導語：淺談司法行政管理職能的歸屬與規(guī)范一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

從革命根據(jù)地時期起算，我國法院體制基本上是沿著軍事化、準軍事化、行政化的歷史軌跡運行。雖然我國憲法確立了司法獨立的原則，相關法律也規(guī)定了法官有不受干涉依法審判的權利，但是，文化的、制度性的、非制度性的制約因素很大程度上消解了我國法院和法官的獨立性。就法院內(nèi)部而言，行政化的內(nèi)部機構設置，不適應審判工作的特點和規(guī)律，損害了法官獨立審判的積極性；行政化的審判工作運行模式，審理與判決相分離，嚴重影響法官作用的充分發(fā)揮。

針對司法行政化的問題，黨的十六大報告中明確提出：“改革司法機關的工作機制和人財物管理體制，逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務相分離。”*年，《人民法院第二個五年改革綱要》把“探索建立新型管理模式，實現(xiàn)司法政務管理的集中化和專門化”作為改革的主要內(nèi)容之一,由此引發(fā)了司法行政管理職能或者說是司法行政權力的歸屬問題的討論。本文試圖從歷史因素和現(xiàn)實司法環(huán)境等角度，論證法院的審判職能與行政管理職能的不可分性，并就如何規(guī)范二者的關系，從而最大限度地避免司法行政權干預司法審判進行了一點膚淺的思考。

一、司法行政管理職能的界定

法院的職責是行使國家賦予的司法審判職權，同時必然具有行政性事務，必然產(chǎn)生司法行政管理職能，這一點已是常識。司法行政管理職能，是國家行政管理總體中的組成部分，其管理活動在很大程度上屬于普通的公務活動。從事務構成來說，與普通的行政管理是相匹配的，集中在人、財、物、事務等方面，而且應用于這些管理的原則也是相同的，其與普通行政管理的區(qū)別主要體現(xiàn)在服務的對象、管理的方式等方面。司法行政管理職能的內(nèi)容十分豐富，除了法官主持進行的審判活動外，其他的幾乎都可稱之為管理職能，盡管其中也有一些很不容易劃分，但總的來說可分為三個層次：第一，案件審理層次。與法院辦理案件直接相關的管理活動，是司法行政管理最主要的內(nèi)容，通常稱之為“審判管理”。具體內(nèi)容包括兩大類：一是審判流程管理。這部分內(nèi)容與案件審理活動的進展結(jié)合在一起，形成對審判活動全過程的管理和控制，具體包括案件管理、審限管理等；二是審判質(zhì)量管理。這是法院的一項重要管理制度，對法院、審判庭、合議庭乃至法官個人的工作質(zhì)量進行監(jiān)督管理。第二，系統(tǒng)運轉(zhuǎn)層次——外部管理。人民法院作為一個完整的系統(tǒng)，其整體上履行審判職能，需要一系列保障條件，這就形成了法院的外部管理制度。具體包括人事管理、經(jīng)費管理、物質(zhì)設備管理、信息管理等。除此之外，法院與其他公共機關的關系管理也屬于外部管理的范圍。第三，機關運轉(zhuǎn)層次——事務管理。主要包括機關后勤服務、文秘、設施維護、車輛管理、檔案管理等。

二、存在的問題

隨著司法獨立原則被社會各界的普遍接受和落實，司法行政權力的歸屬逐步成為影響審判權能否正當行使甚至司法獨立能否實現(xiàn)的一個重要因素。由于種種原因，我國法院面臨的司法行政管理事務多且復雜。在法院系統(tǒng)內(nèi)部也設置了兩套分別用來處理兩類不同問題的制度予以應對，即審判制度和從規(guī)范上看應是為保證和支持法院審判職能之實現(xiàn)所不可缺少的行政管理制度。應當說，這兩套制度的設置都具有其自身合理性。司法裁判權與司法行政權的基本關系應當是：司法裁判為基本職權，司法行政為附屬職能，司法行政工作是為審判工作服務的；司法行政權的歸屬、組織設置、工作程序都應當是為了更好地實現(xiàn)司法裁判權。但是，這兩套制度既然附著于同一機構中，在一個相互交叉的制度空間中運作，那么其邏輯就有可能混淆?！?】事實上，在法院特別是基層法院的實際運作中，這兩套體制經(jīng)常被混同（如審判委員會成員基本上是由院領導班子成員擔任，法律文書由庭長、分管院長簽發(fā)等），甚至其主次位置在很大程度上已經(jīng)被顛倒過來了。法院組織法所規(guī)定的審判制度溶入了法院內(nèi)部的行政管理體制，變成法院行政管理制度的一個有機部分。因此，法院的行政管理體制在法院履行其審判職能中起了相當大的作用，其中有積極的但更多的也許是消極的作用，具體的評價則往往取決于觀察者和讀者的視角和立場。

我國法院在內(nèi)部管理機制上存在的問題，正是法院深化司法體制改革的因由。近些年，法院系統(tǒng)充當了司法改革的“主力軍”，從審判程序到法官制度再到司法儀式都作了大刀闊斧的革新。但在內(nèi)部管理體制上，卻始終未能取得突破性進展，“司法行政化”的結(jié)癥還未能得到有效解決。隨著法官助理制度、審判長負責制和書記員單列等制度的推行，新的《訴訟費用交納辦法》的實施，以及法院用人制度上的變革，在此基礎上單獨將司法管理制度改革和司法工作運行機制改革作為一項任務提出，邁出了管理制度改革的重要一步，觸及到了法院內(nèi)部司法行政化的體制性弊端，具有方向性的重要意義。

為消除司法行政化的弊端，有學者提出，法院的司法行政事務應由司法行政部門來負責，即成立一個獨立的、混合性質(zhì)的法定機構，該機構是一個專業(yè)的、特別的組織，專門管理司法人員和法院的行政事務、經(jīng)費等，與政府有一定的距離，在司法部門和政府之間起著緩沖的作用，從根本上實現(xiàn)司法審判職能和司法行政管理職能的分離。對此，筆者認為，現(xiàn)行司法體制經(jīng)過50多年的運行，總體上適應我國國情和中國特色社會主義制度，對轉(zhuǎn)型時期的社會穩(wěn)定大局所起的重要作用也是不可磨滅的。因此，簡單地將司法審判職能與司法行政職能分離的改革，在實踐中也可能起到一定的作用，但過于理想化，在實踐上可能帶來一些意想不到的問題。

三、司法行政管理職能的歸屬

（一）從歷史因素、宏觀角度看，司法審判職能和司法行政管理職能具有近乎天然的、密不可分的聯(lián)系與政治、經(jīng)濟以及其他社會制度一樣，我國古代的司法制度也是在歷史演變的進程中逐漸形成和完備起來的。將司法功能作為政府功能的有機組成部分這一司法傳統(tǒng)特質(zhì)，使我國在歷史上，法官和行政官員一直沒有區(qū)分。而近代的司法獨立原則從一開始就是由于外部壓力而接受的事物，法院也是大致按照西方三權分立的理念人為地從“衙門”中分離出來的。【2】從清末設置大理院到國民黨時期的司法黨化，【3】從建國初期的司法民主化嘗試到改革開放后的第二次努力，這種與傳統(tǒng)衙門的血緣關系很容易令我國的政治家、法律家和法學家不注意、看不到或看不清司法制度內(nèi)在的邏輯，我國的民眾也很容易并且習慣于把法院僅僅看成是另一個政府機構，只不過是一個專司解決糾紛的機構，而不是司法審判機構。即使改革開放以來，我國加強社會主義法制的努力也歷來提倡司法機構的活動應直接地為社會的中心任務服務，要求司法機關深入聯(lián)系群眾，強調(diào)的是“司法為民”。這些工作無疑曾起過并仍在起著積極的作用，也必須有人去做。因此，法院的司法特性一再被忽視，法院也往往不得不借助行政管理體制和邏輯來保證法院職能的履行，而這種制度和邏輯的借助最終又改變了法院自身應當具有的邏輯，進而形成具有中國特色的司法行政邏輯。盡管這種邏輯一直被致力于實現(xiàn)司法獨立原則的法律人所詬病，但在現(xiàn)實中國的社會土壤中，曾經(jīng)且仍然起著相當重要的作用?？梢哉f，一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性，因此應當?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫狻Ｖ袊乃痉ǜ母镏繁仨毨弥袊谋就临Y源，【4】注重中國法律文化的傳統(tǒng)這已經(jīng)為眾多學者所論證的觀點，也適用于如今用來處理法院的行政管理職能同司法審判職能之間關系。在這里，我想套用一句名言“與其改變傳統(tǒng)，不如給人們提供一個熱愛傳統(tǒng)的新理由”。【5】

（二）從司法環(huán)境、司法實踐的角度看，司法審判職能和司法行政管理職能沒有必要且不可能實現(xiàn)分離

1.司法的功能。要進行司法改革，首先一個重要的問題是要重新全面理解司法的功能。我們總習慣于用教科書上講述的政治學角度或者憲法具體條文對司法的職能進行定義。然而，從社會學的角度來看，我們可以發(fā)現(xiàn)，司法的功能并不在于變革，而在于建立和保持一種可以大致確定的預期。從這個意義上講，司法從來都是社會中的一種比較保守的力量，而不是一種變革的力量。這并不否認在一定條件下司法可能或者可以被用做一種社會變革的工具（如當今西方許多國家發(fā)生的顏色革命，大都是通過司法途徑實現(xiàn)或者于司法途徑有關）。沒有分權傳統(tǒng)固然是司法無從獨立的重要原因，然而，我國特殊的政治體制乃是制約司法獨立的最重要因素。將過于籠統(tǒng)的“分離”概念作為司法改革的口號，容易讓別有用心的人以“分離”作為幌子，兜售西方司法獨立的“迷魂湯”，從而消弱甚至代替中國共產(chǎn)黨對司法的領導。在不斷加強和完善黨的執(zhí)政能力的大背景下，我們不得不一再強調(diào)，在政治體制改革允許的框架內(nèi)進行司法改革，這也是法院體制改革順利進行并取得成果的前提和保證。因此，在政治體制改革尚未先行的情況下，而將法院的審判職能與行政管理職能硬性分離并最終實現(xiàn)司法獨立目標，是不切合我國國情的，也必然不能實現(xiàn)的。

2、對憲法規(guī)定的理解。《憲法》第126條規(guī)定：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關”。在國家權力構成理論當中，法院居中裁判法律糾紛的職能更為明顯。問題是：審判是不是法院的唯一職能呢？換句話說，審判工作的管理以及法院機關本身的管理是不是法院職能的一部分呢？將法院的審判職能與行政管理職能分離，很容易甚至可以說必然引起權力和利益的紛爭。這是因為，法院的行政管理是一項特別的職能，雖然它在形式上和其他的行政管理沒有根本的不同，但它所服務的對象——審判職能與普通的執(zhí)行法律職能有很大的區(qū)別。特別是它對獨立性、中立性、程序性專業(yè)性方面的要求，使法院的行政管理職能成為一個特別敏感的領域，稍有不慎便可能傷及審判獨立，進而涉及行政與司法兩個部門之間的關系。因此，盡管我國憲法沒有規(guī)定法院的行政事務由法院自行管理，但1983年的法院組織法將“法院的行政事務由司法行政機關管理”刪去，而且在實踐中也是把這部分權力交給了法院自行管理，這可以看成，實踐中，審判工作的管理以及法院機關本身的管理是法院職能的一部分已經(jīng)得到承認。

3、司法實踐的困境。轉(zhuǎn)型階段的社會治理方式與治理結(jié)構發(fā)生了重要變化，社會對司法的依賴程度明顯增強。隨著經(jīng)濟的市場化，法律制度已經(jīng)成為填補社會治理方式與治理結(jié)構空白的合理選擇。作為法律制度的重要組成部分，司法在市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中的地位和作用日益突出，其承載社會治理的使命和任務也日益繁重。對法院的發(fā)展和改革來說，這既是良好的機遇同時也是前所未有的嚴峻考驗。機遇是法院的審判職能得以充分發(fā)揮，其在社會中的地位也相應提高；挑戰(zhàn)是法律所調(diào)整的范圍越寬，受到的阻力越大。一是人們對法律內(nèi)在局限性認識不足，司法實踐難度增大?！叭祟惖囊磺行袨樵跒樗麕硎找娴耐瑫r，也使他付出代價”。在20世紀80年代初，人們顯然沒有意識到這一點。在對法制的設計上，“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的原則的確定，表明了人們對法律過于理想化的心態(tài)。將法制的坐標原點放在法律的制定上，忽略法律在實踐中運作和適用的復雜性，以為司法只要“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”便足以。始料不及的是，首先，作為司法的準繩、邏輯推理的大前提——法律，其文本語言總是難以表達生動的社會實踐；其次，作為司法的依據(jù)、邏輯推理的小前提——案件事實，往往被當事人利益需求、訴訟能力，法官法律知識、實踐經(jīng)驗、職業(yè)道德素養(yǎng)等諸多因素所影響，導致類似案件出現(xiàn)不同甚至完全相反的判決，而且所依據(jù)的理由從不同的視角考慮總有一定的正當性。對于這種現(xiàn)象，中國的民眾自古以來就是難以接受的。人們潛意識里認為，法官理應個個是包公，能從紛繁復雜的世事中明辨是非。敗訴方很容易把法官依照證據(jù)規(guī)則認定的事實（假設因此而導致一方當事人敗訴）認為是司法不公，進而產(chǎn)生種種所謂的合理懷疑，感覺受到莫大的冤屈，于是千方百計地通過各種途徑要“給個說法”。最常見的做法就是到黨委、人大或政府上訪，不斷的上訪。目前，涉訴信訪已經(jīng)給法院的審判工作帶來了前所未有的壓力。二是司法權在三大權力（立法權、行政權、司法權）中的附屬地位，使得司法實踐過程中不得不借助于黨政權威。盡管司法獨立被認為是一個法治社會應普遍遵守的司法原則，雖然我國憲法在政治權力的架構中為司法獨立安排了一個席位，但無論是在具體的制度設置上，還是在實踐的運作中，司法權的附屬性和工具性地位是毋庸置疑的。在執(zhí)政黨與司法的關系上，執(zhí)政黨對司法的組織、路線和思想領導是明確的，但在制度設置上沒有為排除地方個別領導干部不當干預司法提供必要的保障；在立法機關與司法的關系上，人大對司法具有廣泛的監(jiān)督權力，監(jiān)督與干預之間并無清晰的界限，個案監(jiān)督往往成為不當干預司法的一種貌似合法的形式；在行政機關與司法的關系上，人事權、財權的控制讓司法機關疲于應付；在代表民意的媒體與司法的關系上，媒體的話語優(yōu)勢使得法院在處理與其的關系上不得不小心翼翼。

綜上所述，我國法院今天所面臨的行政化傾向嚴重的問題，是一系列社會條件綜合的產(chǎn)物。在現(xiàn)有的社會條件中，由人民法院自行行使司法行政管理職能是維護和諧穩(wěn)定發(fā)展大局的最佳選擇。我們可以努力的是，如何在法院內(nèi)部建立一種更合理的管理機制，規(guī)范司法審判職能與司法行政管理職能之間的關系，而不是使之分離，最大限度地減少司法行政權對司法審判權的影響，從而促進司法公正。

四、司法行政管理職能的規(guī)范

要規(guī)范司法行政管理職能，建立符合審判規(guī)律的管理機制，首先必須厘清司法審判職能與司法行政管理職能之間的區(qū)別。主要有以下三個方面：一是審判職能的主導性與管理職能的輔助性。設立法院的目的是對具體案件中的法律問題進行裁判。這是憲法、法院組織法等一系列法律規(guī)定的，也是國家機關之間科學分工、職能分立的要求。在這樣一個機構中，一切制度的建立，一切人力的安排，一切財力的運用，一切資源的配置，都必須與審判活動的運行、審判職能的實現(xiàn)結(jié)合起來。脫離了審判活動，便沒有獨立價值的其他活動。換句話說，法院的管理活動是為審判活動的實現(xiàn)和完成而存在的，都是輔助性的。二是審判職能的裁判性和行政管理職能的運轉(zhuǎn)性。法院的基本職能就是對起訴至法院的案件，依照法律進行裁判、解釋。行政管理職能則不同，并不直接作用于案件的處理結(jié)果，其重點是為了保證審判活動的運行。三是審判職能的獨立性與行政管理職能的領導性。審判職能與其他國家職能相互獨立，這是憲法的規(guī)定，更是法治原則的基本要求。每一個審判組織（獨任法官、合議庭、審判委員會）對一個案件進行裁判時，與其他組織是相互獨立的。他們的決定就是本級法院的裁判。而對于行政管理職能來說，司法機關作為國家機關是一個整體（必要時也分級管理），所以要確保管理的統(tǒng)一性。上下級之間應該是領導關系，上令下從，上下一體。只有這樣，才能保證黨在司法改革過程中的領導地位，才能保證管理標準的統(tǒng)一，使各項裁判活動在這個統(tǒng)一的框架中正常運行?！?】

基于上述認識，筆者提出以下設想：一是改革法院內(nèi)部的機構設置與職務設置，促進法官獨立審判的積極性和責任心。1.充實審判部門，進一步明確審判部門的職責范圍和分工，改變目前職能交叉、分工不明的狀況。強化立案部門的職能，除了審查立案外，兼有案件分配和案件管理等服務性職能。2.精簡、合并、統(tǒng)一設立各級人民法院的司法行政管理部門，對司法行政管理部門的職能分工和人員比例作出規(guī)定，實現(xiàn)行政管理和審判管理功能在法院內(nèi)部分離。同時，突出司法行政管理的服務功能，淡化審判管理的行政化色彩，建立以法官為中心的內(nèi)部管理機制。3.逐步取消領導簽發(fā)法律文書制度，法官成為獨立的審判人員。因此，副院長、庭長、副庭長的組織和監(jiān)督職能將被弱化或取消，逐步消減法院內(nèi)部行政職務也就勢在必行。二是建立健全符合審判工作規(guī)律的審判組織形式。1.強化合議庭和法官的職責，大力推行審判長和獨任審判員選任制度，充分發(fā)揮審判長、獨任審判員在庭審過程中的指揮、協(xié)調(diào)作用。2.弱化審判委員會的行政色彩。現(xiàn)在各級法院審判委員會的運作都存在不少問題，但這些問題恰恰反映的是審判委員會制度是嵌在目前的法院行政體制之中，行政管理的邏輯限制了其成員構成，限制了其作用，削弱了其司法的邏輯和功能。因此，在法院內(nèi)部實行審判委員會委員公開選拔制度，使法院的行政首長并不必然成為審判委員會委員，才能真正強化這一制度的審判作用，使之完全從法院的現(xiàn)存行政管理體制中剝離出來，使之真正成為法定的、作為法院內(nèi)部最高審判決策機構的功能，盡管它也許不完全符合法官個人獨立審判的理念，但是至少可以大大削弱法院目前實際上的“首長負責制”的行政性特色。三是不斷提高法官隊伍的素質(zhì)，為逐步實現(xiàn)法官獨立夯實基礎。1.改革法官來源渠道。逐步建立基層法院的法官從通過司法資格統(tǒng)一考試并有志從事審判工作的人員、資深律師和高層次法律人才中選任的制度，上級法院的法官從下級法院逐級遴選的制度。2.加強業(yè)務培訓和考核。近年來，各級法院不斷加強教育培訓工作，促進了法官隊伍素質(zhì)的提高，但受各種因素影響，法官隊伍整體素質(zhì)不高的問題仍然十分嚴重。因此，必須深入開展人事管理制度改革，實行優(yōu)勝劣汰，把不適應審判工作要求的人員及時調(diào)離審判崗位。3.改革法官選任制度。在各級人大常委會下設法官選任委員會，由資深法官、律師、檢察官等組成，負責對初任法官進行審查和核定，并由人大通過差額選舉的方式任命。