導(dǎo)語：現(xiàn)代行政的特征試析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞:公共服務(wù)/政府義務(wù)/行政規(guī)則/行為方式/行政手段

內(nèi)容提要:本文立足于現(xiàn)代行政的發(fā)展與演變趨勢(shì)，闡述了以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政的基本特征，即：政府義務(wù)的積極化；行政規(guī)則的服務(wù)化；行為方式的多樣化；行政手段的間接化。

公共行政的范圍取決于不同階段的社會(huì)公共需求，從社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程來看，公共需求始終處于不斷變動(dòng)中，因而，行政的內(nèi)涵與外延亦具有相應(yīng)的階段性與變動(dòng)性。從以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政走向以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政，正是這種階段性與變動(dòng)性的體現(xiàn)。

就西方國(guó)家而言，在傳統(tǒng)的自由資本主義時(shí)期，由市場(chǎng)這只“看不見的手”來調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成為一種理想的社會(huì)模式，在此種模式之下，政府角色相當(dāng)于消極的“守夜人”，行政職能主要限于維持公共秩序，處理國(guó)防、外交等事務(wù)，所謂行政主要指“公共權(quán)力”的行使，體現(xiàn)為國(guó)家為了保障公共秩序而對(duì)個(gè)人自由所加的限制。單方性、命令性和強(qiáng)制性是其主要特征。

自20世紀(jì)以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治以及意識(shí)形態(tài)的變化，特別是產(chǎn)業(yè)革命、科學(xué)革命以及資本的高度集中，有限的消極行政難以保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，難以滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求，積極的服務(wù)行政成為一種時(shí)代趨勢(shì)。行政已不再是“公共權(quán)力”的代名詞，同時(shí)還意味著政府的服務(wù)與保障功能，體現(xiàn)為公共事業(yè)的提供、社會(huì)福利的保障等等。在這種社會(huì)需求之下，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論以及作為戰(zhàn)后發(fā)展模式的“福特主義”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。這些新興的理論與政策強(qiáng)調(diào)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位和作用，主張加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)，擴(kuò)大公共服務(wù)領(lǐng)域，推行國(guó)家壟斷調(diào)節(jié)政策，大力強(qiáng)化行政職能。在這種演變之下，行政已由消極有限的權(quán)力行政轉(zhuǎn)化為積極擴(kuò)張的服務(wù)行政，無論從其活動(dòng)范圍、方式以及主體而言都日趨多樣化、靈活化。

20世紀(jì)中期以來，由于通貨膨脹與失業(yè)同時(shí)迸發(fā)，西方國(guó)家出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)“滯漲”局面，“福特主義”生產(chǎn)與分配模式失去了原有的作用，“福利國(guó)家”難以為繼，人們對(duì)凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)理論的共識(shí)破裂了，各國(guó)再次受到世界范圍的政府改革浪潮的沖擊。在重塑政府的口號(hào)下，以服務(wù)為行政的宗旨，順應(yīng)社會(huì)需求，轉(zhuǎn)變政府職能，改革公共行政管理的模式，打破公共職能的國(guó)家壟斷，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)分擔(dān)行政，在有限政府的前提下，滿足日益擴(kuò)大的公共需求，成為新一輪改革的中心，并為以“公共服務(wù)”為理念的公共行政賦予新的內(nèi)涵。

就我國(guó)而言，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，以“公共權(quán)力”為核心的，具有單方命令屬性的行政手段在行政管理中占主導(dǎo)地位，由此造成政府管制范圍無限膨脹與行政管理方式單一化的雙重弊端，嚴(yán)重制約了社會(huì)發(fā)展的生機(jī)與活力。隨著經(jīng)濟(jì)的全球化以及我國(guó)改革的深化，這種傳統(tǒng)的以“公共權(quán)力”為核心的單一行政模式已經(jīng)無法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，面對(duì)日益多元化的社會(huì)需求，轉(zhuǎn)變行政理念，在“公共服務(wù)”的行政理念下，重新估價(jià)、界定政府作用，調(diào)整政府職能，改變單一的權(quán)力行政方式，改革傳統(tǒng)公共行政的模式，在滿足社會(huì)公共需要的同時(shí)，深化行政改革，實(shí)現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。

從“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”，在這種社會(huì)發(fā)展與行政理念的變遷下，促使現(xiàn)代行政的范圍、方式、手段等方面均發(fā)生了深刻的變化，進(jìn)而形成以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政的如下特征。

一、政府義務(wù)的積極化

伴隨著社會(huì)需求的多元化以及公共領(lǐng)域的拓寬，單純的“公共權(quán)力”已經(jīng)無法包容所有的行政職能，代之而起的是“公共服務(wù)”的理念，這一變化標(biāo)志著行政已由傳統(tǒng)消極的權(quán)力行政步入了積極的服務(wù)行政。就政府義務(wù)而言，主要體現(xiàn)為政府由傳統(tǒng)的不得侵權(quán)的消極義務(wù)過渡為積極的保障義務(wù)。

（一）以“權(quán)力”為核心的政府消極義務(wù)

在傳統(tǒng)的行政理念之下，政府的行政管理等同于公共權(quán)力的行使，行政的方式體現(xiàn)為具有單方性、命令性以及強(qiáng)制性的規(guī)制行為。在以個(gè)人權(quán)利為核心的理念下，這種公共權(quán)力的行使只能限定于維護(hù)公共秩序所必要的幅度和范圍之內(nèi)，并恪守其權(quán)限，以防對(duì)公民自由、權(quán)利造成不應(yīng)有的侵犯。在這種行政理念之下，政府在行政管理中所承擔(dān)的義務(wù)主要指消極的不得侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的義務(wù)。所謂行政法治的內(nèi)涵局限于規(guī)范政府行為，以保障個(gè)人的合法權(quán)益。在埃斯曼看來，這種限制只是為國(guó)家設(shè)定不得危害個(gè)人權(quán)利的消極義務(wù)，并不能促使國(guó)家承擔(dān)或履行某種積極義務(wù)。他指出：“……現(xiàn)代時(shí)期中那些最為牢固確立下來的，最為豐富的觀念之一，就是個(gè)人擁有先于國(guó)家權(quán)力而存在，并高于國(guó)家權(quán)力的權(quán)利……它禁止主權(quán)者制定侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的法律，……個(gè)人權(quán)利具有一個(gè)共同的特征：它們限制著國(guó)家的權(quán)力，但卻沒有強(qiáng)加給國(guó)家以任何積極的職責(zé)，以及任何為著個(gè)人的利益而進(jìn)行的先期工作。國(guó)家必須為了使個(gè)人的活動(dòng)保持自由開展的目的，而避免某些對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵犯。”這句話概括了“公共權(quán)力”理念下個(gè)人權(quán)利為政府所限定的責(zé)任與義務(wù)——消極的不得侵權(quán)義務(wù)。

（二）以“服務(wù)”為核心的政府積極義務(wù)

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，特別是產(chǎn)業(yè)革命以及資本的高度集中，有限的消極行政難以保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，無法滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求，積極的服務(wù)行政成為一種時(shí)代趨勢(shì)。正如狄驥所言：“今天，作為某種復(fù)雜變革過程的結(jié)果，一方面歸因于知識(shí)進(jìn)步，另一方面歸因于經(jīng)濟(jì)與工業(yè)的發(fā)展，政府的事務(wù)已經(jīng)超出了提供司法、警察和戰(zhàn)爭(zhēng)防御的范圍，人們要求它履行各種其它職能，……包括公共教育、濟(jì)貧、公共工程、照明、郵政電報(bào)電話、以及鐵路運(yùn)輸?！痹谶@種形勢(shì)下，行政已由消極有限的權(quán)力行政轉(zhuǎn)化為積極擴(kuò)張的服務(wù)行政，由單純的“公共權(quán)力”的行使轉(zhuǎn)化為“公共服務(wù)”的提供，并促使政府義務(wù)由消極走向積極，即以積極的行動(dòng)為社會(huì)提供必要的公共服務(wù)。為此，在現(xiàn)代社會(huì)，“國(guó)家不僅有義務(wù)不損害個(gè)人的物質(zhì)、智力、精神活動(dòng)的自由發(fā)展，而且還有義務(wù)為保證所有個(gè)人充分發(fā)展其物質(zhì)、智力和精神活動(dòng)而制定必要的法律、組織必要的公用事業(yè)。”

對(duì)以市場(chǎng)化為目標(biāo)的我國(guó)改革而言，為改革長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下的單一體制，行政改革的主要目標(biāo)在于放松政府管制，培養(yǎng)與扶持市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制。前期經(jīng)濟(jì)與行政改革的主要任務(wù)在于建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，完善市場(chǎng)功能，實(shí)現(xiàn)政企職責(zé)分離。但在政府從市場(chǎng)退步抽身的同時(shí)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的競(jìng)爭(zhēng)與挑戰(zhàn)，新的政府職能與義務(wù)應(yīng)運(yùn)而生，如：環(huán)境保護(hù)與治理；建立現(xiàn)代監(jiān)管制度；建立增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)出口的生產(chǎn)支持體系，促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和出口商品結(jié)構(gòu)優(yōu)化；逐步向外開放市場(chǎng)，對(duì)某些產(chǎn)業(yè)、部門、地區(qū)實(shí)行援助、保護(hù)政策，限制某些產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)口；利用各種途徑減少和緩解國(guó)際貿(mào)易摩擦，為企業(yè)爭(zhēng)取寬松的環(huán)境和發(fā)展空間；熟悉WTO體制、規(guī)則、運(yùn)作方式，防止新形式的貿(mào)易保護(hù)主義等等。因而，當(dāng)前的行政改革并不簡(jiǎn)單地等同于削減政府職能，它意味著社會(huì)變革中政府職能的分化與整合，它要求在合理地界定政府的職能范圍的同時(shí)，保障公共服務(wù)的履行。為此，在服務(wù)理念下強(qiáng)化政府的責(zé)任與義務(wù)成為我國(guó)行政改革的重心。

二、行政規(guī)則的服務(wù)化

20世紀(jì)初，面對(duì)社會(huì)的發(fā)展與變革，狄驥曾指出：“現(xiàn)有的證據(jù)已經(jīng)斷然向我們表明：以前曾經(jīng)作為我們政治制度之基礎(chǔ)的那些觀念正在逐步解體，到目前為止仍然正在發(fā)生巨大的變化。即將取代它們的新制度建立在截然不同的理念之上……”。這一理念就是公共服務(wù)。隨著這一理念的確立，在原有的權(quán)力行為之外，政府更多地在實(shí)施非權(quán)力性的服務(wù)行為。公法也不再把解決個(gè)人的主觀權(quán)利與人格化國(guó)家的主觀權(quán)利——公共權(quán)力之間沖突作為自己的唯一目標(biāo)，它還旨在對(duì)政府的社會(huì)職能進(jìn)行組織，即對(duì)政府大量的非權(quán)力性公務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范、調(diào)整。因此，作為行政規(guī)則的公法“不再是由某個(gè)享有命令權(quán)的，并有權(quán)決定在一個(gè)特定領(lǐng)域之內(nèi)個(gè)人與群體之間相互關(guān)系的主權(quán)者來加以執(zhí)行的規(guī)則?！F(xiàn)代國(guó)家設(shè)計(jì)了大量的對(duì)組織公用事業(yè)進(jìn)行規(guī)制，并保障這些公用事業(yè)正常和不間斷地發(fā)揮效用的規(guī)則”。諸如法國(guó)行政法中所確立的公務(wù)實(shí)施原則；公務(wù)不間斷原則；公務(wù)適應(yīng)性原則；公務(wù)的實(shí)施平等原則等。這些建立于“公共服務(wù)”理念的規(guī)則，適用于規(guī)范那些非權(quán)力性政府行為，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政從“公共權(quán)力”——“公共服務(wù)”，從“權(quán)力規(guī)則”——“服務(wù)規(guī)則”的發(fā)展，標(biāo)志著現(xiàn)代公法不再局限于規(guī)范“公共權(quán)力”，而擴(kuò)展到了“公共服務(wù)”實(shí)施的保障。這種新的行政理念的確立，要求政府必須轉(zhuǎn)變觀念，要求一系列建立于公共服務(wù)理念之下的政府行為規(guī)則必須得以完善

80年代初，法國(guó)著名社會(huì)學(xué)家米歇爾•克羅吉耶曾提出，“現(xiàn)代的國(guó)家是謙虛的國(guó)家”，要求國(guó)家減少干預(yù)，這在法國(guó)及世界范圍內(nèi)曾引起強(qiáng)烈的反響。十幾年以后，法國(guó)總統(tǒng)希拉克舊話重提，說他贊同“謙虛的國(guó)家”的提法，但同時(shí)認(rèn)為，一個(gè)“謙虛的國(guó)家”也應(yīng)該是一個(gè)“有抱負(fù)的國(guó)家”。他強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)繼承“公共服務(wù)”的觀念，提高國(guó)家效率，更好地為公眾服務(wù)，更好地扮演普遍利益保障者的角色，加強(qiáng)社會(huì)協(xié)調(diào)，提高國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)能力。20世紀(jì)70年代以來，西方國(guó)家行政改革的目標(biāo)就是在“公共服務(wù)”的理念之下，重塑政府，具體措施包括以公眾為對(duì)象，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以企業(yè)的精神重塑政府，提高政府的能力與效率，使公眾獲得更多高質(zhì)量的服務(wù)。這種改革打破了傳統(tǒng)的管理模式，強(qiáng)調(diào)行政的服務(wù)理念與功能，從而使得行政規(guī)則成為真正意義上服務(wù)規(guī)則。隨著我國(guó)加入WTO，在“公共服務(wù)”的理念之下，轉(zhuǎn)變行政觀念，完善政府行為規(guī)則，實(shí)現(xiàn)政府行為的公開、透明、誠(chéng)實(shí)、信用，改善政府服務(wù)，完善公共服務(wù)規(guī)則也成為我國(guó)行政改革的一項(xiàng)重要措施。

三、行為方式的多樣化

（一）傳統(tǒng)行政下行為方式的單一化

在傳統(tǒng)的行政理念中，所謂行政意味著公共權(quán)力的行使，體現(xiàn)為國(guó)家為了保障公共秩序而對(duì)個(gè)人自由所加的限制。單方性、命令性和強(qiáng)制性構(gòu)成行政行為的特征，主要表現(xiàn)為行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政許可、行政征收等具有單方意志屬性的權(quán)力行為，這種行政方式被稱為規(guī)制行政或警察行政。西方自由資本主義時(shí)期，由于政府的職能主要限定于社會(huì)秩序的維護(hù)，行政的方式多為此種規(guī)制行為。

就我國(guó)而言，在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的單一體制下，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的單一化以及公共領(lǐng)域的泛化，政府主要通過公權(quán)力手段對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)制控制，實(shí)行高度集中、全面控制的政府管理模式。在這一模式下，一方面，政府職能與管制滲透于社會(huì)生活的每個(gè)角落，另一方面，管理方式卻呈現(xiàn)單一化，從而形成政府以權(quán)力行為的方式管制復(fù)雜社會(huì)生活的局面。

（二）現(xiàn)代行政下行政方式的多樣化

現(xiàn)代社會(huì)中，伴隨著社會(huì)生活的日益復(fù)雜，以及政府公共職能與義務(wù)的加強(qiáng)，傳統(tǒng)的單方命令性行為方式已經(jīng)無法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展?！敖裉?，除維持治安和確保稅收這樣一些傳統(tǒng)的權(quán)力作用外，與人民福利緊密相聯(lián)的非權(quán)力性的管理作用，在行政活動(dòng)領(lǐng)域越來越占主要地位?！薄啊俳?jīng)一、二次大戰(zhàn)，福利國(guó)家（wohlfahrtsstaat）、保護(hù)國(guó)家（Fursorgestaat）、助長(zhǎng)行政（Forderungsrerwaltung）、給付行政（leistungsverwaltung）等新穎之國(guó)家目的及行政作用論逐漸被接受，行政機(jī)能遂呈幾何級(jí)數(shù)之增繁多涉，行政之自我肯定與其主動(dòng)、積極及彈性化之要求，日益迫切……”在這種發(fā)展趨勢(shì)下，行政的內(nèi)涵除傳統(tǒng)的警察活動(dòng)之外，亦增設(shè)了大量的公務(wù)活動(dòng)，諸如：工商業(yè)公務(wù)、社會(huì)公務(wù)、職業(yè)公務(wù)等。這些公務(wù)活動(dòng)，不但涉及到產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，而且包含眾多的社會(huì)救助與保障的實(shí)施，充分展示了現(xiàn)代行政的活動(dòng)空間，及其在社會(huì)生活中的重大作用。

此外，為適應(yīng)現(xiàn)代行政的復(fù)雜性，激勵(lì)公共行政的活力，滿足日益擴(kuò)大的公共需求，新公共行政理論應(yīng)運(yùn)而生，它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)，以及私營(yíng)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。從理性人的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府以市場(chǎng)為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率與質(zhì)量的依據(jù)；從成本——效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)。其核心思想在于從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)，并將私管理方式和手段運(yùn)用于公共行政領(lǐng)域。廣泛采取私營(yíng)部門的管理手段，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，根據(jù)服務(wù)的內(nèi)容與性質(zhì)選擇相應(yīng)的供給方式，如政府業(yè)務(wù)的合同出租、競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)等。在這一理念下，行政指導(dǎo)、行政合同、政府采購(gòu)等非強(qiáng)制性行政方式被廣泛運(yùn)用于各個(gè)行政領(lǐng)域，以私法的方式實(shí)現(xiàn)行政的目的成為一種普遍的行為方式，它標(biāo)志著政府的行政方式已由“單一化”走向“多樣化”。

在我國(guó)，隨著社會(huì)公共需求的擴(kuò)大以及政府職能的調(diào)整，單純的權(quán)力行為已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代行政發(fā)展的需求，由單一化權(quán)力行政向多樣化的服務(wù)行政過渡已是當(dāng)務(wù)之急。隨著我國(guó)的入世，這種行政方式的轉(zhuǎn)變顯得尤為重要。根據(jù)WTO的規(guī)則，各成員國(guó)必須取消關(guān)稅壁壘，取消工業(yè)品進(jìn)口的數(shù)量限制、許可證限制。這意味著原本在我國(guó)普遍采取的行政許可、審批等單純的管制體制逐步被淘汰，轉(zhuǎn)變政府行為方式已勢(shì)在必行。在這一形勢(shì)下，一些新的不具有單方命令屬性的非權(quán)力性行為大量涌現(xiàn)，政府越來越多地采取行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)解、行政資助、行政信息服務(wù)等帶有契約、指導(dǎo)、協(xié)商、鼓勵(lì)、幫助等具有私法性質(zhì)的柔性手段來服務(wù)公眾、管理社會(huì)。這些“非權(quán)力行為”的出現(xiàn)對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)和服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，打破傳統(tǒng)的單方命令屬性的單一管理方式，從而改變政府形象，改善執(zhí)法環(huán)境，降低執(zhí)法成本發(fā)揮著重要的作用。

四、行政手段的間接化

從“公共權(quán)力”走向“公共服務(wù)”是現(xiàn)代行政發(fā)展的必然趨勢(shì)，這一發(fā)展極大地拓寬了行政的外延。伴隨著這種擴(kuò)張趨勢(shì)，引發(fā)出行政民主化、靈活化以及方式多樣化等現(xiàn)代行政的需求。為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，提高行政效率，改革僵化體制，調(diào)整政府模式，在“有限小政府”的前提下，發(fā)揮行政作用，滿足多元化的社會(huì)需要，成為現(xiàn)代行政面臨的雙重目標(biāo)。這一矛盾最終的解決途徑是行政分散化，即將公共行政的職能分散于多個(gè)主體，培養(yǎng)、扶持政府之外的其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。在法國(guó)，這種行政分散化通過行政分權(quán)制度得以實(shí)現(xiàn)。這種行政分權(quán)制度改變了傳統(tǒng)國(guó)家壟斷公共行政的局面，使得現(xiàn)代行政從政府的直接行政過渡為直接行政與其他非政府機(jī)構(gòu)間接行政的并存，從而實(shí)現(xiàn)了公共管理的分散化與間接化。

（一）公共職能的擴(kuò)張與分擔(dān)——行政間接化的根源

如前所述，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化生活的發(fā)展，公共行政的職能與活動(dòng)領(lǐng)域日趨擴(kuò)張。但70年代末的經(jīng)濟(jì)滯漲與財(cái)政危機(jī)，使這種稅收與服務(wù)的等式開始傾斜。政府面臨提高稅收或拒絕服務(wù)的兩難抉擇。加之政府職能膨脹所產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)政赤字累累、行政機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)不靈等弊病，使得國(guó)家行政管理系統(tǒng)再次陷入困境。弗里德曼•A•哈耶克、戈登•圖洛克、詹姆斯•M•布坎南等人在對(duì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行了分析之后，指出發(fā)達(dá)國(guó)家行政機(jī)制的弊端在于國(guó)家奉行的壟斷調(diào)節(jié)政策壓抑了民間的積極性，滋長(zhǎng)了市民社會(huì)對(duì)政府的依賴，弱化了其自主與自立能力，造就了許多專向政府提出非分要求的壓力集團(tuán)，從而削弱了社會(huì)的活力與生機(jī)。因此，重新估價(jià)、界定政府作用，調(diào)整政府的行政管理模式，推行新一輪的行政改革成為當(dāng)務(wù)之急。

新公共管理理論所提出的行政分散化正是解決這一矛盾的最佳途徑。其實(shí)質(zhì)在于改變傳統(tǒng)政府行政的模式，根據(jù)公共服務(wù)的內(nèi)容與性質(zhì)選擇相應(yīng)的供給組織與方式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能在政府、社會(huì)和市場(chǎng)間的合理配置，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府服務(wù)領(lǐng)域，打破政府壟斷，實(shí)現(xiàn)行政分散化，從而提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，減輕政府行政負(fù)荷。這一方法使得政府、社會(huì)、市場(chǎng)各自以其特有的組織以及活動(dòng)方式分擔(dān)公共服務(wù)的供給，打破了“大政府“模式下政府壟斷公共服務(wù)的局面，為現(xiàn)代行政注入了新的活力與生機(jī)。順應(yīng)這一形勢(shì)，自本世紀(jì)60年代以來，在西方社會(huì)出現(xiàn)了公共物品的供給由政府向民間轉(zhuǎn)移的趨勢(shì),涌現(xiàn)出眾多的社會(huì)中介組織，諸如：商會(huì)、同業(yè)公會(huì)等。這些非營(yíng)利性組織以其各自的方式實(shí)現(xiàn)市民社會(huì)的自主管理，參與社會(huì)公共產(chǎn)品的供給，從而形成介于市場(chǎng)與國(guó)家之間的調(diào)節(jié)機(jī)制，分擔(dān)著社會(huì)的公共管理職能，有效地滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的多元化需求，彌補(bǔ)了政府組織官方色彩過濃、行動(dòng)僵化等弊端，這種公共服務(wù)的社會(huì)化促使政府由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。這些公共服務(wù)從政府的直接管理與提供轉(zhuǎn)變?yōu)橛瑟?dú)立的非營(yíng)利組織承擔(dān)，正是現(xiàn)代行政由直接走向間接的具體體現(xiàn)。它改變了公共職能國(guó)家壟斷的全能政府模式，并最終促使政府職能調(diào)整，實(shí)現(xiàn)公共職能在政府與社會(huì)之間合理分配。

（二）多元社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成——行政間接化的前提

國(guó)家全能性是中國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)質(zhì)核心。在這種一元化的體制中，國(guó)家集政治、經(jīng)濟(jì)、安全、福利等所有職能于一身，在這種全能化的國(guó)家體制下，國(guó)家壟斷所有的社會(huì)需求配給手段與功能，成為自然資源、社會(huì)資源最終意義上的占有者和分配者。與此同時(shí)，個(gè)人作為社會(huì)基本成員的生活被最大可能地公共化。伴隨著這種全社會(huì)的公共化改造與同構(gòu)，私人領(lǐng)域淹沒于公共領(lǐng)域之中，市場(chǎng)與社會(huì)被吸納、同化于國(guó)家內(nèi)部，從而實(shí)現(xiàn)了整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的單一化與純粹化，形成了公與私復(fù)合，國(guó)家與社會(huì)同一、合體的特有社會(huì)現(xiàn)象。在這種公共化程度高度發(fā)達(dá)的體制下，公共行政的職能滲透于社會(huì)生活的方方面面，公即私，私即公。從而形成國(guó)家對(duì)公共職能，乃至全部社會(huì)生活的壟斷與控制。

在這一體系中，國(guó)家壟斷所有自然資源、社會(huì)資源的所有權(quán)，并通過“單位”這一中介實(shí)行社會(huì)配給。這種單一化的公共管理模式導(dǎo)致各種類型的“單位”成為國(guó)家行政體制的基本單元，并作為國(guó)家政治組織的“延伸體”而存在。這使得所有的行政、事業(yè)和企業(yè)單位所承載的功能具有某種程度的一致性和同構(gòu)性，從而使必要的社會(huì)分工和社會(huì)分層淹沒于這種一元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)體系中。

自1978年以來，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了全面而深刻的變化。這場(chǎng)以“市場(chǎng)化”為主導(dǎo)的改革以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，進(jìn)而引發(fā)出社會(huì)領(lǐng)域的變革，使得中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)面臨一次大的調(diào)整與變遷。這一調(diào)整與變遷預(yù)示著全能國(guó)家的逐步解體，以及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化要素的重新整合與分化。自改革以來，由于社會(huì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的開發(fā)，傳統(tǒng)的單一體制開始分化，這一分解首先以政企職責(zé)分離為突破口的，并在此基礎(chǔ)之上，明確行政、事業(yè)、企業(yè)單位各自的社會(huì)角色及功能，從而建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的組織、功能體系。這一改革促使全能國(guó)家的公共管理體制逐漸走上解體，市場(chǎng)與社會(huì)因現(xiàn)實(shí)的需要脫穎出來，傳統(tǒng)的一元化社會(huì)結(jié)構(gòu)已逐步朝著國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三元結(jié)構(gòu)發(fā)展?？偨Y(jié)中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷的這場(chǎng)全面而深刻的變化，有學(xué)者將其概括為“權(quán)力多極化”過程，并指出：“伴隨著政治領(lǐng)域權(quán)力的減弱，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)力正在逐漸成長(zhǎng)，原先那種政治領(lǐng)域壟斷一切的‘單級(jí)結(jié)構(gòu)’正在向三個(gè)領(lǐng)域分享權(quán)力的‘多極結(jié)構(gòu)’轉(zhuǎn)變，這是1978——1998年之間中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)演變的基本脈絡(luò)?！边@種多極結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)在于將市場(chǎng)與社會(huì)從國(guó)家桎梏中解放出來，明確其各自的功能，活動(dòng)的方式與遵循的基本法則。這種多極化結(jié)構(gòu)打破了公共職能國(guó)家壟斷的傳統(tǒng)，并促使傳統(tǒng)“公共職能”履行模式的瓦解，進(jìn)而為公共行政職能的社會(huì)分擔(dān)以及行政的間接化提供了基礎(chǔ)與前提。

（三）中介組織的發(fā)展——行政間接化的體現(xiàn)

如前所述，20年來的市場(chǎng)化改革，不但改變了我國(guó)原有的經(jīng)濟(jì)體制，而且引發(fā)了社會(huì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域的一系列變革，瓦解了原有的一元化社會(huì)結(jié)構(gòu)，促使國(guó)家——社會(huì)——市場(chǎng)三元模式的初步形成。隨著單一體制的解體，“小政府”“大社會(huì)”成為一種理想的社會(huì)管理模式。這一模式的確立標(biāo)志著政府從社會(huì)領(lǐng)域的退卻，以及社會(huì)自主性的提高，在這種自主性的要求之下，社會(huì)承接起政府“退卸”下的公共職能，并通過大量的非營(yíng)利組織（即社會(huì)中介組織）實(shí)施公共服務(wù)成為發(fā)展的必然趨勢(shì)。為適應(yīng)深化改革的需要，大力發(fā)展社會(huì)中介組織，實(shí)現(xiàn)公共職能合理分擔(dān)已是當(dāng)務(wù)之急。為此，十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確指出：“政府經(jīng)濟(jì)管理部門要轉(zhuǎn)變職能，專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門要逐漸減少”、“要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織的作用”。八屆人大四次會(huì)議通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也指出：“深化經(jīng)濟(jì)體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，把不應(yīng)由政府行使的職能轉(zhuǎn)給企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)中介組織?！敝泄彩宕髨?bào)告進(jìn)一步提出要“培育和發(fā)展社會(huì)中介組織”，這些決議對(duì)社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)中介組織在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的重要地位和作用給予了充分的肯定，并為社會(huì)中介組織行使公共職能提供了政策依據(jù)。

在這一背景下，許多具有自治屬性的社會(huì)中介組織，如各種行業(yè)自治團(tuán)體（律師協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、足球協(xié)會(huì)、商會(huì)等）逐步建立起來，并以非政府機(jī)構(gòu)的身份承擔(dān)著整個(gè)行業(yè)的自治與自律，行使著過去由政府部門行使的管理職能（包括章程制定權(quán)、強(qiáng)制征收會(huì)費(fèi)權(quán)、紀(jì)律處分權(quán)等），成為分擔(dān)公共行政的主體。鑒于我國(guó)正處于社會(huì)變革與轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多承擔(dān)公共職能的中介組織，仍然具有濃厚的官方色彩，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、組織管理等方面缺乏應(yīng)有的自主性與獨(dú)立性，實(shí)質(zhì)上依然是政府行政權(quán)力的延伸。因此，深化我國(guó)行政體制改革必須合理界定政府在公共管理中的角色，規(guī)范與完善社會(huì)中介組織的公共職能，在保障中介組織自治性、獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府的宏觀監(jiān)控，從而實(shí)現(xiàn)公共管理由單純的政府直接行政走向直接行政與非政府組織間接行政的并存。