審計廳深層次原因分析

時間:2022-03-10 01:50:00

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審計廳深層次原因分析

當前,審計機關不能不面對這樣一個窘境,在預算執(zhí)行審計中,被審計單位“屢審屢犯”,使預算執(zhí)行審計工作步入了“屢犯屢審”的怪圈。那么,為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象?近幾年來,社會各界和審計業(yè)內(nèi)人士都在尋找答案,類似于體制、機制使然,部門利益驅(qū)使等原因多見于報端。但是,筆者認為,被審計單位“屢審屢犯”背后有更深層次原因。只有找準了背后更深層次的原因,對癥下藥,“屢審屢犯”才能得到扼制,預算執(zhí)行審計也就才能深化。

原因之一:單兵突進,審計機關只能干“打雷”,不“下雨”。前些年,新聞媒體把李金華審計長向全國人大常委會所作的預算執(zhí)行審計報告譽稱為“審計風暴”。但一次次“審計風暴”過后成效難如人意,又喻之干“打雷”,不“下雨”。此言不無道理。但冷靜思考,原因何在?我們不妨作如下分析:第一,從審計的對象看,預算執(zhí)行審計的主要對象是與財政預算收支有關的財政、稅務、銀行、發(fā)改等政府直屬的有職有權的部門,這些部門既掌握了事權,也掌握了財權。審計這些部門從某種意義上講實際上是審計政府。而審計也同屬政府的一個部門,由一個政府部門審計幾個或幾十個政府部門,顯然勢單力薄。這樣做審計不僅僅是數(shù)量的勢單,更重要的是問題查出來后怎么辦的力薄。第二,從審計的職責看,勿庸質(zhì)疑,審計的基本職責是發(fā)現(xiàn)問題,披露問題。至于如何解決所則涉及我國的行政管理體制、干部人事制度、紀檢監(jiān)察制度、公檢法制度等方方面面,顯然一個審計機關是無法替代的。如果沒有相關方面的有效配合,不能形成審計、問責、處罰、整改的互動機制,審計也只能干“打雷”,不“下雨”。第三,從審計的效果看,預算執(zhí)行審計年年審,問題照常年年出。被審計單位聽之任之,審計機關束手無策,只好列出“清單”在一年一度的人大常委會例會上一次次“發(fā)泄私憤”,冀于最高權力機關、社會輿論施壓,來改變這種“屢審屢犯”的現(xiàn)狀。從以上分析中我們不難看出,單兵突進,沒有其他部門的有效配合,審計工作的實效必然無法體現(xiàn)。

原因之二:法制滯后,預算法“超期服役”與相關法規(guī)不配套?!皩覍弻曳浮苯^對不是哪一個部門的問題,必定有制度上的原因,這是目前一致公認的看法。近幾年來,預算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn),大量的預算外資金游離于預算管理之外,預算編制不科學、不細,預算執(zhí)行透明度低,超預算追加等問題。這些問題,現(xiàn)有的預算法已經(jīng)很難約束。要解決這些問題,必須修改預算法。大家知道,我國現(xiàn)行的預算法是1994年頒布,1995年1月1日執(zhí)行的,至今已過12年。在這12年里,我國經(jīng)濟飛速發(fā)展,同時,由于體制、機制不配套的原因,出現(xiàn)許多新情況、新問題。預算法“超期服役”,“藥效過期”、“藥力失效”的問題已經(jīng)顯現(xiàn)。因此,強化政府預算源頭上的法制建設,推動預算管理的法制化,才是根治預算執(zhí)行中違法違規(guī)問題的根本之策。當然,要想根治預算執(zhí)行中的“屢審屢犯”問題,單靠一部預算法的修改是遠遠不夠的,必須其他法律法規(guī)的配套完善,如審計法、財政違法行為處罰處分條例、政府預算會計制度等。審計法和財政違法行為處罰處分條例雖說前兩年作過修改,但顯然與預算法修改不配套。尤其是政府預算會計制度的缺失,政府預算中不能清晰地反映出政府及其部門的資產(chǎn)和負債情況并科學地組織核算,因此,政府部門預算執(zhí)行出現(xiàn)這樣或那樣的問題也就不足為怪了。

原因之三:監(jiān)管不力,審計后被審計單位整改走過場。目前,我國預算執(zhí)行審計運行機制基本是:審計機關審計→審計機關向人大作審計工作報告并公告審計結(jié)果→被審計單位整改→政府及有關部門完善相關制度。應該說這種運行機制是同我國政治經(jīng)濟體制基本相適應的。但從執(zhí)行情況看,前兩者可正常運行,后兩者則有所折扣,特別是被審計單位整改問題更大,有的基本上是走過場。審計后整改不力已成為被審計單位“屢審屢犯”的又一大病因。什么原因造成被審計單位整改不力?我認為,一是被審計單位僥幸心理作崇,樂于找關系,只是千方百計想“擺平”問題,而未真正用行動腳踏實地地整改糾正問題。二是組織上安排領導干部異地為官,調(diào)動后審計出的問題大都不了了之。三是審計機關跟蹤整改的力度不夠,多數(shù)審計機關是重審查,輕整改,甚至沒有把整改當作審計工作必不可少的重要組成部分。因此,采取有效措施加大整改力度是當務之急。現(xiàn)階段,這些措施應當包括審計整改聯(lián)動機制,即公安、監(jiān)察、財政、稅務、物價、工商行政管理等相關部門要依法協(xié)助審計機關履行審計監(jiān)督職責;審計整改責任追究機制,即組織、人事部門和其他有人事任免權、獎懲考核權的有關主管部門,要把審計整改情況作為評價領導干部履行經(jīng)濟責任、考察任用干部和考核部門年度工作的內(nèi)容之一;審計整改跟蹤檢查機制,即審計機關在規(guī)定的時間內(nèi),跟蹤檢查被審計單位執(zhí)行審計決定、采取審計報告意見和建議和處理審計移送事項結(jié)果情況;審計整改結(jié)果報告和整改公告機制,即審計機關在規(guī)定的時間內(nèi),向人大常委會報告審計整改工作情況,在做好審計結(jié)果公告的基礎上逐步公告審計整改結(jié)果,在一定范圍內(nèi)對拒對整改或“屢審屢犯”的單位予以公開曝光。只有這樣,才能長效地標本兼治審計整改走過場的問題。

原因之四:機制缺失,審計問責追究不能同步到位。預算執(zhí)行中的許多問題之所以“屢審屢犯”,不能不說是與問責機制缺失有關。問責是什么?簡單地講問責是對責任人的處理,是對責任人的過錯追究。這些年的預算執(zhí)行審計,問題是查出來了,也披露出去了,但對責任人問責追究沒有同步到位。為什么審計問責追究不能同步到位?一是與大環(huán)境有關。目前,我國開始重視問責制度建設,但在實際工作中各方面的問責還沒有很好地開展起來,有責不問的情況還普遍存在。二是法律沒有賦予審計機關對人的處理權。根據(jù)我國現(xiàn)行監(jiān)督制度的架構,對事的處理和對人的處理并非是由一個職能部門完成的。對預算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的問題,審計機關只能依法對事的處理,而涉及對人的處理則需要移送有關部門。鑒于此,我建議政府優(yōu)先考慮建立預算執(zhí)行審計問責制度,政府牽頭及部門聯(lián)動,把問責進行到底。從目前的實際情況看,可從四個方面著手問責:一是審計機關建議問責,對直接責任人和其他責任人依規(guī)應當問責的,審計機關應當建議問責;二是監(jiān)察機關依法問責,對審計機關移交過來的能構成黨紀政紀處分的,監(jiān)察機關應當依法問責;三是人大、政協(xié)代表民意問責,對那些尚不構成黨紀政紀處分的,人大、政協(xié)代表可以代表民意問責;四是新聞媒體公開輿論問責,對一些典型案例報道公開問責。問責的目的在于落實責任,促進領導干部履行的職責。因此,必須旗幟鮮明地做到有責必問,問責必究。

原因之五:認識不夠,審計成果政府部門利用率低下。近幾年來,審計機關為了提高經(jīng)濟責任審計成果的利用率做了不少工作,不少地方政府出臺了經(jīng)濟責任審計成果運用暫行規(guī)定等規(guī)章。相比之下,“歷史”更長一些的預算執(zhí)行審計卻沒有。為什么?原因有兩個方面:一是政府對預算執(zhí)行審計成果的利用認識不夠,認為預算執(zhí)行審計實際上是審計政府,審計結(jié)果的好壞都有政府的責任,無所謂成果利用。二是審計機關對審計成果利用心存疑慮,認為利不利用不是我說算,所以審計結(jié)果達不到審計成果的高度。審計工作報告往往是普遍性的問題多,典型性的問題少;就事論事的多,有分析有價值的少。政府部門根本無法著手運用。如果這種現(xiàn)狀不加以改進,那么預算執(zhí)行審計將走入死胡同,越走越深。那么怎么實現(xiàn)審計成果的轉(zhuǎn)化,提高審計成果利用率?我建議:一要關注審計決定落實情況。要堅持審計決定跟蹤檢查,扎實推進決定落實反饋制度和審計回訪制度,確保審計查的問題整改到位,提出的合理化建議得到采納。二要關注移交案件的查辦情況。這幾年各級審計機關向紀檢、司法機關移交了大量案件,但有的案件由于種種原因被擱置,沒有得到查處。因此,審計機關不能止步于案件移交,要督促案件查辦落實,必要時還要派出人員協(xié)動查辦。三要關注制度法規(guī)的修改完善情況。審計機關從體制、機制上提出解決問題的建議,促進制度法規(guī)的修改完善,比查處幾個問題意義更加深遠,但難度也更大。有些體制、機制上的弊端不是一兩次審計就可以革除的,需要審計機關有勇氣堅持己見,制度沒有修改、機制沒有完善,就不輕言放棄。上述三條是促進審計成果轉(zhuǎn)化的重要途徑,希望審計機關的同仁大膽實踐,為體現(xiàn)審計成果的價值作出不懈的努力。