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[摘要]住房問題是關(guān)系民生和社會穩(wěn)定的重大問題，其中政府提供的公共住房是解決這一問題的重要措施。雖然住房市場化對我國的改革開放具有巨大的推動作用，但是公共住房在其具體運行機制中仍面臨著許多困境。文章試圖通過探索公共住房運行新模式來解決中、低收入家庭的住房問題。

[關(guān)鍵詞]公共住房；新模式；運行機制

住房問題關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，1998年出臺的《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革和加快住房建設(shè)的通知》，作為住房改革綱領(lǐng)性的文件正式提出了以經(jīng)濟適用房和廉租房解決我國中、低收入家庭住房困難問題(尹中立，2009)；2008年國家將建設(shè)部改名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，標(biāo)志著國家將解決人民住房問題放在與實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展同等重要的地位上。雖然政府在住房問題上做出了不斷的努力也取得了一定的成績，但是，我國公共住房現(xiàn)行的運行機制仍面臨著許多困境。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的調(diào)查統(tǒng)計表明：我國高收入家庭與低收入家庭房價收入比的差距要比國際平均水平高出很多(肖晉，2008)，這導(dǎo)致我國中、低收入家庭間接喪失住房權(quán)利。因此，實現(xiàn)“居者有其屋”，探索公共住房運行的新模式是我們目前迫切需要解決的問題。

一、公共住房運行機制面臨的困境

目前，國家主要是通過提供經(jīng)濟適用房和廉租房緩解住房問題。經(jīng)濟適用房就是由政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象和銷售價格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房(陳勁松，2006)。廉租房意在解決城市最低收入者的住房問題，政府以租金或?qū)嵨锏姆绞较蚍蠗l件的困難家庭提供社會保障性的廉租住房(陳柏東，1996)。認(rèn)清這兩種保障性住房運行機制面臨的困境是解決住房問題的前提。

(一)分配對象錯位

中、低收入家庭在我國只是以單一的收入指標(biāo)進行界定，而我國居民的私人收入除了以個人所得稅顯示以外，很難進行調(diào)查，這使得一些不符合條件的家庭獲得購房資格，出現(xiàn)“福利倒置”的現(xiàn)象。因此，政府應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定一套相對全面有效的評價標(biāo)準(zhǔn)。

(二)“夾心層”住房問題

開發(fā)商現(xiàn)在越來越青睞于大戶型的豪華住宅，這使一些不符合公共住房準(zhǔn)入條件而目前又沒有購房實力的“夾心層”的住房問題得不到很好的解決(馮長春，2009)。因此，拓寬保障性住房供應(yīng)途徑、供應(yīng)方式是目前的可行之舉。

(三)廉租房資金來源問題

現(xiàn)在的廉租房大多沒有固定的資金來源。按照國家廉租住房管理辦法，政府應(yīng)該以財政公共預(yù)算資金維護，但是，只有少數(shù)政府將廉租房資金供給納入資金預(yù)算，嚴(yán)重致慢了對低收入者住房問題的解決。由于資金缺乏，導(dǎo)致廉租房房源不足、保障覆蓋面狹窄等問題。

(四)供需失衡

1由于房價和收入的巨大差距，許多地方出現(xiàn)了商品房大量閑置，經(jīng)濟適用房供不應(yīng)求的現(xiàn)象。以青海省的經(jīng)濟適用房為例(見表-1和表2)，住宅和房地產(chǎn)開發(fā)的比例在逐年增大，而經(jīng)濟適用房投資面積和投資金額的比例除在2003年和2004年相對較高以外，基本上很少突破10％。與此對應(yīng)的飛速增長的房價讓越來越多的中、低收入者望塵莫及、望房興嘆，造成供需比例急劇失衡，貧富差距擴大化。

2模式評價。首先，非營利性組織具有系統(tǒng)的專業(yè)知識和經(jīng)驗，也是獨立的企業(yè)法人，可以自負(fù)盈虧，這就節(jié)省了政府在公共住房分配中的工作成本支出。其次，公共住房是在機構(gòu)監(jiān)督下由非營利性組織直接分配，避免政府公職人員利用職務(wù)之便降低分配門檻，減少了官“商”勾結(jié)的幾率。實質(zhì)是三者起到了相互監(jiān)督的作用。再次，政府直接為低收入者提供資金補貼，實現(xiàn)了“磚頭補貼”向“人頭補貼”的轉(zhuǎn)變。

但是，這種模式目前在我國還沒有制度和法律保障，需要法律約束三者的行為，防止相互監(jiān)督關(guān)系的變質(zhì)。同時，非營利組織的信用度考查缺少一套系統(tǒng)的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目疾橹笜?biāo)體系。

(五)監(jiān)管不善

公共住房的管理和分配并不是完全由政府主導(dǎo)，由于監(jiān)管不善，很多地方出現(xiàn)開發(fā)商將公共住房作為商品房進入市場；隨意擴大經(jīng)濟適用房的建筑標(biāo)準(zhǔn)；有的開發(fā)商還以“放號”、“搖號”等形式?jīng)Q定公共住房的分配，造成住房市場混亂。

二、公共住房新模式與評價

(一)模式一

1模式簡述。模式一參考了中英解決城市低收入人群住房問題比較研究項目組編寫的《雙城筆記》對英國保障性住房的解決方案。如圖-1所示，政府將提供公共住房的任務(wù)轉(zhuǎn)交給更為專業(yè)和高效的非營利性組織(萬科企業(yè)股份有限公司、英國領(lǐng)事館文化教育處，2007)。并委托非政府性的機構(gòu)對公共住房基金進行管理和運行，同時，政府與機構(gòu)存在相互反饋的關(guān)系，機構(gòu)的行為必須受到政府的監(jiān)督和法律的制約，政府相關(guān)政策的制定要考慮機構(gòu)的反饋意見，保證住房保障制度有效運行。

非營利性組織是國家公共住房的直接提供者，他直接受到政府機構(gòu)的管制，因此，只有在住房結(jié)構(gòu)和環(huán)境上不斷優(yōu)化才能得到群眾的認(rèn)可。非營利性組織的資金來源，除了從政府得到一定的資助，還可以利用租賃廉租房獲得的房租、房產(chǎn)抵押貸款、融資等方式，當(dāng)然在政府允許的比例范圍內(nèi)可以開發(fā)小數(shù)量商品房，多渠道增加資金來源。

(二)模式二

1模式簡述。政府以法律的強制性手段規(guī)定開發(fā)商的住房土地開發(fā)項目必須拿出一定比例用于公共住房建設(shè)和中小戶型住房建設(shè)(杜泰洪，2007)，如果開發(fā)商愿意加大比例，政府會在容積率、稅費等方面給予優(yōu)惠。這部分住房將直接由政府進行監(jiān)督、分配和管理，避免開發(fā)商將公共住房以商品房售出。在圖2中，經(jīng)濟適用房將直接以成本價分配給中等收入者，低收入者通過政府現(xiàn)金補貼獲得廉租房。5％的中小戶型住房是針對“夾心層”，他們可以通過貸款的形式以市場價獲得住房，政府會在貸款利息上綜合收入水平給予一定的減免政策。應(yīng)該注意的是，這里的經(jīng)濟適用房是不完全產(chǎn)權(quán)房，當(dāng)住房者擁有購房經(jīng)濟條件以后，政府會以規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)房價將其收回，防止經(jīng)濟適用房自由流入市場。

2模式評價。模式二是與目前我國現(xiàn)行的住房運作模式最相似的，相比之下它還有許多的創(chuàng)新點：一是政府對開發(fā)商的開發(fā)比例進行了限定，特別是增設(shè)了5％的中小戶型住房，滿足了各個階層對住房的需求；二是中小戶型住房和公共住房都完全由政府負(fù)責(zé)驗收和分配，改變過去由開發(fā)商負(fù)責(zé)住房分配的情況；三是中小戶型住房獲得減息優(yōu)惠，使住房保障政策惠及“夾心層”；四是經(jīng)濟適用房不具有終身擁有制，為不完全產(chǎn)權(quán)房，完善了經(jīng)濟適用房的準(zhǔn)人和退出機制(尹中立，2009)。

但實際運作中，政府分配中同樣可能出現(xiàn)不公平性。最大的問題是開發(fā)商，由于政府對商品房比例的限制，會使開發(fā)商的執(zhí)行動力不足，出現(xiàn)偷工減料、與政府“討價還價”等現(xiàn)象。

(三)模式三

1模式簡述。模式三就是要建立一套完善的住房保障體系。圖-3的主要內(nèi)容可以包括以下七個方面。第一，規(guī)劃先行，保證公共住房周圍基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，避免公共住房的集聚建設(shè)和區(qū)位不當(dāng)。第二，嚴(yán)格控制公共住房的建筑標(biāo)準(zhǔn)，合理確定銷售價格。戶型以中小套型為主，中套型住房面積控制在80平方米左右，小套型控制在60平方米左右(徐曉兵，2009)。第三，將城市中長期閑置的商品房進行收購轉(zhuǎn)化為公共住房。第四，完善公積金制度，擴大覆蓋面。第五，完善公共住房的準(zhǔn)入和退出機制。第六，嚴(yán)格限制公共住房擁有者的標(biāo)準(zhǔn)，避免一人多房。第七，建立土地、信貸、價格、房地產(chǎn)監(jiān)管檢測體系等(崔竹，2008)。

2模式評價。模式三主要從政策、法律、法規(guī)上保證公共住房的有效運行，其關(guān)鍵在于與具體實施行為相結(jié)合的政策性措施的完善性和可行性。

三、總結(jié)

以上三種模式并不是完全獨立或相互排斥的，他們各有自己的優(yōu)缺點。模式一吸納了非營利性組織這一新元素，可以大規(guī)模提供公共住房，緩解公共住房供不應(yīng)求的局面。但是，政府對住房運行機制的干預(yù)過多，不利于市場自由機制的發(fā)揮，可能會影響房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。模式二政府對中小型住房和公共住房的直接掌控有效制約了開發(fā)商的不法行為，但土地仍完全由政府與開發(fā)商支控，難免出現(xiàn)許多暗箱操作，因此，可以將模式一納入模式二的上層管理。模式三單純論述了保障政策層面，而且我國的住房保障體系還有許多不完善的地方，需要大量的資金支持。

改革開放和住房改革多年的經(jīng)驗證明，單純通過市場化的方式不可能解決所有的住房問題，中、低收入家庭的住房問題必須依靠公共住房來解決。因此，綜合三種模式的優(yōu)勢，探索以模式二為主導(dǎo)，模式一、模式三為補充的“市場+保障”的模式才是比較理想的，既解決住房問題，又保證房地產(chǎn)事業(yè)對經(jīng)濟的帶動作用，共同促進社會的和諧與進步。