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摘要：民法中的自然資源國家所有權制度，是貫徹憲法自然資源“國家所有，即全民所有”的基礎法律實現(xiàn)機制。自然資源國家所有權純粹公權說與純粹私權說均未能在法體系上整體闡明自然資源國家所有權性質。將自然資源歸屬主權國家控制、憲法規(guī)定的自然資源國家所有與落實于民法中的自然資源國家所有權混為一談不符實際，將民法中的自然資源國家所有權與私人所有權進行對標的主張亦不符合自然資源國家所有權的制度目的。應準確理解憲法中社會主義全民所有制對自然資源國家所有權制度的根本價值指引，充分認識自然資源國家所有權的公私交融性質，科學闡釋國有自然資源財產(chǎn)屬性、資源屬性與生態(tài)屬性的不同面向，有效保障國有自然資源利益實質由全民共享，在中國式現(xiàn)代化道路上推動實現(xiàn)全體人民共同富裕和美麗中國共建共享。

關鍵詞：自然資源；國家所有權；全民所有；公私交融；共同富裕

引言黨的二十大報告提出，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。[１]近年以來，圍繞全民所有自然資源的相關改革正不斷推進。目前，學界對民法上的自然資源國家所有權性質的理論探討眾說紛紜、莫衷一是，主要有純粹私權說、純粹公權說與公私混合性質說。純粹私權說傾向從私權（利）角度理解自然資源國家所有權；純粹公權說傾向于從公權（力）角度理解自然資源國家所有權；公私混合性質說認為自然資源國家所有權的性質既有公權（力）的一面也有私權（利）的一面。①我國《憲法》規(guī)定自然資源“國家所有，即全民所有”，②其為民法的自然資源國家所有權制度展開提供根本法依據(jù)。但是，就民法中的自然資源國家所有權而言，純粹公權說與純粹私權說均帶有強烈部門法色彩，未能在法體系上整體闡明自然資源國家所有權性質。立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，在建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)所有權管理體系的背景下，有必要對自然資源國家所有權的公私交融性質進行充分闡釋。

一、對自然資源國家所有權純粹公權說的批判及借鑒

自然資源國家所有權純粹公權說特征鮮明，明確指出自然資源國家所有權本質為公權力。有學者認為不僅在民法上存在自然資源國家所有權，憲法上和行政法上也存在自然資源國家所有權，[2]在此基礎上將后者自然分析為一種公權。然而，即使我國民事法律明文規(guī)定自然資源國家所有權時，有學者仍堅持認為這是一種公權，[3]此為自然資源國家所有權純粹公權說所持基本立場。其中，具有代表性的觀點認為自然資源國家所有權主體的全民性、客體的公共性決定了自然資源國家所有權的公權力屬性，這是一種以公權力方式行使并受公法約束的所有權，本質上是國家公權力。[4]

（一）自然資源國家所有權純粹公權說與當前政策精神不符

在中央層面，將國家作為全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者的戰(zhàn)略思考是一以貫之的。近年來，全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權的制度設計越來越受到頂層設計的關注。黨的十八屆三中全會提出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度”，２０２２年，中辦國辦印發(fā)的《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制試點方案》（下稱《試點方案》），提出“落實統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制”?！对圏c方案》將全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責明確為“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”五項內容，如國家不能成為民法意義的主體，則不能成為全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者，那么上述中央的“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”政策思路都是無法具化落實的。自然資源國家所有權純粹公權說重視自身理論演繹，將國家的管理與國家的財產(chǎn)歸屬進行切割，忽視國家在對自然資源進行公法意義上管理的同時也存在民法意義上所有的可能。

（二）自然資源國家所有權純粹公權說與現(xiàn)有法律規(guī)定不符

自然資源國家所有權純粹公權說立足于國家無法直接支配自然資源，不能成為所有權人的論點，直接繞開自然資源整體意義上的國家所有權而進入“資源物”的國家所有權，解釋在“自然資源國家所有權”這一公權上“催生”私權意義的資源利用權。[6]自然資源國家所有權純粹公權說洞察純粹私權說的視角局限，深刻闡述了自然資源國家所有權與民法傳統(tǒng)物權的本質差異，具有積極價值的一面。然而，其不足之處在于固守部門法特點，片面認為民法體系只有私人所有權這一典型所有權類型，“一棍子打死”地認定如若不符合私人所有權特點即非私權，又全盤否定自然資源國家所有權性質公私交融的可能，完全從公法層面理解自然資源國家所有權，這自然導引出自然資源國家所有權純粹公權的性質。對自然資源國家所有權性質的探討應當緊緊圍繞法律文本，忽視現(xiàn)有法律規(guī)定而作理論探討并不實際。從法教義學而言，民法上自然資源國家所有權制度研究不應脫離實定法的拘束，應盡可能地對《民法典》等法律規(guī)范進行理解、闡釋與澄清。社會主義全民所有制的根源性法律表達首先體現(xiàn)在國家根本大法《憲法》之中，而《憲法》文本具有高度抽象性與概括性?！稇椃ā芬?guī)定自然資源“國家所有，即全民所有”，具體的自然資源國家所有權制度設計則由民法等部門法落實。退一步講，若認為《憲法》上存在自然資源國家所有權，進而認定《憲法》上自然資源國家所有權是公權，這在邏輯上無可厚非。但若認為《民法典》上的自然資源國家所有權仍為公權，這無法解釋《民法典》物權編中緣何大費周章地規(guī)定自然資源國家所有權條款，也無法解釋《民法典》為何專門新增本為國家管理范圍內的無居民海島的國家所有權，更無法解釋《民法典》國有自然資源所有權豁免登記條款的設置。①文章認為，自然資源國家所有權純粹公權說似乎有將憲法上的自然資源國家所有與民法上的自然資源國家所有權混為一談之嫌，在此邏輯展開下已逼近自然資源國家主權的論點。自然資源國家所有權公權說深入觀察到自然資源國家所有權的公共屬性而不斷加以抽象拔高，對民法體系的實定規(guī)范與價值體系卻置若罔聞。令人疑惑的是，落入民法制度范疇之中的自然資源國家所有權難道就沒有一點民事權利元素？[5]實際上，自然資源屬于國家所有至少具有以下三層含義：其一，主權國家對自然資源享有主權意義上的控制權。其二，在憲法上規(guī)定的自然資源歸屬國家所有。其三，在民法上規(guī)定的自然資源國家所有權。[7]三者層層遞進，互有聯(lián)系，不能簡單劃一地理解或探討。自然資源國家所有權純粹公權說否認了自然資源國家所有權民法意義的存在，最大原因是基于傳統(tǒng)民法物權理論的理解前提。傳統(tǒng)民法物權理論建立在典型的私人所有權基礎之上，解決財產(chǎn)在私人之間的定分止爭以及物盡其用的基本問題。在中國特色社會主義法治體系中，我國《憲法》上社會主義全民所有制所承載的反對人剝削人、實現(xiàn)人的解放、人的全面發(fā)展的理想目標要通過各個部門法協(xié)同落實實現(xiàn)，而自然資源國家所有權制度是實現(xiàn)社會主義全民所有制的重要路徑之一。之所以在作為國家基礎性法律的《民法典》中規(guī)定自然資源國家所有權制度，是因為要防止自然資源之上產(chǎn)生剝削壟斷與不公平分配的問題，確保最終實現(xiàn)自然資源“國家所有，即全民所有”。盡管帶有社會主義元素的自然資源國家所有權制度與傳統(tǒng)民法物權理論存在諸多差異，但是落實在民法之中的自然資源國家所有權制度要面對的、需解決的仍是一個定分止爭、物盡其用的民法問題。在自然資源呈現(xiàn)稀缺的背景下，將重要的自然資源的所有權歸屬于國家，有利于國家代表全體人民正確處理關乎自然資源的長遠利益、整體利益問題，并為全民所有自然資源的多元利用預設具體制度安排。文章認為，試圖在現(xiàn)有《民法典》立法體例下脫離規(guī)范文本忽視自然資源國家所有權的私權元素，將自然資源歸屬主權國家控制、憲法規(guī)定的自然資源國家所有與落實于民法中的自然資源國家所有權混為一談不符實際。

（三）自然資源國家所有權純粹公權說的有益借鑒

自然資源與民法上所有權的其他客體存在本質差別，其根源在于自然資源財產(chǎn)所蘊含的資源屬性。資源性財產(chǎn)法律調整的不同的價值目標、理念、基本原則等導致了其與純財產(chǎn)法律調整之間的明顯差別。[8]作為社會公共財產(chǎn)，自然資源全民所有的法律實現(xiàn)路徑就不可能為民法所獨占。而在自然資源全民所有的民法表達與實現(xiàn)路徑中，社會主義全民所有制條件下的自然資源國家所有權也不可能是純粹私權。一方面，自然資源是我國國民財富的重要來源，自然資源國家所有權行使及國有自然資源收益的公正分配需要公法加以約束。另一方面，無論是當代個體還是后代個體，都具有基本物質保障的需求，故當代個體與后代個體都有權公平地獲取其維系生存所必要的自然資源，這也需公法加以保障。圍繞用途管制規(guī)定、合理利用規(guī)則、利益共享機制等，國有自然資源受到嚴格的公法調整。自然資源與民法上所有權的其他客體存在差別，還在于自然資源財產(chǎn)所蘊含的生態(tài)屬性。自然界是一個相互聯(lián)系的系統(tǒng)，山水林田湖草沙是一個生命共同體，各種自然資源盡管概念上分離但在現(xiàn)實自然界中彼此交叉融合，自然資源具有的這種整體系統(tǒng)性就決定了自然資源的開發(fā)利用需由國家依照公法規(guī)則統(tǒng)一規(guī)劃、綜合管理。在新發(fā)展理念引領下，為協(xié)調自然資源在開發(fā)利用過程中經(jīng)濟價值、社會價值與生態(tài)價值可能發(fā)生的沖突，國家必須為保障可持續(xù)發(fā)展建立健全自然資源規(guī)劃管理體系，確?？纱砣w人民正確處理關于自然資源的長遠利益、整體利益問題。自然資源國家所有權純粹公權說符合自然資源國家所有權制度所承載的對社會公平正義理念的關切與追求，旨在防范自然資源國家所有權制度完全遁入私法，并抑制私法技術濫用的可能性，此為自然資源國家所有權純粹公權說提供的有益借鑒。

二、對自然資源國家所有權純粹私權說的批判及借鑒

自然資源國家所有權的純粹私權說重視從私權路徑上實現(xiàn)自然資源全民所有的憲法任務，具有忠實于實定法的特點?！睹穹ǖ洹逢P于自然資源國家所有權的規(guī)定沿襲《物權法》的立法設計，在物權編所有權分編中專章規(guī)定“國家所有權和集體所有權、私人所有權”，宣示了礦藏、水流、海域等自然資源屬于國家所有。因自然資源國家所有權置于所有權邏輯之下，有學者在《物權法》制定前就主張基于平等保護原則將私人所有權與國家所有權平等對待。①新近的自然資源純粹私權說亦特征鮮明，其最大特點是認為“私法內外均不存在特殊的國家所有權”“《民法典》并未確立特殊的自然資源國家所有權”，提出要在法律上設計不顛覆物權法基本原理的物權實現(xiàn)機制，從而一定程度上滿足形式理性的要求，既做到兼顧公有又兼顧傳統(tǒng)物權秩序。[9]其代表性觀點認為，如果需要利用市場化交易機制實現(xiàn)自然資源的保值增值和有效利用，才需要在特定自然資源上建立國家所有權。[9]

（一）自然資源國家所有權純粹私權說追求形式邏輯而忽視實質理性

潘德克頓法學體系以物權與債權為基軸，其中在物權體系中以所有權最為典型。[１0]所有權是最典型的私權，是特定主體對特定客體支配的權利。①在自然資源國家所有權純粹私權說中，則是將自然資源國家所有權與傳統(tǒng)上私人所有權作絕對參照。雖然以實定法角度分析，堅持自然資源全民所有民法實現(xiàn)路徑是必要的，但若一味追求私人所有權形式邏輯便會將自然資源國家所有權制度的實質理性置之不顧。全民所有自然資源是一種公共財產(chǎn)，而且是公益性最強的一類公共財產(chǎn)?？疾焖袡嗟臍v史，羅馬法對于可有物與不可有物的類型區(qū)分即開始表征明確某些公用物的歸屬與利用的設定不按照私人所有權的模式設立，[１1]而是由國家以特別方式享有與支配，其目標是維護公共利益。追溯羅馬法規(guī)定，凡有經(jīng)濟價值并可轉換為金錢價值的都是物。不論有形、無形，對世、對人以及法律上的利益，都在物的范圍內，如空氣、海洋、山川、河流等都屬物的范疇。[１2]許多自然資源在羅馬法時代為“不可有物”，即不可為私人所有之物。[１1]置于同一邏輯之下，在生產(chǎn)資料公有制約束下自然資源等公共財產(chǎn)之上也不能設置私人所有權，故而才有自然資源國家所有權或集體所有權之存在。社會主義國家沒有自身私利，這就決定了我國并不能像其他國家一樣作國有公產(chǎn)與國有私產(chǎn)、國有公物與國有私物的絕對劃分。事實上，在域外如法國公產(chǎn)理論與德國公物理論也都不排斥所有權的存在。公產(chǎn)與公物都可存在所有權，其雙層結構是：公共使用負擔與剩余所有權。[１3]國家公產(chǎn)與國家私產(chǎn)、國有公物與國有私物劃分意義并不在于歸屬而在于利用，公產(chǎn)或公物的歸屬關系與公共使用目的存在于不同的法律關系層次。在英美法系的公共信托制度中亦有異曲同工之處，公共財產(chǎn)強調的是國家作為管理人享有管理權，公共財產(chǎn)并不能納入私人財產(chǎn)所有權的范疇。[１4]在可持續(xù)利用上，國家作為受托人有義務去考慮由于自然資源開發(fā)對環(huán)境造成的影響，并且盡可能地將自然資源用于公共用途。[15]故而，盡管堅持客體最小化之前提，[9]但在我國自然資源國家所有權如對標一般私人所有權，則如同在資源性公共財產(chǎn)之上設置一個“巨無霸的私人所有權”，這豈不是更加遠離制度設計的初心，令“全民所有”失去規(guī)范效力？當前，如果講求完全的形式邏輯，就會將“所有權”概念的涵攝力無限放大，掩蓋國家所有權和私人所有權的實質差別。[１6]這是不可取的。在社會主義全民所有制約束下，如果說權利是一種資格，那么自然資源國家所有權即在于在民法制度中國家代表全民取得重要自然資源的專有資格，故而禁止國家之外的其他主體成為多數(shù)自然資源的所有權人才是自然資源國家所有權的對世性的完整準確理解，剝奪其他義務主體對國有自然資源的正當利用權利是對自然資源國家所有權的片面化解讀；如果立足于“特定利益”加“法律上之力”等于法律權利這樣的結構性理解，[10]那么自然資源國家所有權的實質即是：在民法制度中，國家代表全民作為所有者保留對自然資源的控制利益與對參與市場競爭的自然資源的專有收益。就此而言，自然資源國家所有權就絕非像私人所有那樣直接對物行使完全的占有、使用、收益、處分。自然資源國家所有權純粹私權說有追求形式邏輯之嫌，為了兼顧傳統(tǒng)物權秩序，其理論走向是排除自然資源全民所有實現(xiàn)的內部關系后，認為只有在公用物范圍外的市場化交易上且能夠實現(xiàn)排他性利用之時才有必要存在自然資源國家所有權。[9]然而，這種理論上看上去很完美，但實踐中難以厘定公用物的范圍。理論上劃定為公用物的自然資源往往是陽光、空氣等自然資源，這本身不是《憲法》或《民法典》上規(guī)定的全民所有自然資源范疇。此外，理論上被劃定為公用物的水、海域等其他自然資源也存在市場化交易空間。自然資源具有功能上的多用性，同一類自然資源即便是特定登記單元中的特定自然資源之上，可能有經(jīng)營性利用、公益性利用、生活性利用等多種利用的空間。故而，要完全分開絕對排他利用的經(jīng)營性自然資源與絕對向社會開放自由利用的公益性自然資源是個難題。自然資源國家所有權純粹私權說似乎忽視以上生活邏輯，比較法上的國家公產(chǎn)與國家私產(chǎn)、國有公物與國有私物亦非如此涇渭分明。自然資源國家所有權在自然資源進行市場化交易時才需存在，沒有市場化交易則不存在的邏輯，好比一個人對一只鋼筆的所有權只有在對其交易時才存在，而無須交易時則無須存在，這顯然是孤立的、靜止的、片面的。對自然資源存在市場化交易才建立國家所有權的觀點并不符合生活邏輯，國有自然資源市場化配置并非“一次性買賣”，是否市場化配置、何時市場化配置最終取決于國家對自然資源的總體戰(zhàn)略規(guī)劃安排。換言之，在民法制度中國家代表全民保留對自然資源的控制利益本身就是自然資源國家所有權存在的意義。

（二）自然資源國家所有權純粹私權說局限于民法視野而忽視憲法制約

《憲法》自然資源基本條款具有深刻歷史背景與豐富內涵精義，蘊含著對自然資源歸屬、利用與保護的根本指引，是對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度進行合憲性控制的價值原點。[１8]民法上的所有權是國家控制的一種符合邏輯的結果，但全民福祉與社會公正這類憲法內容無法從傳統(tǒng)民法上私人所有權的概念中獲取，故私人所有權不足以實現(xiàn)全體人民的最大利益。[１9]事實上，就私人所有權與公共所有權的制度落實和法律表達而言，我國現(xiàn)行法所采用的立法模式是“純正的私有財產(chǎn)權＋修正的私有財產(chǎn)權”體系。[20]對《民法典》物權編所有權分編第五章“國家所有權和集體所有權、私人所有權”的章名進行分析，可以發(fā)現(xiàn)即便是在所有權的一般規(guī)定之后，“國家所有權和集體所有權”與“私人所有權”之間采用頓號相區(qū)隔，而非采用“國家所有權、集體所有權、私人所有權”的表述方式。這標示著“國家所有權與集體所有權”與“私人所有權”存在實質不同：前者屬于貫徹社會主義生產(chǎn)資料公有制的公共所有權，浸潤著社會主義的色彩，其中以國家所有權最為典型；后者為純粹的私有財產(chǎn)權，屬于傳統(tǒng)物權理論關注的重點。所有權一般指私人所有權，乃民法中一個歷史悠久且根深蒂固的概念，強調的是對物最一般的實際主宰或者潛在主宰。[２1]所有權是最典型的物權，在民法上有其特定的含義和規(guī)則體系。然而，相較于從自然交易規(guī)則中被“發(fā)現(xiàn)”出來的私人所有權，國家所有權在被社會主義法學家“發(fā)明”出來后，令其概念得以確立的法學原理并沒有隨之建立起來。[１８]自然資源國家所有權的上位概念就是國家所有權，而國家所有權是我國最重要物權。[２２]《蘇聯(lián)民事立法綱要》第２５條規(guī)定，可以屬于公民個人所有的財產(chǎn)只是為滿足公民的物質和文化需要的東西。蘇聯(lián)民法學通過創(chuàng)立“社會主義國家所有權”，將財產(chǎn)全民占有與全民分享的政治理想在法律上制度表達上全面納入民法所有權路徑，形成社會主義標志性的公共財產(chǎn)法律制度。德國學者Ｋ.茨威格特與Ｈ.克茨認為社會主義法系的所有權在馬克思列寧主義的意識形態(tài)背景下具有特殊含義，為此其構成社會主義法系中最具典型性的制度。[２３]蘇聯(lián)的社會主義國家所有權是國家所有制的基本反映，表現(xiàn)出有什么樣的所有制就有什么樣的所有權，但囿于高度集中的計劃經(jīng)濟體制，自然資源國家所有權制度運行無法兼顧效率與公平，且由于蘇聯(lián)對所有權的片面理解，使得自然資源國家所有權成為不予民便、與民爭利的工具。追根溯源，我國自然資源國家所有權制度從根本上是由社會主義全民所有制所決定的。在社會主義全民所有制硬性約束下的自然資源國家所有權與私人所有權在價值取向與制度設計應有實質差別。即便自然資源國家所有權位處《民法典》之中，也絕不可以私人所有權作絕對參照。無論是以往《物權法》還是現(xiàn)下《民法典》，我國民法皆依照不同所有制類型分別設計不同所有權主體，并無完全形成統(tǒng)一的、概括的、抽象的所有權概念與類型，我國在民事立法上對于國家所有權與私人所有權只在主體上予以區(qū)辨，未就二者之權能內容、行使方式、所附義務等作有效區(qū)別，國家所有權與私人所有權之間的區(qū)分要旨從立法伊始便未予澄清。自然資源具有財產(chǎn)屬性、資源屬性與生態(tài)屬性。這三種屬性又分別對應了自然資源的經(jīng)濟價值、社會價值與生態(tài)價值。[２４]如自然資源國家所有權以傳統(tǒng)民法理論的私人所有權為標桿，那么其公共性、公益性、全民性就難以彰顯，其財產(chǎn)價值之外的社會價值與生態(tài)價值也易被掩蓋。故而文章認為，試圖將公有制制約與公法因素完全排除在自然資源國家所有權之外，認為民法體系中不存在特殊的自然資源國家所有權，并將自然資源國家所有權與私人所有權進行對標的主張亦不符合自然資源國家所有權的制度目的。

（三）對自然資源國家所有權純粹私權說的有益借鑒

從忠實于實定法的角度，堅持自然資源全民所有民法實現(xiàn)方向路徑無疑是必要的也是重要的。對自然資源國家所有權純粹私權說的有益借鑒在于：其一，應借鑒自然資源純粹私權說所涉自然資源之法定性，認識到自然資源國家所有權是貫徹社會主義全民所有制的重要法律路徑，但自然資源國家所有權不可將私人所有權視為標桿。其二，應借鑒自然資源國家所有權純粹私權說上自然資源全民所有實現(xiàn)內部關系與外部關系之區(qū)分，特別是重視自然資源國家所有權框架下國有自然資源之類型劃分。其三，堅持自然資源全民所有民法實現(xiàn)的方向路徑是必要的，但這并不是自然資源全民所有法律實現(xiàn)路徑之全部。在中國特色社會主義法治體系中，自然資源全民所有的民法表達與實現(xiàn)路徑上應融入中國特色社會主義元素與嵌入公法因素，重視自然資源全民所有民法實現(xiàn)路徑上的公私法接軌。文章以為，不可完全依照私人所有權的形式邏輯與實質價值理解自然資源國家所有權，盡管自然資源國家所有權具有民法所有權的私權屬性，但應在社會主義全民所有制約束下對其予以公共限制，避免其完全遁入私法擺脫原本負載的公益負擔。比如，為維持與提升自然資源國家所有權權利行使的公益性，自然資源國家所有權的管理權能應加以嵌入與夯實，進而令自然資源國家所有權制度實踐更為符合憲法自然資源“國家所有，即全民所有”的價值追求與理念精義。[２５]

三、社會主義全民所有制約束下的闡釋：自然資源國家所有權的公私交融性質

基于上述對自然資源國家所有權純粹公權說與純粹私權說的分析，可以看出不同學說之間對民法中自然資源國家所有權的性質判斷上相差甚遠。這種性質判斷上的差異可能來源于學科的角度不同，猶如“橫看成嶺側成峰”。只有不拘泥于學科甚或跳出法學視野，探尋政治經(jīng)濟與法律的關聯(lián)才有直達本質之可能。

（一）“全民所有”標示自然資源國家所有權制度的公私交融基本理念

[２６]從制度本源上探求分析，自然資源國家所有權制度并非一個簡單的法律問題。故而，對自然資源國家所有權制度展開分析，應當跳脫純粹部門法的思維，追本溯源地從社會主義全民所有制視野下闡釋理解自然資源國家所有權制度。馬克思認為，在每個歷史時代中所有權是以各種不同的方式、在完全不同的社會關系下面發(fā)展起來的。[２7]要想把所有權作為一種獨立的關系、一種特殊的范疇、一種抽象的和永恒的觀念來下定義，這只能是形而上學或法學的幻想。[２7]法律具有階級性，一定的政治目標的實現(xiàn)需要創(chuàng)造特質的法律命題。[２8]我國《憲法》與《民法典》中的“全民所有”就是一個極具政治立場意蘊的法律命題。在《民法典》中規(guī)定“全民所有”，①則要求自然資源國家所有權即便位處民法體系之中，仍然需要堅持公私交融的基本理念，進而更好發(fā)揮對“全民所有”的固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要作用。首先，自然資源國家所有權制度堅持公私交融的基本理念，才能更好發(fā)揮固“全民所有”根本的重要作用?！叭袼小钡谋硎龇绞揭?guī)定在根本大法《憲法》之中有其必要且有極強的政治意蘊。作為民事立法的《民法典》中同樣作出如此立法表達，不可能沒有法律意義或僅有宣誓意義。全民所有乃自然資源國家所有權這一法律問題的“根”與“本”?！叭袼小痹凇睹穹ǖ洹分械泥嵵乇磉_，從根本上回答并提醒民法自然資源國家所有權制度“為了誰”的問題，可防止在私法制度運行中隨著政府代理行使主體地位的不斷提升而致全民實質主體地位反遭貶損，特別是重點防范在實踐中全民被認定為自然資源國家所有權的義務人致使其權利實質主體地位被束之高閣。《民法典》鮮明指出“適應中國特色社會主義發(fā)展要求”，盡管所有權與所有制兩者之間并不劃等號但二者亦不可絕對割裂。“全民所有”則在《民法典》中標示自然資源國家所有權制度的公私交融基本理念，為自然資源國家所有權制度打下社會主義元素烙印，防止自然資源國家所有權制度實踐出現(xiàn)完全遁入私法的異化傾向。其次，自然資源國家所有權制度堅持公私交融的基本理念，才能更好發(fā)揮穩(wěn)“全民所有”預期的重要作用?！睹穹ǖ洹坟瀼厣鐣髁x基本政治制度、基本經(jīng)濟制度，將國家所有權等內容加以規(guī)定，充分彰顯中國特色社會主義制度自信。[２9]自然資源作為一種重要生產(chǎn)資料，是國民經(jīng)濟中的戰(zhàn)略資源要素之一。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，全民所有自然資源有償使用與配置需要私法技術調整，需以一定技術方法與手段將全民所有自然資源納入民法體系之中，由此實現(xiàn)特定自然資源的市場化。民法中的自然資源國家所有權制度必須堅持公私交融的基本理念，在此基礎上國家代表全民以發(fā)展社會生產(chǎn)力與實現(xiàn)共同富裕為目標，發(fā)揮中國特色社會主義體制特點積累物質財富，通過自然資源有效利用促進國民經(jīng)濟發(fā)展，在全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革下以市場為主要配置方式實現(xiàn)自然資源利用效率最優(yōu)化，最終實現(xiàn)改革發(fā)展成果全民共享。此外，對于全民所有自然資源的損害救濟，也需納入民法調整之中從而實現(xiàn)對全民所有自然資源系統(tǒng)全面的法律保護。在《憲法》對全民所有自然資源歸屬、利用與保護的根本指引下，《民法典》的自然資源國家所有權及用益物權、侵權責任制度即在民法層面宣示與解決國有自然資源的定分止爭、物盡其用、嚴格保護問題，為全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度奠定民法基礎。最后，自然資源國家所有權制度堅持公私交融的基本理念，才能更好發(fā)揮利“全民所有”長遠的重要作用。法權關系，是一種反映著經(jīng)濟關系的意志關系。這種法權關系或意志關系的內容是由這種經(jīng)濟關系本身決定的。[30]經(jīng)濟基礎決定上層建筑，自然資源國家所有權作為政治法律制度，本質是由經(jīng)濟基礎決定的。資本主義是以私有財產(chǎn)權為基礎，而社會主義是以公有財產(chǎn)權為基礎。[３1]馬克思提出了“生產(chǎn)資料公有而生活資料私用”即“公有私用”的財產(chǎn)制度，[３2]這是社會主義國家民法不可回避的重要內容。社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，而所有權制度是國家與社會秩序的基石，在《民法典》這樣一部社會主義國家的基礎性法律中規(guī)定自然資源國家所有權，才能使關系國家安全、重要國民經(jīng)濟命脈、國計民生的自然資源由國家掌握，才能使作為重要生產(chǎn)資料的自然資源歸國家控制，消滅在自然資源之上可能發(fā)生的壟斷與剝削，使我國全體人民乃至全社會對于自然資源的共同利益得到維護和保障，從而最有效地協(xié)調個人利益、社會公共利益與國家利益之間的矛盾，使我國社會向著有利于全體人民共同和長遠利益的方向發(fā)展。故而，《憲法》規(guī)定自然資源“國家所有，即全民所有”就決定民法上自然資源國家所有權制度必須貫穿公私交融基本理念。自然資源國家所有權制度應符合“全民所有”的價值取向，為不斷滿足廣大人民群眾的美好生活需要，并為實現(xiàn)全體人民的全面自由發(fā)展提供有利條件。

（二）“全民所有”標示自然資源國家所有權制度的公私交融技術路徑

國家所有的自然資源不同于一般的財產(chǎn)或物，其是社會主義公共財產(chǎn)，負載全民利益的實現(xiàn)。此外，國家所有的自然資源亦不同于一般的社會主義公共財產(chǎn)，其為資源性公共財產(chǎn)，不僅僅具有財產(chǎn)屬性也具有資源屬性與生態(tài)屬性。在此基礎上，《民法典》只能對全民所有的資源性公共財產(chǎn)另眼相待。有學者總結，由于不同價值目標、理念、基本原則，資源性財產(chǎn)法律調整與純財產(chǎn)法律調整之間存在明顯差別。對自然資源財產(chǎn)的法律調整往往需要超過傳統(tǒng)私法的界限。[8]顯然，“全民所有”亦標示著自然資源國家所有權制度的公私交融技術路徑。首先，國家所有的自然資源是禁止流通物。禁止流通物，是依法不能進入市場流通的物。這里所禁止的流通僅指在市場上轉讓所有權的法律行為。專屬于國家所有的自然資源，不得為其他民事主體通過流通手段取得所有權。[３3]作為禁止流通物不能轉讓所有權，不僅彰顯自然資源國家所有權的重要宣誓意義，也為國有自然資源的各類利用特別是有償使用留存空間。專屬國家的自然資源有其特殊性，這些自然資源不得進行轉讓，不適用傳統(tǒng)民法的取得時效制度，不得被納入破產(chǎn)財產(chǎn)，不得被強制執(zhí)行，等等。其次，國家所有的自然資源所有權豁免登記。這就意味著自然資源國家所有權并非需要登記才得以確權，自然資源國家所有權是來源于法律的直接規(guī)定。這與自然資源統(tǒng)一登記不同，開展自然資源統(tǒng)一確權登記的制度目的具有綜合性，本質而言是一種管理行為，其目的在于摸清家底，明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權從而方便管理。法律明確規(guī)定的國有自然資源不因自然資源統(tǒng)一確權登記取得物權，其物權取得來源于法律規(guī)定，自然資源統(tǒng)一確權登記只是在法律基礎上明晰物權。同樣，法律明確規(guī)定的國有自然資源也不因未經(jīng)自然資源統(tǒng)一確權登記而成為無主物。[３4]再次，國家是全民的人格化身，但國家是個抽象主體需要政府機關來行使權利。[３5]自然資源國家所有權制度運行中國家需要通過代表與代理機制等行使權利。立足于我國國情實際與法律規(guī)定，自然資源國家所有權不是中央政府所有權、政府分級所有權，故而并非公法法人所有權。自然資源國家所有權的所有權代表行使主體與所有權代理行使主體均非所有權主體，只是為了輔助所有權主體實現(xiàn)法律目的而設。由于自然資源國家所有權公私交融的性質，決定了當前全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制不能單純套用民事委托或行政委托代理的規(guī)則。從次，自然資源國家所有權與私人所有權不同，在權利行使中受到了極強的公共目的約束。自然資源國家所有權應是面向全民、具有公共使命的所有權。占有、使用、收益、處分等傳統(tǒng)所有權的權能，在自然資源國家所有權這里，均受到憲法的嚴格約束。從民法自身體系來看，這是民法內在體系變化引發(fā)的外在體系變化，也反映了自然資源國家所有權處于所有權社會化前沿這一事實。全民所有自然資源要以“全民所有”為導向具化為“全民決策、全民分享、全民利用、全民監(jiān)督”的制度保障與實現(xiàn)機制，要保障全民所有自然資源收益公平分配，要強化和落實人大監(jiān)督職能，確保全民有權監(jiān)督政府行使所有權的行為。最后，國有自然資源利用上的有償與無償相結合。我國沒有完善的公物制度，現(xiàn)有趨勢是將絕大多數(shù)自然資源納入民法的所有權制度進行調整，我國國有自然資源涵蓋了本應作為公共物品提供的某些自然資源，[３6]國家所有的自然資源上存在著區(qū)別于生產(chǎn)性利用的公益性利用與生活性利用，這些利用以無償為原則。國有自然資源的經(jīng)營性利用與公益性利用在公法上對應表現(xiàn)為須經(jīng)許可的利用，在私法上表現(xiàn)為民事主體基于用益物權的利用；國有自然資源的生活性利用在公法上則對應表現(xiàn)為無須許可的利用即自由利用，在私法上表現(xiàn)為民事主體非基于用益物權的利用。[３7]國有自然資源經(jīng)營性利用、公益性利用、生活性利用的區(qū)分是客觀存在且普遍共存的。國有自然資源利用應以實現(xiàn)共同富裕為導向，在間接實現(xiàn)路徑上通過國家代全民進行自然資源管理實現(xiàn)共享，在直接實現(xiàn)路徑上通過全民對自然資源進行直接利用實現(xiàn)共享。（三）“全民所有”標示自然資源國家所有權制度的公私交融本質要求《憲法》規(guī)定自然資源屬于“國家所有，即全民所有”的規(guī)范要旨乃確保在全過程人民民主制度保障下國有自然資源利益歸于全民共享，實現(xiàn)全體人民共同富裕，應在《憲法》的價值原點上必須理解民法自然資源國家所有權的制度目的。正如學者所說，國家所有權具有公權和私權的二重性，[３8]公權與私權二元嚴格區(qū)分的框架已難以厘定自然資源國家所有權的本質屬性。[３6]在社會主義全民所有制的約束下，自然資源國家所有權具有公私交融性質。言及自然資源國家所有權具有私權性，是因自然資源國家所有權落入民法制度之中，國家可在私法技術之下對全民所有自然資源獲得經(jīng)濟利益，以實現(xiàn)全民所有自然資源的保值增值，無法回避國家可以作為民法主體的事實以及現(xiàn)有《民法典》的立法體例；言及自然資源國家所有權具有公權性，是因在社會主義全民所有制剛性約束下國家在國有自然資源擁有所有權上獲得經(jīng)濟利益也必須實現(xiàn)全民分享目的，更何況自然資源國家所有權設計的本身就不僅僅為實現(xiàn)經(jīng)濟價值，還包括為實現(xiàn)自然資源的社會價值與生態(tài)價值，故而自然資源國家所有權必須承擔特定公共任務。事實上，自然資源國家所有權具有公私交融性質的觀點現(xiàn)也逐漸被官方所認可。①在自然資源全民所有的民法實現(xiàn)路徑上，國家代表全民成為重要自然資源的財產(chǎn)所有者。這種私法制度設計為帶有經(jīng)濟價值的自然資源進入市場經(jīng)濟鋪平道路，國家通過自然資源有償使用獲取的經(jīng)濟利益并非為政府獨占而應公平反哺全民，此為自然資源國家所有權正當性的來源，也符合自然資源“國家所有，即全民所有”制度設計初心的間接實現(xiàn)路徑。放置于歷史發(fā)展進程之中，自然資源國家所有權還應為一種不斷邁向社會化、綠色化的公共所有權類型。自然資源具有資源屬性，自然資源國家所有權自然應當呈現(xiàn)社會化，許多自然資源具有全民公共使用的負擔，這包括在自然資源上通行、穿越、采集少量資源物等，這符合自然資源“國家所有，即全民所有”制度設計初衷的直接實現(xiàn)路徑。自然資源國家所有權制度適應中國特色社會主義發(fā)展要求的應有之義在于：為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護，一方面國家代表全民保留對自然資源的最終控制權與專有收益權，另一方面國有自然資源同時承載廣泛的公共使用負擔。這就要求既須保障國有自然資源收益的全民公平分享，又要保障國有自然資源的全民合理使用。概言之，《民法典》中的自然資源國家所有權制度，是貫徹《憲法》自然資源“國家所有，即全民所有”的重要法律實現(xiàn)機制。當前，對自然資源國家所有權進行系統(tǒng)反思與科學闡釋，從而構建具有中國特色的自然資源國家所有權制度，更好促進社會公平，更加增進全民福祉，應當立足于合憲性的思維，有效防范自然資源國家所有權制度在具體實踐中出現(xiàn)的異化傾向。研究自然資源國家所有權制度落實是否到位與合理，就在于判斷它是否符合《憲法》的價值判斷與設計要求。立足于《憲法》自然資源“國家所有，即全民所有”的規(guī)范意涵，著眼于實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的目標，在目前歷史發(fā)展階段自然資源國家所有權應肩負三個重要歷史使命：首先，中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。[１]自然資源的財產(chǎn)屬性對應體現(xiàn)為國有自然資源作為生產(chǎn)資料所承載的經(jīng)濟效益目標。基于自然資源的財產(chǎn)屬性，在國有自然資源作為生產(chǎn)要素參與市場的條件下，國家代表全民發(fā)揮中國特色社會主義體制優(yōu)勢創(chuàng)造與積累物質財富，最終實現(xiàn)改革發(fā)展成果全民共享，推動實現(xiàn)全體人民共同富裕。這是自然資源國家所有權存在的基礎原因。其次，中國式現(xiàn)代化是物質文明和精神文明相協(xié)調的現(xiàn)代化。[１]自然資源的資源屬性對應體現(xiàn)為國有自然資源作為天然財富源泉所承載的社會公益目標?；谧匀毁Y源的資源屬性，在國有自然資源非作為生產(chǎn)要素并不參與市場競爭的條件下，國家保障發(fā)揮國有自然資源的社會價值，確保社會公眾對國有自然資源的必要接近與合理利用，這是自然資源國家所有權社會化的重要表現(xiàn)。最后，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。[１]自然資源的生態(tài)屬性對應體現(xiàn)為國有自然資源作為環(huán)境要素所承載的民眾對美好生活環(huán)境的向往。基于自然資源的生態(tài)屬性，國家重視保存與發(fā)揮國有自然資源的生態(tài)價值，確?？沙掷m(xù)發(fā)展與生態(tài)利益惠及全民，推動美麗中國共建共享。這是自然資源國家所有權貫徹民法上綠色原則的重要表現(xiàn)。惟有采自然資源國家所有權兼具公私交融性質的解釋路徑，方可更好理解、更好助推自然資源國家所有權一體肩負起以上歷史使命，方可令自然資源國家所有權制度朝著符合中國式現(xiàn)代化的獨特優(yōu)勢和本質要求的方向上實施推進。

結語

社會主義全民所有制是自然資源國家所有權制度實踐的硬性約束?；厮輾v史本源，國家所有權濫觴于對私人所有權制度設計存在的固有弊端與局限的矯正。尤其我國作為社會主義國家，自然資源國家所有即全民所有，自然資源國家所有權制度的初心與宗旨正是對私人所有權的矯正以維系社會公正與維護社會公益。從本質上說，自然資源國家所有權與私人所有權具有異質性，前者是社會主義全民所有制下的一種特殊的財產(chǎn)權，歸根到底維護的是全民利益。自然資源國家所有權應當是概括意義上、整體意義上的財產(chǎn)權，即在民法制度中國家代表全民作為所有者保留對自然資源的控制利益與對參與市場競爭的自然資源的專有收益。只有充分認識自然資源國家所有權的公私交融性質，科學闡釋國有自然資源財產(chǎn)屬性、資源屬性與生態(tài)屬性的不同面向，全面重視國有自然資源經(jīng)濟價值、社會價值與生態(tài)價值的協(xié)調實現(xiàn)，堅定走好生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，才能充分發(fā)揮與彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)越性，在中國式現(xiàn)代化道路上推動實現(xiàn)全體人民共同富裕和美麗中國共建共享。

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作者:許瀛彪 單位:中國法學會 中國社會科學院