(gòu)相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償制度。針對(duì)現(xiàn)有立法中鮮有因生態(tài)原因而追究規(guī)劃主體責(zé)任的問(wèn)題，從操作性和可行性的維度出發(fā)，可以從生態(tài)承載力的視角切入完善相關(guān)規(guī)定，比如因生態(tài)承載力評(píng)價(jià)錯(cuò)誤導(dǎo)致城市地下空間規(guī)劃建設(shè)造成或可能造成生態(tài)系統(tǒng)損害的，應(yīng)該責(zé)令規(guī)劃編制以及審批機(jī)關(guān)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，并可對(duì)相關(guān)的責(zé)任人員予以行政處分等。當(dāng)然，上述內(nèi)容只是目前比較易于切入的部分之一，相關(guān)責(zé)任體系的整體完善是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題，仍需要在研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入探討。同時(shí)，可以建構(gòu)城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。[12]根據(jù)上述定義中有關(guān)利益關(guān)系的分析，目前，可以嘗試通過(guò)國(guó)家的稅費(fèi)政策、財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、技術(shù)支持、向地下開(kāi)發(fā)受益方征收資源費(fèi)和生態(tài)系統(tǒng)保障基金等方式對(duì)城市地下空間規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)的利害關(guān)系人進(jìn)行補(bǔ)償。

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篇4

Abstract： The lack of vertical stratification planning of underground space has lead to the unreasonable development of part of facilities， the frequently conflicts of space occupancy between underground facilities and these seriously affect the normal development of underground space. The paper analyzes engineering geological conditions in Ningbo， current situation and problems of underground space development， takes light rail transit construction in Ningbo as an opportunity， and then probes plane partitions and vertical stratifications of underground space in Ningbo. Based on these， put forward the scientific and reasonable delamination development model of urban underground space， to make the development obey orderly， rational， favorable principle， to save construction investment and improve the efficiency of the use of underground space.

關(guān)鍵詞： 地下空間；軌道交通；平面分區(qū)；豎向分層

Key words： underground space；rail transit；plane partitions；vertical stratifications

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2013）26-0102-04

0 引言

城市化進(jìn)程加快，空間區(qū)域擴(kuò)展的困難性，飛漲的房地價(jià)，暴漲的人口等城市問(wèn)題使得地下空間的開(kāi)發(fā)成為人們的共識(shí)[1]。歐洲歷史悠久，其特點(diǎn)規(guī)模大，類型多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜的綜合體；北美國(guó)家點(diǎn)線面方式結(jié)合地下交通構(gòu)件龐大網(wǎng)絡(luò)，綜合性較高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，加拿大蒙特利爾地下城擁有60多個(gè)建筑群面積達(dá)360萬(wàn)平方[2]；亞洲以日本為典型，大力發(fā)展地下能源交通倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，分層開(kāi)發(fā)。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的地下空間規(guī)劃起步早，技術(shù)較成熟，相關(guān)法律法規(guī)較完善，這對(duì)我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)有借鑒意義。

我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用源于上個(gè)世紀(jì)50年代的人防工程。近年來(lái)一線城市例如北京、上海、深圳地下空間規(guī)劃已初具規(guī)模，上海市地下空間的開(kāi)發(fā)總量已超過(guò)1000萬(wàn)平米，開(kāi)發(fā)深度也已向30米以下的空間挺進(jìn)[3]。我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)態(tài)勢(shì)積極，但仍存在規(guī)劃合理性時(shí)性不佳，開(kāi)發(fā)技術(shù)落后，上下協(xié)調(diào)性差等問(wèn)題，對(duì)今后城市的集約化可持續(xù)發(fā)展極為不利。由于城市地下空間開(kāi)發(fā)具有不可逆性，特定性，必需探究適合城市地質(zhì)環(huán)境條件的地下空間開(kāi)發(fā)模式。本文結(jié)合寧波市工程地質(zhì)條件，結(jié)合寧波市地下空間開(kāi)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，初步提出寧波市地下空間開(kāi)發(fā)利用建議和實(shí)施方案。

1 寧波市地下空間開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1.1 工程地質(zhì)條件 地下空間開(kāi)發(fā)工程與地質(zhì)環(huán)境聯(lián)系密切，受環(huán)境影響很大，應(yīng)先進(jìn)行地質(zhì)分析。寧波位于濱海平原，地勢(shì)低，深厚軟土地層分布廣泛，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜。寧波平原第四紀(jì)地層發(fā)育，厚度較大，且層位較穩(wěn)定，厚度從60～120m不等，從中更新世至全新世地層發(fā)育齊全。主要成因類型有河流相、河湖相及海相等，從老到新是由一套陸相堆積～海陸交替堆積～海相堆積地層組成，上部軟土層厚14.1～24.6m。

1.2 現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.2.1 工程量小、功能單一、分布散、公用性差 寧波市鄞州中心、駱駝新區(qū)、火車站等地區(qū)的地下空間的開(kāi)發(fā)利用僅限于建筑區(qū)域下的地下車庫(kù)及戰(zhàn)時(shí)防空所用，且部分小區(qū)中的地下空間的開(kāi)發(fā)在小區(qū)之內(nèi)分隔，且僅在單獨(dú)建筑物之下。公共地下停車場(chǎng)涉及不多，而地下通道、地下商業(yè)街更是少有涉及?，F(xiàn)今寧波地下通及商場(chǎng)到發(fā)開(kāi)利用較好的為海曙城隍廟區(qū)域。寧波市現(xiàn)有地下工程主要分布在海曙區(qū)和江東區(qū)，除人防工程外，地下空間開(kāi)發(fā)利用主要隨近幾年的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)而建設(shè)，這些地下工程功能也比較單一，停車庫(kù)占到了絕大多數(shù)，其次是建筑的設(shè)備機(jī)房，作為公建使用的僅占總面積的2%，倉(cāng)儲(chǔ)則占總面積的3.6%。

1.2.2 資金供應(yīng)不足，技術(shù)不夠完善導(dǎo)致眾多后遺癥。

寧波市對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)起步相對(duì)較晚，針對(duì)地下空間的規(guī)劃主要從2005年開(kāi)始，比建設(shè)部頒布的文件遲9年。由于國(guó)內(nèi)建筑業(yè)粗放的建設(shè)模式，地下空間開(kāi)發(fā)研究不足、重視程度低，國(guó)內(nèi)外交流不足等情況，我國(guó)的地下空間開(kāi)發(fā)的“后遺癥”嚴(yán)重。而寧波也不例外，加之歷史因素，地下空間開(kāi)發(fā)幾年來(lái)，寧波市出現(xiàn)了地面沉降，道路開(kāi)裂等一系列問(wèn)題。隨著城市化建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，進(jìn)程的加快，工程性地面沉降逐漸加而寧波也不例外，加之歷史因素，地下空間開(kāi)發(fā)幾年來(lái)，寧波市出現(xiàn)了地面沉降，道路開(kāi)裂等一系列問(wèn)題。劇，市區(qū)地面沉降繼續(xù)發(fā)展，沉降漏斗不斷向外擴(kuò)展。至2005年，江東和江北城區(qū)累計(jì)沉降量200～500mm，海曙城區(qū)累計(jì)地面沉降量為100～200mm，江東、江北沉降中心區(qū)累計(jì)沉降量大380mm。

1.2.3 地下空間總體規(guī)劃缺少整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性，且實(shí)際開(kāi)發(fā)建設(shè)情況與規(guī)劃同步性差 盡管，2005年寧波市便制定“城市地下空間及人民防空規(guī)劃”。當(dāng)前，對(duì)寧波市來(lái)講，城市中心區(qū)最為缺乏的地下公共停車場(chǎng)、公共市政設(shè)施的開(kāi)發(fā)。2005的規(guī)劃就述內(nèi)容存在明顯的不足，且該項(xiàng)內(nèi)容大部分尚未實(shí)施，規(guī)模和數(shù)量也法滿足寧波城市建設(shè)和快速增長(zhǎng)的機(jī)動(dòng)車保有量的需求。例如根據(jù)東部新城的規(guī)劃，地下空間利用包括在地下建設(shè)地鐵站、公交終點(diǎn)站、停車場(chǎng)、步行網(wǎng)絡(luò)、地下街、道路等。就實(shí)地調(diào)查的情況來(lái)看，以上設(shè)施并沒(méi)有與總體建設(shè)同步實(shí)施。若在后期將建筑物的地下空間相連，建立地下網(wǎng)絡(luò)，不管是在技術(shù)還是資金方面都會(huì)出現(xiàn)較大的困難。

1.2.4 地下空間開(kāi)發(fā)管理機(jī)制不完善，管理機(jī)構(gòu)條塊分割，針對(duì)性法律法規(guī)缺乏 2001年11月建設(shè)部頒布《建設(shè)部關(guān)于修改的決定》，但由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)城市地下空間資源管理的空白，仍缺乏特定的管理機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)地下空間開(kāi)發(fā)過(guò)程中地下工程項(xiàng)目之間、地下工程同地表建筑物之間的矛盾。

寧波市現(xiàn)有涉及城市地下空間利用的地方法規(guī)存在一些模糊之處。主要表現(xiàn)在：地下空間使用權(quán)主體不明確；對(duì)已轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的土地地下空間的權(quán)屬界定不明確；有關(guān)地下空間利用的地方法規(guī)體系不健全。上述權(quán)屬問(wèn)題會(huì)影響投資者的積極性。各類地下空間之間缺乏連通，影響了其整體效益和使用價(jià)值。此外，沒(méi)有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)，使工程質(zhì)量問(wèn)題不易杜絕，一旦出了問(wèn)題無(wú)法明確責(zé)任。

2 寧波市地下空間開(kāi)發(fā)利用建議

地下空間規(guī)劃地下空間開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)性文件。地下空間規(guī)劃的難點(diǎn)是解決好即地上與地下，當(dāng)前與未來(lái)，效益與環(huán)境三個(gè)關(guān)系；關(guān)鍵是處理好地上地下空間一體化。規(guī)劃不能偏離建設(shè)的需要，尤其是詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)以指導(dǎo)地塊開(kāi)發(fā)實(shí)施為宗旨，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需要提出切實(shí)可行的指標(biāo)體系。寧波市地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中若不考慮這些問(wèn)題，將來(lái)會(huì)影響城市地下空間的可持續(xù)發(fā)展。

2.1 地下空間規(guī)劃的指導(dǎo)思想必須有明確目標(biāo) 2012年寧波市提出建設(shè)智慧城市理念，打造智慧寧波。故而寧波市地下空間規(guī)劃應(yīng)將智慧理念貫徹其中，同時(shí)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，對(duì)地下空間進(jìn)行分層次、分階段的合理開(kāi)發(fā)，注重以人為本?，F(xiàn)今地下空間開(kāi)發(fā)多是后期開(kāi)發(fā)，故寧波城市地下空間規(guī)劃要與城市現(xiàn)狀結(jié)合，如利用輕軌交通將原有（新建）的地下空間形成點(diǎn)、線、面相結(jié)合的地下空間形態(tài)，增強(qiáng)城市功能，改善城市環(huán)境，為寧波市智慧城市建設(shè)出力。

2.2 將地下空間規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，點(diǎn)線面結(jié)合綜合開(kāi)發(fā) 城市地下空間資源不可再生，單獨(dú)另行制定的地下空間規(guī)劃往往和城市的總體規(guī)劃往往協(xié)調(diào)性差，合理性，效用性不高，且后期編制成本來(lái)看不經(jīng)濟(jì)。將地下空間開(kāi)發(fā)納入城市總體規(guī)劃是解決上述問(wèn)題的有效辦法，也有利于城市空間整體三維開(kāi)發(fā)。通過(guò)平面布局與縱向布置進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合安排，使寧波市地下空間逐步形成以地鐵為骨架，以交通節(jié)點(diǎn)及地下綜合體為樞紐，以中心區(qū)為主體的城市地下空間系統(tǒng)。地下空間的開(kāi)發(fā)與利用對(duì)于發(fā)揮寧波市的城市聚集效應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善城市環(huán)境，提高城市抗災(zāi)能力將起到積極作用。

2.3 加強(qiáng)研究與實(shí)踐，進(jìn)行合理預(yù)測(cè) 由于寧波市地質(zhì)地貌特點(diǎn)特殊，且目前寧波地下空間開(kāi)發(fā)的研究和實(shí)踐不足，寧波市地下空間開(kāi)發(fā)模式還要在探索學(xué)習(xí)中形成與完善。城市地下空間開(kāi)發(fā)深度的選擇和確定直接影響到地下空間開(kāi)發(fā)利用的成本和效果。目前，寧波市地下空間開(kāi)發(fā)與規(guī)劃的深度限于淺層。然而，隨著城市發(fā)展，為滿足合理有效利用城市空間、完善城市功能等要求，必須對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)規(guī)劃深度做出預(yù)測(cè)和規(guī)定。城市地下空間可作為多種用途，但空間有限，特別黃金地段的，如寧波市中心區(qū)具有的商業(yè)吸引力，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則缺乏吸引力，應(yīng)通過(guò)政策引導(dǎo)地下交通、市政管網(wǎng)系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施作為城市地下空間開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)層次，而與城市職能相協(xié)調(diào)的地下空間開(kāi)發(fā)是中間層次，將城市功能的三維延伸入地下，改善城市環(huán)境，為城市建設(shè)擴(kuò)容提供條件。

2.4 拓寬渠道，吸納資金 由于地下空間的開(kāi)發(fā)難度和工藝水平要求遠(yuǎn)比地面要高，所以地下空間開(kāi)發(fā)需要大量資金投入，單純依靠政府財(cái)政投入難以滿足資金需求，而且也不利于在地下空間開(kāi)發(fā)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及提高資金使用效率、優(yōu)化資源配置。因此，拓寬投融資渠道，廣泛吸納資金是城市開(kāi)發(fā)利用地下空間。除一般的政府出讓地下空間地塊機(jī)制外，寧波市還可以將工程建設(shè)中的BOT模式，“國(guó)”“民”合辦的融資模式、“國(guó)”有“民”辦的融資模式應(yīng)用于地下空間開(kāi)發(fā)。

2.5 明確地下空間規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)管理與使用權(quán)責(zé)

2.5.1 通過(guò)法律明確地下空間使用權(quán) 我國(guó)依法實(shí)行國(guó)有地下空間有償使用與無(wú)償使用相結(jié)合和有期限的制度。對(duì)經(jīng)營(yíng)性地下空間，寧波市政府可參照地面土地使用權(quán)的出讓方式，如協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等。依法對(duì)地下空間使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)登記，包括取得、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承、贈(zèng)予等要做出明確的規(guī)定。此外，對(duì)于建成后地下空間的出售、出租，應(yīng)有明確的管理辦法，規(guī)范其流轉(zhuǎn)。

2.5.2 明確地下空間開(kāi)發(fā)利用主管部門，建立監(jiān)督機(jī)制 建議成立寧波市地下空間管理委員會(huì)，在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，可由寧波市國(guó)土、規(guī)劃、法制辦、人防等部門統(tǒng)籌規(guī)劃，明確各部職責(zé)，全面考慮地下空間的相關(guān)事宜，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)。考慮地下空間平戰(zhàn)結(jié)合居多，市、區(qū)人民防空主管部門應(yīng)有一套完整的人員、機(jī)構(gòu)、編制和開(kāi)發(fā)利用的管理系統(tǒng)，充分發(fā)揮其作用。此外，還應(yīng)充分利用政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)結(jié)合，建立規(guī)范政府行政行為的規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制，防止在土地一級(jí)市場(chǎng)中資源分配的“黑箱操作”，增加土地及規(guī)劃管理的透明度。

2.5.3 制定《寧波市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》 針對(duì)地下空間投資中違背規(guī)劃初衷的情況，建議將地下賦予規(guī)劃相應(yīng)的法律地位，作為規(guī)劃管理的操作依據(jù)。為此，建議寧波市應(yīng)盡快制定《寧波市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》，主包括：目的依據(jù)、適用范圍、供地方式、用地審批、使用年限、面積分?jǐn)?，登記等?！掇k法》應(yīng)明確指出，結(jié)建地下工程的使用年限相同；地上業(yè)主對(duì)其物業(yè)垂直下的地下空間有優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)，其他投資者有行使無(wú)害通過(guò)的權(quán)利；同一宗地下建設(shè)項(xiàng)目有兩種以上供地方式、用途或兩個(gè)以上使用權(quán)人的，使用權(quán)面積分?jǐn)傓k法。

3 寧波市地下空間開(kāi)發(fā)實(shí)施方案

當(dāng)前，地下空間的規(guī)劃工作面臨著兩個(gè)任務(wù)：一是在對(duì)城市地表進(jìn)行規(guī)劃的同時(shí)，應(yīng)重視對(duì)地下空間進(jìn)行長(zhǎng)期綜合性的規(guī)劃；二是對(duì)已投入大量資金所建成的地下室工程特別是相對(duì)集聚的片區(qū)應(yīng)進(jìn)行再開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，整合資源，以發(fā)揮應(yīng)有效益和為日后提供示范性實(shí)例[4]。

根據(jù)規(guī)劃，寧波市將于現(xiàn)在的寧波市軌道交通線網(wǎng)以主城區(qū)為核心，以跨三江（姚江、甬江、奉化江）、連三片（三江片、鎮(zhèn)海片、北侖片）、沿三軸（商業(yè)軸、水軸、公建軸）為指導(dǎo)思想構(gòu)成主體骨架，形成三主、三輔、六條線、雙模式的城市軌道交通線網(wǎng)。地鐵在交通上具有兩大優(yōu)勢(shì)：一是實(shí)現(xiàn)人群行為實(shí)現(xiàn)的“點(diǎn)—點(diǎn)”直接快捷交通，相比地面交通更能體現(xiàn)直線交通優(yōu)勢(shì)；二是地鐵交通具速度上的優(yōu)勢(shì)，軌道交通速度能達(dá)到80km/h[5]。輕軌交通的建設(shè)為寧波地下空間開(kāi)發(fā)帶來(lái)良好的契機(jī)。

寧波市應(yīng)按中心聯(lián)結(jié)模式進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，通過(guò)軌道交通將城市各個(gè)區(qū)域連接，將分散的地下空間串聯(lián)成線，各線路的縱橫交錯(cuò)使得地下空間進(jìn)一步連成網(wǎng)。本文結(jié)合寧波市輕軌交通建設(shè)和城市規(guī)劃，考慮區(qū)塊經(jīng)濟(jì)，人口，原有地下建筑等情況，將多核心緊湊型城市空間布局理念用到地下空間開(kāi)發(fā)，形成有“點(diǎn)線面—地上地下”協(xié)調(diào)發(fā)展模式，堅(jiān)持可持續(xù)理念發(fā)展理念。由點(diǎn)到線，由線到面，上下一體，實(shí)現(xiàn)地下空間開(kāi)發(fā)規(guī)?；⒁?guī)范化、專業(yè)化和效益化，如圖1所示。

3.1 平面分區(qū) 寧波市地處濱海平原，地勢(shì)低平，屬軟土土質(zhì)，海積軟土層分布廣泛，厚度不均，物理力學(xué)性質(zhì)差。特殊地形地貌和地質(zhì)結(jié)構(gòu)，決定其地質(zhì)環(huán)境比較脆弱，故其地下空間開(kāi)發(fā)需慎重。平面分區(qū)著重考慮城市規(guī)劃、軌道交通分布，人口分布和特殊地質(zhì)情況。

3.1.1 城市規(guī)劃 地下空間開(kāi)發(fā)必須立足于寧波城市總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)狀況。寧波市規(guī)劃在15年內(nèi)完成以下7個(gè)地下空間開(kāi)發(fā)重要節(jié)點(diǎn)：三區(qū)，東部新城，鄞州中心區(qū)，天一商業(yè)區(qū)，南部商務(wù)區(qū)等。外加7個(gè)次重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)。地面經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域主要是東部新城，三區(qū)，鄞州中心區(qū)，北侖區(qū)片等。規(guī)劃主要地下工程為地下商業(yè)街、停車場(chǎng)，地下通道，人防隱蔽工程等。近幾年寧波市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，勢(shì)頭良好。2011-2012年，全市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值GDP 6010.5上升到6524.7億元，同比上漲8.5個(gè)百分點(diǎn)。

3.1.2 軌道交通 軌道交通像地下空間的血管，貫穿較為分散的核心區(qū)塊，結(jié)合地面交通，串聯(lián)各個(gè)次要分散小區(qū)塊，形成點(diǎn)線面一體的平面布局。軌道交通綜合體地下空間規(guī)劃是城市地下空間規(guī)劃體系中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，尤其實(shí)在地下空間總體規(guī)劃層面中的地下交通分享和近期建設(shè)規(guī)劃，以及地下空間詳細(xì)規(guī)劃層面中的重要節(jié)點(diǎn)規(guī)劃中占有重要地位[6]。例如：1、2交匯于東部新城，北侖片區(qū)并與4號(hào)路線于三片區(qū)匯合（兩處皆配合有地下通道），3、5號(hào)線于鄞州中心區(qū)匯合并與6號(hào)線于高教園區(qū)北區(qū)及周邊區(qū)域匯合等。如圖2所示，利用軌道交通將各組團(tuán)聯(lián)系起來(lái)，發(fā)展區(qū)域尤其是輕軌交匯處，商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)劃，進(jìn)行規(guī)模性綜合開(kāi)發(fā)，如圖2所示。

3.1.3 人口狀況 地下空間的開(kāi)發(fā)應(yīng)充分考慮人口因素，分析供需情況，以發(fā)揮地下空間利用效率，節(jié)約資金。其次應(yīng)考慮地區(qū)產(chǎn)業(yè)狀況，因地制宜。據(jù)最新人口統(tǒng)計(jì)，寧波市常住人口達(dá)596.33萬(wàn)人，平均人口密度達(dá)636人每平方公里，最高達(dá)11572人每平方公里，且呈增長(zhǎng)趨勢(shì)?？梢?jiàn)對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)需求較大，也是寧波市發(fā)展的必然要求。

3.2 豎向分層 豎向分層要分為淺層和深層開(kāi)發(fā)，寧波市現(xiàn)今主要是淺層開(kāi)發(fā)階段。地下空間應(yīng)用方向，結(jié)合各區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展方向，進(jìn)行功能互補(bǔ)、輔助或需求滿足；結(jié)合交通人口等狀況進(jìn)行開(kāi)發(fā)類型組合；結(jié)合地質(zhì)水文狀況對(duì)組合進(jìn)行合理分層。在豎向分層中還應(yīng)注意深度與功能的適應(yīng)和構(gòu)造要求。豎向上將城市地上、地下空間作為一個(gè)整體，根據(jù)土地和經(jīng)濟(jì)的適宜性，實(shí)行最大深度的立體開(kāi)發(fā)，最大限度地發(fā)揮其功能[7]。

地下空間的綜合開(kāi)發(fā)則要求根據(jù)平面豎向劃分選擇適宜的地下空間開(kāi)發(fā)類型。達(dá)到地上地下空間協(xié)調(diào)。通過(guò)查閱資料，總結(jié)出地下空間開(kāi)發(fā)的五種主要類型：

①地下交通設(shè)施包括地鐵，地下通道，地下停車場(chǎng)等。②地下商業(yè)娛樂(lè)文化設(shè)施包括地下商場(chǎng)，地下圖書(shū)館，影劇院等。③城市地下基礎(chǔ)設(shè)施，比如地下的過(guò)街通道地下的停車場(chǎng)、地下綜合管廊等[8]。④地下人防設(shè)施包括各類人員掩蔽工程、地下軍事工程等。⑤地下生產(chǎn)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施。不同功能形態(tài)的地下工程合理埋置深度不同，豎向如何布置很重要。寧波市豎向開(kāi)發(fā)從上至下可分為以下4個(gè)層次：

綜上，可將地下空間開(kāi)發(fā)注意點(diǎn)歸納為以下幾點(diǎn)：首先，注意適應(yīng)性。地下空間的開(kāi)發(fā)應(yīng)充分考慮地下空間開(kāi)發(fā)的需求程度及資金供給狀況，根據(jù)自身情況確定適合的開(kāi)發(fā)模式。其次，可持續(xù)性。應(yīng)關(guān)注地下工程實(shí)施建設(shè)技術(shù)問(wèn)題的解決，避免或減輕項(xiàng)目后期對(duì)周邊環(huán)境的不利影響。貫徹人本理念。地下工程在規(guī)劃應(yīng)注重以人為本、創(chuàng)造舒適地下活動(dòng)空間與環(huán)境的原則，踐行“低碳”“以人為本”理念。再者，注意謹(jǐn)慎性。地下空間資源具有不可再生性和不可逆性，因此對(duì)城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用應(yīng)慎重[9]。注意地上與地下，當(dāng)前與未來(lái)，效益與環(huán)境關(guān)系，地下空間規(guī)劃關(guān)鍵是處理好地上地下空間一體化。最后，注意規(guī)范性。政府對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)的法律法規(guī)的建立健全，規(guī)范其審批，開(kāi)發(fā)，管理流程，并加強(qiáng)監(jiān)督。并將分散的地下工程項(xiàng)目于城市地下綜合開(kāi)發(fā)結(jié)合。

4 結(jié)語(yǔ)

由于地下空間開(kāi)發(fā)具有不可逆性，技術(shù)性，影響因素多等特點(diǎn)，且與自然環(huán)境關(guān)系密切，故而其開(kāi)發(fā)必須因地制宜，結(jié)合城市自身特點(diǎn)和先有條件，合理規(guī)劃和預(yù)測(cè)。通過(guò)輕軌結(jié)合，平面分區(qū)，豎向分層結(jié)合綜合體開(kāi)發(fā)模式，因地制宜的進(jìn)行地下空間開(kāi)發(fā)，有利于緩解城市用地緊張，環(huán)境惡化等問(wèn)題，提高城市空間利用率，對(duì)城市集約化、可持續(xù)發(fā)展作用重大。地下空間開(kāi)發(fā)是未來(lái)城市發(fā)展的必由之路。

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關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；區(qū)域協(xié)調(diào)；問(wèn)題；對(duì)策

引 言：區(qū)域協(xié)調(diào)并不是人們認(rèn)為的均衡發(fā)展或者平均主義，而是強(qiáng)調(diào)差異性之間的協(xié)作和和諧；同樣的，區(qū)域協(xié)調(diào)并不是避免內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，并不是對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一的安排，而是依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的相關(guān)要求，結(jié)合相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制和政府制度，來(lái)對(duì)市場(chǎng)秩序進(jìn)行維護(hù)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的公平，同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。從空間影響范圍的角度上來(lái)講，不能僅僅局限于區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)，應(yīng)該走出去，和區(qū)外進(jìn)行共生和共贏，保持一種良性競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。要知道，隨著時(shí)代的發(fā)展，城市競(jìng)爭(zhēng)并不單單指的是兩個(gè)城市之間的競(jìng)爭(zhēng)，而是說(shuō)以中心城市為核心的城市區(qū)域與其他城市集團(tuán)之間的和競(jìng)爭(zhēng)。

1區(qū)域規(guī)劃方面存在的主要問(wèn)題

本文以某市為例，分析了在城市總體規(guī)劃中存在的區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題。該市是一個(gè)航線的中心，可以說(shuō)戰(zhàn)略地位十分重要，并且有著十分優(yōu)美的自然風(fēng)景，該市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是輕工業(yè)、旅游業(yè)和農(nóng)業(yè)。它的基礎(chǔ)設(shè)施條件十分優(yōu)越，將來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，可以成為全國(guó)的重要國(guó)際航空樞紐。有一個(gè)優(yōu)良的天然海港，為世界所熟知，正在逐步的規(guī)劃。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行規(guī)劃存在的問(wèn)題主要有：

1.1 對(duì)規(guī)劃中重大戰(zhàn)略性問(wèn)題缺乏指導(dǎo)

近些年來(lái)，該市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在全國(guó)排在前列，因?yàn)樗慕煌▍^(qū)位十分優(yōu)越，因此有外國(guó)公司希望過(guò)來(lái)投資。但是在現(xiàn)行規(guī)劃當(dāng)中，雖然分析了本市的交通便利情況、工業(yè)發(fā)展情況以及風(fēng)景優(yōu)勢(shì)，但是并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到本市在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位，無(wú)法有效的將本市優(yōu)勢(shì)職能給突出來(lái)。

1.2 缺乏區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃

本市的一個(gè)機(jī)場(chǎng)，原來(lái)是軍用機(jī)場(chǎng)，后來(lái)政府主張將其擴(kuò)建為民用機(jī)場(chǎng)，這樣重大的事情居然沒(méi)有引起當(dāng)?shù)氐闹匾?，在?guī)劃中也沒(méi)有加入這個(gè)方面的內(nèi)容，要知道，機(jī)場(chǎng)的修建，將會(huì)帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.3 城市布局規(guī)劃比較的封閉

政府在規(guī)劃城市新區(qū)發(fā)展時(shí)，只注意到了有很多新的空間，并且發(fā)展速度也較快，但是并沒(méi)有思考如何協(xié)調(diào)新區(qū)和老城之間的關(guān)系，這樣就無(wú)法將城市的旅游優(yōu)勢(shì)給發(fā)揮出來(lái)。

2 區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃的總體思路和策略

2.1 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路

在進(jìn)行空間規(guī)劃時(shí)，我們將該市作為一個(gè)整體來(lái)看待，并且對(duì)本市和其他相鄰市區(qū)的關(guān)系進(jìn)行了思考，協(xié)調(diào)和配合各方面的職能。同時(shí)，提升本市的功能定位，將其定位為全國(guó)的交通樞紐、世界著名的旅游度假區(qū)、全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，對(duì)區(qū)域空間進(jìn)行布局，增強(qiáng)該市的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。將城市新區(qū)為本市發(fā)展的一個(gè)契機(jī)，對(duì)該城市的總體功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，將旅游資源的優(yōu)勢(shì)給充分突出來(lái)，以其他功能的空間轉(zhuǎn)移帶動(dòng)城市新區(qū)的發(fā)展。

2.2 規(guī)劃調(diào)整和操作的策略

（1）依據(jù)發(fā)展的形勢(shì)，來(lái)對(duì)本市區(qū)域空間規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，協(xié)調(diào)國(guó)家的相關(guān)部門，來(lái)對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局進(jìn)行整合。

（2）對(duì)本城市的總體規(guī)劃進(jìn)行完善，在規(guī)劃時(shí)，總體考慮老城和新區(qū)，將其作為一個(gè)整體來(lái)看待，同時(shí)，要將城市的規(guī)劃銜接上機(jī)場(chǎng)的用電空間。

（3）要控制新區(qū)內(nèi)的投資項(xiàng)目，禁止那些與旅游商務(wù)不協(xié)調(diào)的功能項(xiàng)目進(jìn)入。

（4）要在合適的時(shí)間，向新區(qū)轉(zhuǎn)移行政、教育等職能機(jī)構(gòu)，在進(jìn)行新區(qū)開(kāi)發(fā)的同時(shí)，改造老城區(qū)，從而優(yōu)化整個(gè)城市的功能結(jié)構(gòu)。

（5）在建設(shè)和發(fā)展新區(qū)的時(shí)候，需要采用分片組團(tuán)的形式，規(guī)劃要有一定的彈性，以此來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市不同的發(fā)展階段。

（6）對(duì)土地開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行合理的選擇，大力進(jìn)行新城區(qū)建設(shè)。

3 當(dāng)前城市規(guī)劃新的認(rèn)識(shí)

（1）重新認(rèn)識(shí)規(guī)劃定位

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，城市建設(shè)投資的主體逐漸實(shí)現(xiàn)了多元化，城市區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)也日趨激烈，在這種新形勢(shì)下，就強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新規(guī)劃方法。政府職能也發(fā)生了改變，政府也開(kāi)始淡出了經(jīng)濟(jì)的干預(yù)；在這種情況下，城市規(guī)劃中，一方面需要對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用進(jìn)行重視，以此來(lái)優(yōu)秀的控制和分配經(jīng)濟(jì)資源；另一方面，還離不開(kāi)政府的相關(guān)支持和調(diào)控，政府也需要科學(xué)合理的對(duì)空間資源進(jìn)行調(diào)控，為社會(huì)的公平、公共安全和公眾利益起到一個(gè)促進(jìn)的作用?？梢赃@樣說(shuō)，區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)就是市場(chǎng)一體化，而區(qū)域規(guī)劃的核心則是合理的地域分工。

（2）規(guī)劃編制的重點(diǎn)

具體來(lái)講，城市總體規(guī)劃應(yīng)該結(jié)合這些方面來(lái)進(jìn)行，1要結(jié)合綜合和專業(yè)，在工作組織方面，不同的地域不同的部門之間應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)作，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)共贏的目的。2要結(jié)合保護(hù)和發(fā)展，要對(duì)過(guò)去那種以人定地的方法進(jìn)行改變，有效地銜接上國(guó)土規(guī)劃，結(jié)合區(qū)域資源環(huán)境的承載能力，來(lái)對(duì)區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)容量進(jìn)行合理的確定，同時(shí)，對(duì)城市建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)的分配。3要結(jié)合開(kāi)發(fā)和控制，要以區(qū)域生態(tài)多樣性為指導(dǎo)，對(duì)區(qū)域城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)形態(tài)明確，對(duì)集中建設(shè)規(guī)劃區(qū)進(jìn)行科學(xué)的劃分，同時(shí)，合理的劃分其他的三類管治區(qū)域，比如交通基礎(chǔ)設(shè)施廊道規(guī)劃區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)以及限制建設(shè)區(qū)等等。還可以依據(jù)各個(gè)要素資源的具體特點(diǎn)和情況，來(lái)進(jìn)行更加詳細(xì)的劃分。4要結(jié)合剛性和彈性，在城市總體規(guī)劃中，不能僅僅采用剛性或者彈性的任何一種，需要將這兩種控制手段有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，對(duì)各類分區(qū)的管治要求進(jìn)行明確的規(guī)定。一般來(lái)講，剛性控制的主要對(duì)象是區(qū)域禁止建設(shè)地區(qū)、集中建設(shè)規(guī)劃區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施體系以及區(qū)域交通市政設(shè)施體系等，而彈性控制則應(yīng)用于其他的限制建設(shè)區(qū)域。在城市規(guī)劃中，那些少量的農(nóng)村居民點(diǎn)是可以保留的，只要不影響到其他生態(tài)資源的保護(hù)即可，比如山體、水體、林地等等。5要結(jié)合戰(zhàn)略和行政，區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃雖然具有較強(qiáng)的技術(shù)性，但是還作為戰(zhàn)略策劃而存在，公共政策也是它非常重要的一個(gè)特征。在實(shí)施的過(guò)程中，需要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)的實(shí)施方式，分解和細(xì)化規(guī)劃目標(biāo)，將政策措施分時(shí)段分階段的落實(shí)下去。

4 結(jié)語(yǔ)

總之，隨著時(shí)代的發(fā)展，城市規(guī)劃的相關(guān)工作人員已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了區(qū)域協(xié)調(diào)的重要性，并且在不斷的為之努力。首先，需要對(duì)城市總體規(guī)劃進(jìn)行正確的認(rèn)識(shí)，然后通過(guò)一系列的措施和手段來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到多方共贏的目的。本文簡(jiǎn)要分析了城市總體規(guī)劃中的區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題，希望可以提供一些有價(jià)值的參考意見(jiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃 問(wèn)題 措施

中圖分類號(hào)：F301.23

一、引言

土地規(guī)劃是指根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的要求，在一定區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)土地開(kāi)發(fā)、利用、治理以及保護(hù)在空間時(shí)間上所作的戰(zhàn)略性布局和統(tǒng)籌規(guī)劃。土地規(guī)劃具有指令性和拘束性，屬于行政規(guī)劃的范疇。其目的在于加強(qiáng)土地利用并合理開(kāi)發(fā)與保護(hù)土地資源，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。目前而言，土地資源相對(duì)不足以及土地需求旺盛的現(xiàn)狀使得土地的開(kāi)發(fā)、利用、管理和保護(hù)顯得尤為重要，其直接影響到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須科學(xué)、民主、合理地進(jìn)行土地規(guī)劃。如今土地問(wèn)題已成為世界令人矚目的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，為了研究解決這一關(guān)系到人類生存與發(fā)展的問(wèn)題，世界各國(guó)都非常重視土地利用規(guī)劃.目前，中國(guó)正處于“兩期”時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化仍處于快速發(fā)展時(shí)期，資源環(huán)境方面的約束日益加劇，農(nóng)村用地特別是耕地保護(hù)日益嚴(yán)峻，建設(shè)用地供需矛盾突出，統(tǒng)籌規(guī)劃土地利用的任務(wù)相當(dāng)艱巨，這又給土地規(guī)劃提出了更高的要求。

二、土地規(guī)劃過(guò)程中存在的問(wèn)題

1、土地規(guī)劃缺乏動(dòng)態(tài)性，方案單一且與現(xiàn)實(shí)操作有差距。以前土地規(guī)劃因受到人力、財(cái)力、物力以及科技水平等因素的影響，對(duì)規(guī)劃區(qū)域范圍僅采用靜態(tài)的定性定量分析方法，從局部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)制定出相應(yīng)的規(guī)劃指標(biāo)，再進(jìn)行各種數(shù)據(jù)運(yùn)算，最終達(dá)到綜合平衡的狀態(tài)。而對(duì)于區(qū)域內(nèi)的其他方面，如土地自然屬性、生態(tài)環(huán)境以及人文地理等方面，缺少全面細(xì)致的分析，同時(shí)也沒(méi)有對(duì)各專業(yè)用地的規(guī)模進(jìn)行闡述，這樣導(dǎo)致十分復(fù)雜的土地利用問(wèn)題過(guò)于簡(jiǎn)單化，從而造成其指標(biāo)預(yù)測(cè)精確度下降。加上規(guī)劃本身的約束性，有些規(guī)劃只有一種方案，沒(méi)有制定相應(yīng)的第二種方案。如果規(guī)劃受到不確定因素的影響，需要做出調(diào)整或者更改，那之前的規(guī)劃方案就可能作廢，或者是很難做出相應(yīng)的作出變化來(lái)及時(shí)調(diào)整。而且在實(shí)際工作中，許多地方的土地利用規(guī)劃調(diào)整的依據(jù)并沒(méi)有根據(jù)客觀情況來(lái)制定，也沒(méi)有對(duì)未來(lái)用地進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測(cè)規(guī)劃，而只是在原基礎(chǔ)上做表面工作，編造相關(guān)數(shù)據(jù)，使得土地規(guī)劃成為僵化的形式，從而導(dǎo)致了土地利用規(guī)劃工作與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，削弱了規(guī)劃指導(dǎo)控制作用，規(guī)劃也就越來(lái)越脫離實(shí)際。

2、土地規(guī)劃缺乏可操作性及個(gè)性。如今一些土地規(guī)劃只是過(guò)分強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)，特別重視農(nóng)業(yè)用地的評(píng)價(jià)，卻輕視了整個(gè)資源的優(yōu)化配置以及空間布局。對(duì)于建設(shè)用地的預(yù)測(cè)和安排也只是根據(jù)有關(guān)部門現(xiàn)有的規(guī)劃展開(kāi)的，創(chuàng)新能力極其低下。且在一些土地規(guī)劃的制定過(guò)程中，一些地方思想保守落后，觀點(diǎn)缺乏新穎性，土地規(guī)劃方案執(zhí)行性不強(qiáng)，無(wú)法體現(xiàn)土地規(guī)劃的預(yù)測(cè)性、先進(jìn)性。土地規(guī)劃的重復(fù)問(wèn)題嚴(yán)重，利用土地的目標(biāo)、實(shí)施方針政策的具體措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特別是還有一些地方的土地規(guī)劃出現(xiàn)雷同。

3、土地規(guī)劃程序不嚴(yán)謹(jǐn)，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善，相關(guān)人員專業(yè)化水平不高。我國(guó)相關(guān)的土地規(guī)劃的條款很多且隸屬各自的行政主管部門。但是規(guī)劃的制定者與執(zhí)行者屬于同一主體，與法治要求的“權(quán)力分立”的原則相矛盾，難以滿足規(guī)劃的公正性、科學(xué)性等要求，從而把規(guī)劃變成了謀取利益的一類工具。農(nóng)村土地規(guī)劃及其管理主要涉及到縣、鄉(xiāng)兩級(jí)國(guó)土管理部門，在編制實(shí)施規(guī)劃時(shí)又集中到縣級(jí)規(guī)劃管理的相關(guān)科室，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地規(guī)劃的編制實(shí)施、管理存在缺位，并且管理人員缺乏專業(yè)的土地規(guī)劃的知識(shí)，從而導(dǎo)致了規(guī)劃的片面性和盲目性。

三、解決土地規(guī)劃中的問(wèn)題具體措施

1、改進(jìn)規(guī)劃方法，制定規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)范。改變傳統(tǒng)的靜態(tài)定性定量的研究方法，采用一種全新的動(dòng)態(tài)定性與定量研究方法相結(jié)合的分析方法，這是因?yàn)橥恋乩玫膭?dòng)態(tài)過(guò)程，所以土地規(guī)劃應(yīng)是能體現(xiàn)這種動(dòng)態(tài)過(guò)程的，所以它會(huì)涉及到與社會(huì)同步發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、人文、環(huán)境、社會(huì)因素等多方面的影響。所以必須采用動(dòng)態(tài)的規(guī)劃方法來(lái)制定具有動(dòng)態(tài)特點(diǎn)的規(guī)劃方案。用動(dòng)態(tài)方法可以把規(guī)劃劃分成幾個(gè)階段，并且在每個(gè)階段有明確的任務(wù)指標(biāo)要求，這樣對(duì)于實(shí)施者來(lái)說(shuō)就容易把握了，規(guī)劃也就容易得到落實(shí)。所以主管部門應(yīng)組織人員研究制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，通過(guò)不斷實(shí)踐修正，將標(biāo)準(zhǔn)不斷完善。

2、加強(qiáng)規(guī)劃可操作性及個(gè)性，深入規(guī)劃體制改革。土地規(guī)劃要高效有序與編制實(shí)施空間規(guī)劃密切相關(guān)，無(wú)論從規(guī)劃的定位還是規(guī)劃的內(nèi)容、編制程序等都有比較清晰的界定，規(guī)劃數(shù)量少而精，規(guī)劃之間不存在交叉重疊和矛盾，因而實(shí)施起來(lái)比較順利，操作性提高。有效解決土地規(guī)劃中存在的問(wèn)題，必須改革規(guī)劃體制，加強(qiáng)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)力和綜合管理力，減少規(guī)劃數(shù)量，嚴(yán)格界定各類規(guī)劃的范圍，建立起在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，以主體功能規(guī)劃為基礎(chǔ)，土地規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃為補(bǔ)充，各類規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體制。

3、確立土地規(guī)劃的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)人員的專業(yè)化水平。我國(guó)現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)結(jié)構(gòu)都在不停地發(fā)生變化，所以我們對(duì)規(guī)劃編制也要不斷地進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整，在一定時(shí)期內(nèi)無(wú)論規(guī)劃做的多詳細(xì)總會(huì)有許多新問(wèn)題、新情況，所以規(guī)劃應(yīng)進(jìn)行有科學(xué)依據(jù)的調(diào)整，不能為了追求穩(wěn)定而不進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整。只有根據(jù)實(shí)際情況的改變，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整才能保證規(guī)劃的的順利實(shí)施。土地規(guī)劃的復(fù)雜性要求相關(guān)人員必須不斷豐富自己的知識(shí)，通過(guò)各種方式學(xué)習(xí)各類關(guān)于專業(yè)用地及相關(guān)法律政策的知識(shí)，提高自身綜合分析能力，確保規(guī)劃水平，提高規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)性、有效性、可操作性，在今后的規(guī)劃工作中，要盡可能多利用科技手段作為分析政策影響、跟蹤區(qū)域問(wèn)題、籌劃重大決策的重要支撐。

四、總結(jié)語(yǔ)

在土地規(guī)劃實(shí)施的問(wèn)題上，我們要冷靜認(rèn)真地考慮，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的原因，采取有力的措施解決問(wèn)題，從而將土地利用總體規(guī)劃實(shí)施工作做好。只有這樣才能夠讓土地規(guī)劃實(shí)施工作科學(xué)的、可持續(xù)的發(fā)展。

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1、王葵 郝彥 邵明秀，分析土地規(guī)劃中存在的問(wèn)題及解決措施[J]，城市建設(shè)理論研究，2012年第15期

篇7

本輪土地利用總體規(guī)劃不僅對(duì)上輪規(guī)劃中存在的問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)，而且用積極的態(tài)度應(yīng)對(duì)土地利用中的新問(wèn)題、新動(dòng)向，在規(guī)劃編制思路和方法上進(jìn)行了重大的創(chuàng)新和改進(jìn)。從規(guī)劃的實(shí)施效果看，規(guī)劃對(duì)有效地保護(hù)耕地、保障發(fā)展等方面效力越發(fā)明顯，龍頭作用凸現(xiàn)。但是，由于土地利用總體規(guī)劃研究的時(shí)間短，總體還處于“摸著石頭過(guò)河”的階段，在編制和執(zhí)行過(guò)程中存在一些問(wèn)題。

武漢市土地利用規(guī)劃編制基本情況

近年來(lái)，武漢市經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，土地利用供需形勢(shì)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局發(fā)生了重大變化，上輪土地利用總體規(guī)劃已不適應(yīng)當(dāng)前土地利用和管理的形勢(shì)。尤其是與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃銜接不夠，規(guī)劃剛性過(guò)強(qiáng)等問(wèn)題給規(guī)劃的有效實(shí)施帶來(lái)較大障礙，也給公眾造成土地利用規(guī)劃頻繁調(diào)整的印象，影響了土地利用規(guī)劃的嚴(yán)肅性。2003年開(kāi)始，國(guó)土資源部啟動(dòng)了地（市）級(jí)規(guī)劃修編試點(diǎn)工作，武漢市被確定為全國(guó)14個(gè)規(guī)劃修編試點(diǎn)城市之一，2010年8月，市級(jí)土地利用總體規(guī)劃獲國(guó)務(wù)院批復(fù)。鑒于武漢市傳統(tǒng)的規(guī)劃、國(guó)土兩局合一的行政管理體制，尤其是為了提高行政效率、減少規(guī)劃矛盾、實(shí)現(xiàn)法定規(guī)劃市域全覆蓋，2010年3月開(kāi)始，武漢市以市域鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制為平臺(tái)，開(kāi)展了以“兩規(guī)融合”為核心的鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制工作。

新一輪規(guī)劃的創(chuàng)新和特色

規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行分類設(shè)置，突出了國(guó)土規(guī)劃目標(biāo)的多層次性。本輪規(guī)劃從不同的角度對(duì)規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行了設(shè)定，不僅將其分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)兩大類，而且還結(jié)合土地規(guī)劃管理的需要，進(jìn)一步將其分為總量控制指標(biāo)、新增控制指標(biāo)和效益指標(biāo)三種，彰顯了土地規(guī)劃從數(shù)量控制向數(shù)量、結(jié)構(gòu)和效率并重的的轉(zhuǎn)變。設(shè)定建設(shè)用地“三界四區(qū)”，實(shí)現(xiàn)由單一的土地用途管制向用途和空間管制相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。尤其是對(duì)于中觀層面的縣級(jí)規(guī)劃，空間管制為統(tǒng)籌區(qū)域土地利用提供了有效地抓手。在城市增長(zhǎng)的用地空間內(nèi)劃定城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界，確定了城鄉(xiāng)建設(shè)的最大范圍，有效防止了城市盲目無(wú)序地增長(zhǎng)的勢(shì)頭；通過(guò)劃定禁止建設(shè)區(qū)，保護(hù)城市生態(tài)安全區(qū)、歷史文化遺存地區(qū)的原真性。本輪規(guī)劃提出允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地在城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界內(nèi)根據(jù)發(fā)展方向的變化進(jìn)行布局調(diào)整，又給予了規(guī)劃一定的彈性。注重規(guī)劃的彈性研究，提高了規(guī)劃的適應(yīng)性。針對(duì)上一輪規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程剛性過(guò)強(qiáng)，彈性不足，規(guī)劃頻繁調(diào)整等問(wèn)題，各地均結(jié)合實(shí)際進(jìn)行對(duì)規(guī)劃的彈性管理進(jìn)行了有益地探索?；巨r(nóng)田多劃后占、有條件建設(shè)區(qū)的變形、實(shí)施評(píng)價(jià)和適時(shí)修改等觀點(diǎn)已得到各級(jí)國(guó)土部門的認(rèn)可。不僅如此，各地還結(jié)合各自的特色提出了地方性的彈性管制措施，如武漢市結(jié)合風(fēng)景區(qū)選址具有不確定性的問(wèn)題，提出了東湖風(fēng)景內(nèi)安排建設(shè)用地指標(biāo)，但不落實(shí)用地布局，在管理方法上實(shí)施臺(tái)賬管理的模式，目前在用地報(bào)批管理中得到了運(yùn)用。突出強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的公眾參與性，反映各行各業(yè)和各種利益群體的訴求。本輪規(guī)劃在編制過(guò)程中，充分吸納農(nóng)業(yè)、林業(yè)、公路、鐵路、水利等相關(guān)行業(yè)規(guī)劃，確保其合理的用地需求。尤其是與城市規(guī)劃方面，許多城市對(duì)人口、城鄉(xiāng)用地布局方面進(jìn)行了深度地對(duì)接，并通過(guò)土地的手段落實(shí)城市規(guī)劃禁限建區(qū)的保護(hù)與控制要求。以武漢市為例，武漢市在市、區(qū)、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中，與城市規(guī)劃工作專班合一，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃的充分融合，并提出了市、區(qū)、鄉(xiāng)三級(jí)土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控規(guī)進(jìn)行對(duì)接的方案。

規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題

規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置過(guò)多，部分預(yù)期性指標(biāo)難以執(zhí)行甚至與相關(guān)行業(yè)規(guī)劃矛盾。以《武漢市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》為例，除7項(xiàng)約束性指標(biāo)和9項(xiàng)預(yù)期性指標(biāo)外，還有諸如各土地利用分區(qū)目標(biāo)等各項(xiàng)量化目標(biāo)。量化目標(biāo)對(duì)有效檢驗(yàn)規(guī)劃執(zhí)行情況作用明顯，但是過(guò)多的指標(biāo)設(shè)置反倒讓人無(wú)所適從，也難以進(jìn)行日常性考核。對(duì)于園地、林地、草地等預(yù)期性指標(biāo)，國(guó)土和其他部門的統(tǒng)計(jì)口徑、方法不一致，而在規(guī)劃管理過(guò)程中國(guó)土部門實(shí)際也未對(duì)林地保護(hù)目標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性考核，這些指標(biāo)對(duì)土地規(guī)劃而言意義不大，指導(dǎo)性和約束性亦不強(qiáng)。土地利用的空間性和結(jié)構(gòu)性研究仍然不夠，不利于充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)用地布局的統(tǒng)籌。較之上輪規(guī)劃把落實(shí)指標(biāo)作為“核心”和“重中之重”，本輪規(guī)劃開(kāi)始強(qiáng)調(diào)用地布局的研究，并在規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)范中明確提出“設(shè)定國(guó)土生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò)用地”、“優(yōu)先安排基本農(nóng)田”、“構(gòu)建土地利用景觀風(fēng)貌”等用地布局原則。但在規(guī)劃編制實(shí)際操作中，對(duì)如何落實(shí)用地布局的原則，強(qiáng)化土地利用的空間中“點(diǎn)、軸、線、面”等要素則鮮有專門的研究。甚至在許多專業(yè)人士中都出現(xiàn)“土地規(guī)劃對(duì)空間不應(yīng)該有發(fā)言權(quán)，空間應(yīng)是城市規(guī)劃做的事”，“城市規(guī)劃怎么確定布局，土地規(guī)劃確保指標(biāo)就行了”等論調(diào)，忽視了土地規(guī)劃作為一個(gè)空間規(guī)劃的本質(zhì)。規(guī)劃對(duì)土地權(quán)屬和行政審批事項(xiàng)考慮不充分，與管理的銜接有待進(jìn)一步加強(qiáng)。這一點(diǎn)主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃編制方面。對(duì)于按照上輪規(guī)劃審批的新增建設(shè)用地，由于城市發(fā)展方向地調(diào)整，可能不再是建設(shè)的熱點(diǎn)地區(qū)，或位于規(guī)劃確定的禁建區(qū)、限建區(qū)，一些規(guī)劃人員則按照非建設(shè)用地規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃實(shí)施的可行性考慮不夠。此外，對(duì)于部分已發(fā)證集體建設(shè)用地，也用同樣的方法對(duì)待，在規(guī)劃層面剝奪了村集體合法權(quán)益，甚至由此引發(fā)村集體的上訪。這種做法既不利于規(guī)劃的嚴(yán)肅性和延續(xù)性，有隨意調(diào)整已審批用地性質(zhì)之嫌，影響政府的公信力；而且也使規(guī)劃的可行性打折扣，擬復(fù)墾建設(shè)用地難以執(zhí)行，成為“虛擬復(fù)墾區(qū)”、“圖上復(fù)墾區(qū)”。

篇8

[關(guān)鍵詞]人防工程規(guī)劃；布局原則；建設(shè)重點(diǎn)；濟(jì)南市

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

城市人防工程規(guī)劃作為建設(shè)城市人防工程、開(kāi)發(fā)城市地下空間的重要部署，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。人防工程在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)具有能抵抗一定武器效應(yīng)的殺傷破壞能力，能保護(hù)人民生命、財(cái)產(chǎn)安全的防護(hù)工程，是保證戰(zhàn)爭(zhēng)潛力的重要設(shè)施。只有居安思危．才能長(zhǎng)治久安。人防工程是提高國(guó)家整體防衛(wèi)能力，提高城市抗御自然災(zāi)害和防空抗御能力的生命線工程，又是城市建設(shè)的重要組成部分[1,2]。隨著城市化水平的提高和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展，正在向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的方向發(fā)展，逐步融入到地下空間綜合開(kāi)發(fā)利用中去。目前我國(guó)的城市人防工程規(guī)劃已覆蓋到各縣級(jí)城市，但人防工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)及使用功能等要納入到城市地下空間的總體規(guī)劃中，并保留其自身的獨(dú)特性。

近年來(lái)，濟(jì)南市人防辦堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)全局，制定了《濟(jì)南市人民防空建設(shè)規(guī)劃》和《濟(jì)南市地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃》，以人防工程建設(shè)為突破口，將人防建設(shè)融入城市建設(shè)，使人防工程建設(shè)實(shí)現(xiàn)了新的跨越，帶動(dòng)了整個(gè)人防事業(yè)的全面可持續(xù)發(fā)展?！笆濉笔俏覈?guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要時(shí)期，也是人防轉(zhuǎn)型升級(jí)、加速發(fā)展的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期。濟(jì)南市是國(guó)家級(jí)的重點(diǎn)人防城市，戰(zhàn)略地位更加重要。同時(shí)，隨著濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)的城市基礎(chǔ)設(shè)施的大發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，必將給人防工程建設(shè)帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)、疏散體系建設(shè)、警報(bào)通信體系建設(shè)等方面也將面臨新的發(fā)展空間[3]。

一、堅(jiān)持與城市建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃

人防工程規(guī)劃納入到城市建設(shè)總體規(guī)劃是落實(shí)人防的防護(hù)要求，是人民防空法中明確規(guī)定的。人防工程建設(shè)規(guī)劃是確定城市人防工程建設(shè)的總體規(guī)模、布局、主要建設(shè)項(xiàng)目、與城市建設(shè)相結(jié)合的方案以及規(guī)劃的實(shí)施步驟和措施的綜合部署，是進(jìn)行人防工程建設(shè)的依據(jù)、城市現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求、城市總體規(guī)劃的重要組成部分[4,5]。同時(shí)，人防工程建設(shè)規(guī)劃要適應(yīng)于城市總體規(guī)劃，城市總體規(guī)劃要符合人民防空的要求。根據(jù)濟(jì)南市自身發(fā)展方向及戰(zhàn)略目標(biāo)，人防工程規(guī)劃應(yīng)長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，高瞻遠(yuǎn)矚，面向未來(lái)，面向現(xiàn)代化，應(yīng)堅(jiān)持高起點(diǎn)綜合規(guī)劃。運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)確保人防工程規(guī)劃的合理性、科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性，從而達(dá)到提高城市在災(zāi)害和戰(zhàn)爭(zhēng)條件下的穩(wěn)定性和災(zāi)后城市功能的恢復(fù)能力。

（一）城市人防工程建設(shè)存在的問(wèn)題

人防工程的建設(shè)存在著較多的問(wèn)題，需要制定相應(yīng)的規(guī)劃，在實(shí)踐中予以妥善處理。問(wèn)題主要有：1)人防工程的總體布局上，現(xiàn)有人防工程的分布很不均勻，不能適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)條件下就近迅速掩蔽人員和物資的要求，也不能滿足臨戰(zhàn)狀態(tài)下對(duì)指揮設(shè)施的分布、防空專業(yè)隊(duì)的分配及城市人口的疏散方向及路線安排方面的要求；2)早期工程數(shù)量多，質(zhì)量較差，不能滿足現(xiàn)代高技術(shù)戰(zhàn)爭(zhēng)條件下城市防空襲的需要；3) 與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，人防工程在數(shù)量、質(zhì)量及戰(zhàn)備要求等方面仍存在較大差距[6]。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家如以色列將國(guó)民隱蔽于地下的能力為100％，瑞士是89％，瑞典是85％ ，美國(guó)達(dá)到70％。4)工程類型(如地下戰(zhàn)備醫(yī)院、醫(yī)療救護(hù)站尚屬空白)上配套不很完善，還不能完全適應(yīng)防空襲斗爭(zhēng)的需要。因此，在現(xiàn)有工程的基礎(chǔ)上，根據(jù)人防建設(shè)和城市建設(shè)的要求，制定出人防工程建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)和近期規(guī)劃，按規(guī)劃配套、完善建設(shè)各類人防工程。

（二）城市人防工程規(guī)劃的難點(diǎn)

1.我國(guó)的城市人防工程規(guī)劃起步晚，缺乏成功的人防工程規(guī)劃參考范例

我國(guó)的城市人防規(guī)劃是以廈門市的“相結(jié)合規(guī)劃”為樣板及起點(diǎn)的。這個(gè)“相結(jié)合”的人防規(guī)劃帶有初期嘗試的性質(zhì)，規(guī)劃的指標(biāo)體系、規(guī)劃的內(nèi)容、規(guī)劃的技術(shù)途徑等均不夠成熟 ，毀傷分析的內(nèi)容較多，人防工程建設(shè)方面的規(guī)劃內(nèi)容相當(dāng)薄弱。在國(guó)外，由于規(guī)劃往往能體現(xiàn)國(guó)家的政策、計(jì)劃，因此，它帶有一定的保密性，尤其是人防規(guī)劃，盡管國(guó)外的防空體制為“民防”，但也正由于保密等原因，對(duì)外透露情況的規(guī)劃甚少。

2.各城市普遍缺乏城市地下空間規(guī)劃，人防工程規(guī)劃難以科學(xué)系統(tǒng)化

人防工程規(guī)劃作為總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃之一，應(yīng)納入城市總體規(guī)劃當(dāng)中，并以城市總體規(guī)劃為依據(jù)。但要真正將人防規(guī)劃納入總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，在一些環(huán)節(jié)問(wèn)題，如城市上、下空間能否協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)已建的人防工程如何改造與平時(shí)如何利用以發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能效益、工程實(shí)施時(shí)的地質(zhì)條件能否適合等問(wèn)題上總找不到十分明確的依據(jù)，究其原因之一就在于我們的城市沒(méi)有編制城市地下空間的相關(guān)規(guī)劃。因此，當(dāng)人防工程規(guī)劃缺少城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃時(shí)，就難免缺乏系統(tǒng)性、條理性和實(shí)施的控制要素。

3.有關(guān)人防工程規(guī)劃的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不齊全

這些年來(lái)，人防主管單位和有關(guān)科研院所盡管付出很大努力，但人防工程規(guī)劃在規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等方面始終不如一般民用工程那么齊全，系統(tǒng)的人防工程規(guī)劃的規(guī)范始終未見(jiàn)出臺(tái)，有關(guān)指標(biāo)的適用范圍也不是很明確，這就影響了人防工程規(guī)劃的準(zhǔn)確性[7]。

（三）城市地下空間規(guī)劃兼顧人防要求的落實(shí)

在城市地下空間的規(guī)劃開(kāi)發(fā)中將人民防空要求具體落實(shí)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要做好這項(xiàng)工作，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

1.廣泛宣傳，積極引導(dǎo)

各級(jí)人防部門應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，努力擴(kuò)大人防的社會(huì)影響。要充分利用報(bào)紙、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳人防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)相結(jié)合發(fā)展的新舉措、新成果和新動(dòng)態(tài)；介紹城市地下空間開(kāi)發(fā)的巨大潛力以及開(kāi)發(fā)利用與國(guó)外的差距，增強(qiáng)其地下空間開(kāi)發(fā)的緊迫感；宣傳地上地下空間立體開(kāi)發(fā)，實(shí)行平戰(zhàn)結(jié)合的優(yōu)越性，在全社會(huì)形成開(kāi)發(fā)地下空間落實(shí)人防要求的共識(shí)，形成良好的輿論環(huán)境和建設(shè)氣候。

2.健全法規(guī)，提供法律保障

地下空間立法就其系統(tǒng)性講尚不完備，地下空間兼顧人防需要的法律法規(guī)尚屬空白，無(wú)法可依。當(dāng)前，亟需要國(guó)家就城市地下空間規(guī)劃、建設(shè)等方面出臺(tái)配套法規(guī)，制定城市地下空間建設(shè)兼顧人防需要的實(shí)施細(xì)則，制定城市地下空間開(kāi)發(fā)技術(shù)規(guī)范。

3.著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，科學(xué)規(guī)劃

地下空間開(kāi)發(fā)是一種“不可逆”行為，沒(méi)有科學(xué)規(guī)劃的指導(dǎo)，盲目無(wú)序的開(kāi)發(fā)必將造成無(wú)法挽回的損失。為此，急需編制城市地下空間開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃、街區(qū)規(guī)劃與人防建設(shè)規(guī)劃的對(duì)接，城市公共綠地、廣場(chǎng)、地下交通干線等重大基礎(chǔ)設(shè)施必須兼顧人防建設(shè)要求，做到地上地下統(tǒng)一規(guī)劃、同步建設(shè)。

二 、堅(jiān)持人防工程的布局原則

人防工程規(guī)劃還必須以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想，更新觀念，并堅(jiān)持規(guī)劃布局原則[8]。

（一）協(xié)調(diào)發(fā)展的原則

人防工程協(xié)調(diào)發(fā)展主要是指各類人防工程面積應(yīng)按適當(dāng)比例進(jìn)行建設(shè)。如在人防工程建設(shè)過(guò)程中，不僅要注重人員掩蔽工程的建設(shè)，同時(shí)還要考慮物質(zhì)儲(chǔ)備工程、醫(yī)療工程和其他配套工程的建設(shè)，使各類工程建設(shè)保持適當(dāng)比例，協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）各防護(hù)片區(qū)人防工程自成體系的原則

自成體系是指每個(gè)防護(hù)片區(qū)都應(yīng)有獨(dú)立的指揮工程、醫(yī)療救護(hù)工程、人員掩蔽工程、防空專業(yè)隊(duì)工程和配套工程。筆者認(rèn)為，大型的單項(xiàng)人防工程中要?jiǎng)澐址雷o(hù)單元，各防護(hù)單元自成體系，提高單個(gè)工程的防空抗毀能力。城市劃分防護(hù)片區(qū)時(shí)，應(yīng)盡可能與城市的各行政區(qū)設(shè)置相一致，以利于各防護(hù)片區(qū)形成獨(dú)立、完備的人防工程體系。

（三）平戰(zhàn)結(jié)合的原則

所謂平戰(zhàn)結(jié)合原則就是人防工程要在保證戰(zhàn)時(shí)正常使用的情況下，充分考慮平時(shí)的使用要求。由于平時(shí)防災(zāi)與戰(zhàn)時(shí)防空在預(yù)警、應(yīng)急反應(yīng)、救災(zāi)物資貯備及搶險(xiǎn)救災(zāi)等方面有天然的相似性，人防工程建設(shè)應(yīng)將戰(zhàn)時(shí)防空與平時(shí)防災(zāi)相結(jié)合，使人防工程在平時(shí)就能充分發(fā)揮其作用，實(shí)現(xiàn)真正意義上的平戰(zhàn)結(jié)合。

（四）功能相適應(yīng)原則

根據(jù)城市總體規(guī)劃，在居住用地上以安排人員掩蔽工程建設(shè)為主,在工業(yè)用地內(nèi)以布置防空專業(yè)隊(duì)工程建設(shè)為主。人口防護(hù)與重要目標(biāo)防護(hù)并重原則。人口和重要目標(biāo)的防護(hù)是人防工程建設(shè)的兩項(xiàng)基本任務(wù)。因此人防工程規(guī)劃布局時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保證這兩項(xiàng)基本任務(wù)的完成。

三、做好近期建設(shè)規(guī)劃，明確人防建設(shè)重點(diǎn)

“十二五”期間，濟(jì)南市地下空間建設(shè)將成為城市建設(shè)的重要部分。因此，應(yīng)抓緊城市發(fā)展的契機(jī)，做好人防規(guī)劃與城市地下空間利用的結(jié)合，尤其著力做好人防近期建設(shè)規(guī)劃工作：一是加大指揮工程、專業(yè)工程的建設(shè)力度，集中資源優(yōu)勢(shì)，逐步完善各級(jí)指揮工程與專業(yè)工程建設(shè)，將項(xiàng)目納入“十二五”重大項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)的主體和建設(shè)資金的籌措；二是強(qiáng)化重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的防護(hù)，在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)較為集中的區(qū)域，應(yīng)鼓勵(lì)綜合性地下空間及地下通道的建設(shè)；三是結(jié)合廣場(chǎng)、公園、綠地等開(kāi)敞空間，修建人防及民防工程，并與周圍的人防工程或非防護(hù)空間有效連接；四是利用城市地下交通系統(tǒng)，尤其是地鐵的建設(shè)，形成完善的人防疏散系統(tǒng)。

在規(guī)劃近期人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合項(xiàng)目上，要結(jié)合自身實(shí)際，充分考慮人防工程建設(shè)的連續(xù)性，安排好人防工程建設(shè)的時(shí)序，尤其是近期的建設(shè)量。應(yīng)針對(duì)濟(jì)南市的具體情況，在近期規(guī)劃中不僅使人防工程建設(shè)量在規(guī)模上達(dá)到要求，還應(yīng)著重解決好工程類型配套問(wèn)題，從而為后期人防工程建設(shè)的平穩(wěn)、均衡地進(jìn)行打好基礎(chǔ)。

四、廣泛合作

既然人防工程是地下空間綜合開(kāi)發(fā)利用的一個(gè)組成部分，人防部門就應(yīng)開(kāi)展與城建、國(guó)土、規(guī)劃、交通等部門的廣泛合作，積極參與城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，處理好人防工程與其它地下建筑物相交、相匯、相容等關(guān)系，真正貫徹執(zhí)行平戰(zhàn)結(jié)合方針，使地下空間開(kāi)發(fā)利用既能保證近期經(jīng)濟(jì)效益、城市功能作用，又能方便地實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)換，保證災(zāi)時(shí)戰(zhàn)時(shí)的人防功能這一長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

當(dāng)前，正是濟(jì)南市地下空間開(kāi)發(fā)利用的高速發(fā)展時(shí)期，既可以承擔(dān)戰(zhàn)時(shí)防空襲，又能承擔(dān)平時(shí)使用功能的平戰(zhàn)結(jié)合的地下人防工程，又在城市地下空間發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。結(jié)合濟(jì)南市地下整體規(guī)劃，市政共同溝通規(guī)劃，編制好人防工程的規(guī)劃，勢(shì)在必行，意義重大。

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篇9

關(guān)鍵詞：供給側(cè);土地宏觀調(diào)控;戰(zhàn)略;設(shè)計(jì)

一、 引言

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革意味著國(guó)家宏觀政策的重大調(diào)整，旨在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加供給有效性，實(shí)現(xiàn)要素最優(yōu)配置，注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效率。在面臨高產(chǎn)能、高庫(kù)存、高杠桿、高成本等存量矛盾的情況下，只有通過(guò)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有針對(duì)性地解決這些問(wèn)題，才能為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展鋪平道路。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是希望通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，從而避免潛在增速的大幅下行，不僅是從要素領(lǐng)域?qū)κ藢萌腥珪?huì)“全面深化改革”相關(guān)內(nèi)容的延伸和聚焦，還是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的創(chuàng)新之舉。對(duì)于土地宏觀調(diào)控來(lái)說(shuō)，發(fā)揮其在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的基礎(chǔ)性作用，要注重提升土地宏觀調(diào)控政策制定和實(shí)施管理的科學(xué)化水平，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。

二、 土地宏觀調(diào)控在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的內(nèi)涵

土地宏觀調(diào)控實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家以土地作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的措施和政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行干預(yù)和調(diào)整，把微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀發(fā)展軌道，及時(shí)糾正經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的偏離宏觀目標(biāo)的傾向，屬于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。土地宏觀調(diào)控集中體現(xiàn)了土地政策參與宏觀調(diào)控的國(guó)家意志，通過(guò)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，對(duì)土地的數(shù)量結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方利益在空間上的集合和再分配，實(shí)現(xiàn)土地、資本、勞動(dòng)、技術(shù)創(chuàng)新等要素的優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)公平基礎(chǔ)上的土地可持續(xù)利用，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。從土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角來(lái)看，就是要積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的客觀規(guī)律，增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，處理好政府主導(dǎo)規(guī)劃與資源市場(chǎng)化配置的關(guān)系，加強(qiáng)規(guī)劃的制度供給，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下對(duì)土地資源的優(yōu)化配置。

三、 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略框架設(shè)計(jì)

戰(zhàn)略框架設(shè)計(jì)如圖1所示。

1. 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略背景。

（1）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景。2011年中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量雖然已經(jīng)居于世界第二位，但已不復(fù)過(guò)去30多年平均10%左右的GDP增速水平，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足與經(jīng)濟(jì)下行壓力并存，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式面臨從粗放型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向集約高效型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，可以說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型已然對(duì)土地政策提出了更高的要求，因此，需要把握經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)服務(wù)化、社會(huì)信息化、人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)高端化與發(fā)展低碳化的發(fā)展趨勢(shì)，加快推M土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展要求，為穩(wěn)增長(zhǎng)提供基礎(chǔ)保障。

（2）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景。2014年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局”，重點(diǎn)實(shí)施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略，為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)提供了新的戰(zhàn)略支撐，也為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了新的增長(zhǎng)點(diǎn)，將成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期增長(zhǎng)的主要力量，有利于區(qū)域間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)此，需要完善相關(guān)領(lǐng)域的制度供給，相應(yīng)地調(diào)整供地政策，加強(qiáng)區(qū)域間的新興產(chǎn)業(yè)用地保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃引導(dǎo)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)健康可持續(xù)發(fā)展。

（3）新型城鎮(zhèn)化背景。針對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)展緩慢、城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高和對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需的主動(dòng)力作用未充分發(fā)揮等問(wèn)題，2016年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)，指出新型城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需潛力所在，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑＲ虼?，要以人的城?zhèn)化為核心，以城市群建設(shè)為主要載體，把握新常態(tài)下的土地資源供需形勢(shì)，通過(guò)土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提高資源配置有效性，積極穩(wěn)妥推進(jìn)中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。

（4）國(guó)土制度改革背景。十八屆三中全會(huì)中涉及土地管理制度改革的內(nèi)容主要涉及“正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、深化生態(tài)文明體制、賦予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”這五個(gè)方面。對(duì)于土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來(lái)講，就是要主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)化配置資源的新形勢(shì)要求，統(tǒng)籌考量土地利用開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，在增加規(guī)劃制度供給的同時(shí)嚴(yán)格規(guī)劃管控和用途管制，通過(guò)改革創(chuàng)新把握土地供給的數(shù)量、質(zhì)量和時(shí)序要求，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。

2. 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的土地宏觀調(diào)控原則。

（1）服務(wù)大局原則。土地宏觀調(diào)控屬于國(guó)土資源管理的基礎(chǔ)性工作，必須將土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與 “三去一降一補(bǔ)”的總體要求深度融合，與國(guó)土資源改革的各項(xiàng)任務(wù)緊密結(jié)合，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，不斷提高土地宏觀調(diào)控的統(tǒng)籌管控能力。

（2）超前謀劃原則。超前謀劃就是要處理好土地宏觀調(diào)控短期與長(zhǎng)期目標(biāo)的關(guān)系，通過(guò)宏觀調(diào)控引導(dǎo)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、效益和可持續(xù)性的有機(jī)統(tǒng)一。從短期來(lái)看就是要積極落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”的總體要求;從長(zhǎng)期來(lái)看要立足于未來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃藍(lán)圖的發(fā)展內(nèi)容。

（3）節(jié)約集約原則。國(guó)土資源節(jié)約集約利用是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的必然選擇，也是促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。因此，土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要通過(guò)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化、土地綜合整治和土地內(nèi)涵挖潛等措施，促進(jìn)土地利用綜合化、減量化、集約化，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展提供支撐。

（4）改革創(chuàng)新原則。土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本出路在于改革創(chuàng)新，土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要要圍繞加快職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)土地宏觀調(diào)控相關(guān)審批事項(xiàng)整合，同時(shí)并積極開(kāi)展“多規(guī)”試點(diǎn)，促進(jìn)相關(guān)規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建空間規(guī)劃體系，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革奠定可操作、便實(shí)施的規(guī)劃基礎(chǔ)。

3. 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略功能。

（1）宏觀調(diào)控功能。土地的宏觀調(diào)控功能體現(xiàn)在通過(guò)嚴(yán)格規(guī)劃管控和用途管制，在增加規(guī)劃制度供給的同時(shí)處理好國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，同時(shí)遵循市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律和供求關(guān)系的變化，為資源優(yōu)化配置、土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整提供規(guī)劃保障。

（2）規(guī)劃引導(dǎo)功能。土地宏觀調(diào)控的引導(dǎo)功能體現(xiàn)在注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，總體把握規(guī)劃的宏觀性、空間性和綜合性特征，促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的數(shù)量、空間和時(shí)序要求有機(jī)結(jié)合，同時(shí)守住基本農(nóng)田以及生態(tài)保護(hù)兩條紅線，以實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（3）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌功能。土地宏觀調(diào)控的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌功能體現(xiàn)在通過(guò)保障城鄉(xiāng)建設(shè)合理用地需求，在綜合考慮生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地需求的情況下，促進(jìn)土地在城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、合理布局、效率提高和空間釋放。同時(shí)，進(jìn)一步完善基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地宏觀調(diào)控制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素能進(jìn)行合理的流動(dòng)。

（4）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)功能。土地宏觀調(diào)控的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)功能體現(xiàn)在通過(guò)創(chuàng)新激發(fā)需求進(jìn)而促進(jìn)有效供給，通過(guò)改革創(chuàng)新把握土地供給的數(shù)量、質(zhì)量和時(shí)序要求，實(shí)行規(guī)劃和管理創(chuàng)新，促進(jìn)合理用地、人口資源疏解、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市功能提升，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的順利實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

4. 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略目標(biāo)。

（1）具有前瞻性的未來(lái)型戰(zhàn)略目標(biāo)。土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)側(cè)重于對(duì)未來(lái)土地利用的引導(dǎo)，其本質(zhì)是前瞻性的未來(lái)型規(guī)劃。必然要立意于未來(lái)才能體現(xiàn)規(guī)劃的價(jià)值和主導(dǎo)地位。改革目標(biāo)和規(guī)劃藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程，要通過(guò)與時(shí)俱進(jìn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)最終的宏觀規(guī)劃目標(biāo)。

（2）具有彈性的開(kāi)放型戰(zhàn)略目標(biāo)。土地宏觀調(diào)控作為一個(gè)開(kāi)放型的戰(zhàn)略，必須從區(qū)域性的宏觀戰(zhàn)略視角統(tǒng)籌考慮系統(tǒng)內(nèi)外的能量、物質(zhì)、信息和價(jià)值的交換和變化規(guī)律，需要具有一定的彈性，才能做出科學(xué)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革決策，才能在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮土地宏觀調(diào)控的動(dòng)態(tài)指導(dǎo)性。

（3）具有導(dǎo)向性的資源兼資產(chǎn)型戰(zhàn)略目標(biāo)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的地域目標(biāo)不盡相同，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要兼顧土地作為資源的自然屬性和土地作為資產(chǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，要統(tǒng)籌考慮土地的“資源型”兼“資產(chǎn)型”特點(diǎn)，合理地配置好資源，實(shí)現(xiàn)土地利用綜合效益的最大化。

（4）具有市場(chǎng)性的調(diào)控型戰(zhàn)略目標(biāo)。市場(chǎng)調(diào)配資源是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要特點(diǎn)，但市場(chǎng)存在一定盲目性，在經(jīng)濟(jì)下行壓力過(guò)大時(shí)，通過(guò)增加有效土地供給、刺激土地需求以適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和速度，反之則減少土地供給量抑制土地需求以調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的動(dòng)態(tài)要求引導(dǎo)用地需求預(yù)期。

5. 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略任務(wù)。

（1）向可持續(xù)的土地宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)型?？沙掷m(xù)的土地利用是土地宏觀調(diào)控需要考慮的內(nèi)容，應(yīng)做到土地資源配置方向應(yīng)與及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向相一致，土地資源配置質(zhì)量應(yīng)與濟(jì)可行性、生產(chǎn)穩(wěn)定性、生態(tài)保護(hù)性、社會(huì)可接受性的綜合匹配程度相一致，土地資源配置時(shí)序應(yīng)與土地開(kāi)發(fā)利用的時(shí)序相一致，土地資源配置區(qū)域應(yīng)與地區(qū)的資源稟賦特點(diǎn)相一致。

（2）向市場(chǎng)配置資源的土地宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)型。土地宏觀調(diào)控作為政府干預(yù)土地利用的手段，應(yīng)處理好政府規(guī)劃與市場(chǎng)的關(guān)系，將政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)配置資源有機(jī)結(jié)合，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的同時(shí)發(fā)揮好政府的宏觀引導(dǎo)作用，在土地資源配置中滿足供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，發(fā)揮著調(diào)節(jié)供給與需求的紐帶作用。

（3）向城l統(tǒng)籌的土地宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)型。土地宏觀調(diào)控是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的抓手和平臺(tái)，要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)健康發(fā)展的機(jī)制。通過(guò)土地利用空間布局整合和利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高土地增值收益分配，釋放供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革潛力，促進(jìn)土地利用在規(guī)劃分配過(guò)程中不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用。

（4）向多規(guī)融合的土地宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)型?！岸嘁?guī)融合”是基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體目標(biāo)一致性和協(xié)調(diào)性的考慮，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展要求，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的創(chuàng)新舉措。必須通過(guò)探索跨區(qū)域的統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)同管控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)功能聯(lián)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)對(duì)接和區(qū)域一體化發(fā)展，最終建立統(tǒng)一、高效、可持續(xù)的空間規(guī)劃體系。

6. 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略措施。

（1）強(qiáng)化土地規(guī)劃管控，促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化。進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用規(guī)劃管理和用途管制，保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，加大生態(tài)空間建設(shè)力度，控制新增建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的數(shù)量、空間和時(shí)序要求有機(jī)結(jié)合，以土地宏觀調(diào)控為“底盤”，支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。

（2）加強(qiáng)土地綜合整治，推進(jìn)土地節(jié)約與合理利用。促進(jìn)區(qū)域土地綜合整治，統(tǒng)籌資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提升資源環(huán)境承載能力，加強(qiáng)“山、水、林、田、湖”生態(tài)一體化治理，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)更新工程、低效用地再開(kāi)發(fā)，提高土地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的持續(xù)保障能力。

（3）積極推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，構(gòu)建統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和城市建設(shè)用地的供應(yīng)數(shù)量、空間與時(shí)間關(guān)系，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，在符合規(guī)劃和用途管制前提下盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，建立統(tǒng)一的建設(shè)用地指標(biāo)交易市場(chǎng)，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（4）釋放紅利，提高土地市場(chǎng)化配置程度。提高土地資源的市場(chǎng)化配置程度，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地政策，創(chuàng)新土地供應(yīng)方式，合理提高農(nóng)民個(gè)人收益，消除土地價(jià)格扭曲，探索征地與農(nóng)轉(zhuǎn)用審批實(shí)質(zhì)性分離的制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化審批程序，降低土地使用成本，激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新活力。

四、 結(jié)論

土地宏觀調(diào)控作為政府宏觀調(diào)控土地資源配置、土地利用方式和土地市場(chǎng)運(yùn)行的重要手段，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中具有重要作用。對(duì)土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的認(rèn)識(shí)，是推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必不可少的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革認(rèn)識(shí)模糊，就會(huì)使土地宏觀調(diào)控浮于形式，起不到助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展的目的。本文對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的土地宏觀調(diào)控內(nèi)涵進(jìn)行了詮釋，并從背景、原則、功能、目標(biāo)、任務(wù)以及措施這6個(gè)方面構(gòu)建了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略框架，并對(duì)框架內(nèi)容進(jìn)行了闡述，有助于我們?cè)谛碌臅r(shí)期以全新的視角思考如何對(duì)土地宏觀調(diào)控進(jìn)行改進(jìn)和完善，從而滿足推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)的大局。

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基金項(xiàng)目：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院研究生科學(xué)研究基金項(xiàng)目資助“非首都功能疏解的用地規(guī)劃統(tǒng)籌研究”（項(xiàng)目號(hào)：2015016）。

篇10

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化; 土地集約利用; 問(wèn)題

中圖分類號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：

伴隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國(guó)土地資源日益緊缺，土地資源的稀缺性決定了我國(guó)必須在保證現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量不減少的前提下推進(jìn)城鎮(zhèn)化。因此，在土地利用矛盾越來(lái)越突出的當(dāng)今，加快城鎮(zhèn)化步伐，積極引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，可以促進(jìn)國(guó)家的發(fā)展，完善城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地集約利用問(wèn)題勢(shì)在必行。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用存在的問(wèn)題

1.城市規(guī)?！皵偞箫灐笔降拿つ繑U(kuò)張，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。盲目追求城市規(guī)模的擴(kuò)大，而不追求城市的土地利用效率和單位面積上土地的產(chǎn)出率， 不追求城市的聚集效應(yīng)，造成了土地資源的大量浪費(fèi)。

2.城市人均占用土地面積過(guò)大，建筑容積率過(guò)低。我國(guó)城市建筑的容積率較低，據(jù)2012 的測(cè)算我國(guó)城市的平均容積率僅為0.33， 而國(guó)外的一些城市的容積率一般都在 2.0以上，有專家認(rèn)為我國(guó)城市平均容積率提高到0.5 左右是可行的。若將城市建筑的容積率提高到0.5， 則至少可以增加50%的容納能力。 這表明我國(guó)城市的土地利用效率還很低，我們必須提高土地利用效率，節(jié)約土地資源。

二、城鎮(zhèn)土地集約利用的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)土地集約利用最直觀的內(nèi)涵就是高投入,高產(chǎn)出。但在人們對(duì)人類的生態(tài)環(huán)境非常關(guān)注的今天,使得土地集約利用不僅僅只考慮經(jīng)濟(jì)層面上的最佳效益問(wèn)題,也需要兼顧社會(huì)和生態(tài)層面。因此,城鎮(zhèn)土地集約利用的內(nèi)涵可完善為:在城鎮(zhèn)土地上進(jìn)行密集的投入,并取得較高的產(chǎn)出;與此同時(shí),使得城鎮(zhèn)在更高層次上,形成有序的結(jié)構(gòu),并獲得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益兼顧的最佳土地利用方式。城鎮(zhèn)土地集約利用的前提是以合理的城鎮(zhèn)布局、優(yōu)化的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和宜人的人居環(huán)境為主要層面。城鎮(zhèn)土地集約利用要突出。以人為本的理念,集約利用的目的不是要使城鎮(zhèn)成為人類文明破壞最嚴(yán)重的地域,使人望城生畏,而是應(yīng)使人類能在城鎮(zhèn)中得到工作、生活和休憩的樂(lè)趣。合理的城鎮(zhèn)布局、優(yōu)化的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和宜人的人居環(huán)境,這些是城鎮(zhèn)吸引人們的最基本的要素,理應(yīng)成為土地集約利用的前提。

三、城市土地集約利用的對(duì)策和建議

1.積極推進(jìn)土地整理，充分利用城市存量土地。 我國(guó)現(xiàn)有存量建設(shè)用地調(diào)整利用的潛力巨大。 實(shí)施舊城改造，對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)的低層、低密度舊房屋地段重點(diǎn)改造，完善配套設(shè)施 ，改善居民居住環(huán)境，提高建筑容積率和居住人口密度，充分發(fā)揮存量土地資產(chǎn)效益。

2.合理設(shè)置土地稅種，促進(jìn)土地的集約利用。 （1）土地保有稅。 我國(guó)土地保有課稅主要是城鎮(zhèn)土地使用稅率，按照土地級(jí)差收益設(shè)置地區(qū)差別幅度稅額，最高稅額僅為 10 元/平方米，土地保有成本過(guò)低，土地使用者難以形成合理、節(jié)約使用土地的經(jīng)營(yíng)意識(shí)，不利于土地向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中。 從國(guó)外土地稅賦的分布來(lái)看， 各國(guó)非常重視對(duì)房地產(chǎn)保有稅的課稅，而對(duì)房地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的稅收則相對(duì)較少。 建議提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率，同時(shí)按照具體用地類型采用差別稅率，區(qū)別對(duì)待工業(yè)、商業(yè)、居住用地及其他用地，對(duì)居住用地采取一般稅率。 通過(guò)加大征收土地保有稅，提高不動(dòng)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)和有效利用。 （2）土地閑置稅。 改革現(xiàn)行土地閑置費(fèi)為土地閑置稅，該稅種是以空置未利用的土地為課稅對(duì)象，對(duì)空地的實(shí)際持有人課稅。開(kāi)征土地閑置稅，對(duì)占而不用的土地課稅，促進(jìn)企業(yè)或個(gè)人節(jié)約用地，促進(jìn)土地的合理利用，提高土地利用率，杜絕浪費(fèi)土地現(xiàn)象的發(fā)生。

3.合理提高建筑容積率以及發(fā)展城市地下空間。在土地集約利用中，開(kāi)發(fā)利用地下空間是提高土地利用效率與節(jié)省耕地、改善城市環(huán)境的最有效途徑。 城市地下空間是一個(gè)十分巨大而豐富的空間資源，如果得到合理開(kāi)發(fā) ，其節(jié)省土地資源的效果是十分明顯的。 一個(gè)城市可開(kāi)發(fā)利用的地下空間資源量一般是城市的總面積乘以開(kāi)發(fā)深度的40%。因此,發(fā)達(dá)國(guó)家把地下空間作為新型國(guó)土資源。同時(shí)，在開(kāi)發(fā)利用中，城市規(guī)劃必須統(tǒng)籌地面和地下規(guī)劃，地下空間規(guī)劃必須服從城市規(guī)劃，規(guī)劃中必須注意取長(zhǎng)補(bǔ)短，去弊存利，建在地下有利就規(guī)劃在地下，建在地上有利就規(guī)劃在地上。

4.優(yōu)化國(guó)土空間布局,促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃》即將公布,涉及全國(guó)20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和l萬(wàn)多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)。這一規(guī)劃將按照“以大城市為依托,以中小城市為重點(diǎn),逐步形成輻射作用大的城市群,促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求,推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型。土地供給主要向城市副中心、衛(wèi)星城建設(shè),中小城市的個(gè)性發(fā)展傾斜。

5.節(jié)約集約用地,對(duì)建設(shè)用地精打細(xì)算。新型城鎮(zhèn)化,城市的外延擴(kuò)張要限制,尤其要注意土地的節(jié)約集約與高效利用,從內(nèi)部挖潛。

6.建設(shè)用地結(jié)構(gòu)合理,保障住有所居。有專家稱要改變耕地紅線,理由是住房用地供不應(yīng)求。這并不科學(xué)。

7.推進(jìn)土地管理制度改革

現(xiàn)行土地管理制度,為我國(guó)城鎮(zhèn)加化進(jìn)程作出了巨大貢獻(xiàn)。然而面對(duì)新的形勢(shì)和新型城鎮(zhèn)化的要求,改革土地管理制度已成為必然,在一些環(huán)節(jié),結(jié)合頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)際,相關(guān)的創(chuàng)新和改革正在進(jìn)行。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。這是新一屆政府職能改革的一個(gè)重要方面,意義深遠(yuǎn)。比如上面講到,生態(tài)用地多頭管地,難以預(yù)防土地生態(tài)發(fā)生問(wèn)題,因此要注重制度創(chuàng)新。讓草地、林地、承包經(jīng)營(yíng)的耕地、水域、灘涂的所有權(quán)能,在一張圖上予以統(tǒng)籌,就是創(chuàng)新,不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是一個(gè)開(kāi)端。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地,設(shè)計(jì)新型土地市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)。黨的十七屆三中全會(huì)提出,在繼續(xù)嚴(yán)格土地用途管制和耕地保護(hù)的前提下,加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)、規(guī)范管理和合理利用,將成為新型城鎮(zhèn)化中土地管理制度改革的一個(gè)重要內(nèi)容。當(dāng)前僅僅是土地征收、農(nóng)民簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)為市民,并不是新型城鎮(zhèn)化要義所在。如何將土地的保障功能讓社會(huì)保障承擔(dān),同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地、房屋置換、融資和轉(zhuǎn)讓的權(quán)能,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,讓農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)進(jìn)城,這才是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。顯然,這涉及土地產(chǎn)權(quán)制度,土地確權(quán)登記、流轉(zhuǎn),農(nóng)村土地股份制合作,更重要的是同戶籍制度,征地制度的重大改革結(jié)合起來(lái),探索出一條道路。

積極推進(jìn)差別化用地政策。東部城鎮(zhèn)化率較高城市,產(chǎn)業(yè)將繼續(xù)向高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型;對(duì)中西部省市來(lái)說(shuō),仍要合理布局與資源察賦和勞動(dòng)力狀況相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)體系,用地政策要為此服務(wù)。要大膽實(shí)施區(qū)域差別化策略,增加土地制度創(chuàng)新供給。如深圳市前海區(qū)提出土地批租制度改革,實(shí)行彈性年期制度,根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和項(xiàng)目情況制訂出讓方案,幫助產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型。而對(duì)中西部和欠發(fā)達(dá)地區(qū),交通、通信等重要基礎(chǔ)設(shè)施用地要傾斜,要鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)未利用地。探索城市內(nèi)部低效土地再開(kāi)發(fā)。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看,城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%以上的時(shí)候,服務(wù)業(yè)將占主導(dǎo)地位,這要求在產(chǎn)業(yè)服務(wù)半徑內(nèi),獲得規(guī)模效益,因而城市會(huì)向立體發(fā)展。

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