導(dǎo)語(yǔ)：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)法律思考一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、反租倒包行為的性質(zhì)及效力。

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)中，應(yīng)遵循的最基本原則應(yīng)是依法、自愿、有償。依法原則，既包括了實(shí)體法律的規(guī)定，也包括土地流轉(zhuǎn)的程序性法律的規(guī)定，任何違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，都可導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)行為的無(wú)效。在廣泛的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，一些地方出于局部利益和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，出現(xiàn)了不尊重農(nóng)民意愿的行政命令的方式，強(qiáng)行收回農(nóng)民承包地的行為，搞重新承包出租或集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，直接損害了農(nóng)民利益，導(dǎo)致了侵權(quán)行為的大量發(fā)生。這些行為中很大一部分都是反租倒包，所謂反租倒包，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村社集體經(jīng)濟(jì)組織成員根據(jù)需要，以其名義租賃農(nóng)戶(hù)的承包土地，將土地重新發(fā)包給種田大戶(hù)或企業(yè)組織。對(duì)反租倒包《土地承包法》沒(méi)有作出明確規(guī)定，只在國(guó)家政策和地方性規(guī)章、文件中有相應(yīng)的規(guī)定，那么這種行為是否合法，所簽合同是否有效？

筆者認(rèn)為，這是一種無(wú)效民事法律行為?！吨泄仓醒腙P(guān)于做好農(nóng)戶(hù)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)[2001]18號(hào)）明確指出，土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶(hù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織出面租賃農(nóng)戶(hù)的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包的“反租倒包”，不符合家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，應(yīng)予制止。反租倒包顯然違反了該文件的規(guī)定。對(duì)于中發(fā)[2001]18號(hào)文件效力如何看待，其與《土地承包法》、《農(nóng)業(yè)法》并不矛盾，其相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)然有效，該文件中的“反租倒包，應(yīng)予禁止”的規(guī)定也可作為判斷合同是否有效的法律依據(jù)。因中共中央的文件體現(xiàn)了國(guó)家的基本政策，維護(hù)了廣大農(nóng)民的根本利益，維護(hù)了整個(gè)農(nóng)村和社會(huì)的穩(wěn)定，維護(hù)的是一種社會(huì)公共利益，可援引《民法通則》第58條、《合同法》第52條，因“反租倒包”違反社會(huì)公共利益而認(rèn)定這種土地流轉(zhuǎn)行為無(wú)效，即使簽訂了合同，其所簽合同也應(yīng)無(wú)效。

二、《土地承包法》第35條的理解。

《土地承包法》第35條規(guī)定，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄和變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。那么該第35條中的“少數(shù)服從多數(shù)”應(yīng)如何理解呢？是否和《村民委員會(huì)組織法》第17條中的村民會(huì)議過(guò)半數(shù)通過(guò)系同一涵義？是否依《村民委員會(huì)組織法》所通過(guò)的任何決議對(duì)土地流轉(zhuǎn)都是無(wú)效的呢？立法對(duì)此未作出明確解釋。

筆者認(rèn)為，僅有過(guò)半數(shù)的少數(shù)服從多數(shù)通過(guò)決議也是不行的，也不能強(qiáng)迫承包方放棄或變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。上述第35條實(shí)際上是土地流轉(zhuǎn)自愿原則的一種體現(xiàn)，該原則包括兩層意思，即承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。充分體現(xiàn)了民法理論中的意思自治原則，體現(xiàn)了對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種私權(quán)的保護(hù)，對(duì)處于弱者地位的農(nóng)民利益的保護(hù)和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定都大有益處。上述第35條的“少數(shù)服從多數(shù)”是為了更好地進(jìn)行村民自治，相對(duì)來(lái)說(shuō)維護(hù)的是一種集體利益，維護(hù)的是一種公權(quán)。私權(quán)的行使并不是不受任何限制，在一定程度上也要服從維護(hù)公權(quán)的需要。對(duì)此法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更或調(diào)整作出了特殊的規(guī)定。

《土地管理法》第14條明確規(guī)定，“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)?！蓖瑫r(shí)，《土地承包法》第27條規(guī)定，“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！痹摋l中的特殊情形除了自然災(zāi)害外，還應(yīng)包括土地依法被征用，被鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益設(shè)施占用及人地矛盾突出這些情形?！锻恋爻邪ā肥切路?，但該法第27條對(duì)《土地管理法》第14條并未予以否定，并對(duì)該14條中的情形進(jìn)行了列舉，更加的準(zhǔn)確和深入。該法第14條同樣合法有效。土地流轉(zhuǎn)本質(zhì)上也是一種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更或調(diào)整，上述這些土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更或調(diào)整的特殊規(guī)定對(duì)其當(dāng)然適用。即在農(nóng)戶(hù)不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的情形下，除了依《土地承包法》第27條和《土地管理法》第14條的三分之二以上的特別程序通過(guò)并經(jīng)批準(zhǔn)的外，其余的“少數(shù)服從多數(shù)”通過(guò)的決議都是無(wú)效的，都是對(duì)農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種侵害。如果承包合同約定不得調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照約定，即使按照上述特別程序，所通過(guò)的決議也是無(wú)效的。

三、土地流轉(zhuǎn)中的優(yōu)先權(quán)問(wèn)題。

1、《土地承包法》第33條對(duì)因通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)時(shí)，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)，這條比較容易理解。在這里，優(yōu)先權(quán)具有成員權(quán)性質(zhì)和保障農(nóng)民基本生活的功能。但具體怎樣操作，筆者認(rèn)為可采取委托集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)，并依照“三公”原則，公開(kāi)招標(biāo)，擇優(yōu)發(fā)包，既可以切實(shí)保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)，又可避免因自行流轉(zhuǎn)而侵犯本集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先權(quán)而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)無(wú)效。

2、在四荒地進(jìn)行對(duì)外發(fā)包時(shí)，原集體經(jīng)濟(jì)組織成員或許不具備承包或租賃的經(jīng)濟(jì)條件或經(jīng)營(yíng)能力，但到外來(lái)承包者進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，原集體經(jīng)濟(jì)組織成員已經(jīng)有了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)或經(jīng)營(yíng)能力。那么《土地承包法》第49條中所說(shuō)的通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在以轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)時(shí)，原集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶(hù)是否也享有優(yōu)先權(quán)？

有人認(rèn)為，四荒地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以市場(chǎng)化手段獲得，一般作為增收的手段，不具有基本生活保障的功能，沒(méi)有必要進(jìn)行過(guò)多的限制。現(xiàn)行的《土地承包法》即取此觀點(diǎn)。

雖然《土地承包法》對(duì)此并未明確規(guī)定應(yīng)享有優(yōu)先權(quán)，筆者認(rèn)為，在以轉(zhuǎn)讓或出租方式流轉(zhuǎn)土地時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)享有優(yōu)先權(quán)，并且實(shí)際也享有優(yōu)先權(quán)。第一，雖然四荒地不具有生活保障的功能，但在現(xiàn)階段廣大農(nóng)民仍以土地作為增收的主要手段，是致富的主要途徑，如果不賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先權(quán)，就會(huì)出現(xiàn)與民爭(zhēng)利的局面，不利于農(nóng)村和社會(huì)的穩(wěn)定。

第二，中發(fā)[2001]18號(hào)文件指出，企業(yè)和城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村租賃經(jīng)營(yíng)承包地，隱患甚多，甚至可能造成土地兼并，危及社會(huì)穩(wěn)定，中央不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營(yíng)土地。從以上內(nèi)容可以看出，承包地應(yīng)盡量由原集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包，結(jié)合現(xiàn)行《土地承包法》來(lái)分析，該[2001]18號(hào)文件應(yīng)仍然有效，所以在外來(lái)承包者將土地以轉(zhuǎn)讓、出租方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，原集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)享有優(yōu)先權(quán)。

第三，《土地承包法》第48條規(guī)定，“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”。此條實(shí)際隱含了外來(lái)承包者在以轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)。所謂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)闯邪綄⒊邪恋氐臋?quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)移給第三方，原承包合同自然解除，由第三方同發(fā)包方確立一個(gè)新的承包關(guān)系。既然轉(zhuǎn)讓要成立新的承包關(guān)系，必須要按《土地承包法》第48條的規(guī)定必須事先經(jīng)三分之二以上村民議事表決程序通過(guò)，所以本集體經(jīng)濟(jì)組織成員如有承包意向，在同等條件下，應(yīng)可以享有優(yōu)先權(quán)。

第四，《合同法》第224條“承租人經(jīng)出租人同意，可以將租賃物轉(zhuǎn)租給第三人”的規(guī)定，同樣隱含了外來(lái)承包者在以租賃方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)。外來(lái)承包者采取租賃方式流轉(zhuǎn)土地時(shí)，其實(shí)質(zhì)是一種轉(zhuǎn)租，應(yīng)適用《合同法》第224條的規(guī)定未經(jīng)發(fā)包方同意，不能租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員，所以在此情形下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同樣享有優(yōu)先權(quán)。

通過(guò)以上分析，《土地承包法》第49條中的外來(lái)承包者在以轉(zhuǎn)讓、租賃方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員是同樣享有優(yōu)先權(quán)的。但在實(shí)際操作中，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員要求優(yōu)先權(quán)是向村民委員會(huì)提出，還是向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議提出，還需要地方政府和村級(jí)組織因地制宜在制度建設(shè)方面加以完善，以切實(shí)保證本集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先權(quán)的落實(shí)。

四、土地流轉(zhuǎn)中的出租期限公務(wù)員之家版權(quán)所有

《土地承包法》第39條和第49條都規(guī)定，都可采用出租的土地流轉(zhuǎn)方式。對(duì)出租的流轉(zhuǎn)期限問(wèn)題，該法第33條規(guī)定，流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。1995年國(guó)家規(guī)定土地承包期又延長(zhǎng)30年不變，第二輪土地承包已過(guò)去7年，還剩下23年的承包期，如果要以出租方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，肯定不能超過(guò)23年的承包期。那么是不是在此期限內(nèi)都一定有效？筆者認(rèn)為，不一定。以出租方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方本質(zhì)上是一種租賃合同關(guān)系，為《合同法》規(guī)范的債權(quán)，根據(jù)《合同法》第214條規(guī)定，租賃法律關(guān)系的最長(zhǎng)期限為20年，即土地租賃權(quán)的最長(zhǎng)期限也應(yīng)為20年。所以在以出租方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，最長(zhǎng)期限不得超過(guò)《土地承包法》第33條和《合同法》第214條中的規(guī)定，并且以其中較短期限為準(zhǔn)。