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一、出版業(yè)屬性界定

出版業(yè)是一個(gè)具有雙重性的產(chǎn)業(yè)，既肩負(fù)著提供公共精神產(chǎn)品的職責(zé)，也肩負(fù)著生產(chǎn)不同層次物質(zhì)商品的職責(zé)。為體現(xiàn)文化的屬性，必須堅(jiān)持正確的導(dǎo)向，科學(xué)的引領(lǐng)；作為商品的屬性，就必須占領(lǐng)市場(chǎng)，必須使這種產(chǎn)品增值，必須使它發(fā)揮最大的作用。出版業(yè)不同于一般的產(chǎn)業(yè)。出版業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)，傳播的內(nèi)容是精神產(chǎn)品，既包括意識(shí)形態(tài)部分，也包括非意識(shí)形態(tài)的部分，所以出版業(yè)具有文化屬性，更具有非意識(shí)形態(tài)性質(zhì)。而作為其產(chǎn)品的出版物本身就是精神產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品的統(tǒng)一，其使用價(jià)值具有文化屬性，而運(yùn)行過程具有產(chǎn)業(yè)屬性。所以說，產(chǎn)業(yè)屬性是出版業(yè)的自然屬性，而其傳播的內(nèi)容形成了出版業(yè)的社會(huì)屬性，即出版業(yè)的文化屬性。文化屬性是出版業(yè)根本屬性，是出版業(yè)區(qū)別于其他產(chǎn)業(yè)的特殊屬性。

1.出版物具有雙重形態(tài)和雙重屬性

所謂出版，就是編輯、復(fù)制作品并向公眾發(fā)行的過程。出版業(yè)是精神產(chǎn)品的生產(chǎn)機(jī)構(gòu)與傳播機(jī)構(gòu)，而意識(shí)形態(tài)的內(nèi)容又依托于物質(zhì)形態(tài)的載體得以傳播。出版物的使用價(jià)值是一種意識(shí)形態(tài)的東西，它總是在向消費(fèi)者表達(dá)一種認(rèn)識(shí)、思想、文化、價(jià)值觀。同時(shí)，出版物又表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)。出版物的這種特征，使之同時(shí)具備另一種特征，即文化與商業(yè)雙重屬性。它包含著生產(chǎn)制作者的價(jià)值觀念，它以潛移默化的方式作用于消費(fèi)者的精神世界，對(duì)消費(fèi)者的價(jià)值觀念產(chǎn)生影響。

2.出版物傳播的內(nèi)容具有文化屬性

無論是傳統(tǒng)的圖書、期刊、報(bào)紙等紙介質(zhì)出版物體，還是新興的音像制品、電子出版物以及互聯(lián)網(wǎng)出版物，盡管它們外在形態(tài)互不相同，但都具有共同的內(nèi)在形態(tài)，即承載的內(nèi)容都以交流思想、傳遞信息為目的。這些文化內(nèi)容是整個(gè)出版業(yè)及出版物的核心組成部分。如果缺乏這個(gè)核心組成部分，就不可能有出版業(yè)，更不可能有出版文化，人類的文化建設(shè)也就成為一句空話。正是從這個(gè)層面上說，出版業(yè)是文化的載體，是以內(nèi)容為主的文化行業(yè)，具有深刻的文化屬性。

3.出版業(yè)的運(yùn)行過程具有商業(yè)屬性

出版活動(dòng)是對(duì)人們的生產(chǎn)和生活經(jīng)驗(yàn)以“出版資源”的形式加以選擇、開發(fā)和利用，使其“物化”為出版物并公之于眾、廣泛傳播的社會(huì)活動(dòng)。經(jīng)過“物化”后的出版物具有商品屬性，在“物化”的每個(gè)環(huán)節(jié)都受市場(chǎng)規(guī)律的制約與調(diào)節(jié)。這不僅體現(xiàn)在生產(chǎn)過程中，形成出版物資源的配置方式與手段是通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)的，還體現(xiàn)在出版物的傳播過程中，要通過市場(chǎng)的流通和交換來體現(xiàn)出版物的社會(huì)價(jià)值。出版活動(dòng)是追求合理經(jīng)濟(jì)效益的過程，商業(yè)屬性是出版活動(dòng)的重要屬性。

二、我國(guó)出版業(yè)行政管理的現(xiàn)狀

出版業(yè)行政管理的概念是指政府有關(guān)部門依法對(duì)出版活動(dòng)進(jìn)行管理的行為。我國(guó)出版業(yè)行政管理的根本任務(wù)是：保障公民享有出版自由的權(quán)利，保障和規(guī)范合法的出版活動(dòng)，培育和規(guī)范出版物市場(chǎng)，懲處違法出版行為，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義出版業(yè)的健康繁榮和發(fā)展。

1.我國(guó)出版業(yè)行政管理的體制

從建國(guó)開始，行政管理就一直占據(jù)著我國(guó)出版業(yè)管理方式的主導(dǎo)地位。我國(guó)出版業(yè)行政管理的主體主要是中央和地方兩級(jí)出版管理部門。（1）出版管理機(jī)構(gòu)的建立與改革。1973年7月，國(guó)家出版事業(yè)管理局成立，統(tǒng)一管理全國(guó)的出版、印刷、發(fā)行、物資供應(yīng)以及印刷的科研、教育等部門的工作。1982年5月，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家出版局劃歸文化部，改稱文化部出版事業(yè)管理局。1986年，為提高出版管理能力，國(guó)務(wù)院恢復(fù)國(guó)家出版局為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。為加強(qiáng)對(duì)出版業(yè)的管理，1987年1月，國(guó)務(wù)院決定成立新聞出版署，音像出版的管理職能也逐步交給新聞出版署。隨著出版業(yè)的發(fā)展，出版行政管理的任務(wù)越來越重，2001年新聞出版署升格為新聞出版總署，出版行政管理的職責(zé)進(jìn)一步強(qiáng)化。（2）出版管理與出版經(jīng)營(yíng)單位政企分開，管辦分離。由于歷史的原因，“”后組建的出版管理機(jī)構(gòu)，基本上是事業(yè)編制，既從事出版管理工作，又承擔(dān)出版經(jīng)營(yíng)的任務(wù)。黨的十四大以后，越來越多的地方開始把新聞出版局與出版總社在編制、機(jī)構(gòu)上進(jìn)行區(qū)分，新聞出版局脫離事業(yè)單位納入政府部門。2000年以后，隨著各地出版集團(tuán)的紛紛建立，新聞出版局與出版社、新聞出版局與出版集團(tuán)或出版總社分開的進(jìn)程加快，到2008年，全國(guó)大多數(shù)省級(jí)局完成了“局社脫鉤”，實(shí)現(xiàn)了政企分開。（3）出版微觀管理體制改革。出版微觀管理體制的改革大體分為三個(gè)階段：1988年以前為第一階段，出版社實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社長(zhǎng)、總編輯負(fù)責(zé)制。經(jīng)過近10年的運(yùn)轉(zhuǎn)之后，這種管理體制與整個(gè)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)改革不適應(yīng)，因此1988年5月、新聞出版署聯(lián)合頒布了《關(guān)于當(dāng)前出版社改革的若干意見》，提出：“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社長(zhǎng)、總編輯負(fù)責(zé)制已不適應(yīng)當(dāng)前出版改革的要求，要逐步實(shí)行社長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。社長(zhǎng)是法人代表，黨組織起監(jiān)督保證作用。社長(zhǎng)全面領(lǐng)導(dǎo)出版社的編輯工作和經(jīng)營(yíng)管理工作?！?001年，新聞出版總署根據(jù)中央的精神，印發(fā)了“關(guān)于貫徹落實(shí)（關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見）的實(shí)施細(xì)則”，提出：“出版集團(tuán)屬于事業(yè)性質(zhì)，實(shí)行黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)下的管委會(huì)負(fù)責(zé)制，黨委（黨組）書記兼管委會(huì)主任。”2002年中央又提出出版社也要實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社長(zhǎng)（總編輯）負(fù)責(zé)制的體制。目前，多數(shù)出版社實(shí)行的仍然是社長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

2.我國(guó)出版業(yè)行政管理的機(jī)制

加強(qiáng)出版業(yè)行政管理，關(guān)鍵要有一套行之有效的管理機(jī)制。十四大以來，國(guó)家在出版業(yè)行政管理方面已經(jīng)建立了若干機(jī)制，取得了一定的成效。第一，出版業(yè)行政管理宏觀調(diào)控機(jī)制。我國(guó)對(duì)出版業(yè)行政管理的宏觀調(diào)控機(jī)制主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面。①預(yù)報(bào)機(jī)制。我國(guó)建立了“三個(gè)網(wǎng)絡(luò)、兩個(gè)制度”用于預(yù)報(bào)機(jī)制?！叭齻€(gè)網(wǎng)絡(luò)”包括部分大中城市書刊音像市場(chǎng)動(dòng)向監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、圖書音像出版編目管理網(wǎng)絡(luò)、新書和新的音像制品出版信息網(wǎng)絡(luò)；“兩個(gè)制度”即選題年度出版計(jì)劃備案制度和重大選題備案制度。預(yù)報(bào)機(jī)制的建立可以幫助國(guó)家及時(shí)掌握和分析各種出版信息，增強(qiáng)出版管理工作的預(yù)見性。②引導(dǎo)機(jī)制。引導(dǎo)機(jī)制主要用于及時(shí)傳達(dá)中央精神，通報(bào)和分析值得注意的問題，力爭(zhēng)把問題消滅在萌芽狀態(tài)，引導(dǎo)出版工作健康發(fā)展。③約束機(jī)制。約束機(jī)制主要包括三級(jí)審稿責(zé)任制度、“三校一讀”制度、圖書印制和音像制品復(fù)制許可證制度，出書后的評(píng)審制度，出版、印制、發(fā)行單位年檢制度。④監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制主要是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督作用，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，實(shí)行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)民眾舉報(bào)非法出版活動(dòng)。⑤獎(jiǎng)懲機(jī)制。獎(jiǎng)懲機(jī)制包括對(duì)各出版社對(duì)優(yōu)秀出版物給予的資助補(bǔ)貼，國(guó)家對(duì)優(yōu)秀出版者、出版單位的獎(jiǎng)勵(lì)，以及對(duì)違法行為的懲處。⑥責(zé)任機(jī)制。責(zé)任機(jī)制包括主辦主管單位負(fù)責(zé)制，出版單位社長(zhǎng)、總編負(fù)責(zé)制，以及各個(gè)出版單位具體崗位實(shí)行的責(zé)任編輯制度，責(zé)任校對(duì)制度等。第二，以準(zhǔn)入制為基礎(chǔ)的出版業(yè)管理體系。①企業(yè)（法人）準(zhǔn)入是由政府對(duì)企業(yè)進(jìn)入圖書出版領(lǐng)域進(jìn)行的審批，也是出版單位“改制”后對(duì)圖書出版企業(yè)的設(shè)立及營(yíng)業(yè)實(shí)行的審批。②市場(chǎng)準(zhǔn)入是企業(yè)（法人）準(zhǔn)入后，政府對(duì)其從事圖書出版生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的類別進(jìn)行審批，如中小學(xué)教材、地圖、辭書專項(xiàng)資質(zhì)準(zhǔn)入等。③職業(yè)準(zhǔn)入是隨著我國(guó)人才評(píng)價(jià)制度逐漸與國(guó)際接軌后逐步確立的職業(yè)準(zhǔn)入制度，職業(yè)資格證書已成為人們擇業(yè)的“通行證”。出版專業(yè)職業(yè)資格是國(guó)家對(duì)出版從業(yè)人員從事出版專業(yè)技術(shù)工作必備的素質(zhì)和能力的認(rèn)定，包括在圖書、非新聞性期刊、音像、電子、互聯(lián)網(wǎng)出版單位承擔(dān)內(nèi)容加工整理、裝幀和版式設(shè)計(jì)等工作的編輯人員和校對(duì)人員，以及在報(bào)紙、新聞性期刊出版單位從事校對(duì)工作的專業(yè)技術(shù)人員。

三、建立科學(xué)、高效的出版業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)

改革開放30年來，我國(guó)出版業(yè)經(jīng)歷了一系列的發(fā)展變化，已經(jīng)開始逐漸走向成熟。但是在職能作用及內(nèi)部運(yùn)作上，還沒有取得突破性的改革成效，還需在以下方面改進(jìn)。

1.理清出版行業(yè)各項(xiàng)管理內(nèi)容的管理機(jī)構(gòu)

由于出版、印制、發(fā)行是一個(gè)整體系統(tǒng)，如果分由不同行政部門管理會(huì)使工作效率低下。鑒于此，對(duì)圖書、期刊、音像、電子和互聯(lián)網(wǎng)出版的出版、印制、發(fā)行都應(yīng)該統(tǒng)歸新聞出版總署和各級(jí)新聞出版部門管理。其他機(jī)關(guān)只能在自己職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)行監(jiān)督?？茖W(xué)劃分中央和地方、地方和地方間出版管理部門的管理權(quán)限，保證建立全國(guó)出版行業(yè)行政管理的統(tǒng)一。新聞出版總署應(yīng)主要負(fù)責(zé)全國(guó)出版業(yè)的宏觀規(guī)劃、管理；省級(jí)新聞出版局負(fù)責(zé)根據(jù)國(guó)家出版產(chǎn)業(yè)政策和本省出版資源，制定本省的出版業(yè)發(fā)展規(guī)劃；地、市、縣級(jí)出版管理部門則根據(jù)國(guó)家和省級(jí)出版行政部門的規(guī)定，針對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的出版單位具體管理。

2.政企分開、政事分開、政社分開

我國(guó)出版業(yè)長(zhǎng)期作為文化事業(yè)來經(jīng)營(yíng)，出版社與新華書店也一直作為事業(yè)單位來管理，這與我國(guó)出版業(yè)的實(shí)際發(fā)展不協(xié)調(diào)。一方面造成對(duì)國(guó)有企業(yè)管得太多太死，限制了其發(fā)展；另一方面，對(duì)非國(guó)有企業(yè)缺乏管理，造成了出版業(yè)的某些“痛疾”、“頑癥”。目前我國(guó)出版社與國(guó)營(yíng)書店都在進(jìn)行改制，這時(shí)出版行政部門不再直接管理企業(yè)，退出了企業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)行政企分開。正在進(jìn)行的出版改革中，應(yīng)該逐步減少出版行政部門對(duì)出版與發(fā)行企業(yè)的行政干預(yù)，取消出版企業(yè)的行政級(jí)別，徹底退出市場(chǎng)，真正做市場(chǎng)的“裁判員”。出版行政機(jī)關(guān)通過培育市場(chǎng)體系、建立良好的市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)事后監(jiān)管等措施來實(shí)施對(duì)企業(yè)的管理，禁止利用行政權(quán)力干涉企業(yè)的微觀管理與人事改革，使各種經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)自由競(jìng)爭(zhēng)，共同發(fā)展。

3.加強(qiáng)地方，尤其是基層出版業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)

我國(guó)地域遼闊，現(xiàn)有的出版行政執(zhí)法隊(duì)伍不適應(yīng)出版行業(yè)的實(shí)際情況。要改變這一狀況，就應(yīng)該加強(qiáng)地方，特別是某些市、縣一級(jí)出版執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)。第一，應(yīng)該建立一個(gè)專門、獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍，擴(kuò)充人員和裝備。在出版業(yè)發(fā)達(dá)或非法出版活動(dòng)猖獗的地區(qū)應(yīng)加大出版執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)速度和力度。第二，建立出版物稽查隊(duì)伍，加強(qiáng)出版物市場(chǎng)監(jiān)管。對(duì)出版物市場(chǎng)的監(jiān)管不能僅僅依靠每年集中的“掃黃打非”運(yùn)動(dòng)，而應(yīng)該從加強(qiáng)市場(chǎng)的日常監(jiān)管入手，強(qiáng)化對(duì)印刷、出版物經(jīng)銷市場(chǎng)的管理力度，保障出版物市場(chǎng)的健康、規(guī)范發(fā)展。

4.大力提高出版業(yè)行政管理者的素質(zhì)

大力提高出版業(yè)行政管理者的素質(zhì)，是出版業(yè)行政管理進(jìn)行調(diào)整的重中之重。我國(guó)的出版業(yè)行政管理要適應(yīng)新形勢(shì)的要求，就要提高出版業(yè)行政管理者的素質(zhì)，培養(yǎng)一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精的行政管理人員隊(duì)伍。要提高出版業(yè)行政管理者的素質(zhì)，一是要深入學(xué)習(xí)中央的相關(guān)精神，增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，提高政治素質(zhì)；二是要認(rèn)真學(xué)習(xí)出版法律法規(guī)知識(shí)，促進(jìn)依法行政；三是要深入研究WTO與出版相關(guān)的協(xié)議，讓我國(guó)出版行政管理充分體現(xiàn)協(xié)議要求，符合國(guó)際慣例；四是要加強(qiáng)出版業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，提高行政管理者的業(yè)務(wù)素質(zhì)，只有精通出版業(yè)務(wù)，才能管理好出版業(yè)。