導(dǎo)語：如何才能寫好一篇地方財(cái)政稅收返還政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

縣長的困惑

江口縣人民政府常務(wù)副縣長席龍海介紹，當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的主要來源為農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠一次性投資拉動(dòng)，財(cái)源建設(shè)后勁乏力。

作為江口縣常務(wù)副縣長，席龍海有著明顯體會(huì)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，縣級(jí)人民政府承擔(dān)著更多的社會(huì)功能，處于解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和各類社會(huì)矛盾的核心，縣城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接關(guān)乎人民生活水平的提高和全面小康社會(huì)的建成。所以他呼吁中央財(cái)政應(yīng)該進(jìn)一步加大對(duì)縣城經(jīng)濟(jì)的支持和改革。

在進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革方面。席龍海提出，首先，降低上劃稅收比重。適當(dāng)降低增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅上劃的比例，給地方財(cái)政留有更多的可支配財(cái)力。其次，提高一般轉(zhuǎn)移支付的比重。江口縣獲得的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付中，一般轉(zhuǎn)移支付比重僅占30%左右，削弱了轉(zhuǎn)移支付制度的功能，建議進(jìn)一步提高一般轉(zhuǎn)移支付的比重，確?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)，提高縣級(jí)公共財(cái)政履職能力。第三，調(diào)整稅收返還辦法。一是“增消”兩稅，當(dāng)前，中央對(duì)地方的稅收返還都是在上年返還基數(shù)基礎(chǔ)上再按上劃稅收增長率乘以系數(shù)計(jì)算，而不是按照上劃稅收絕對(duì)額的比例返還，造成增量部分的返還比例逐年下降，影響到組織稅收的積極性。二是調(diào)整“所得稅”返還政策，增加縣級(jí)財(cái)力。自2003年實(shí)行“所得稅”分享改革以來，江口縣“企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅”從當(dāng)時(shí)確定的返還基數(shù)65萬元到2012年兩稅入庫1，434萬元，收入翻了22倍，但是中央財(cái)政返還基數(shù)一直為65萬元，因此，建議對(duì)稅收收入增量部分全額留歸地方，或采取按稅收絕對(duì)額返還的方式，鼓勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

降低財(cái)政壓力

篇2

一、個(gè)人減持限售股的稅務(wù)籌劃

1、低價(jià)轉(zhuǎn)讓

上市公司高管在親屬之間以低價(jià)對(duì)倒股份，不僅可以減少拋股方應(yīng)納稅額的基數(shù)，而且股份還在自家人手里，并變身為普通流通股，此后再通過二級(jí)市場減持套現(xiàn)將無需繳納所得稅。但實(shí)際操作時(shí)，此方法具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)規(guī)定，個(gè)人協(xié)議轉(zhuǎn)讓限售股的，若轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯偏低且無正當(dāng)理由的，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)可依據(jù)協(xié)議簽訂日的前一交易日該股收盤價(jià)或其他合理方式核定其轉(zhuǎn)讓收入。低價(jià)轉(zhuǎn)讓須有“正當(dāng)理由”，《股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得個(gè)人所得稅管理辦法（試行）》（國家稅務(wù)總局公告2014年第67號(hào)）對(duì)具有“正當(dāng)理由”的低價(jià)轉(zhuǎn)讓股權(quán)做了例外規(guī)定――符合下列條件之一的股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入明顯偏低，視為有正當(dāng)理由：

⑴能出具有效文件，證明被投資企業(yè)因國家政策調(diào)整，生產(chǎn)經(jīng)營受到重大影響，導(dǎo)致低價(jià)轉(zhuǎn)讓股權(quán)；

⑵繼承或?qū)⒐蓹?quán)轉(zhuǎn)讓給其能提供具有法律效力身份關(guān)系證明的配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女、兄弟姐妹以及對(duì)轉(zhuǎn)讓人承擔(dān)直接撫養(yǎng)或者贍養(yǎng)義務(wù)的撫養(yǎng)人或者贍養(yǎng)人；

⑶相關(guān)法律、政府文件或企業(yè)章程規(guī)定，并有相關(guān)資料充分證明轉(zhuǎn)讓價(jià)格合理且真實(shí)的本企業(yè)員工持有的不能對(duì)外轉(zhuǎn)讓股權(quán)的內(nèi)部轉(zhuǎn)讓；

⑷股權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方能夠提供有效證據(jù)證明其合理性的其他合理情形。

可見，股權(quán)低價(jià)轉(zhuǎn)讓，需要符合法定情形。通過大宗交易方式“洗股”時(shí)，利用上述政策，提供充分的證據(jù)材料，可以實(shí)現(xiàn)較低價(jià)格轉(zhuǎn)讓。比如，家族企業(yè)內(nèi)部的股份轉(zhuǎn)讓可以通過第二項(xiàng)進(jìn)行籌劃；需要提醒的是，該籌劃方法的運(yùn)用，依然面臨實(shí)質(zhì)課稅被納稅調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)。

2、跨地區(qū)減持

減持解禁后限售股產(chǎn)生的個(gè)人所得稅中有40%歸地方財(cái)政，60%歸國家財(cái)政，各地政府為了爭奪限售股股東資源，便在歸屬地方財(cái)政的部分上動(dòng)起了腦筋，出臺(tái)了不同比例的稅收返還政策。根據(jù)國家稅務(wù)總局的相關(guān)規(guī)定，減持解禁后限售股產(chǎn)生的個(gè)人所得稅由證券機(jī)構(gòu)所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收管理，轉(zhuǎn)讓方為納稅義務(wù)人，轉(zhuǎn)讓方開戶的證券機(jī)構(gòu)為扣繳義務(wù)人。因此，個(gè)人股東可以通過變更證券開戶地從而變更納稅義務(wù)所在地。如果個(gè)人股東在出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策地區(qū)的營業(yè)部減持，可以從當(dāng)?shù)卣@得一定比例的返還獎(jiǎng)勵(lì)，從而達(dá)到節(jié)稅的目的。例如，2017年廈門和安吉的限售股減持退稅比例相繼提高至97.5%，即個(gè)人股東可以享受總稅額39%的返還。

3、適用15%的成本核定率

根據(jù)財(cái)稅〔2009〕167號(hào)的規(guī)定，如果納稅人未能提供完整、真實(shí)的限售股原值憑證的，不能準(zhǔn)確計(jì)算限售股原值的，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)一律按限售股轉(zhuǎn)讓收入的15%核定限售股原值及合理稅費(fèi)。然而，由于核定適用情形通常是在會(huì)計(jì)賬冊(cè)、相關(guān)計(jì)稅憑證不完整的情形下，被轉(zhuǎn)讓股權(quán)公司會(huì)面臨相關(guān)會(huì)計(jì)制度、稅收征管法處罰的風(fēng)險(xiǎn)。

二、企業(yè)減持限售股的稅務(wù)籌劃

1、協(xié)議轉(zhuǎn)讓

企業(yè)轉(zhuǎn)讓解禁后限售股的所得稅稅率為25%，向其自然人股東分派紅利時(shí)又需要繳納20%的個(gè)人所得，整體稅負(fù)高達(dá)45%。因此，企業(yè)股東可以在限售股解禁前通過大宗交易方式以較低的價(jià)格將所持有的限售股協(xié)議轉(zhuǎn)讓給其自然人股東。待解禁后，直接由自然人股東通過上述自然人減持籌劃方案實(shí)施減持，從而降低整體稅負(fù)。

2、變更減持地及公司性質(zhì)

近年來，由于、新疆對(duì)減持上市公司股份的收益給予稅收優(yōu)惠、減免或返還，越來越多的上市公司原始股東將注冊(cè)地遷至這些地區(qū)，甚至將公司性質(zhì)改為有限合伙企業(yè)，進(jìn)行雙重避稅。

新疆股權(quán)投資企業(yè)服務(wù)中心網(wǎng)站信息顯示，新疆在2010年12月下發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)股權(quán)投資類企業(yè)遷入我區(qū)的通知》，公司的股權(quán)70%以上由自然人持有且自然人承諾選擇新疆作為其個(gè)人所得稅繳納地的，在2010年至2020年期間，享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠政策。此外，遷入的公司符合企業(yè)所得稅“兩免三減半”政策條件的，遷入時(shí)可以直接變更登記為合伙企業(yè)；不符合企業(yè)所得稅“兩免三減半”政策條件的，先辦理公司遷入手續(xù)，再按國家有關(guān)規(guī)定辦理有限責(zé)任公司變更為合伙企業(yè)。

企業(yè)性質(zhì)從有限公司變更為合伙企業(yè)，在減持上市公司股權(quán)后可以規(guī)避“二次征稅”?，F(xiàn)有稅法規(guī)定，減持股權(quán)后，有限公司繳納25%的企業(yè)所得稅，如果稅后利潤再向個(gè)人分配，個(gè)人還需再次繳納20%的個(gè)人所得稅；而合伙企業(yè)不用繳納企業(yè)所得稅，僅繳20%的個(gè)人所得稅，而且可以享受地方的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和返還，減持的整體稅負(fù)極大地降低。

綜上，變更公司注冊(cè)地及公司性質(zhì)不失為減輕稅負(fù)的一個(gè)途徑，但限售股東也應(yīng)當(dāng)對(duì)該方案的實(shí)際運(yùn)作難度有充分的估計(jì)。變更公司的住所、性質(zhì)會(huì)導(dǎo)致公司章程作相應(yīng)的變更，根據(jù)《中華人民共和國公司法》的規(guī)定，修改公司章程為股東會(huì)特別決議事項(xiàng)，需要經(jīng)代表三分之二以上表決權(quán)的股東通過。此外，根據(jù)《稅務(wù)登記管理辦法》相關(guān)規(guī)定，納稅人稅務(wù)登記內(nèi)容發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)向原稅務(wù)登記機(jī)關(guān)申報(bào)辦理變更稅務(wù)登記；納稅人因住所、經(jīng)營地點(diǎn)變動(dòng)，涉及改變稅務(wù)登記機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在向工商行政管理機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理變更、注銷登記前，或者住所、經(jīng)營地點(diǎn)變動(dòng)前，持有關(guān)證件和資料，向原稅務(wù)登記機(jī)關(guān)申報(bào)辦理注銷稅務(wù)登記，并自注銷稅務(wù)登記之日起30日內(nèi)向遷達(dá)地稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)辦理稅務(wù)登記。在實(shí)踐中，由于稅務(wù)登記注銷程序比較復(fù)雜，一些公司在工商變更登記完成后遲遲不能完成稅務(wù)登記變更，嚴(yán)重影響公司的日常生產(chǎn)經(jīng)營。

篇3

摘要：西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)有其財(cái)稅政策因素：這主要包括地區(qū)財(cái)政支出總量不足、結(jié)構(gòu)欠佳，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政基礎(chǔ)較為薄弱；東西部地區(qū)投資的原有財(cái)稅政策差異明顯，嚴(yán)重阻礙了資本的西流；缺乏強(qiáng)而有力的財(cái)政政策投融資體系與政策的支持等。要開發(fā)西部，財(cái)稅政策的調(diào)整與改進(jìn)是關(guān)鍵，如：規(guī)范中央財(cái)政對(duì)西部財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，加大縱橫轉(zhuǎn)移支付力度；不斷改進(jìn)西部地方財(cái)政預(yù)算管理模式，全面推行零基預(yù)算；逐步縮小東、西部地區(qū)投資的財(cái)稅優(yōu)惠差距，公平投資的政策環(huán)境；著力構(gòu)建西部開發(fā)所需的財(cái)政政策性投融資體系與政策框架等。

關(guān)鍵詞：西部；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；稅收政策；政策性投融資

一、西部地區(qū)欠發(fā)達(dá)的財(cái)稅政策因素分析

1．地區(qū)財(cái)政支出總量不足、結(jié)構(gòu)欠佳，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政基礎(chǔ)較為薄弱。

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政影響經(jīng)濟(jì)。在現(xiàn)行分稅制不完善，特別是中央對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度亟待改進(jìn)的情況下，西部地區(qū)低下的生產(chǎn)力發(fā)展水平，直接制約了其地方財(cái)政支出的快速增長；而低水平的地方財(cái)政支出，反過來又進(jìn)一步影響其地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

據(jù)資料分析，西北西南地區(qū)的人均財(cái)政支出在近二十年中與華東地區(qū)相比呈不斷下降趨勢(shì)，人均財(cái)政支出之比（華東地區(qū)：西北西南地區(qū)）已由1980年的1∶1．123下滑到1997年的1∶0．82。從兩大地區(qū)地方財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)狀況對(duì)比看，西部地區(qū)在基本建設(shè)、城市維護(hù)、文教科衛(wèi)和其它各方面支出比例明顯偏低，而行政管理費(fèi)及行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)比重則大大超過全國和東部地區(qū)。這種偏低的財(cái)政支出總量和不良的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，一方面嚴(yán)重影響了西部地區(qū)的投資環(huán)境建設(shè)、人才培養(yǎng)、技術(shù)進(jìn)步、公共設(shè)施的維護(hù)與建設(shè)，另一方面也非常清晰地表明西部財(cái)政目前更多地體現(xiàn)為吃飯財(cái)政。這與地區(qū)經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)所要求的財(cái)政支出總量和結(jié)構(gòu)大相徑庭。眾所周知，按照馬斯格雷夫和羅斯托的支出增長理論，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起飛階段，公共投資在經(jīng)濟(jì)總投資中所占比重一般都應(yīng)較高，因?yàn)榇罅康纳鐣?huì)基礎(chǔ)設(shè)施需要公共部門參與投資，這些公共投資通常被認(rèn)為是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，使其進(jìn)入經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中期階段的必要條件。

顯然，由于西部地區(qū)地方財(cái)政支出在總量與結(jié)構(gòu)方面所表現(xiàn)出的種種不適應(yīng)性，已使得地區(qū)硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，投資硬環(huán)境得不到起碼的改善。僅從鐵路密度來看，每萬平方公里面積擁有的鐵路長度，全國平均為59．8公里，東部高達(dá)132公里，西部僅為25．2公里，西部鐵路的網(wǎng)間距離達(dá)727公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公路運(yùn)輸?shù)挠行Х秶?，致使許多地區(qū)處于封閉狀態(tài)。

而為了解決財(cái)政支出方面的現(xiàn)實(shí)困難，西部各地只能依靠大幅度提高對(duì)企業(yè)征收非稅收入來彌補(bǔ)財(cái)政不足，從而使得企業(yè)的平均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于東部地區(qū)企業(yè)，嚴(yán)重影響了企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)的振興。據(jù)調(diào)查，四川省1993－1996年企業(yè)平均稅收負(fù)擔(dān)為10．74％，非稅負(fù)擔(dān)為21．7％，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)合計(jì)為32．44％；西安市百戶企業(yè)調(diào)查，1993－1996年平均稅收負(fù)擔(dān)為12．91％，非稅負(fù)擔(dān)為26．39％，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)合計(jì)高達(dá)39．3％。而東南沿海的廣東省，1996年企業(yè)平均稅收負(fù)擔(dān)為7．61％，非稅負(fù)擔(dān)為15．22％，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)之和則為22．83％，盡管也較高，但與西部地區(qū)的企業(yè)相比，明顯要輕。事實(shí)上，由于西部地區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)和國有經(jīng)濟(jì)比重較大，1994年的新稅制改革，已使得其平均稅負(fù)的提高幅度均高于全國平均稅負(fù)提高幅度。

2．東西部地區(qū)投資的原有財(cái)稅政策差異明顯，嚴(yán)重阻礙了資本的西流。

改革開放以前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本遵循均衡發(fā)展的政策。從第六個(gè)五年計(jì)劃（1981－1985年）首次列出“地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃篇”，提出沿海地區(qū)、內(nèi)陸地區(qū)、少數(shù)民族和不發(fā)達(dá)地區(qū)三種不同類型地區(qū)各自發(fā)展方針起，與“非均衡布局戰(zhàn)略”相配套，我國相繼出臺(tái)了一系列以區(qū)域優(yōu)惠為側(cè)重點(diǎn)的鼓勵(lì)外商投資的財(cái)稅優(yōu)惠政策，形成了從“經(jīng)濟(jì)特區(qū)—沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)—內(nèi)陸一般地區(qū)”由低到高的梯級(jí)稅率（15％、24％、30％，經(jīng)濟(jì)特區(qū)部分企業(yè)最低為10％）。盡管在有關(guān)跨國公司投資決策的決定因素的理論和經(jīng)驗(yàn)研究中，財(cái)稅優(yōu)惠在影響外資的區(qū)位選擇中的作用是有限的，但當(dāng)基本的決定因素對(duì)于一項(xiàng)盈利性投資具有充分的吸引力且東部的FDI地理?xiàng)l件比較優(yōu)越時(shí)，從邊際角度來看，財(cái)稅優(yōu)惠無疑會(huì)左右投資。事實(shí)上，特別優(yōu)惠的財(cái)稅政策，在大幅度提高沿海地區(qū)的投資回報(bào)率的同時(shí)，也大幅度降低了在東部投資的政策與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。相應(yīng)降低了在西部投資的經(jīng)濟(jì)可行性，進(jìn)而促使外資、技術(shù)在區(qū)域乘數(shù)效應(yīng)的作用下向東部地區(qū)快速聚集。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金、人才、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素逐漸也因收益差異而逐步東移，從而形成了《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)》中關(guān)于發(fā)展中國家因存在“地理上的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”差異而產(chǎn)生的“回波效應(yīng)”。從某種意義上說，東部地區(qū)對(duì)外商投資企業(yè)所給予的“超國民待遇”，在一定程度上助長了東部地區(qū)與非優(yōu)惠的西部地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。

聯(lián)合國有關(guān)投資地區(qū)優(yōu)惠政策與經(jīng)濟(jì)增長之關(guān)系的研究結(jié)果表明，優(yōu)惠政策與經(jīng)濟(jì)增長呈顯著相關(guān)（見表1）。

3．缺乏強(qiáng)而有力的財(cái)政政策投融資體系與政策的支持

所謂財(cái)政政策投融資，是財(cái)政為了強(qiáng)化宏觀調(diào)控功能，以信用為手段，直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動(dòng)。其本質(zhì)是以政府為主體按照信用原則參與一部分社會(huì)產(chǎn)品分配所形成的特定的財(cái)政關(guān)系。由于其在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化資源配置方面的特殊作用，二次大戰(zhàn)以來，倍受一些后起的市場經(jīng)濟(jì)國家如日本、韓國的重視。我國的政策性投融資，盡管建國之初就有，并經(jīng)1979年以來的不斷改革，初步形成投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的新格局。但由于投資的重點(diǎn)復(fù)又從中西部地區(qū)轉(zhuǎn)向沿海地區(qū)；建設(shè)項(xiàng)目的行政審批制度與多元化投資主體、多種資金來源之間存在矛盾；政策性投融資機(jī)構(gòu)資本金嚴(yán)重不足；各投融資管理機(jī)構(gòu)各自為政，缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)；再加上資金使用的低效率、政策投融資體制定位的不合理和運(yùn)行機(jī)制不健全；政府金融優(yōu)惠形式單一等原因，政策性投融資（包括政府直接投融資和金融優(yōu)惠，特別是金融優(yōu)惠）在西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)有的開發(fā)、先導(dǎo)、引流作用未能得到有效發(fā)揮，致使大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重缺位，西部地區(qū)的投資硬環(huán)境一直未能得到根本性的改善。

二、促進(jìn)西部開發(fā)的財(cái)稅政策的調(diào)整與改進(jìn)

1．規(guī)范中央財(cái)政對(duì)西部財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，加大縱橫轉(zhuǎn)移支付力度。

要改善西部地區(qū)地方財(cái)政的困難狀況，擴(kuò)大西部地區(qū)的公共投資規(guī)模，增加對(duì)西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入，集中力量建設(shè)一批關(guān)系西部全局，帶動(dòng)作用較大的重要項(xiàng)目，為西部開發(fā)創(chuàng)造良好的條件，逐步加大轉(zhuǎn)移支付力度、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制在均衡地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距方面的功能，應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。眾所周知，美國落后的西部和南部地區(qū)之所以能在近幾十年中迅速崛起，縮小與發(fā)達(dá)的東北部和中北部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距，除了得益于美國政府60年代初制定各種法案，以法律形式確保促進(jìn)后進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)外，聯(lián)邦政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付功不可沒。僅1975年就有308．49億美元從東北部和中北部流入西南部。到1984年，在聯(lián)邦政府財(cái)政支出中，各地區(qū)所占比重分別為西部占22．6％，南部占34．5％，東北部占21．6％，中北部占21．3％。財(cái)政資金的大量傾斜大大支持了西部和南部地區(qū)的發(fā)展。我國地域遼闊，各地自然條件千差萬別。由于受歷史和現(xiàn)實(shí)的條件制約及國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針的影響，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，地區(qū)財(cái)力差距甚大。據(jù)資料分析，我國1996年人均財(cái)政收入（扣除債務(wù)收入）近600元，人均財(cái)政收入最高的上海市為1976．6元，為貴州的14．2倍。從財(cái)力自給能力系數(shù)來看，上海為578％，北京為366％，為33％，貴州為40％。這表明我國地區(qū)間的財(cái)力差距大，涉及范圍廣，具備進(jìn)行縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付的條件和可能。我國目前中央對(duì)地方的《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》在近幾年中雖有所修改，但在結(jié)構(gòu)及其功能方面還存在較大問題，主要表現(xiàn)在：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模確定不規(guī)范、數(shù)量不足，屬于補(bǔ)質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付種類過多，稅收返還政策使得轉(zhuǎn)移地區(qū)重點(diǎn)不突出，一般目的的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分工和協(xié)調(diào)不夠，縱向轉(zhuǎn)移支付缺少橫向轉(zhuǎn)移支付方式的密切配合等。為確保政府轉(zhuǎn)移支付制度的有效性，建議今后應(yīng)運(yùn)用立法手段確保轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的嚴(yán)肅性、一貫性和連續(xù)性，按照方向性和透明度原則及多種措施綜合配套的原則，規(guī)范一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，逐年縮減稅收返還的規(guī)模，逐年擴(kuò)大中央對(duì)西部一般性轉(zhuǎn)移支付量，采用因素法科學(xué)核定，逐步提高西部居民可享受的基本社會(huì)福利或公共服務(wù)水平；根據(jù)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施在西部開發(fā)中的重要性、規(guī)模大小、影響范圍等因素，科學(xué)確定中央財(cái)政直接負(fù)擔(dān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例水平；積極探索經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口扶持形式，逐步形成縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移為輔?

2．改進(jìn)西部地區(qū)地方財(cái)政預(yù)算管理模式，全面推行零基預(yù)算。

綜觀西部地區(qū)財(cái)政的現(xiàn)狀，一方面，由于其財(cái)力供給能力較低，財(cái)力規(guī)模過小，“吃飯財(cái)政”的特征較為明顯。加上現(xiàn)行財(cái)政體制下，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度有限，且往往都是“戴帽”下達(dá)，地方財(cái)政的收支壓力較大。另一方面，我們同時(shí)也看到，財(cái)政“越位”問題也相當(dāng)嚴(yán)重。一些很少具備行政管理職能的后勤服務(wù)部門被劃入了行政范圍，部分有經(jīng)營收入的事業(yè)單位至今仍列入財(cái)政供給范圍。于是形成與西部地區(qū)財(cái)政困難相對(duì)應(yīng)的行政事業(yè)單位編制“一脹再脹”，財(cái)政供養(yǎng)人員有增無減。由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度較低，傳統(tǒng)的以財(cái)源建設(shè)為己任的聚財(cái)和理財(cái)方式，導(dǎo)致財(cái)政在市場領(lǐng)域的相關(guān)支出不斷上升，財(cái)政的基本職能難以有效實(shí)現(xiàn)。要逐步改變西部地區(qū)財(cái)政入不敷出、越位與缺位并存的不合理狀況，光依賴中央財(cái)政的支持是不現(xiàn)實(shí)的，必須同時(shí)做好地方預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，徹底摒棄管理基數(shù)法，逐步推行零基預(yù)算。西部地區(qū)的部分地方近年來試行了零基預(yù)算，取得了一些成績，但是，由于基礎(chǔ)管理工作沒做好等多方面的原因，效果不很明顯。從目前來看，推行零基預(yù)算的關(guān)鍵是要盡可能建立起一個(gè)較為完整、較為規(guī)范的零基預(yù)算信息體系，做好預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，如定員定額管理，在政府機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格確定單位人員編制。按照財(cái)政支出項(xiàng)目的輕重緩急，優(yōu)化財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，零基預(yù)算只是預(yù)算編制的一種方法，其本身并不能對(duì)控制預(yù)算支出起決定性作用。要使零基預(yù)算能夠真正發(fā)揮預(yù)期的作用，我認(rèn)為，關(guān)鍵是要堅(jiān)持按《預(yù)算法》辦事，強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制，建立健全支出監(jiān)督體系；重視對(duì)預(yù)算內(nèi)、外資金的統(tǒng)管；徹底改變重收入、輕支出管理的陳舊觀念；實(shí)行公共財(cái)政支出管理。

3．縮小東、西部地區(qū)投資的財(cái)稅優(yōu)惠差距，公平投資的政策環(huán)境。

隨著對(duì)外開放的深入和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，特別是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的制定，原有的主要針對(duì)沿海地區(qū)的以地區(qū)傾斜為主、輔之以產(chǎn)業(yè)傾斜并交錯(cuò)使用減低稅率、定期減免稅和再投資退稅等多種稅收優(yōu)惠手段的涉外稅收優(yōu)惠政策體系，已越來越不適應(yīng)全方位、多層次對(duì)外開放局面的形成和發(fā)展的需要。調(diào)整地區(qū)傾斜的稅收優(yōu)惠政策，加大產(chǎn)業(yè)傾斜的稅收優(yōu)惠政策力度，已是大勢(shì)所趨。今后，為了配合西部大開發(fā)的進(jìn)程，一方面，國家應(yīng)在嚴(yán)格控制東西部地區(qū)之間稅收待遇差異擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，按照國稅發(fā)1999172號(hào)文件的指示精神，逐步把在東部沿海實(shí)施多年且行之有效的稅收優(yōu)惠政策擴(kuò)大到中西部地區(qū)實(shí)行，甚至可考慮建設(shè)與國際經(jīng)濟(jì)接軌的通道或基地，輻射和帶動(dòng)區(qū)域開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如在對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作與交流方面具有明顯優(yōu)勢(shì)的廣西防城港開辟西部保稅區(qū)。另一方面，也可考慮逐步取消對(duì)內(nèi)資企業(yè)的歧視性稅負(fù)政策，將內(nèi)資企業(yè)的稅負(fù)減到外資企業(yè)的水平，特別是對(duì)東部地區(qū)來西部投資開發(fā)且符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，以吸引來自西部地區(qū)外的各種資本為我所用，最大限度地?cái)U(kuò)大財(cái)稅優(yōu)惠政策的引流效應(yīng)。要借這次符合國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)目錄鼓勵(lì)類項(xiàng)目投資審批權(quán)下放的契機(jī)，加快項(xiàng)目審批制度改革，優(yōu)化項(xiàng)目審批程序與方式，改串聯(lián)式審批為并聯(lián)式審批，努力在西部的投資軟環(huán)境上做足文章。

4．著力構(gòu)建西部開發(fā)所需的財(cái)政政策性投融資體系與政策框架。

西部開發(fā)所需的投資環(huán)境和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，需要大量的前期啟動(dòng)資金。財(cái)政通過增加預(yù)算支出中基本建設(shè)項(xiàng)目的直接投資規(guī)模，顯然是不現(xiàn)實(shí)也不可能。縱觀世界上其他市場經(jīng)濟(jì)國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的起飛歷程，幾乎無一例外不借助集財(cái)政性與金融性于一身的政策性投融資。韓國在經(jīng)濟(jì)起飛的“一五”計(jì)劃時(shí)期，財(cái)政投融資貸款占政府農(nóng)林水利投資的25．8％，社會(huì)公共投資的53．2％；日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長后，為振興邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的發(fā)展，先后于1956年和1972年建立了北海道東北開發(fā)金融公庫和沖繩振興開發(fā)金融公庫；美國聯(lián)邦政府為支持落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)投資且符合條件的項(xiàng)目提供大約1／3的投資補(bǔ)助；荷蘭政府為鼓勵(lì)工商業(yè)擴(kuò)散到蘭斯塔德（RandstadHolland）大城市區(qū)以外的地區(qū)，對(duì)在北部和南部地區(qū)擴(kuò)建的企業(yè)提供10％－30％的獎(jiǎng)勵(lì)金，而對(duì)新建企業(yè)提供15％－35％的獎(jiǎng)勵(lì)金。英國政府則對(duì)落后地區(qū)實(shí)行多種形式的資本補(bǔ)貼。為鼓勵(lì)外商、國內(nèi)企業(yè)和私人資本到西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資設(shè)廠，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，當(dāng)前很有必要借鑒一些發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)。鑒于我國現(xiàn)行的財(cái)政投融資還很不完善，而且在很大程度上沒有跳出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下財(cái)政投融資的基本套路，尚未形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的投融資體制與運(yùn)行機(jī)制，積極探索新體制，運(yùn)用新機(jī)制，拓寬融資渠道，著力重塑西部開發(fā)所需的財(cái)政投融資體系，構(gòu)建所需之政策框架，無疑將極大推動(dòng)西部大開發(fā)的進(jìn)程。為此，一方面，國家要盡快理順財(cái)政與國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口信貸銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行的關(guān)系，建立資金委托、資金管理、資金運(yùn)用三分離而又完全有償?shù)耐度谫Y體系，通過編制集中統(tǒng)一的《政策性投融資計(jì)劃》來協(xié)調(diào)財(cái)政金融在西部開發(fā)中的地位與作用，必要時(shí)，甚至可考慮建立西部開發(fā)銀行為西部地區(qū)的開發(fā)提供長期穩(wěn)定的資金；另一方面，要積極探索財(cái)政投融資的有效方式，充分發(fā)揮各種金融優(yōu)惠如政府投資補(bǔ)助、補(bǔ)貼貸款、政府參股、優(yōu)惠費(fèi)率和政府保險(xiǎn)等在西部開發(fā)中的積極引導(dǎo)作用，同時(shí)要注意政府實(shí)施的政策性投融資與民間金融的相互配合、補(bǔ)充，以期達(dá)到“四兩拔千斤”的引資效果。

參考文獻(xiàn)：

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篇4

關(guān)鍵詞：上市公司；利潤包裝；對(duì)策

一、企業(yè)制造虛假利潤的方法

（一）人為操縱利潤

上市公司利用關(guān)聯(lián)交易包裝利潤的主要手段和表現(xiàn)形式有：

1、關(guān)聯(lián)購銷業(yè)務(wù)。不少公司在上市改組時(shí)是由集團(tuán)某一塊優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為主整合的，與母公司存在著供、產(chǎn)、銷及其他服務(wù)方面的密切聯(lián)系，從而產(chǎn)生了大量的關(guān)聯(lián)交易事項(xiàng)。

2、轉(zhuǎn)讓、置換和出售資產(chǎn)。由于我國對(duì)公司的價(jià)值評(píng)估方法缺乏相應(yīng)的理論體系及操作規(guī)范，公司并購的法律和財(cái)務(wù)處理不夠完善，主觀上亦有地方政府部門、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的刻意參與，使得資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)換基本上表現(xiàn)的是不等價(jià)交換和轉(zhuǎn)移利潤。

3、計(jì)收資金占用費(fèi)。按照有關(guān)法規(guī)規(guī)定，企業(yè)之間不允許相互拆借資金，但實(shí)際情況是關(guān)聯(lián)公司之間的資金往來和拆借現(xiàn)象比比皆是，兩者之間也難以嚴(yán)格區(qū)分，雖屬拆借也就法不責(zé)眾。較為普遍的情況是資金占用的金額、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均未公告，投資者無法對(duì)此合理性做出恰當(dāng)?shù)呐袛嗪皖A(yù)計(jì)。

4、托管經(jīng)營。在我國目前的證券市場上，由于缺乏托管經(jīng)營方面的法規(guī)規(guī)定及操作規(guī)范，托管經(jīng)營的操作都是偏離慣例、純屬利潤包裝的形式：上市公司將不良資產(chǎn)委托給母公司經(jīng)營，定額收取回報(bào)。

5、合作投資。一旦發(fā)現(xiàn)凈資產(chǎn)收益率難以達(dá)到10%的要求，或經(jīng)營不善出現(xiàn)連續(xù)虧損，上市公司便倒推計(jì)算缺多少利潤，然后與母公司簽訂聯(lián)合投資合同。投資回報(bào)按測算的缺口利潤確定，由母公司讓給一塊利潤。

（二）利用會(huì)計(jì)政策虛增利潤

由于會(huì)計(jì)政策選擇具有的靈活性，因而也就成為企業(yè)自身進(jìn)行利潤包裝的主要手段。

1、變更會(huì)計(jì)核算方法。當(dāng)企業(yè)的經(jīng)營情況、經(jīng)營范圍和經(jīng)營方式，或國家有關(guān)的政策規(guī)定發(fā)生重大變化時(shí)，采用什么樣的會(huì)計(jì)核算方法大多是根據(jù)企業(yè)的需要來決定的。其手法主要有：改變折舊政策，延長固定資產(chǎn)折舊年限（即降低折舊率）；采用直接轉(zhuǎn)銷法調(diào)低壞帳率虛增利潤。會(huì)計(jì)核算方法成為某些上市公司包裝利潤的重要手段。

2、利息資本化。按財(cái)務(wù)通則和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求，屬于企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營的利息支出，應(yīng)列入當(dāng)期財(cái)務(wù)費(fèi)用，減少當(dāng)期利潤；屬于未完工交付使用的在建工程所占用資金的利息應(yīng)予以資本化，增加資產(chǎn)的帳面價(jià)值，并通過固定資產(chǎn)折舊的形式在今后逐步得到補(bǔ)償。

3、潛虧掛帳。公司的資產(chǎn)賬戶中，三年以上的應(yīng)收賬款、待攤費(fèi)用、遞延資產(chǎn)及待處理財(cái)產(chǎn)損失基本上已不具有營利能力，資產(chǎn)質(zhì)量較差，市場人士一般習(xí)慣稱其為不良資產(chǎn)。三年以上的應(yīng)收賬款一般收回的可能性不大，倘若成為壞賬也是很大的一筆費(fèi)用。

4、巨額沖銷。公司在對(duì)外報(bào)告過程中，可以通過操縱可自由控制的應(yīng)計(jì)項(xiàng)目，使利潤在不同的會(huì)計(jì)期間轉(zhuǎn)移?！熬揞~沖銷”就是把有可能在以后期間發(fā)生的損失提前確認(rèn)，以提高以后年度的業(yè)績。具體表現(xiàn)為當(dāng)期的凈資產(chǎn)收益率大幅度下跌，以后期間出現(xiàn)反彈。

（三）地方政府的包裝

由于上市指標(biāo)爭取難度大、資源緊張，地方政府不忍本地的上市公司失去寶貴的上市資格或配股資格，在公司的危難時(shí)刻，為全力扶持上市公司，有些地方政府從對(duì)上市公司資產(chǎn)重組方面的背后支持走向前臺(tái)，以短期損失財(cái)政收入予以扶持。其主要形式是：

1、地方財(cái)政補(bǔ)貼。出于種種原因，地方政府直接為上市公司提供財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)象屢見不鮮，且個(gè)別案例補(bǔ)貼數(shù)額相當(dāng)大。目前我國地方財(cái)政普遍吃緊，地方財(cái)政補(bǔ)貼不可能年年都有，也不可能構(gòu)成上市公司穩(wěn)定的收入來源，這給上市公司以后的業(yè)績急劇滑坡埋下了隱患。

2、降低稅負(fù)。按照稅法規(guī)定，特區(qū)企業(yè)、高新經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)企業(yè)和內(nèi)地企業(yè)所得稅稅率各不相同，所得稅的減免權(quán)，除稅法統(tǒng)一規(guī)定外，地方無權(quán)減免。但為了扶持上市公司，許多地方政府相互比照，越權(quán)給上市公司稅收返還政策，多數(shù)上市公司所得稅的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)為15%甚至更低。

3、減免利息。對(duì)上市公司拖欠的利息予以核銷減免，降低了上市公司財(cái)務(wù)費(fèi)用，增加了利潤。

二、利潤包裝問題的解決辦法

1、建立健全相關(guān)法規(guī)制度。市場期待已久的《證券法》已出臺(tái)，我國有關(guān)證券方面的法規(guī)條文還有《公司法》、《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》及各部門的規(guī)章、規(guī)定等，但在全面性、系統(tǒng)性、操作性和權(quán)威性等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了現(xiàn)實(shí)需要，證券市場要健康發(fā)展是離不開健全的法規(guī)制度的。

2、加強(qiáng)信息披露的規(guī)范化建設(shè)。證券監(jiān)管部門要求公司披露的信息是公司披露的最低限度，公司披露信息時(shí)應(yīng)遵循“從多不從少”的原則，對(duì)披露信息不足（對(duì)某些重要項(xiàng)目未予披露或不按要求完整披露）的公司，證券監(jiān)管部門應(yīng)給予一定的處罰，并責(zé)令其補(bǔ)充公告其語焉不祥、但對(duì)公司的經(jīng)營有重大影響的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)事項(xiàng)。

3、會(huì)計(jì)政策應(yīng)與國際接軌。現(xiàn)行會(huì)計(jì)系統(tǒng)具有很大的彈性，如會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定，一項(xiàng)業(yè)務(wù)可有幾種方法供公司選擇，有關(guān)的會(huì)計(jì)設(shè)定的估計(jì)范圍由公司自己確定，這些都為公司進(jìn)行利潤包裝留下了很大的空間。

4、按市場規(guī)則規(guī)范公司收購、資產(chǎn)重組，盡量避免和減少過多的關(guān)聯(lián)交易行為。在解決公司收購、資產(chǎn)重組渠道的基礎(chǔ)上，如何做到公平交易并規(guī)范其行為是極為重要的問題。

篇5

日前，在市召開的創(chuàng)建優(yōu)良經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境工作會(huì)議上，市委書記、市長對(duì)今年上半年罰沒收入銳減給予了積極的評(píng)價(jià)，認(rèn)為這種結(jié)果與審計(jì)機(jī)關(guān)多年來始終圍繞預(yù)算編制管理開展審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化了預(yù)算編制、強(qiáng)化了預(yù)算管理有密切關(guān)系，要求進(jìn)一步履行職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法，以監(jiān)督促服務(wù)，通過審計(jì)監(jiān)督，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境的優(yōu)化，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

近幾年來，市審計(jì)局在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和其他財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)過程中，發(fā)現(xiàn)亂收費(fèi)，亂罰款的問題總是屢查屢犯，屢禁不止。經(jīng)過認(rèn)真分析，他們發(fā)現(xiàn)亂收費(fèi)、亂罰款的問題雖然發(fā)生在不同的單位和部門，但根源卻是預(yù)算編制的不科學(xué)、不合理，以及“收支兩條線” 執(zhí)行的不嚴(yán)格、不到位。因?yàn)槭茇?cái)力的影響，近些年來，地方財(cái)政預(yù)算一般都未能打足，缺口由部門或者單位自行調(diào)劑或者自行解決，導(dǎo)致部分有行政審批權(quán)或者有行政執(zhí)法權(quán)的單位和部門，利用手中的權(quán)力亂收費(fèi)、亂罰款，再加上“收支兩條線”執(zhí)行不到位，部門和單位收多少用多少，財(cái)政缺乏控制，也在一定程度上放縱了亂收費(fèi)、亂罰款行為的發(fā)生，不僅造成了部門之間、單位之間苦樂不均的現(xiàn)象，也使得相互之間攀比成風(fēng)，想著法子撈錢成為一種“理直氣壯”的行為，成為亂收費(fèi)、亂罰款行為屢禁不止的根源。

針對(duì)上述情況，市審計(jì)局在連續(xù)幾年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告中都向市政府、市人大呼吁，要求財(cái)政部門改進(jìn)和細(xì)化預(yù)算編制，實(shí)行嚴(yán)格意義上的部門預(yù)算和“收支兩條線”制度，把應(yīng)該納入預(yù)算的資金全部納入預(yù)算管理，嚴(yán)格執(zhí)行“收支分離、罰繳分離”規(guī)定，堅(jiān)決不搞部門內(nèi)部收支“自求平衡”。經(jīng)過幾年的不懈努力，上述觀點(diǎn)逐步得到了市財(cái)政局、市政府、市人大的認(rèn)可。特別是XX年年以來，在地方財(cái)力不斷改善和財(cái)政改革不斷深入的背景下，根據(jù)市委市政府的要求，市審計(jì)局提交了比較完整的關(guān)于完善部門預(yù)算編制的意見和建議，根據(jù)該意見和建議，2009年，市財(cái)政局結(jié)合財(cái)政收支分類改革和公務(wù)員工資津貼改革的要求，對(duì)市直109個(gè)部門、250個(gè)單位編制了比較完整、規(guī)范的部門預(yù)算，將非稅收入全部納入了預(yù)算管理，保證了政府財(cái)力的相對(duì)集中，取消了罰款收入返還政策，遏制了權(quán)力部門亂收費(fèi)、亂罰款的內(nèi)在沖動(dòng)，并按事權(quán)多少分類別大幅度提高了公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，基本保證了不同部門與單位的基本支出，重點(diǎn)保證了執(zhí)法部門的基本支出?？茖W(xué)合理的預(yù)算安排使預(yù)算的約束力明顯增強(qiáng)，各部門和單位嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的自覺性明顯提高。

根據(jù)2009年8月市財(cái)政局受政府委托向市人大常委會(huì)所作的關(guān)于XX年年財(cái)政決算和2009年上半年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告反映：2009年部門預(yù)算執(zhí)行情況良好，亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象明顯好轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)：2009年上半年，市直罰沒收入完成2772萬元，占全年預(yù)算數(shù)的29.75%，比上年同期下降32.75%。不僅使多年來屢禁不止的亂收費(fèi)、亂罰款行為得到了遏制，規(guī)范了執(zhí)法行為，凈化了行風(fēng)政風(fēng)，而且優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)環(huán)境，推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。

篇6

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略發(fā)展 稅收政策 肇慶市

中圖分類號(hào)：F810.42

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）05-141-03

位于廣東中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的肇慶市，區(qū)域特別，東接廣佛都市區(qū)，西聯(lián)祖國大西南，坐擁肇慶高新區(qū)、肇慶新區(qū)、粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)、廣佛肇經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等重大發(fā)展平臺(tái)。站在新的歷史起點(diǎn)上，肇慶市委、市政府緊握區(qū)位、資源、文化、生態(tài)等比較優(yōu)勢(shì)和后發(fā)優(yōu)勢(shì)，提出了“兩區(qū)引領(lǐng)兩化”重大發(fā)展戰(zhàn)略，即以肇慶高新區(qū)引領(lǐng)新型工業(yè)化，以肇慶新區(qū)引領(lǐng)新型城市化。肇慶將通過高質(zhì)高效發(fā)展，把肇慶國家級(jí)高新區(qū)打造成為現(xiàn)代科技工業(yè)城；通過高起點(diǎn)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，把肇慶新區(qū)打造成為低碳綠色理想城市，構(gòu)建現(xiàn)代化、生態(tài)型的城市格局。

實(shí)行“兩區(qū)引領(lǐng)兩化”戰(zhàn)略，對(duì)稅收政策提出了新的訴求。稅收政策必須涵養(yǎng)稅收增收的后勁，促進(jìn)財(cái)政收入的可持續(xù)增長，以建設(shè)新型工業(yè)化、生態(tài)化城市；稅收政策必須促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)肇慶創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)更大進(jìn)展；稅收政策必須有利于新形勢(shì)下的招商引資工作，營造良好投資環(huán)境，把肇慶建成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、生態(tài)文明、環(huán)境優(yōu)美、宜居宜業(yè)宜商宜游的新型工業(yè)生態(tài)城市；稅收政策及其配套政策還必須有利于人才引進(jìn)和發(fā)展，以澤天下英才而用之，匯聚肇慶，創(chuàng)業(yè)興業(yè)。

一、實(shí)行“兩區(qū)引領(lǐng)兩化”戰(zhàn)略存在的稅收瓶頸

（一）主體稅源有待從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)過渡

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，肇慶目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是“二、三、一”的格局，離“三、二、一”的目標(biāo)還有較大的距離，服務(wù)業(yè)質(zhì)量和總量嚴(yán)重偏低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理造成的深層次矛盾越來越突出。在第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，作為主體稅源的仍然是制造業(yè)（82%），電力、燃?xì)?、水的生產(chǎn)和供應(yīng)（12%）和采礦業(yè)（5%）等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，從這一角度看，肇慶經(jīng)濟(jì)依賴于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的格局沒有改變。從第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部對(duì)國稅收入的貢獻(xiàn)來看，公共管理和社會(huì)組織占61%；批發(fā)和零售業(yè)占21%；交通運(yùn)輸業(yè)、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)占8%；房地產(chǎn)占6%；金融業(yè)占3%；可以看出，第三產(chǎn)業(yè)中行政事業(yè)類占第三產(chǎn)業(yè)增加值的比重達(dá)61%，這些行業(yè)的發(fā)展與財(cái)政供給有直接關(guān)系；批發(fā)和零售業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)占的比重較大，旅游、信息、咨詢、物流等新型服務(wù)業(yè)占稅收比重較低。上述分析可以看出，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)在肇慶第三產(chǎn)業(yè)中處于主導(dǎo)地位，新興現(xiàn)代服務(wù)業(yè)相對(duì)發(fā)展不足，行政事業(yè)性行業(yè)的發(fā)展對(duì)財(cái)政供給形成較大壓力。

（二）增值稅制約新型工業(yè)化、城市化建設(shè)

由于受市場經(jīng)濟(jì)整體發(fā)育程度、宏觀調(diào)控環(huán)境、改革配套條件等多方面的局限，稅收的一些應(yīng)有功能未得到充分發(fā)揮，影響了肇慶新型工業(yè)化、新型城市化建設(shè)和發(fā)展的進(jìn)程。

第一，增值稅轉(zhuǎn)型不徹底。2009年實(shí)施的增值稅轉(zhuǎn)型改革效果明顯，但改革不徹底，不是完全的消費(fèi)型增值稅。在增值稅的固定資產(chǎn)抵扣范圍上相對(duì)狹窄，固定資產(chǎn)抵扣范圍僅擴(kuò)大到部分生產(chǎn)性機(jī)器設(shè)備等動(dòng)產(chǎn)，而建筑物、構(gòu)筑物等不動(dòng)產(chǎn)以及以建筑物或者構(gòu)筑物為載體的附屬設(shè)備和配套設(shè)施仍被排除在扣除范圍外，對(duì)于企業(yè)加大投資力度，改良升級(jí)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施難以起到足夠的刺激作用。

第二，知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)實(shí)際稅負(fù)較重。從行業(yè)類型看，資源型企業(yè)、有機(jī)構(gòu)成比較高的資本密集型產(chǎn)業(yè)和人力資源投資大的知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)，隨著科技含量提高，企業(yè)的直接材料成本不斷降低，間接費(fèi)用如研發(fā)費(fèi)用、技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用、科技咨詢費(fèi)用等往往大于有形資產(chǎn)投入，能抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅越少，實(shí)際稅負(fù)較重。從增值稅看，企業(yè)在進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新時(shí)，以研究開發(fā)費(fèi)、技術(shù)開發(fā)費(fèi)、購入的專利權(quán)和非專利技術(shù)等為主的間接費(fèi)用的比例大大增加，不能進(jìn)入進(jìn)項(xiàng)稅額進(jìn)行抵扣，增加了企業(yè)的稅負(fù)，也加重了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的成本。從企業(yè)所得稅看，所得稅優(yōu)惠領(lǐng)域多重視采用稅率式優(yōu)惠，強(qiáng)調(diào)的是事后優(yōu)惠，只有企業(yè)取得利益時(shí)才能享受此種優(yōu)惠，沒有利益就無法享受優(yōu)惠，顯失公平。

第三，企業(yè)初創(chuàng)期的稅負(fù)較重將制約企業(yè)的發(fā)展。企業(yè)初創(chuàng)或項(xiàng)目投產(chǎn)初期，需要大量的固定資產(chǎn)投資，盈利能力較弱甚至虧損，特別是科技含量高的企業(yè)，前期投入大，產(chǎn)品市場不確定，企業(yè)將承受較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。然而在企業(yè)發(fā)展最困難的前期階段，投入的資金進(jìn)行研發(fā)的同時(shí)，還得負(fù)擔(dān)相應(yīng)的增值稅等流轉(zhuǎn)稅。

（三）企業(yè)所得稅政策支持新型工業(yè)化、城市化建設(shè)力度不夠

第一，稅收優(yōu)惠設(shè)置條件較多，企業(yè)無法享受到實(shí)質(zhì)的稅收優(yōu)惠。例如現(xiàn)行政策規(guī)定，新辦企業(yè)自取得第一筆收入之日起，第一至三年免征企業(yè)所得稅，第四至六年減半征收企業(yè)所得稅，但限制在港口、碼頭、機(jī)場、鐵路、公路、電力、水利項(xiàng)目。新辦企業(yè)從取得收入起的兩三年內(nèi)，實(shí)際上很少有企業(yè)盈利，特別是新辦的高科技企業(yè)，雖然對(duì)研發(fā)費(fèi)用或者研發(fā)形成的無形資產(chǎn)可以加計(jì)扣除或攤銷費(fèi)用，但產(chǎn)品生產(chǎn)要經(jīng)過研究開發(fā)、試制、改進(jìn)、生產(chǎn)等多個(gè)環(huán)節(jié)，企業(yè)在最初幾年大多處于虧損或者盈利不足狀態(tài)，往往無法享受此項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策。

第二，對(duì)于高新科技研發(fā)費(fèi)用的稅收優(yōu)惠措施仍然不足。新出的財(cái)稅〔2015〕119號(hào)文件規(guī)定，自2016年1月1日起，直接從事研發(fā)活動(dòng)人員的工資薪金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)和住房公積金，以及外聘研發(fā)人員的勞務(wù)費(fèi)用，允許加計(jì)扣除研發(fā)費(fèi)用了。但企業(yè)為研發(fā)項(xiàng)目的人員培訓(xùn)費(fèi)、市場調(diào)查研究、效率調(diào)查或管理研究的費(fèi)用，作為工業(yè)（服務(wù)）流程環(huán)節(jié)或常規(guī)的質(zhì)量控制、測試分析、維修維護(hù)的費(fèi)用，不適用稅前加計(jì)扣除政策，間接增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

第三，稅收優(yōu)惠方式比較單一。目前的稅收優(yōu)惠政策無法適應(yīng)不同性質(zhì)、不同規(guī)模企業(yè)的要求。對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠主要是所得稅優(yōu)惠，而很少涉及流轉(zhuǎn)稅的優(yōu)惠，而且享受稅收優(yōu)惠的對(duì)象主要是那些已經(jīng)和能夠獲得技術(shù)開發(fā)收益、生產(chǎn)規(guī)模較大、盈利能力較強(qiáng)的企業(yè)，對(duì)那些尚處于技術(shù)研發(fā)階段以及需要進(jìn)行技術(shù)改造的中小企業(yè)缺乏稅收優(yōu)惠政策指引作用。

2.在增值稅方面加入處理三廢等方面的環(huán)境保護(hù)設(shè)備優(yōu)惠。2009年國家取消“廢舊物資回收經(jīng)營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅”和“生產(chǎn)企業(yè)增值稅一般納稅人購入廢舊物資回收經(jīng)營單位銷售的廢舊物資，可按廢舊物資回收經(jīng)營單位開具的由稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)制的普通發(fā)票上注明的金額，按10%計(jì)算抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額”的政策，對(duì)部分再生資源型企業(yè)影響較大，如肇慶高新區(qū)的廢舊紙品回收生產(chǎn)企業(yè)、廢舊輪胎回收生產(chǎn)企業(yè)均受到直接影響，不利于高新區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)是發(fā)展。此外，企業(yè)購置的具有關(guān)鍵性、節(jié)約能源效益顯著，且因價(jià)格因素制約其推廣的大型節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品，國家在一定期限內(nèi)應(yīng)實(shí)行一定的增值稅減免優(yōu)惠措施。

3.在企業(yè)所得稅方面加入有利于環(huán)境保護(hù)的條款。對(duì)企業(yè)環(huán)保設(shè)備投資達(dá)到一定比例，可以享受一定程度的稅收優(yōu)惠；對(duì)生產(chǎn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的專用設(shè)備可以實(shí)行加速折舊方法計(jì)提折舊；對(duì)利用“三廢”生產(chǎn)的產(chǎn)品所得應(yīng)免征企業(yè)所得稅；對(duì)企業(yè)采用先進(jìn)環(huán)保技術(shù)、改進(jìn)環(huán)保設(shè)備、改革工藝、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)所發(fā)生的投資，應(yīng)給予稅收抵免等優(yōu)惠政策。

（四）推進(jìn)資源稅和環(huán)境稅改革，促進(jìn)資源節(jié)約、節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)

近年來，肇慶在通過承接雙轉(zhuǎn)移促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量迅速擴(kuò)張的同時(shí)，生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題驟然嚴(yán)重。因此，一方面要通過資源稅改革實(shí)現(xiàn)資源、能源的節(jié)約使用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。另一方面，要借助于開征環(huán)境稅來實(shí)現(xiàn)減少溫室氣體排放和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。一是對(duì)有利于節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的行業(yè)和企業(yè)要給予稅收政策支持。如對(duì)利用“三廢”的生產(chǎn)行業(yè)和產(chǎn)品、生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)、對(duì)使用環(huán)保建材的建筑企業(yè)等要予以減免稅費(fèi)。二是對(duì)不利于環(huán)保的企業(yè)和行為要借助懲罰性的抑制手段，充分發(fā)揮稅收政策的約束作用。

（五）改革個(gè)人所得稅和配套財(cái)政返還政策，加大對(duì)人才的財(cái)稅優(yōu)惠力度

擴(kuò)展高科技人才的外延，把具有熟練技能的人員、擁有豐富專業(yè)知識(shí)的人員、創(chuàng)造型科研和教學(xué)人員、高素質(zhì)的管理人員等高端人才納入其中。要強(qiáng)化對(duì)高科技人才個(gè)人所得稅的優(yōu)惠措施：如提高高科技人才個(gè)人所得稅的免征額；對(duì)高科技人才取得技術(shù)成果和技術(shù)服務(wù)方面的收入在計(jì)算個(gè)人所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)實(shí)行減征政策，建議減按應(yīng)納所得稅額減征30%～50%；對(duì)企業(yè)、高等院校、科研機(jī)構(gòu)以股份或出資比例等股權(quán)形式給予科技人員個(gè)人的有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)，予以免征個(gè)人所得稅的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和提高各類科技開發(fā)人才開展科研創(chuàng)新的積極性與創(chuàng)造性。凡符合《肇慶市引進(jìn)和培養(yǎng)高層次人才實(shí)施辦法》《肇慶高新區(qū)鼓勵(lì)引進(jìn)高層次人才實(shí)施辦法》相關(guān)規(guī)定的優(yōu)秀人才，取得的由縣、市、區(qū)以上人民政府、高新區(qū)管委會(huì)以財(cái)政專項(xiàng)撥款形式發(fā)放的各類津貼、補(bǔ)貼，免征收個(gè)人所得稅。

（六）實(shí)施區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)粵桂經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展

首先，建議以肇慶新區(qū)、肇慶高新區(qū)、粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)、粵桂產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)等為依托，加大西江走廊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收扶持力度，賦予肇慶新區(qū)、肇慶高新區(qū)、粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)、粵桂產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)特殊財(cái)稅政策。例如，肇慶新區(qū)、肇慶高新區(qū)、粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)、粵桂產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)新增的地方財(cái)政、稅收、行政事業(yè)性收費(fèi)要全額用于本區(qū)域建設(shè)，提高本區(qū)域增值稅和所得稅地方分成比例。將粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)、粵桂產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)列入《西部地區(qū)新增鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄》，享受西部大開發(fā)財(cái)稅優(yōu)惠政策。

第二，建議肇慶新區(qū)、肇慶高新區(qū)、粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)、粵桂產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)，獲利年度起3年內(nèi)按有關(guān)規(guī)定提取風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金可稅前扣除，允許新區(qū)內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)值加技術(shù)性收入達(dá)到年產(chǎn)值60%以上，所得稅可以按10%征收。

第三，肇慶仍屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建議國家和省實(shí)施相對(duì)獨(dú)立和有差別的增值稅政策，支持肇慶主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)如文化創(chuàng)意、新材料、生物制藥、食品加工等快速發(fā)展。同時(shí)，制定鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的增值稅優(yōu)惠政策，包括稅率優(yōu)惠、抵扣優(yōu)惠等，在支持發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 黎昌衛(wèi).影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的稅收因素與政策措施.稅務(wù)研究，2006（11）

[2] 崔建華.我國新型工業(yè)化進(jìn)程中的制度創(chuàng)新.粵港澳市場與價(jià)格，2008（7）

[3] 蔡芝兒.扶持和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展稅收政策探析――以肇慶市中小企業(yè)為調(diào)查對(duì)象.地方財(cái)政研究，2012（11）

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（作者單位：肇慶學(xué)院 廣東肇慶 526060）

篇7

但在我們看來，當(dāng)前預(yù)算管理中仍存在一些突出問題：政府預(yù)算體系不夠完整，部門預(yù)算編制不夠科學(xué)精細(xì)，預(yù)算執(zhí)行約束力不夠強(qiáng)，財(cái)政資金使用還比較分散，預(yù)算信息公開水平有待提高。這些問題，制約了政府統(tǒng)籌配置財(cái)力資源的空間，影響了財(cái)政資金使用效益的充分發(fā)揮，與增強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能、完善公共財(cái)政體系、推進(jìn)預(yù)算信息公開的新形勢(shì)新任務(wù)也不相適應(yīng)。

我們常說，一個(gè)不受預(yù)算約束的政府，不是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府；一個(gè)不受預(yù)算約束的部門，也不是一個(gè)負(fù)責(zé)任的部門。作為財(cái)政部門，在財(cái)力尚好的情況下，如何進(jìn)一步明確財(cái)政性資金的分配權(quán)力，做到既加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)，又做到強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算管理水平，在“兩難”之間順勢(shì)而為，無疑是目前亟待解決的重大問題。

“蛋糕”引發(fā)的博弈

在實(shí)際工作中，我們經(jīng)常會(huì)遇到這種怪現(xiàn)象：―方面，財(cái)政部門為編制一份嚴(yán)密、詳實(shí)、精確、科學(xué)的預(yù)算而反復(fù)推敲、通宵達(dá)旦加班；另一方面，相當(dāng)一部分預(yù)算單位非但不能嚴(yán)格按照上級(jí)批復(fù)的預(yù)算開展各項(xiàng)工作，反倒是以預(yù)算批復(fù)與實(shí)際工作差距太大為由，指派其財(cái)務(wù)人員手持經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)文件頻繁穿梭于財(cái)政部門“要經(jīng)費(fèi)”，導(dǎo)致預(yù)算無法嚴(yán)格執(zhí)行。這邊，財(cái)政部門殫精竭慮精心制作“蛋糕”、戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢分“蛋糕”；那邊，預(yù)算單位對(duì)“蛋糕”的尺寸、分量、成色、工藝挑三揀四、橫加指責(zé)。

眾所周知，預(yù)算都是先由單位根據(jù)實(shí)際工作情況進(jìn)行編制、上報(bào)，然后上級(jí)審核、下達(dá)批復(fù)，為什么還會(huì)存在“預(yù)算批復(fù)與實(shí)際工作差距太大，無法按預(yù)算執(zhí)行”的現(xiàn)象，陷財(cái)政部門于“兩難”境地呢?究其原因，實(shí)則是作為“蛋糕店”主人的財(cái)政部門與“面粉供應(yīng)商”、“蛋糕經(jīng)銷商”及“食客”之間的博弈。

“面粉供應(yīng)商”，當(dāng)然是上級(jí)財(cái)政部門。在地方財(cái)政預(yù)算編制過程中，長期存在預(yù)算編制完整性不夠的問題。主要表現(xiàn)在：目前通行的稅收返還政策、縣級(jí)財(cái)力獎(jiǎng)補(bǔ)資金等計(jì)算方法復(fù)雜，基層年初資金需求很難足額列入政府財(cái)力安排，加之上級(jí)政府對(duì)下級(jí)大量的專項(xiàng)補(bǔ)助未能及時(shí)通知下級(jí)，由此導(dǎo)致年初預(yù)算與執(zhí)行預(yù)算差異過大，預(yù)算執(zhí)行均衡性差，支出“前松后緊”問題突出。此外，由于政府間事權(quán)劃分不明晰，基層對(duì)上級(jí)財(cái)政資金配套不到位問題也很突出。

有預(yù)算二次分配權(quán)的“蛋糕經(jīng)銷商”，諸如發(fā)改委、科技、教育等部門，在部門預(yù)算編制中，往往對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算編制故意做模糊化處理，這一方面是由于編制時(shí)間不充分，即政府目標(biāo)任務(wù)下達(dá)與部門預(yù)算編制存在時(shí)間差，另―方面是由于這些部門對(duì)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作很不充分，同時(shí)又擔(dān)心預(yù)算細(xì)化會(huì)影響本部門的資金二次分配權(quán)力。

而作為“食客”的其他預(yù)算單位，往往熱衷于將大量時(shí)間精力集中在對(duì)本部門支出項(xiàng)目設(shè)置和資金計(jì)劃增長上，同時(shí)，對(duì)自身承擔(dān)組織的收入部門實(shí)行分散管理，甚至違法設(shè)置過渡賬戶，因此而肢解了政府財(cái)政性資金的統(tǒng)籌調(diào)控能力，使得既得利益固化，從而形成“小河充盈、大河干涸”的怪現(xiàn)象。

“三管齊上”：必然的選擇

那么，作為“蛋糕店”主人，如何在兩難之間找準(zhǔn)突破點(diǎn)，謀求突破?筆者以為，應(yīng)當(dāng)努力做到“三管齊上”，即：“完善一個(gè)體系，深化一項(xiàng)改革，堅(jiān)持一個(gè)公開”，這是財(cái)政部門在利益博弈中勝出的必然選擇。

預(yù)算年度開始時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)將收支預(yù)算細(xì)化到具體收入(使用)項(xiàng)目和執(zhí)收(使用)單位，確保按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)把收入任務(wù)夯實(shí)、把支出核實(shí)打足、不留缺口，減輕執(zhí)收單位的壓力，減少預(yù)算執(zhí)行中的二次分配；抽調(diào)預(yù)算、國庫、財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政投資評(píng)審、收費(fèi)、國有資產(chǎn)管理等專業(yè)管理人員，邀請(qǐng)國稅、地稅部門參與組成專門班子，在每年預(yù)算編制完成送人大審查前，對(duì)預(yù)算編制的真實(shí)性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行全面審核；合理區(qū)分基本支出和項(xiàng)目支出，對(duì)項(xiàng)目支出既有量的規(guī)定，也有準(zhǔn)確的內(nèi)容界定，并圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃，制定項(xiàng)目滾動(dòng)發(fā)展規(guī)劃，盡量減少項(xiàng)目調(diào)整；盡量把性質(zhì)及用途相似的專項(xiàng)資金整合捆綁使用，圍繞預(yù)算分配權(quán)、資金撥付權(quán)、行政審批權(quán)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和崗位加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管工作；對(duì)需要追加的專項(xiàng)資金及時(shí)辦理追加手續(xù)，對(duì)不能確定到具體項(xiàng)目和無法下達(dá)的專項(xiàng)資金及時(shí)與主管部門溝通取得支持和理解，對(duì)部分能產(chǎn)生較大社會(huì)影響的專項(xiàng)資金盡量采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式下達(dá)，對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)資金遵循“即來即撥”的原則盡快下達(dá)；加強(qiáng)與預(yù)算單位、銀行的溝通，引導(dǎo)預(yù)算單位及時(shí)辦理支付手續(xù)，督促銀行提高服務(wù)質(zhì)量，為均衡支出鋪平道路。

當(dāng)然，僅僅靠財(cái)政部門完善預(yù)算管理體系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。還必須深化部門預(yù)算改革。各部門各單位在申報(bào)部門預(yù)算時(shí)，要嚴(yán)格按照綜合預(yù)算管理要求，將取得的各類收入全部編入部門預(yù)算，對(duì)未編列的收入不予安排相應(yīng)的支出預(yù)算；要圍繞同級(jí)黨委、政府中心工作，將本部門承擔(dān)的全局性重點(diǎn)支出足額編入支出預(yù)算，不得留硬缺口；要增強(qiáng)預(yù)算編制的前瞻性，凡主管部門年初未申報(bào)的項(xiàng)目支出預(yù)算，執(zhí)行中原則上不予追加預(yù)算；部門預(yù)算下達(dá)后，主管部門應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的具體項(xiàng)目、執(zhí)行單位和預(yù)算金額實(shí)施，不得擅自調(diào)劑、變動(dòng)。

財(cái)政部門要嚴(yán)格審核項(xiàng)目可行性報(bào)告和資金預(yù)算，按照輕重緩急，優(yōu)先安排急需和可行的項(xiàng)目；對(duì)重大項(xiàng)目支出，可組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、群眾代表開展專門評(píng)審，對(duì)跨年度項(xiàng)目，要根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展分年安排預(yù)算，實(shí)行滾動(dòng)管理；對(duì)部門單位年底形成的財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)統(tǒng)籌安排使用；實(shí)行資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，在核定部門預(yù)算時(shí)充分考慮部門資產(chǎn)占有及收益情況；要按照“項(xiàng)目帶動(dòng)、資金整合、部門聯(lián)動(dòng)、集中投入”的辦法，打破條塊界限和部門分割，統(tǒng)籌安排、捆綁使用財(cái)政資金；要健全績效考評(píng)指標(biāo)體系，擴(kuò)大績效考評(píng)實(shí)施范圍，加快建立項(xiàng)目預(yù)算編制、投資評(píng)審、績效評(píng)價(jià)“三位一體”的管理機(jī)制。

說一千，道一萬，財(cái)政部門和各預(yù)算單位致力的“預(yù)算統(tǒng)一”若沒有預(yù)算公開這一基礎(chǔ)，那所有努力都會(huì)付諸東流。因此，堅(jiān)持預(yù)算公開就顯得尤為重要了。

篇8

我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，與發(fā)達(dá)國家相比，對(duì)資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題的研究起步較晚，目前尚未建立起系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型理論和政策體系。促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)改革、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境治理、資源勘查開發(fā)、資源稅費(fèi)改革等多個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不論是理論研究還是實(shí)踐操作層面都難度很大，應(yīng)該引起足夠的重視。

一、我國資源型城市面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界按照采掘業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重及規(guī)模、采掘業(yè)從業(yè)人員占全部從業(yè)人員比重及規(guī)模等4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)考慮特殊情況，初步界定全國資源型城市共118個(gè)，占全國城市總數(shù)的18％。近些年隨著我國2／3的礦山進(jìn)入中老年期，1／4的資源型城市面臨資源枯竭，資源型城市在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等方面的矛盾開始集中顯現(xiàn)，有的還十分尖銳。概括說，我國資源型城市面臨以下困難：

(一)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，增長缺乏后勁

資源型城市在經(jīng)濟(jì)上嚴(yán)重依賴資源開采、加工，資源產(chǎn)業(yè)一業(yè)獨(dú)大，產(chǎn)業(yè)鏈條短，可持續(xù)發(fā)展能力弱，多數(shù)資源型城市資源開采及其加工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重在30％以上，相當(dāng)多城市超過50％，如大同市煤炭采選業(yè)和原料工業(yè)曾占全市工業(yè)總產(chǎn)值的80％。資源型城市的國有經(jīng)濟(jì)比重偏大，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力，2004年，黑龍江省雙鴨山、七臺(tái)河、鶴崗、大慶4市國有及國有控股工業(yè)企業(yè)增加值分別占各市的78．8％、62．9％、92．0％和96．6％。資源型城市的國企改革還遠(yuǎn)沒有到位，多數(shù)企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)沉重，以初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)為主，經(jīng)濟(jì)效益不高。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接受資源產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)影響，難以有長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長。資源型城市主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與全社會(huì)平均水平相比有較大差距，如2003年黑龍江省雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺(tái)河、伊春、大興安嶺6市人均GDP為8457元，比全省平均水平低3166元，城鎮(zhèn)居民人均收入為5722元，比全省平均水平低957元。

(二)下崗失業(yè)人員多，就21k．~力大

伴隨一些大型礦山破產(chǎn)，數(shù)以萬計(jì)的職工面臨失業(yè)。比如，阜新海州礦破產(chǎn)就涉及從業(yè)人員26169人，波及附屬集體企業(yè)職工23425人。這些下崗失業(yè)人員技能普遍單一，而地方吸納就業(yè)能力較弱，就業(yè)和再就業(yè)面臨極大困難。據(jù)中國礦業(yè)聯(lián)合會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全國面臨資源枯竭威脅的礦山有400多座，直接涉及到300多萬礦工的就業(yè)。根據(jù)國家人口計(jì)生委調(diào)研組2005年7月的一項(xiàng)抽樣調(diào)查，2005年遼寧省撫順、本溪和阜新的失業(yè)率分別為31．12％、21．30％和24．68％。“零就業(yè)家庭”問題尤為突出，撫順、本溪和阜新的零就業(yè)家庭分別占城鎮(zhèn)失業(yè)家庭的比例為35．33％、37．04％和25．55％。

(三)居民生活困難，社會(huì)矛盾積聚

全國政協(xié)的“四礦問題”(礦業(yè)、礦山、礦工、礦城)專題調(diào)查表明，礦工收入已從過去的各行業(yè)之首，倒退為各行業(yè)之末，年人均收入僅為最高收入行業(yè)的1／9。在人口計(jì)生委組織的抽樣調(diào)查中，撫順、本溪和阜新人均月收入低于低保線(175元)的家庭所占比例分別為28．92％、21．30％和47．42％，三市的絕對(duì)貧困發(fā)生率平均達(dá)7．25％。由于貧困人口多，且呈現(xiàn)出貧困集聚和代際傳遞等特點(diǎn)，社會(huì)矛盾激化，群體性上訪事件大幅增加，以侵害財(cái)產(chǎn)為主的刑事犯罪不斷攀升，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

(四)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，部分礦區(qū)存在地質(zhì)災(zāi)害隱患

目前，全國每年85％的工業(yè)廢棄物來自礦山開采。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國金屬尾礦、煤矸石堆積已超過50億噸和40億噸，并且以每年4―5億噸劇增。一些地方的煤矸石山已發(fā)生多起坍塌和自燃事故，造成人員傷亡。因采礦活動(dòng)誘發(fā)的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，每年造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過100億元。2001年全國共造成地質(zhì)災(zāi)害600余次，死亡788人。東北三省原國有重點(diǎn)煤礦采煤沉陷區(qū)總面積990平方公里，受影響居民超過90萬人，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。由于長期過量采伐林木，伊春的紅松林被砍伐98％，小興安嶺等地生態(tài)功能急劇下降，蓄水固土抗風(fēng)沙能力明顯減弱。大慶由于開采石油造成森林覆蓋率大幅下降，草原退化、鹽堿化和沙化的面積已占總面積的84％。由于地下水資源嚴(yán)重超采，一些資源型城市出現(xiàn)大范圍地下漏斗。

(五)人才相對(duì)匱乏，教育基礎(chǔ)薄弱

大多數(shù)資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，大批本地人才外流，外地人才不愿前來工作，如山西大同礦務(wù)局1997至2001年間共調(diào)出各類人才638人，而調(diào)入幾乎為零。近年來，高校礦業(yè)專業(yè)招生困難，后繼乏人。資源型城市人才結(jié)構(gòu)單一，發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)面臨很大的技術(shù)和人力資源限制。此外，資源型城市自身的教育經(jīng)費(fèi)緊張，師資力量不足，教育基礎(chǔ)薄弱，加上不少居民生活困難，無力負(fù)擔(dān)高額的教育費(fèi)用，輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。

解決資源型城市尤其是資源枯竭型城市面臨的諸多難題，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展，是老工業(yè)基地調(diào)整改造的重點(diǎn)和難點(diǎn)，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是緩解當(dāng)前資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束、保障資源供給的有效途徑。

二、我國資源型城市陷入困境的體制、機(jī)制成因

我國資源型城市出現(xiàn)這么多問題，且長期得不到解決，除了受資源開采的客觀規(guī)律作用之外，還存在諸多體制、機(jī)制成因。

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的直接調(diào)配與轉(zhuǎn)軌時(shí)期的價(jià)格失衡等問題使資源型城市一直處于不利地位，陷入畸形發(fā)展的軌道

一是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，全國一盤棋，資源被國家無償調(diào)撥，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌以來資源品價(jià)格依然低下，從資源型城市低價(jià)輸出，同時(shí)制成品高價(jià)輸入，造成資源型城市“雙重失血”，致使資源型城市缺少應(yīng)對(duì)危機(jī)、化解矛盾的必要積累。二是資源型企業(yè)與城市未能形成良性互動(dòng)。長期以來，礦業(yè)城市實(shí)行條塊分割管理，而資源行業(yè)和企業(yè)多數(shù)以部門管理為主。由于不少資源型城市是先有礦，后建城，企業(yè)級(jí)別高，規(guī)模大，政企不分、企業(yè)辦社會(huì)等問題突出。如伊春至今仍是政企合一的體制。這些中央企業(yè)或原中央所屬企業(yè)，與地方政府由于體制原因，常常發(fā)生矛盾，造成大量的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，絕大多數(shù)國有礦業(yè)企業(yè)的管理體制發(fā)生多次變動(dòng)，管理方面出現(xiàn)“真空”，很多歷史問題的責(zé)任主體也糾纏不清。城市經(jīng)濟(jì)長期受資源型企業(yè)的主導(dǎo)，地方政府謀劃發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的能力和主動(dòng)性也明顯不足。三是大多數(shù)資源型城市都是因資源開

采而興起，傳統(tǒng)發(fā)展模式助長了資源型城市對(duì)不可再生資源的過分依賴，使得資源型城市的城區(qū)設(shè)施、工業(yè)設(shè)備和人才隊(duì)伍等都具有很強(qiáng)的專用性，一旦資源枯竭而需要退出轉(zhuǎn)產(chǎn)時(shí)，轉(zhuǎn)型成本很高。四是大多數(shù)國有資源型企業(yè)拖欠銀行貸款數(shù)額巨大、時(shí)間較長，相當(dāng)一部分已經(jīng)形成呆賬、死賬，企業(yè)信用降低。銀行不愿意為這類企業(yè)發(fā)展提供更多貸款，資源型企業(yè)發(fā)展或退出所需資金嚴(yán)重匱乏。

(二)資源型城市的發(fā)展長期缺乏“以人為本，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展”理念的指導(dǎo)

在資源開采時(shí)，采取“有水快流，竭澤而漁”的做法，缺乏統(tǒng)籌考慮和規(guī)劃安排。不少資源型城市的建設(shè)缺乏科學(xué)論證，長期以“先生產(chǎn)后生活”、“重開發(fā)輕建設(shè)”等思想為主導(dǎo)，基礎(chǔ)設(shè)施和城區(qū)建設(shè)存在大量欠賬，不少礦工長時(shí)間生活在條件極其惡劣的棚戶區(qū)和采煤沉陷區(qū)，基本生活質(zhì)量都無法保證。一些地方政府和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)單純追求GDP增長，并熱衷于搞“錦上添花”的形象工程，對(duì)人民群眾急需的“雪中送炭”事項(xiàng)缺乏關(guān)心，一些本來可以解決的問題，如棚戶區(qū)的飲水、公共照明等，卻長期拖著不辦。對(duì)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的忽視在資源型城市表現(xiàn)的尤為明顯，“先污染后治理、邊治理邊破壞”狀況突出。

(三)現(xiàn)有的價(jià)格、財(cái)稅政策難以保障資源型城市可持續(xù)發(fā)展

目前我國資源品價(jià)格扭曲，計(jì)價(jià)成本不完全，未能涵蓋礦業(yè)權(quán)有償取得成本、環(huán)境治理成本、安全投入成本和衰退期轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等。許多礦山的開采，嚴(yán)重破壞環(huán)境，污染大氣和水源，但企業(yè)并未付費(fèi)或未完全付治理費(fèi)，這部分成本沒有規(guī)定在開采成本中逐年攤銷，而是推給政府，留給社會(huì)，使企業(yè)內(nèi)部成本外部化，私人成本社會(huì)化?，F(xiàn)有資源稅費(fèi)制度也存在一些問題，資源開采上繳的稅費(fèi)地方分成較少，國家與地方的利益關(guān)系未能理順。中央財(cái)政支出中用于解決因資源開采形成的歷史遺留問題份額不足，而地方財(cái)政又捉襟見肘，寅吃卯糧，對(duì)解決遺留問題有心無力。現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏補(bǔ)償資源型城市歷史欠賬的穩(wěn)定渠道保證，造成資源型城市長期缺乏合理補(bǔ)償。此外，國家現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策框架對(duì)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的要求還不全面，已有的政策措施由于缺乏有效的監(jiān)管和懲處措施又流于形式。

總之，資源已經(jīng)或?yàn)l臨枯竭的城市在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式和體制機(jī)制下，因資源開采留下很多欠賬，自身又尚未形成可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生能力；而資源開采仍處于穩(wěn)產(chǎn)和增產(chǎn)期的城市由于缺乏有效制度、機(jī)制保障，近年來在政績攀比機(jī)制的作用下，地方政府拼資源、拼環(huán)境，加上不少民營企業(yè)在資源廉價(jià)條件下，盲目追逐超額利潤，又不斷重蹈覆轍，沿襲和加速了對(duì)資源、環(huán)境的破壞。

三、發(fā)達(dá)國家促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的主要舉措

促進(jìn)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展是西方發(fā)達(dá)國家工業(yè)化進(jìn)程中面臨的共性問題，也是一個(gè)世界性難題。2005年10月，國務(wù)院振興東北辦組團(tuán)考察了歐洲部分資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型情況。德國、法國政府都很注重在資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，采取一系列措施支持資源型城市轉(zhuǎn)型和老工業(yè)區(qū)重建，已取得顯著成效。

(一)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型工作

德國在聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部下設(shè)立聯(lián)邦地區(qū)發(fā)展委員會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)，州政府設(shè)立地區(qū)發(fā)展委員會(huì)，市政府成立勞動(dòng)局和經(jīng)濟(jì)促進(jìn)會(huì)等職能部門，負(fù)責(zé)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的綜合協(xié)調(diào)。法國于1963年成立了由政府10多個(gè)部門組成的礦區(qū)重組部際小組，負(fù)責(zé)全國煤炭礦區(qū)重振工作；并成立了由大區(qū)行政長官、有關(guān)部門和煤炭公司組成的北加萊大區(qū)重組小組。目前礦區(qū)重組部際小組已并人國家領(lǐng)土整治與地區(qū)行動(dòng)署。法國領(lǐng)土整治與地區(qū)行動(dòng)署編制140人，掛靠法國內(nèi)政部，署長直接對(duì)總理負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)籌劃、推動(dòng)、協(xié)調(diào)國家領(lǐng)土規(guī)劃以及老工業(yè)基地重振工作。

(二)把解決就業(yè)等社會(huì)問題放在突出重要位置

德國、法國在礦山關(guān)閉過程中均把解決民生問題作為優(yōu)先目標(biāo)。一是成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)咨詢和提供小額優(yōu)惠貸款，支持礦工創(chuàng)業(yè)。二是政府對(duì)創(chuàng)造就業(yè)的企業(yè)給予補(bǔ)貼。德國規(guī)定：新企業(yè)創(chuàng)造了一定數(shù)量新就業(yè)崗位，且保持5年以上，可為企業(yè)提供相當(dāng)于投資額12％一23％的補(bǔ)貼。三是允許礦工提前退休。如法國允許工齡滿25年或年齡超過45歲的礦工提前退休，享受80％的退休工資(正常退休工資60％)，并對(duì)提前退休人員免費(fèi)培訓(xùn)。四是確保煤炭關(guān)閉后礦工的醫(yī)藥費(fèi)來源，并對(duì)職業(yè)病如塵肺病進(jìn)行免費(fèi)治療。五是由國家出資對(duì)礦工住房進(jìn)行改造。六是對(duì)礦工進(jìn)行免費(fèi)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)。此外，法國政府還出資在礦區(qū)建立高等院校，1960年在北加萊大區(qū)興建了Valenciennes大學(xué)，1990年又建立LENS大學(xué)，學(xué)生大部分來自礦區(qū)。

(三)采取多種措施支持資源枯竭地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

1、在進(jìn)行生產(chǎn)力布局時(shí)，優(yōu)先在礦區(qū)布點(diǎn)。上世紀(jì)70年代初，汽車工業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好，法國政府將當(dāng)時(shí)還是國有企業(yè)的雷諾汽車發(fā)動(dòng)機(jī)廠設(shè)在了北加萊地區(qū)。最近，法國政府決定在朗斯市投資1．2億歐元建設(shè)盧浮宮分館。

2、出臺(tái)一系列財(cái)稅支持政策。德國出于自身能源安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、減少就業(yè)壓力等方面的考慮，對(duì)煤炭工業(yè)采取了一系列的優(yōu)惠政策：(1)價(jià)格補(bǔ)貼。1996年至1998年，聯(lián)邦政府給予主營煤炭業(yè)的魯爾集團(tuán)的補(bǔ)貼就分別為104億、97億、85億馬克。(2)稅收優(yōu)惠。對(duì)煤炭公司所得稅予以退還、豁免或扣除，還允許煤炭企業(yè)加速折舊。(3)投資補(bǔ)貼。對(duì)煤礦生產(chǎn)合理化、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和安排轉(zhuǎn)崗人員等提供各種補(bǔ)助。(4)環(huán)保資助。為治理礦區(qū)環(huán)境提供資助，一般由州政府負(fù)擔(dān)1／3，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)2／3。(5)研究和發(fā)展補(bǔ)助等。

3、建立穩(wěn)定的資金渠道。1984年，法國政府出資成立礦區(qū)工業(yè)化基金，1990―2000年每年提供1500萬歐元，幫助礦區(qū)改善基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。此外，法國政府還組建了“礦區(qū)再工業(yè)化金融公司”；作為國家支持轉(zhuǎn)型地區(qū)的資金渠道。該公司由中央政府、大區(qū)政府和銀行共同出資組建，其運(yùn)作方式類似于投資銀行。公司創(chuàng)建15年來，資本從1000萬法郎增加到1．2億法郎，為230個(gè)企業(yè)提供了2．8億法郎貸款，新創(chuàng)就業(yè)機(jī)會(huì)2．1萬個(gè)。

(四)努力營造良好環(huán)境吸引外來投資

一是大力進(jìn)行環(huán)境整治，改善生態(tài)環(huán)境。資源型城市環(huán)境破壞嚴(yán)重，廢棄地較多，德國、法國政府為此投入大量資金。如北加萊大區(qū)每年改造500-600公頃的廢棄土地，資金由歐盟、中央政府、地方政府三方共同出資。魯爾區(qū)許多報(bào)廢的礦井得到了重新修整，有的成為傳統(tǒng)工業(yè)展覽、教育或培訓(xùn)實(shí)習(xí)的基地。二是積極為外來投資企業(yè)提供優(yōu)惠政策。德國、法國及其地方政府在招商引資方面也有許多支持政策，包括稅收支持和投資補(bǔ)貼等。

(五)利用法律手段規(guī)范礦區(qū)復(fù)墾

德國礦山法規(guī)定：礦區(qū)業(yè)主必須對(duì)礦區(qū)復(fù)墾提出具體可靠的措施；必須預(yù)留復(fù)墾專項(xiàng)資金；其數(shù)量由復(fù)墾的任務(wù)量確定，一般占企業(yè)年利潤的3％；必須對(duì)因開礦所占用的森林、草地進(jìn)行等面積異地恢復(fù)。礦山法對(duì)開發(fā)和復(fù)墾也提出了嚴(yán)格的環(huán)保要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。由于采取了這些措施，目前已復(fù)墾的耕地、草地、森林和人工湖錯(cuò)落有致，面貌煥然一新。

(六)建立培養(yǎng)從事資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型工作的專門隊(duì)伍

資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)長期的任務(wù)，也是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要建立專業(yè)隊(duì)伍和培養(yǎng)專門人才。法國領(lǐng)土整治與地區(qū)行動(dòng)署的一位資深顧問認(rèn)為，從事老工業(yè)基地重振和資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型工作的專業(yè)人員需要具備三個(gè)方面的知識(shí)和技能：一是勞動(dòng)和社會(huì)保障方面的知識(shí)，二是項(xiàng)目管理方面的經(jīng)驗(yàn)，三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面的知識(shí)。目前，法國已經(jīng)形成了一支從事老工業(yè)基地重振的專業(yè)隊(duì)伍。中央政府有轉(zhuǎn)型專員，地方有轉(zhuǎn)型中心。此外，還有從事轉(zhuǎn)型工作的專業(yè)公司，當(dāng)某個(gè)地方出現(xiàn)問題時(shí)，中央政府將派出轉(zhuǎn)型專員與地方政府及轉(zhuǎn)型中心共同開展工作。德國聯(lián)邦政府也成立了一些專門從事老礦區(qū)復(fù)墾工作的專業(yè)公司。

四、促進(jìn)我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策

(一)建立健全資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制

借鑒國內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)，建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，是促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的根本保證。對(duì)資源開發(fā)進(jìn)行補(bǔ)償，應(yīng)在資源開采的不同階段，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，采取法律和必要的行政措施，引導(dǎo)和規(guī)范各類市場主體合理開發(fā)資源，承擔(dān)資源開采、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的責(zé)任。對(duì)衰退產(chǎn)業(yè)進(jìn)行援助，應(yīng)支持資源開采進(jìn)入中后期的城市大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，合理轉(zhuǎn)移剩余生產(chǎn)能力，促進(jìn)下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，培訓(xùn)貧困失業(yè)人口，解決企業(yè)歷史遺留問題，保障資源產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)退出和資源型城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

實(shí)施資源開發(fā)補(bǔ)償和衰退產(chǎn)業(yè)援助，對(duì)不同發(fā)展階段的資源型城市在政策取向上應(yīng)有所區(qū)別。一是對(duì)于原中央國有資源型企業(yè)形成的歷史問題以及資源已經(jīng)或接近枯竭的城市，國家應(yīng)該給予必要的資金和政策支持，解決這些城市的歷史欠賬。二是對(duì)資源開采仍處于穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)期的城市，要堅(jiān)持走市場化道路，建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的資源價(jià)格形成機(jī)制，從根本上解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、接續(xù)替代產(chǎn)發(fā)展業(yè)、資源產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)產(chǎn)、下崗失業(yè)人員安置等問題。

建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，以下幾個(gè)方面至關(guān)重要：一是對(duì)有關(guān)法律法規(guī)、政策措施中已提出的資源開發(fā)補(bǔ)償和衰退產(chǎn)業(yè)援助方面的規(guī)定，應(yīng)嚴(yán)格貫徹落實(shí)；缺乏相應(yīng)內(nèi)容或內(nèi)容不健全的要盡快增補(bǔ)和完善。二是加快資源價(jià)格改革步伐，完善價(jià)格形成機(jī)制，科學(xué)合理地確定資源成本費(fèi)用核算框架，把資源開采、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、企業(yè)退出和轉(zhuǎn)產(chǎn)等列入資源型企業(yè)成本開支范圍，通過建立資源開發(fā)補(bǔ)償保證金制度和資源開采衰退期轉(zhuǎn)產(chǎn)資金制度等途徑，使企業(yè)承擔(dān)資源開發(fā)補(bǔ)償和自我援助的主要責(zé)任。三是健全公共財(cái)政體系和監(jiān)管體制，明確各級(jí)政府在資源開發(fā)補(bǔ)償和衰退產(chǎn)業(yè)援助工作中應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

(二)資源型城市可持續(xù)發(fā)展中的幾個(gè)關(guān)鍵問題

1、大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。發(fā)展是解決資源型城市現(xiàn)存問題的根本途徑，應(yīng)把著力培育和壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的根本任務(wù)。不同的資源類型，不同的發(fā)展?fàn)顩r和各自的比較優(yōu)勢(shì)決定了在資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，不可能有通用模式。要本著一行一策、一城一策的原則，因地制宜，廣開思路，區(qū)別對(duì)待。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的選擇可從以下幾個(gè)角度考慮：一是延續(xù)現(xiàn)有資源產(chǎn)業(yè)壽命；二是增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力；三是能有效解決失業(yè)和貧困等迫在眉睫的問題。發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)除資源型城市的自身努力外，國家應(yīng)給予適當(dāng)支持?？紤]到資源型城市在參與國債項(xiàng)目遴選時(shí)，往往不具備競爭優(yōu)勢(shì)而難以入圍，可在國債和中央預(yù)算內(nèi)資金中專門安排一部分，支持資源型城市發(fā)展。國家政策性銀行和其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)各自的經(jīng)營領(lǐng)域，積極為資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供金融服務(wù)。國家在進(jìn)行生產(chǎn)力布局時(shí)也應(yīng)適當(dāng)向資源型城市傾斜。

2、著力解決就業(yè)和貧困等社會(huì)問題。擴(kuò)大就業(yè)、消除貧困、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)。對(duì)于促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)可考慮從以下途徑著手：一是幫助下崗失業(yè)人員轉(zhuǎn)變觀念，提供免費(fèi)教育和培訓(xùn)；二是在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，優(yōu)先考慮吸納本地勞動(dòng)力就業(yè)；三是大力開發(fā)公益性崗位；四是健全就業(yè)服務(wù)，提供就業(yè)信息；五是政府提供政策優(yōu)惠和資金扶持，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。對(duì)于資源型城市普遍存在的貧困代際傳遞現(xiàn)象，可考慮在免除資源枯竭型城市貧困家庭學(xué)生在義務(wù)教育期間學(xué)雜費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加2年免費(fèi)職業(yè)教育。

3、加強(qiáng)環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)。許多資源型城市因?yàn)橘Y源開發(fā)造成的沉陷區(qū)和廢棄礦坑等開采遺跡存在次生地質(zhì)災(zāi)害隱患。從2002年開始，國家率先對(duì)東北地區(qū)15個(gè)原國有重點(diǎn)煤礦采煤沉陷區(qū)給予治理，已累計(jì)安排中央投資41億元，取得很大成效。但總體而言，全國目前很多廢棄坑礦和開采遺跡沒有及時(shí)治理，這不僅是因?yàn)榇嬖谫Y金缺口，還在于對(duì)災(zāi)害程度認(rèn)識(shí)不足和治理技術(shù)欠缺。應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，組織多學(xué)科專家聯(lián)合會(huì)診，逐步形成一套科學(xué)合理、經(jīng)濟(jì)高效、符合中國國情的治理技術(shù)路線。國家應(yīng)加大相應(yīng)治理投入，防止嚴(yán)重次生地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生。今后應(yīng)重視對(duì)資源開采的環(huán)保監(jiān)管。做好資源開采的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，嚴(yán)格實(shí)施資源開發(fā)規(guī)劃和環(huán)境影響評(píng)價(jià)，資源開采前應(yīng)進(jìn)行生態(tài)破壞和經(jīng)濟(jì)損失專項(xiàng)評(píng)估。對(duì)可能造成嚴(yán)重生態(tài)破壞和巨額經(jīng)濟(jì)損失的，必須限制開采或采取有效保護(hù)和防范措施。建立環(huán)境監(jiān)理制度，預(yù)防和減少環(huán)境污染、生態(tài)破壞。

4、加大資源勘查投入，強(qiáng)化資源開采調(diào)控。近年來，我國地質(zhì)勘察工作嚴(yán)重萎縮，后備資源緊張是引發(fā)資源型城市出現(xiàn)諸多矛盾和問題的原因之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年我國用于地質(zhì)勘查的巖芯鉆探工作量僅是1975年的2％，新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)僅為1987年的27％。現(xiàn)有政策對(duì)激勵(lì)礦產(chǎn)勘查的動(dòng)力明顯不足，一是國家地勘投入占國家財(cái)政支出比例大幅下降；二是商業(yè)性勘查市場沒有形成。應(yīng)通過國家政策引導(dǎo)，積極培育多元化投資主體，重點(diǎn)安排在資源枯竭和瀕臨枯竭的礦區(qū)周邊、深部探礦，盡量延續(xù)現(xiàn)有礦業(yè)企業(yè)壽命。資源枯竭型城市的礦業(yè)企業(yè)通常具有大量的專用設(shè)備和專業(yè)技術(shù)人才，國家可通過資源開發(fā)的宏觀調(diào)控，打破行政區(qū)劃限制，引導(dǎo)這些企業(yè)優(yōu)先開采周邊地區(qū)新發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源。

(三)研究制定促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的財(cái)稅政策

1、研究稅收增量返還政策。轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市阜新、大慶、伊春、遼源提出試行稅收增量返還政策，即：以某一年度為基準(zhǔn)，在今后數(shù)年內(nèi)，將試點(diǎn)城市上劃中央和省稅收的增量部分，通過轉(zhuǎn)移支付的形式，按照

一定比例返還給試點(diǎn)城市，專項(xiàng)用于一攬子解決歷史遺留問題。當(dāng)然，這種做法是否可行以及如何協(xié)調(diào)該做法與現(xiàn)行財(cái)稅體制的關(guān)系，尚需有關(guān)部門進(jìn)一步研究。

2、研究制定稅收優(yōu)惠政策。資源型城市往往由于地理位置不佳、歷史上基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多等原因，招商引資缺乏競爭優(yōu)勢(shì)。應(yīng)考慮給予資源型城市相應(yīng)的稅收政策優(yōu)惠，形成政策洼地效應(yīng)，加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。

3、建立企業(yè)資源開發(fā)補(bǔ)償保證金制度。建立企業(yè)資源開發(fā)補(bǔ)償保證金制度是資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的重要內(nèi)容。借鑒國內(nèi)一些省市的已有做法，初步設(shè)想資源開發(fā)補(bǔ)償保證金制度包括以下要點(diǎn)：一是新建礦山應(yīng)依據(jù)礦山設(shè)計(jì)年限、現(xiàn)有礦山應(yīng)依據(jù)剩余壽命確定分年預(yù)提保證金的金額，企業(yè)將當(dāng)年實(shí)際發(fā)生的礦山環(huán)境治理費(fèi)用列入成本，沖減預(yù)提費(fèi)用。二是保證金及其利息屬于礦山企業(yè)所有，由各地人民政府和企業(yè)在指定銀行設(shè)立“共管賬戶”存儲(chǔ)，共同監(jiān)管，專款專用。采礦權(quán)人完成當(dāng)年的環(huán)境治理和礦山復(fù)墾任務(wù)后保證金及利息退還采礦權(quán)人。采礦權(quán)人拒不治理或治理不合格的，由當(dāng)?shù)卣磪f(xié)議有關(guān)約定，將保證金轉(zhuǎn)為治理費(fèi)用，組織治理。

4、盡快建立資源產(chǎn)業(yè)衰退期轉(zhuǎn)產(chǎn)資金制度。落實(shí)資源產(chǎn)業(yè)衰退期轉(zhuǎn)產(chǎn)資金制度是衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制的重要內(nèi)容。資源開采業(yè)都有走向衰退的一天，企業(yè)應(yīng)在成長成熟期就應(yīng)為轉(zhuǎn)產(chǎn)或關(guān)閉做好準(zhǔn)備。我國《煤炭法》明確規(guī)定：“國家建立煤礦企業(yè)積累煤礦衰老期轉(zhuǎn)產(chǎn)資金制度”，但這一制度至今尚未落實(shí)。應(yīng)考慮將這一制度從煤炭開采企業(yè)擴(kuò)展到所有資源開采企業(yè)，并盡快落實(shí)。實(shí)施資源產(chǎn)業(yè)衰退期轉(zhuǎn)產(chǎn)資金制度包括以下要點(diǎn)：一是轉(zhuǎn)產(chǎn)資金來源于礦業(yè)(森工)企業(yè)在稅前成本中按一定比例提取，在會(huì)計(jì)報(bào)表中單獨(dú)反映，專款專用；二是資金的主要用途是用于發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、解決企業(yè)歷史遺留問題和關(guān)閉后的善后工作等領(lǐng)域；三是資源型城市人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查該項(xiàng)資金落實(shí)到位。