導(dǎo)語(yǔ)：土地儲(chǔ)備的主體探究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【內(nèi)容提要】什么是土地儲(chǔ)備，誰(shuí)有權(quán)土地儲(chǔ)備，目前土地儲(chǔ)備的現(xiàn)狀是什么，均是本文要研究的問(wèn)題。關(guān)于土地儲(chǔ)備的主體，本文認(rèn)為：目前，土地儲(chǔ)備的主體大致有以下三個(gè)部門：

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的國(guó)土行政主管部門；

3、專門設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

那么，誰(shuí)應(yīng)當(dāng)是合法的土地儲(chǔ)備的主體呢？

在沒(méi)有行政授權(quán)之前，土地儲(chǔ)備的主體應(yīng)當(dāng)是各級(jí)國(guó)土行政主管部門，在有行政授權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)是行政授權(quán)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】土地土地管理土地儲(chǔ)備土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)土地儲(chǔ)備的主體行政授權(quán)行政委托城市拆遷訴訟救濟(jì)沈陽(yáng)市皇姑區(qū)城市建設(shè)局

【正文】

目前，土地儲(chǔ)備不是法律概念。在我國(guó)的法律規(guī)范中還沒(méi)有土地儲(chǔ)備的法律規(guī)定。土地儲(chǔ)備制度的建立尚屬探索階段，有關(guān)省市地方政府制定了相關(guān)的地方政府規(guī)章，試圖規(guī)范行政。

一、土地儲(chǔ)備的定義

什么是土地儲(chǔ)備？較規(guī)范的定義是，土地儲(chǔ)備制度是指政府依照法律規(guī)定，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)通過(guò)收回、收購(gòu)、置換和征收等方式取得的土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、整理后，予以儲(chǔ)存，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的和種經(jīng)營(yíng)管理制度（來(lái)源：深圳國(guó)土房產(chǎn)網(wǎng)）。

還有人認(rèn)為，城市土地儲(chǔ)備指由城市政府委托或授權(quán)的機(jī)構(gòu)通過(guò)征收、收購(gòu)、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規(guī)劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來(lái)，并由政府授權(quán)或由政府委托的機(jī)構(gòu)完成其房屋拆遷等土地整治與開(kāi)發(fā)等一系列前期開(kāi)發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度供應(yīng)計(jì)劃，有計(jì)劃地將其儲(chǔ)備后的城市土地重新投入市場(chǎng)的制度安排（見(jiàn)《淺析土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行的程序》作者李凌云）。

最簡(jiǎn)單的定義是：國(guó)有土地儲(chǔ)備是指政府根據(jù)市場(chǎng)需求、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃要求，對(duì)依法征用、收回、收購(gòu)、置換的土地進(jìn)儲(chǔ)存的行為。（駐馬店市土地儲(chǔ)備中心網(wǎng)站）

地方政府規(guī)章中的定義也是不盡相同，例如：

1、《沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市人民政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求，對(duì)國(guó)有土地依法收回、收購(gòu)，對(duì)集體土地依法征用后予以儲(chǔ)存的行為。

2、《南京市土地儲(chǔ)備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指經(jīng)市政府批準(zhǔn)，市國(guó)土行政主管部門代表政府依法采用收回和收購(gòu)等方式取得國(guó)有土地使用權(quán)，納入政府土地儲(chǔ)備庫(kù)并進(jìn)行土地整理，形成可供應(yīng)建設(shè)用地的行為。

3、《深圳市土地儲(chǔ)備管理辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依照本辦法的規(guī)定，將政府依法通過(guò)征收、轉(zhuǎn)地、收回、收購(gòu)、置換等方式取得的土地予以儲(chǔ)存，并進(jìn)行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。

4、《上海市土地儲(chǔ)備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱的土地儲(chǔ)備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)依法征用、收回、收購(gòu)或者圍墾的土地，先通過(guò)實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。

5、《山東省國(guó)有土地儲(chǔ)備辦法》第二條規(guī)定：本辦法所稱國(guó)有土地儲(chǔ)備，是指縣（市）以上人民政府對(duì)依法收回、收購(gòu)、征用的土地進(jìn)行儲(chǔ)存，以備向社會(huì)供應(yīng)各類建設(shè)用地的行為。

二、目前，規(guī)章行政授權(quán)土地儲(chǔ)備主體規(guī)定混亂

仍以上述規(guī)章為例：

1、《沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備辦法》第四條規(guī)定：市規(guī)劃和國(guó)土資源局是本市土地儲(chǔ)備的行政主管部門。市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備工作。市計(jì)劃、城建、房產(chǎn)、財(cái)政等部門按各自職責(zé)，做好土地儲(chǔ)備的相關(guān)工作。

2、《南京市土地儲(chǔ)備辦法》第四條規(guī)定：市國(guó)土資源局是全市土地儲(chǔ)備的行政主管部門，市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)具體實(shí)施土地儲(chǔ)備工作。發(fā)展和改革、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、房產(chǎn)、建設(shè)、財(cái)政、物價(jià)等有關(guān)部門以及儲(chǔ)備土地所在區(qū)政府應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，配合國(guó)土行政主管部門做好土地儲(chǔ)備工作。

3、《深圳市土地儲(chǔ)備管理辦法》第五條規(guī)定：市政府土地管理部門是市土地儲(chǔ)備工作的主管部門（以下簡(jiǎn)稱主管部門）。第六條又規(guī)定：市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是市土地儲(chǔ)備的承辦機(jī)構(gòu)，履行職責(zé)。

4、《上海市土地儲(chǔ)備辦法》第四條（管理部門）規(guī)定：市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)本市土地儲(chǔ)備計(jì)劃，協(xié)調(diào)解決土地儲(chǔ)備中的重大問(wèn)題。

市房屋土地資源管理局（以下簡(jiǎn)稱市房地資源局）負(fù)責(zé)本市土地儲(chǔ)備計(jì)劃的組織編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督管理；區(qū)（縣）土地管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地儲(chǔ)備計(jì)劃執(zhí)行情況的日常監(jiān)督管理。

市和區(qū)（縣）投資、規(guī)劃、土地、建設(shè)等管理部門按照本辦法的規(guī)定，履行土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的相關(guān)審批職責(zé)。

第五條（儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)）又規(guī)定：市土地儲(chǔ)備中心是市政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在本市區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備，負(fù)責(zé)儲(chǔ)備地塊的前期開(kāi)發(fā)，承辦儲(chǔ)備地塊按計(jì)劃供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作。

各區(qū)（縣）政府設(shè)立一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在本區(qū)（縣）區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備。

經(jīng)市政府批準(zhǔn)，其他的專門機(jī)構(gòu)可以在特定區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備。

5、《山東省國(guó)有土地儲(chǔ)備辦法（2004年修正）》第四條規(guī)定：縣（市）以上土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)有土地儲(chǔ)備管理工作，同級(jí)人民政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)有土地儲(chǔ)備工作。計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)、城市規(guī)劃等部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，配合土地行政主管部門做好國(guó)有土地儲(chǔ)備管理工作。

綜合以上定義和具體規(guī)定，可以看出，目前，土地儲(chǔ)備的主體大致有以下三個(gè)部門：

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的國(guó)土行政主管部門；

3、專門設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

地方規(guī)章規(guī)定的如此混亂，必然造成管理的混亂。出現(xiàn)以上混亂的主要原因是管理者對(duì)法律授權(quán)審批人、國(guó)土行政主管部門、和法律授權(quán)的承辦機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系沒(méi)有區(qū)分清楚。

那么，誰(shuí)是合法的土地儲(chǔ)備的主體呢？三、在沒(méi)有行政授權(quán)之前，土地儲(chǔ)備的主體應(yīng)當(dāng)是各級(jí)國(guó)土行政主管部門

土地管理權(quán)屬于行政管理權(quán)范疇，行政管理權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)由法律賦予，這是依法行政的要求。那么，我國(guó)法律對(duì)土地管理權(quán)是怎樣規(guī)定呢？

依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定，國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。第五條又規(guī)定，國(guó)務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作?？h級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。各地方性法規(guī)均做出授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)土地管理。例如：《遼寧省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)土地管理法＞辦法》第四條規(guī)定：省土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)本省行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。市、縣（含縣級(jí)市、下同）土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。同時(shí)，法律法規(guī)又特別規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由人民政府管理和應(yīng)當(dāng)由土地行政主管部門報(bào)地方人民政府和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的情形。

有關(guān)土地儲(chǔ)備的管理，可以從儲(chǔ)備土地的來(lái)源分析如下：

對(duì)于土地收回的管理，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條規(guī)定了由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)。

對(duì)于土地征收的管理，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條規(guī)定了國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。

對(duì)于土地收購(gòu)、置換的管理，《中華人民共和國(guó)土地管理法》中沒(méi)有特別規(guī)定，所以適用普通規(guī)定。

由此可知，現(xiàn)行法律將國(guó)有土地的儲(chǔ)備管理權(quán)，除征收外，授權(quán)給各級(jí)土地管理部門，土地管理部門代表國(guó)家行使國(guó)有土地管理權(quán)。

政府批準(zhǔn)行為不是外部行政行為，它不直接作用于管理相對(duì)人。所以政府不是直接的土地儲(chǔ)備主體。

四、在有行政授權(quán)之后，新設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)屬于規(guī)章授權(quán)組織，應(yīng)當(dāng)是合法的土地儲(chǔ)備主體

新設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，各地叫法不一，有的稱土地儲(chǔ)備中心，有的稱土地儲(chǔ)備交易中心，有的稱土地整理儲(chǔ)備中心，有的稱土地收購(gòu)儲(chǔ)備交易中心等等。這些機(jī)構(gòu)行使土地儲(chǔ)備職權(quán)時(shí)，有的依據(jù)政府委托，有的依據(jù)行政授權(quán)。

在沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)條款的情況下，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依據(jù)政府委托行使土地儲(chǔ)備時(shí)，屬于行政委托行為，其行政主體是政府，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)本身不是行政主體，它只是被委托人，它不具有獨(dú)立的行政主體資格。

依據(jù)行政授權(quán)行使土地儲(chǔ)備時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)本身是行政主體。所謂行政授權(quán)，是指法律、法規(guī)和規(guī)章將某項(xiàng)或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過(guò)法定方式授予某個(gè)組織的法律行為。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)授權(quán)條款的規(guī)定，以自己的名義獨(dú)立行使管理權(quán)。

行政授權(quán)與行政委托是不同的法律概念，有著嚴(yán)格的區(qū)別。行政委托是指行政機(jī)關(guān)依法將部分行政管理權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)以外的組織行使的法律制度。和行政授權(quán)不同，行政授權(quán)必須有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)條款；而行政委托的直接依據(jù)卻是行政機(jī)關(guān)與受委托人達(dá)成的行政委托協(xié)議。將沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情形下的政府委托說(shuō)成政府授權(quán)，是對(duì)法律的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，是錯(cuò)誤使用概念。

五、在有行政授權(quán)的情況下，政府仍然委托其它組織從事土地儲(chǔ)備，屬于濫用行政職權(quán)

在以上的規(guī)章中，例如《沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備辦法》規(guī)定：“市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備工作”，這就是行政授權(quán)，它用規(guī)章的形式，將土地儲(chǔ)備權(quán)授予給沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備中心，所以，沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備中心具有土地儲(chǔ)備的主體資格。并且，只有沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備中心才具有土地儲(chǔ)備的主體資格，其它組織、個(gè)人無(wú)權(quán)土地儲(chǔ)備。

具報(bào)道，2007年9月，沈陽(yáng)市政府批準(zhǔn)沈陽(yáng)市皇姑區(qū)城市建設(shè)局對(duì)北陵大街東等地塊進(jìn)行土地儲(chǔ)備。于是沈陽(yáng)市皇姑區(qū)城市建設(shè)局搶在《物權(quán)法》實(shí)施之前取得批件后，開(kāi)始大面積的城市拆遷。發(fā)生了政府與老百姓對(duì)抗的局面，各住宅小區(qū)自發(fā)組織起來(lái)，把住小區(qū)大門，阻止拆遷辦進(jìn)入。有的住宅小區(qū)發(fā)生了拆遷辦采取強(qiáng)制手段毆打老百姓進(jìn)入小區(qū)，造成極壞的社會(huì)影響。

既然地方規(guī)章已經(jīng)作出行政授權(quán)，那么，政府必須遵守才是依法行政。如果政府可以隨意委托，還制定法規(guī)干什么？

在城市土地儲(chǔ)備工作中，土地儲(chǔ)備與城市拆遷是密不可分的，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。

取得土地使用權(quán)是二者的相同點(diǎn)。

不同點(diǎn)是：一是土地儲(chǔ)備是以土地征收、土地回收、土地置換和土地購(gòu)買的方式取得土地使用權(quán)；而拆遷人是以土地出讓的形式取得土地使用權(quán)。二是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得土地之后，要進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理；而拆遷人取得土地使用權(quán)之后要搞開(kāi)發(fā)建設(shè)。三是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以儲(chǔ)備的土地進(jìn)行土地供應(yīng)，有計(jì)劃地統(tǒng)一向用地單位供應(yīng)土地，以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓給開(kāi)發(fā)商；而拆遷人沒(méi)有此權(quán)力。

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得土地使用權(quán)之后，同時(shí)需要征收、收購(gòu)地上建筑物，需要將地上建筑物拆除。依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第42條的規(guī)定，“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！彼裕瑢?duì)于被拆遷人來(lái)說(shuō)，無(wú)論是土地儲(chǔ)備拆遷，還是開(kāi)發(fā)商拆遷區(qū)別不大，都是搬家走人。區(qū)別有二點(diǎn)，一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，依土地儲(chǔ)備征收住宅時(shí)，僅僅保證居住條件。而開(kāi)發(fā)商拆遷時(shí)以評(píng)估和協(xié)商確定。二是強(qiáng)制力不同，土地儲(chǔ)備的征收是政府作出的行政決定，具有強(qiáng)制性；而開(kāi)發(fā)商的拆遷不具有強(qiáng)制性。

所以，只有法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織才能完成土地儲(chǔ)備的全部工作，以保證土地一級(jí)市場(chǎng)的穩(wěn)定，才能帶來(lái)社會(huì)的和諧。城市建設(shè)局沒(méi)有土地征收、土地回收、土地置換和土地購(gòu)買的方式取得土地使用權(quán)的權(quán)利和能力、沒(méi)有進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理的能力、沒(méi)有以儲(chǔ)備的土地進(jìn)行土地供應(yīng)，有計(jì)劃地統(tǒng)一向用地單位供應(yīng)土地，以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓的職權(quán)和能力。

出現(xiàn)各自為政的混亂局面的原因就是利益驅(qū)動(dòng)，現(xiàn)在的土地增值很快，但是，老百姓也知道這個(gè)道理，與民爭(zhēng)利的政府，人民是不能擁護(hù)的。

六、對(duì)違法土地儲(chǔ)備行為的訴訟救濟(jì)

1、房屋拆遷主管部門發(fā)放拆遷許可證行為是可訴的。

被拆遷人是拆遷行政許可的有利害關(guān)系的人，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》的規(guī)定，行政許可行為不得損害利害關(guān)系人的合法權(quán)利，利害關(guān)系人有權(quán)提出聽(tīng)證。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》也規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。

2、政府委托城建局土地儲(chǔ)備的行為是可訴的。

依據(jù)《沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備辦法》的規(guī)定，沈陽(yáng)市城區(qū)內(nèi)的土地儲(chǔ)備由沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)，區(qū)城建局沒(méi)有土地儲(chǔ)備的職權(quán)。政府將土地儲(chǔ)備權(quán)委托給城建局屬于濫用職權(quán)，侵害了被拆遷人的合法利益。

3、政府收回土地的行為是可訴的。

依據(jù)《土地管理法》第58條的規(guī)定，政府收回土地是有法定條件的。為土地儲(chǔ)備政府收回被拆遷人合法使用的土地使用權(quán)，不符合法律規(guī)定，屬于違法行為。

綜上所述，解決土地儲(chǔ)備混亂的最好辦法是完善立法，建議盡快對(duì)土地儲(chǔ)備立法。