導(dǎo)語(yǔ)：鄉(xiāng)村政權(quán)創(chuàng)建的考察一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的研究，是中華人民共和國(guó)史研究的重要課題之一。從研究現(xiàn)狀看，學(xué)術(shù)界對(duì)于新中國(guó)成立初期基層政權(quán)的研究比較薄弱，從歷史演變的角度系統(tǒng)地研究農(nóng)村基層政權(quán)更是少見。在新中國(guó)成立60周年到來之際，梳理建國(guó)初期我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的歷史進(jìn)程，總結(jié)其基本經(jīng)驗(yàn)，是非常有意義的事情。

一、在新解放區(qū)以廢除保甲制為中心的接管建政（1949～1950年）

中國(guó)共產(chǎn)黨在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期都有過豐富的鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，并貫徹了人民民主的建政原則。1948年12月20日，中共中央發(fā)出《關(guān)于縣、村人民代表會(huì)議的指示》，要求后的一切重要工作都必須經(jīng)過人民代表會(huì)議討論通過。此后解放區(qū)開展了群眾性建政活動(dòng)，普遍建立了區(qū)村（鄉(xiāng)）政權(quán)，為新解放區(qū)農(nóng)村基層政權(quán)的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1949年春季，隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的迅猛發(fā)展，人民解放軍勝利渡過長(zhǎng)江向江南挺進(jìn)。在此背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村政權(quán)工作方面的重點(diǎn)遂轉(zhuǎn)變?yōu)樾陆夥艆^(qū)政權(quán)的接管與和平過渡?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定:凡人民解放軍初解放的地方，應(yīng)一律實(shí)施軍事管制，由中央人民政府或前線軍政機(jī)關(guān)委任人員組織軍事管制委員會(huì)和地方人民政府，領(lǐng)導(dǎo)人民建立革命秩序。［1］因此，在初解放的地區(qū)，軍管會(huì)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)軍政的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)舊政權(quán)接管和改造工作。

（一）接管舊政權(quán)，為鄉(xiāng)級(jí)新政權(quán)的建立奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

一般情況下，在新解放區(qū)，首先成立縣臨時(shí)政權(quán)機(jī)構(gòu)——縣人民民主政府辦事處，由上級(jí)人民政府或前線軍政機(jī)關(guān)委任人員擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)，著手接管縣鄉(xiāng)政權(quán)的檔案文件和錢糧財(cái)務(wù)，整編地方武裝，維持社會(huì)秩序?？h人民政府正式成立后，則成立縣轄的區(qū)人民政府，負(fù)責(zé)接管和接收所轄舊鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。

在接管內(nèi)容上，除了對(duì)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行接管，還要對(duì)舊政權(quán)的財(cái)政和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行接管。在接管方法上，一是采取內(nèi)、外結(jié)合的方法，不僅依靠舊有組織，還重新調(diào)配、組織其他力量進(jìn)行接管;二是走群眾路線，發(fā)動(dòng)群眾配合接管。在接管干部的來源上，首先充分發(fā)揮南下干部的作用，以他們?yōu)楣歉?其次挑選堅(jiān)持地下斗爭(zhēng)的黨員作為脫產(chǎn)干部;還有一些是原國(guó)民黨政權(quán)機(jī)關(guān)中留用的舊職員。不過，這幾條途徑遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)干部的需求。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，主要還是需要培養(yǎng)熟悉本地情況、有一定組織能力的當(dāng)?shù)馗刹俊Ｕ?quán)接管后，為維持縣、區(qū)、鄉(xiāng)的社會(huì)治安和正常的社會(huì)秩序，各級(jí)人民政府的武裝組織紛紛成立起來，如縣大隊(duì)、區(qū)中隊(duì)和各鄉(xiāng)、保的人民防匪自衛(wèi)隊(duì)。區(qū)隊(duì)、鄉(xiāng)保自衛(wèi)隊(duì)都是以貧雇農(nóng)為骨干，他們?yōu)樾抡?quán)的建立和鞏固起到了重要的保衛(wèi)作用。

（二）廢除保甲制，初步建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)

在新解放區(qū)，保甲制是逐步廢除的。縣區(qū)人民政府往往是在暫時(shí)留用偽保甲人員的同時(shí)，著手提拔和訓(xùn)練農(nóng)民積極分子和革命知識(shí)分子，委任他們?yōu)猷l(xiāng)長(zhǎng)和村長(zhǎng)，建立新的鄉(xiāng)村政權(quán)。而在群眾已經(jīng)發(fā)動(dòng)起來的地區(qū)，縣區(qū)人民政府則通過建立農(nóng)民協(xié)會(huì)、召開農(nóng)民代表會(huì)、選舉鄉(xiāng)政府等步驟，建立新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。其基本過程大致如下:

首先，通過征糧支前運(yùn)動(dòng)，培養(yǎng)農(nóng)民骨干，瓦解原有的保甲勢(shì)力。為配合解放軍南下，新解放區(qū)大多在各鄉(xiāng)成立了領(lǐng)導(dǎo)征糧的支前委員會(huì)，負(fù)責(zé)農(nóng)村糧食的征購(gòu)。這一任務(wù)的落實(shí)需要依靠熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的人員協(xié)助，因此，原有的保甲組織在一定程度上得到了保留。但支前委員會(huì)在征糧中更注意發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)、保中的貧雇農(nóng)積極分子。隨著形勢(shì)的發(fā)展，支前委員會(huì)逐步打破了原有的保甲編制，開始以鄉(xiāng)為單位征糧;同時(shí)，根據(jù)各鄉(xiāng)征糧情況和政權(quán)力量的強(qiáng)弱程度進(jìn)行干部的調(diào)配。通過征糧支前運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民特別是貧雇農(nóng)中的骨干、積極分子成為鄉(xiāng)村社會(huì)中的一股新興力量，逐漸走上農(nóng)村社會(huì)改革的舞臺(tái)并發(fā)揮著重要的作用。

其次，通過發(fā)動(dòng)農(nóng)民開展剿匪反霸等運(yùn)動(dòng)，啟發(fā)群眾的覺悟。新解放區(qū)農(nóng)民覺悟的提高需要一個(gè)過程，因此縣政府一般要求區(qū)鄉(xiāng)干部深入農(nóng)村進(jìn)行宣傳，使農(nóng)民懂得新政府是為人民服務(wù)的機(jī)關(guān)，是堅(jiān)決保障人民利益的。在此基礎(chǔ)上，發(fā)動(dòng)以貧雇農(nóng)為主體的群眾，開展清匪反霸、減租減息運(yùn)動(dòng)。農(nóng)村中的劣紳、惡霸、舊政權(quán)的頑劣勢(shì)力、國(guó)民黨特務(wù)、反動(dòng)會(huì)道門和反動(dòng)黨團(tuán)骨干等敵人都受到了堅(jiān)決打擊和鎮(zhèn)壓。在這個(gè)過程中，農(nóng)民協(xié)會(huì)和民兵組織逐步建立起來，為摧毀地主階級(jí)的鄉(xiāng)保政權(quán)、建立人民的鄉(xiāng)村政府奠定了基礎(chǔ)。

再次，召開群眾大會(huì)，揭露舊保甲制度的反動(dòng)性，發(fā)動(dòng)群眾控訴犯有罪行的舊保甲人員。會(huì)上，一般先經(jīng)過群眾對(duì)舊保甲人員的控訴，揭發(fā)其罪惡事實(shí)，令其登記全部敵偽組織、物資和武器。對(duì)舊保甲人員按各人不同情況分別處理。其中，傷人性命的犯罪分子及特務(wù)分子又不悔過自新者，逮捕法辦;犯有嚴(yán)重貪污勒索罪行，使人妻離子散、家破人亡的舊保甲人員，在搜集確實(shí)證據(jù)后，交人民法庭判處;對(duì)作惡不多、貪污不大的舊保甲人員撤銷其工作，并給以戴罪立功的機(jī)會(huì);對(duì)舊保甲人員（特別是甲長(zhǎng)）中比較正派、無貪污勒索行為者繼續(xù)留用，在工作中加強(qiáng)改造。最后，在農(nóng)民協(xié)會(huì)組織的基礎(chǔ)上，進(jìn)行劃鄉(xiāng)和建立鄉(xiāng)政權(quán)的工作，徹底廢除保甲制。一般而言，將區(qū)公所改為區(qū)人民政府（有的地區(qū)在縣政府下直接設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）。鄉(xiāng)人民政府為基層政權(quán)單位。鄉(xiāng)的劃分，主要依據(jù)便于生產(chǎn)、便于聯(lián)系群眾的原則，適當(dāng)照顧地形和交通條件，一般是以2～4保劃為一鄉(xiāng)。［3］在鄉(xiāng)以下設(shè)立村（就是過去的甲），一般以過去的1～2個(gè)甲合并劃為1個(gè)村。［4］在群眾發(fā)動(dòng)比較好的鄉(xiāng)，在鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會(huì)會(huì)員大會(huì)或農(nóng)民代表會(huì)議上民主選舉鄉(xiāng)政府委員會(huì)，成立鄉(xiāng)人民政府。經(jīng)過上述幾個(gè)方面的工作，無論是在政府基層組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立上，抑或在行政區(qū)劃的重新調(diào)整上，還是在農(nóng)村秩序的維持上，保甲制都沒有存在的基礎(chǔ)和載體了，取而代之的是鄉(xiāng)人民政府和鄉(xiāng)村農(nóng)民協(xié)會(huì)組織。

二、以為中心的群眾建政（1950～1953年）

1949年10月新中國(guó)建立以前，全國(guó)大約有1.19億農(nóng)業(yè)人口的地區(qū)實(shí)行了，這些地區(qū)被稱為老解放區(qū)。到1949年冬天，新解放的一些地區(qū)，主要是華北一些城市的近郊和若干地區(qū)，加上河南省的一半地區(qū)，總共有0.26億農(nóng)業(yè)人口的地區(qū)又完成了。［5］其余新解放區(qū)的啟動(dòng)是在1950年6月。實(shí)際上，整個(gè)的過程也是建政的過程。因?yàn)?，要消滅地主階級(jí)，這就挖去了農(nóng)村封建統(tǒng)治的根基，開啟了奠定人民民主制度基礎(chǔ)的過程。

首先，也是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革。依據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于“依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，團(tuán)結(jié)中農(nóng)，有步驟、有分別地消滅封建土地剝削制度”的總方針，充分發(fā)動(dòng)廣大農(nóng)民打倒地主，分得土地。這一舉措改變了農(nóng)村社會(huì)原來的權(quán)勢(shì)結(jié)構(gòu)和階級(jí)力量對(duì)比，進(jìn)而改變了農(nóng)民對(duì)身份地位的認(rèn)知和評(píng)價(jià)。封建地主作為一個(gè)階級(jí)被消滅了，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上對(duì)地主的依附關(guān)系被廢除了。農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了從未有過的身份自由和人格平等，社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)地位和政治地位都明顯上升。這一巨大的社會(huì)變革為民主制度的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，成為新中國(guó)農(nóng)村社會(huì)向現(xiàn)代化邁進(jìn)的重要契機(jī)。

其次，喚醒了農(nóng)民的民主意識(shí)和政治參與意識(shí)。一般都經(jīng)歷了發(fā)動(dòng)群眾、劃分階級(jí)、沒收分配土地、復(fù)查總結(jié)等階段，農(nóng)民的積極性被充分調(diào)動(dòng)起來。1950年7月中央人民政府通過的《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織通則》，規(guī)定全鄉(xiāng)農(nóng)民直接選舉出鄉(xiāng)農(nóng)民代表大會(huì)的代表，通過鄉(xiāng)農(nóng)民代表大會(huì)和由其選舉出的農(nóng)民協(xié)會(huì)委員會(huì)行使農(nóng)民協(xié)會(huì)的權(quán)力，進(jìn)行。［6］這些規(guī)定實(shí)施后，切切實(shí)實(shí)地培養(yǎng)了農(nóng)民的民主觀念和政治熱情。農(nóng)民在農(nóng)民協(xié)會(huì)中體驗(yàn)了當(dāng)家做主的滋味，參政意識(shí)和要求不斷增強(qiáng)。在中，許多優(yōu)秀的農(nóng)民積極分子加入了中國(guó)共產(chǎn)黨，農(nóng)村基層政權(quán)也通過運(yùn)動(dòng)得到了純潔和健全。

最后，促進(jìn)了農(nóng)村基層行政區(qū)劃的調(diào)整。全國(guó)解放之后，基層政權(quán)單位有兩種形式:在華北、東北和內(nèi)蒙古自治區(qū)等老解放區(qū)是行政村，其他省份是鄉(xiāng)。行政村是在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)中形成的，一般規(guī)模較小，平均每村1500人左右。華東、中南、西南各省在解放初期仍保留著國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期的大鄉(xiāng)制。這種大鄉(xiāng)制管轄范圍廣，不利于開展各項(xiàng)工作。針對(duì)上述情況，這一時(shí)期對(duì)鄉(xiāng)政權(quán)進(jìn)行了調(diào)整，主要是將新解放區(qū)的大鄉(xiāng)劃小，以便于進(jìn)行和各項(xiàng)社會(huì)改革。同時(shí)，將華北、東北等地區(qū)的行政村逐步改為鄉(xiāng)。

實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)和中國(guó)共產(chǎn)黨組織的基層化，使得長(zhǎng)期把持農(nóng)村政治的地主豪紳勢(shì)力、宗族勢(shì)力讓位給中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家基層政權(quán)和農(nóng)民組織，使政府的權(quán)威和組織動(dòng)員能力空前提高，松散的、傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)被有效地組織起來，這也為后來大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)員和資源整合奠定了基礎(chǔ)。

三、以普選為中心內(nèi)容的民主建政（1953～1954年）

農(nóng)村經(jīng)過和其他各項(xiàng)改革，鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)組織一般都得到了整頓與健全，逐步具備了實(shí)行選舉鄉(xiāng)級(jí)人民政府的條件。正如時(shí)任中央人民政府內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)的謝覺哉所說:“人民民主制度必須深入到區(qū)鄉(xiāng)，生起結(jié)實(shí)的根來，才能使整個(gè)社會(huì)建設(shè)有力的前進(jìn)?！保?］那么，農(nóng)村的民主建政工作是怎樣開展的呢?

（一）規(guī)范鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)建設(shè)，由鄉(xiāng)人民代表會(huì)議選舉鄉(xiāng)政府

完成后，中央要求各地通過擴(kuò)大代表名額的方法，逐步將鄉(xiāng)農(nóng)民代表大會(huì)或鄉(xiāng)農(nóng)民代表會(huì)議普遍過渡為鄉(xiāng)人民代表會(huì)議，代行人民代表大會(huì)職權(quán)，選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)和鄉(xiāng)人民政府委員，組成鄉(xiāng)人民政府委員會(huì)。1950年12月政務(wù)院通過了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，規(guī)范了后鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的建設(shè)。

地方人民政府在未經(jīng)選舉前，是由上級(jí)人民政府委派的。一開始，人民代表會(huì)議僅僅是政府聯(lián)系群眾、動(dòng)員人民完成政府布置的工作任務(wù)的一種組織或工作方式。通過召開鄉(xiāng)人民代表會(huì)議，人民的政治覺悟、愛國(guó)熱情和生產(chǎn)積極性都大為提高，代表能夠把群眾的意見反映到政府來，也能把政府的政策傳達(dá)到群眾中去。在這種情況下，鄉(xiāng)人民代表會(huì)議逐步代行人民代表大會(huì)的職權(quán)，選舉鄉(xiāng)政府。新中國(guó)成立后，最初的鄉(xiāng)級(jí)人民政府就是這樣產(chǎn)生的。到1953年，全國(guó)有28萬多個(gè)鄉(xiāng)（村）的人民代表會(huì)議代行人民代表大會(huì)的職權(quán)，選舉了鄉(xiāng)（村）人民政府委員會(huì)。［8］人民群眾已經(jīng)初步具備了民主選舉的經(jīng)驗(yàn)，為召開地方各級(jí)人民代表大會(huì)及全國(guó)人民代表大會(huì)準(zhǔn)備了充分的條件。（二）以普選為中心，加強(qiáng)鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的民主建設(shè)

1953年1月，中央人民政府委員會(huì)通過《關(guān)于召開全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的決議》，決定于當(dāng)年召開由人民用普選方法產(chǎn)生的鄉(xiāng)、縣、省（市）各級(jí)人民代表大會(huì)，然后在此基礎(chǔ)上召開全國(guó)人民代表大會(huì)。1953年4月，中央頒布了《中央選舉委員會(huì)關(guān)于基層選舉工作的指示》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位的選舉成為1953年全部選舉工作的重點(diǎn)。

農(nóng)村基層的選舉工作經(jīng)過人口調(diào)查和選民登記、確定和審查候選人、召開選民大會(huì)選舉代表、召開人民代表大會(huì)等階段。廣大選民十分重視自己的民主權(quán)利，積極參加了選舉。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普選運(yùn)動(dòng)中，充分地發(fā)揚(yáng)了民主，選民們檢查了基層政權(quán)的工作和干部的工作作風(fēng)，使所有干部受到了一次深刻的民主教育，對(duì)于改進(jìn)工作、改善作風(fēng)起了積極的監(jiān)督和推動(dòng)作用。

根據(jù)中央選舉委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，到1954年6月，除少數(shù)暫不進(jìn)行基層選舉的地區(qū)外，全國(guó)進(jìn)行基層選舉的單位共為214798個(gè)，進(jìn)行基層選舉地區(qū)的人口共為571434511人，參加投票的選民占登記選民總數(shù)的85.88%，共選出5669144名基層人民代表大會(huì)的代表。［9］全國(guó)農(nóng)村基層選舉的勝利完成，不僅大大推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村民主建政工作的發(fā)展，而且為縣以上各級(jí)人民代表大會(huì)的召開，特別是為第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)的召開奠定了基礎(chǔ)。

（三）召開一屆人大，規(guī)范與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)設(shè)置

如果說從1949年新中國(guó)成立到1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開前，農(nóng)村基層政權(quán)建

設(shè)經(jīng)歷了從無到有并逐步發(fā)展的過程，那么從1954年全國(guó)人大一屆一次會(huì)議開始，新中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)就進(jìn)入了規(guī)范化、法制化的階段。這次會(huì)議上所制定的《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》），為農(nóng)村基層政權(quán)的進(jìn)一步規(guī)范和完善指明了方向。

《憲法》規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是最基層的行政單位:全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市;省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，這就使我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了憲法依據(jù)?！稇椃ā访鞔_了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)人民代表大會(huì)建設(shè)的基本原則:鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉，受其監(jiān)督，每屆任期兩年。［10］《組織法》明確規(guī)定了農(nóng)村人民委員會(huì)的建設(shè)原則:由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)選舉本級(jí)人民委員會(huì)組成人員。每3個(gè)月舉行1次。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民委員會(huì)每屆任期2年;組成人員的名額為3～13人;可以設(shè)立民政、治安、生產(chǎn)合作、財(cái)糧、文化教育、調(diào)解等工作委員會(huì)。

第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)于新中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)最重要的意義是:它以憲法的形式將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)正式確定為新中國(guó)的農(nóng)村基層政權(quán)單位，為成功實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)的現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)，也為新中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。