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庭長和審判長分離負責制是指在人民法院的內設機構中，將庭長和審判長分設，實行“誰主管，誰負責”、“誰主審，誰負責”，即行政管理由庭長負責，合議庭審判則由審判長負責，并在庭長和審判長都參與合議庭審案時，庭長只能作為審判員參加合議，并由審判長獨立承擔錯案責任的制度。

德國學者傅德曾指出：“如果一個公務員故意不執(zhí)行其上司要求他以特殊方式處理甘一事務的指示，通常這就構成失職；而對法官來說情況恰好相反，如果法官按照院長或庭長的指示去判案的話，這種情況就構成失職”①。用傅德的觀點來反省我國的法院審判組織管理架構，很長時間以來，我國實行的是院、庭長和審委會審批或決定案件制度，這種制度與傅德的理論是相悖的，也導致長期以來，我國法院在司法裁判權的行使過程中行政化、官僚化傾向突出，合議庭在很大程流于形式，形同虛設，難以充分發(fā)揮應有的作用。筆者認為，當前必須大膽地進行審判管理機制改革，適時修改《人民法院組織法》，建立起有中國特色的庭長與審判長的分設機制。

一、建立庭長與審判長分離負責制的必要性

㈠建立庭長與審判長分離制度是實現(xiàn)公正和效率的需要

現(xiàn)行審判管理機制存在兩種與公正和效率原則相違背的明顯弊端。一是裁判權的行政化?！度嗣穹ㄔ航M織法》第10條規(guī)定，院長、庭長參加合議案件的，為當然的審判長。這種行政化的裁判方式最明顯的弊端是導致裁判權的壟斷，也是滋生腐敗的溫床。另外，依照《法官法》，一個法院除書記員、司法警察以及少量行政后勤人員外，其它絕大部分仍統(tǒng)稱為法官。在一些地方，不符合法官法要求的人員仍通過各種渠道進入法官隊伍。有能力者，無能力者，有學歷者，無學歷者，人人都需辦案，個個評斷糾紛。由于法官良莠不齊，加之審判組織職責不清，使得不少法院案件的裁判權、法律文書的簽發(fā)權仍集中于院長、庭長、審判委員會。迄今為止，這種“審案不定案，定案不審案”的審與判的脫節(jié)作法，仍沒有徹底改變，這與一個不接觸“病人”（即當事人）就敢開處方的“醫(yī)生”（即院長、庭長或審委會）并沒有什么兩樣。這已成為人民法院實現(xiàn)“公正與效率”工作主題的一大瓶頸。二是裁判權的官僚化。在我國法院內部嚴格等級劃分的依托下，導致了法院內部裁判權的官僚化。雖然名義上是少數(shù)服從多數(shù)，但在過份強調院長、庭長級別的氛圍下，不同行政級別的法官——從院長、庭長到普通法官，其裁判權并不是同等份量的。這種官僚化的裁判模式對司法公正的實現(xiàn)極其有害。因此，我們必須從審判機制上加以改革，真正建立起“誰主管，誰負責”、“誰主審，誰負責”的新型審判合一的運行機制，并從制度上徹底摒棄法官職業(yè)大眾化現(xiàn)象，通過確定審判長名額，審判長遴選制度改革，確保審判長隊伍具有很能高的政治素養(yǎng)和法律素養(yǎng)，起人材強院之路。

（二）建立庭長與審判長分離制度是實現(xiàn)法官獨立裁判的需要

關于法官獨立，首先要實現(xiàn)法院獨立。因為法院獨立是司法權獨立的外在體現(xiàn)，也是法官獨立的基本前提。有學者認為②，法官獨立主要解決三個方面的問題：即職務獨立、身份獨立、內心獨立。職務獨立主要涉及保障法官審判權獨立行使的一系列制度安排，而身份獨立和內心獨立則是法官培養(yǎng)、選任、晉升和懲戒制度所要完成的任務。近幾年來，一些法院加大改革力度，強化法院內部制約機制，廢除院庭長審批或決定案件的制度，建立法官獨立審判和實行審判長負責制，授予審判長和獨任審判員直接裁判權，使法庭真正成為法官履行職務的重要舞臺。然而，以上種種措施，僅僅是一種權宜措施而已。法官依法獨立公正行使審判權的職業(yè)保障機制尚未真正確立。作為制度，它沒有法律依據(jù)；作為審判組織模式，它仍然處于混亂狀況之中。因為法院內部的審判機制關系決定著法官個人獨立辦案的實現(xiàn)程度。這主要是指法院內部的組織關系，涉及院長及庭長的職權、其與法官的關系以及法官之間的相互關系等一系列內容。從保護審判長獨立辦案的角度出發(fā)，法院院長或庭長（當然，院長和庭長擔任審判長的案件除外）不應享有干預法官自由判斷的權力—這不僅指院長或庭長不應對裁判權施加直接的壓力，還表現(xiàn)在他們不應通過對審判長（或主審法官）的考評、晉升等事項間接地操縱審判長。隨著我國審判改革的深入，法官職業(yè)化建設的穩(wěn)步推進，在制度層面，這除了與法院內部審判機構的設置及其權力分配有關外，還與審判長的考評、晉升等法官制度存在密切關系。因此，在目前我國法官隊伍素質還參差不齊的情況下，應盡快建立庭長與審判長分離負責制度，并使這種分離制度預設一種對審判長特殊的“保護”措施，為審判獨立最終表現(xiàn)為法官在審判過程中只服從法律創(chuàng)造條件，以便操作起來有“法”可依，從而真正建立起法官專業(yè)化之路。

（三）建立庭長與審判長分離制度是法官職業(yè)化建設的迫切需要

法官職業(yè)是法律職業(yè)的一種。針對長期以來我國在法官素質問題上忽視職業(yè)特性和專業(yè)要求，從而造成法官素質整體欠佳的狀況。近年來，為了提高審判效率，維護司法公正，大多數(shù)法院實施了競爭上崗、審判長選任，優(yōu)勝劣汰，使一些德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才充實到審判一線，挑起了審判工作的重任。從而改變了院長、庭長審批案件的行政管理模式。但應該看到，一些法院的業(yè)務庭，特別是有相當部分基層人民法院，在實行審判長負責制后，由于相互關系不順，職責不清無“法”可依，又開始走回頭路，可以說審判機制改革的攻堅階段并未突破。因為我國的現(xiàn)實國情是有相當部分的院長（或副院長）和庭長是從其他行政部門調進法院的，并且往往要承擔較多的行政事務，相對地疏遠一般具體裁判案件，對其所要參與裁判的案件也常常是一知半解。而在具體的案件中，恰恰是那些“能力”和“級別”兩方面都處于劣勢的法官行使著更多的決斷權。因此，2002年，在全國法院建設工作會議上，肖楊院長提出的法官的職業(yè)化建設為我們建立庭長與審判長分離制度指明了方向。我們也只有解放思想，為法官依法審判提供物質和身份保障，從而增強法官職業(yè)的神圣和尊榮，走法官職業(yè)化之路。

二、我院對實行庭長和審判長分離負責制的探索過程

1991年，我院就將調解案件和部分裁定案件法律文書的簽發(fā)權由主管院長下放給各業(yè)務庭長。之后又逐步縮小了審判委員會研究案件的范圍，并進一步強化合議庭責任。1994年將審判權再次下放，審委會只對部分疑難、重大的判決案件以及再審改判的案件進行研究。1996年11月，本院選準審判規(guī)范化管理這一時代主題，遵循科學管理的整體性原則，探索出“部門法定職責化”、“執(zhí)法辦安案程序化”、“法律文書規(guī)范化”、“錯案（過錯）責任追究制”，即“三化一制”的管理制度，將29個管理規(guī)范匯編成冊，并從1997年元月1日起，民事、經(jīng)濟調解案件由庭長或審判長負責審查、把關、簽批；法院所轄人民法庭還負責獨任審判的判決案件的審查、把關和簽批。1998年元月又以文件形式行文對實行庭長負責制做出具體的規(guī)定，規(guī)定合議庭由院長或者庭長指定審判員一人擔任審判長。院長或者庭長參加審理時，自任審判長。并將部分刑、民、經(jīng)、行案件的判決、調解、支付令處理等七種權力及法律文書的簽發(fā)權授予各業(yè)務審判庭庭長和人民法庭庭長。以上“三化一制”的管理模式經(jīng)過一年多的審判實踐，又發(fā)現(xiàn)其管理機制與審判運行機制仍存在諸多弊端，合議庭的功能和優(yōu)勢并沒有很好地發(fā)揮出來。一是合議庭的組成流于形式。合議庭合而不議，案件承辦人唱“獨角戲”仍時有發(fā)生。二是合議庭的審判職能難于充分發(fā)揮。院、庭長仍習慣于用行政手段管理審判工作，由于中轉環(huán)節(jié)多，導致訴訟拖延，影響了案件質量和效率，司法公正大打折扣。三是審判長的職責權限不清，其作用得不到充分發(fā)揮。為此，1999年底，我院依據(jù)最高人民法院《五年改革綱要》規(guī)定精神，抓住“人”這一最具活力的因素，大膽地進行了內設機構、人事制度和審判方式的配套改革。并從2000年元月1日起，正式開始實行審判長或庭長負責制，院經(jīng)濟庭、民庭和刑庭各設二個合議庭，其中一名審判長兼任庭長，而樂天溪、務渡河、鴉鵲嶺、黃花4個人民法庭共設6個合議庭，實行庭長與審判長分設。庭長由院長提名并報區(qū)人大任命，審判長由院長直接頒發(fā)聘書。實行庭長和審判長分離的管理方式，給我院各項工作帶來了顯著變化，工作效率也大大提高，案件質量也逐年提高。2001年、2002年、2003年全院案件審結率分別達到91％、95％和96％；院督查室評查驗收各類案件分別為4752件、4011件和4088件，案件二審發(fā)還改判率分別為了10％、5％和3％；案件合格率分別為98.48％、99.53％和99.9％。從以上幾組數(shù)據(jù)可以看出，我院實行的庭長和審判長分離負責制對于充分發(fā)揮每個人的主觀能動性，維護審判權的統(tǒng)一，實現(xiàn)公正與效率，有著積極而深遠的實現(xiàn)意義。

三、基層法院試行庭長和審判長分離負責制的可行性和好處

我院推行庭長和審判長分離負責制，也是經(jīng)過反復研究才確定下來的。贊成者認為此舉有利于審判長實行職業(yè)化，從而確保司法公正和效率；反對者認為此舉違反了《人民法院組織法》第10條規(guī)定，無“法”可依，容易造成裁判權的異化和審判權與管理權的混亂狀況。筆者認為，在當前我國法官整體素質并不高的情況下，根據(jù)各地法院不同情況適當?shù)亟⑼ラL與審判長分離負責制，利大于弊，符合中國國情，是切實可行的，其好處也是多方面的。

首先、實行庭長與審判長分離負責制，有利于建立法官職業(yè)化隊伍。改革之前，我院實有干警92人，其中，機關67人，法庭25人。具有審判資格的66人，實際從事審判工作的56人。由于法官和輔助人員的層次不清，整個法官隊伍比較缺乏職業(yè)傳統(tǒng)和職業(yè)氣質，其職業(yè)特點也處于模糊狀態(tài)，象年輕法官和年長法官之間不僅在法律意識、法律專業(yè)知識方面存在差異，而且在職業(yè)理論、職業(yè)操守等方面也存在不同觀點，加之審判機制不暢，法官素質參差不齊，比如象年齡較大有行政管理和組織能力、有實踐經(jīng)驗的法官大都法律專業(yè)知識水平較差，卻長期占據(jù)著庭長位置，并對案件質量負責，而年齡較輕具有高學歷的法律專業(yè)人才又難有進升之階，導致好多人才被埋沒，以上狀況不僅不利于公正與效率的實現(xiàn)，而且更不利于充分發(fā)揮高素質法律專門人才的主觀能動性。為此，我院根據(jù)法院的工作實際和特殊崗位的需要，對庭長實行任命制，對審判長實行聘任制，打破論資排輩的界限，有利于發(fā)揮每位法官的特長，把好鋼用在刀刃上，達到賢者用其才、智者用其謀、怯者用其慎的用人效果。通過改革后，我院審判人員從56人減為44人，但案件質量和數(shù)量卻有了明顯的提高和增加。

其次，實行庭長與審判長分離負責制，有利于法官獨立裁判。我院通過學習借鑒外地法院的先進經(jīng)驗，經(jīng)廣泛征求意見，最后決定實行庭長和審判長分離負責制的審判管理模式，即推行審判業(yè)務實行審判長負責制，行政管理工作在庭長領導下進行的審判管理新機制。庭長負責制可以強化服務和監(jiān)督；審判長負責制可以改變過去審判權的行政化管理模式，實現(xiàn)審判權回歸。院長、庭長一般不再干預具體案件的審理，除重大、疑難的案件外，均由審判長、合議庭獨立裁判。庭長主要只對日常行政管理領導，不再對具體案件進行把關和審批。這樣，有利于為法官依法獨立辦案提供機制保障。

第三、實行庭長與審判長分離負責制，有利于實現(xiàn)司法公正。司法公正是人民法院的職能特征，是社會正義的必然延伸。如果法官與當事人接觸太多、打成一片，尤其是單方會見當事人，影響公正形象不說，還容易造成司法腐敗。實行審判長負責制后，審判權與案件流程控制權相分離，強化了對審判長的監(jiān)督和制約，審判長不再直接與當事人會見，讓對案件沒有決定權的法官助理接觸當事人，審判長也不得在庭外接觸當事人，防止對案件先入為主，避免造成當事人對法官的猜疑，有利于實現(xiàn)司法公正。

第四、實行庭長與審判分離負責制，有利于提高辦案效率。一方面，實行庭長與審判長分離負責制后，讓那些具有法學理論知識、具有較強審判能力，能熟練駕馭庭審的人員走到審判長崗位上來，在很大程度上激發(fā)了鉆研業(yè)務的積極性，從而提高辦案效率。另一方面，實行庭長與審判長分離負責制后，可以使院領導和庭長從案件重壓下解脫出來，用更多的時間、精力研究法院的發(fā)展和創(chuàng)新等全局性的工作，有利于促進人民法院內部管理的制度化、科學化，提高人民法院和法官的司法權威。

四、庭長與審判長的相互關系、取得及職責范圍

關于庭長與審判長的關系問題。依照《人民法院組織法》的規(guī)定，人民法院組織形式有審判委員會、合議庭和獨任審判三種。而庭長和審判長作為法院審判組織形式——即法院裁判案件主體的直接行使者之一，要實行庭長與審判長分離負責制度，其相互關系如何？目前法律界和司法界的理解和認識不統(tǒng)一。在庭長與審判長分設的情況下，庭長與審判長由于其職能不同，地位不同，工作范圍不同，其相互的關系是行政負責人與業(yè)務負責人的關系，通俗一點說是書記與

關于庭長與審判長的資格取得問題。庭長和審判長資格的取得，各地辦法也不一，但多數(shù)采用通過競爭產(chǎn)生。競爭程序分為個人申請、資格審查、考試考核、擇優(yōu)錄用四個程序。根據(jù)《法官法》第2條的規(guī)定，審判長應該是在助理審判員以上的職稱，具有大專以上學歷的人員中，先由本人自愿申請，政治處考試考核（考試分為筆試和面試，考核分為民主測評和領導小組考評），領導小組（或審委會）根據(jù)綜合得分情況擇優(yōu)錄用，最后根據(jù)干部管理權限報請有關部門任免或由院長聘任產(chǎn)生。2000年本院根據(jù)以上程序和步驟聘任了16名審判長。各業(yè)務審判庭長一般在審判長中產(chǎn)生，而對人民法庭庭長，則在少數(shù)有組織能力，有實際工作經(jīng)驗但又沒有競爭上審判長的人員中產(chǎn)生，最后由法院院長根據(jù)干部管理權限報請有關部門直接任命。2000年本院在審判長之外，另有4位法官被任命為人民法庭庭長。這樣，從2000年開始，本院的民二庭和4個人民法庭開始實行庭長與審判長分離負責制。

關于庭長與審判長的職責和權限問題。庭長和審判長除具備《法官法》第9條規(guī)定的條件外，還必須是遵紀守法、廉潔奉公的典范。一方面，實行庭長與審判長分離負責制后，作為庭長，要轉變思想觀念、領導方式和工作作風，摒棄行政領導干預審判工作的固有觀念，以適應審判長負責制的工作方式，對審判工作實施正確的領導和監(jiān)督?，F(xiàn)階段，庭長的職責主要是加強對審判長工作的宏觀指導、監(jiān)督和行政事務的管理。其具體職責和權限如下：一是主持本庭的全面工作，確定辦案重點和力量安排，完成各項審判工作任務；二是抓好本庭干警的政治思想工作和紀律、作風教育；三是主持召開庭務會議、部署檢查本庭工作；四是審查簽發(fā)本庭形成的公文函件，接受和完成院領導交辦的其他工作，帶頭辦理重大疑難案件。另一方面，實行庭長與審判長分離負責制后，作為審判長，在合議庭里不是合議庭領導或行政首長，與合議庭其他成員的地位、權力完全平等，不具有任何特權，不能凌駕于合議庭之上，將自己的意志強加給合議庭其他成員，但是，審判長作為審判工作的組織者，庭審活動的協(xié)調者，案件質量的保證者③，依照法律規(guī)定或院長授權，又要履行以下職責：一是組織指揮合議庭成員和其他有關人員做好庭前準備工作，確定案件的審理方案草似庭審提綱；二是主持庭審、評議及疑難問題的研究，在合議庭的職權范圍內，主持決定對案件作出裁判；三是簽發(fā)本合議庭的法律文書，但對法律明確規(guī)定由院長、審判委員會行使的權利如決定罰款、拘傳、拘留等則不能由審判長行使，應依照法律規(guī)定的權限行使；四是對合議庭審理的案件質量負完全責任；五是對合議庭難以作出決定的案件及審判中的有關重大事項，報請院長提交審判委員會研究決定；六是對審判工作進行調研等。

五、對庭長和審判長的考核內容及制約獎罰

對庭長和審判長的考核。在實行庭長和審判長分離負責制后，如何既給審判長放權，又給庭長加強全庭的審判管理創(chuàng)造寬松環(huán)境？我院在對審判長放權到位的同時，采取了一系列措施保證監(jiān)督也必須同時到位。即做到監(jiān)督到位與放權到位的統(tǒng)一。既注重給審判長放權，又強化對審判長工作的監(jiān)督。審判長在行政事務方面要接受庭長的領導，在審判業(yè)務方面要接受庭長的監(jiān)督。而監(jiān)督的形式是通過對審判長的考核來進行。對審判長的考核主要依據(jù)客觀、公正、依法、公開、民主的原則進行。根據(jù)《法官法》第23條規(guī)定，對審判長從以下八個方面進行年度個人考核：1、所任合議庭年結案數(shù)和結案率；2、當庭結案率；3、所結案件裁判文書質量；4、所結案件超審限率；5、所結案件二審發(fā)還改判率以及錯案數(shù)；6、對審委會決定執(zhí)行情況；7、對所任合議庭成員的廉政督查情況；8、審判業(yè)務以及法學調研成果。通過對以上八個方面進行考核，年終經(jīng)考核合格者繼任，不合格者取消擔任審判長的資格。而對庭長的監(jiān)督和考核，則由院考核委員會負責進行。我院對庭長主要考核以下內容：1、全庭任務完成指標數(shù)；2、全庭案件當庭宣判率；3、全庭案件審結率；4、全庭案件評查驗收合格率；5、全庭案件發(fā)回重審率和案件改判率；6、全庭案件超審限率；7、組織干警開展政治理論、業(yè)務知識學習情況；8、全庭干警遵紀守法情況；9、庭長個人辦案情況及各項表現(xiàn)；10、全庭干警其他任務完成情況等。

對庭長和審判長的獎勵。庭長和審判長應有強烈的責任感、使命感和危機感，既要履行《法官法》第7條規(guī)定的義務，又應享有該法第8條規(guī)定的權利。審判長和法官助理相比，權利增大，工作量加重。根據(jù)責、權、利相統(tǒng)一的原則，庭長和審判長每月可享受適當數(shù)額的庭長和審判長津貼（若庭長和審判長為一人，不得重復領取津貼），對于在審判工作中有顯著成績和貢獻或者有其他突出事跡的，應當給予嘉獎、記功、授予榮譽稱號獎勵，年度獎勵可高于助理法官的15％至30％。對一年內審結的案件無重大過錯、經(jīng)考核合格者可以連任下年度庭長和審判長，連續(xù)兩年無差錯的，除政治上、經(jīng)濟上給予重獎外，該晉級的晉級，該重用的重用或提拔，把競爭機制納入庭長和審判長負責制，充分發(fā)揮庭長和審判長各自的能動作用。

對庭長和審判長的懲處。庭長和審判長若有下列情形之一的，一年內扣發(fā)所得崗位和審判津貼，并免去和取消庭長和審判長資格：1、徇私枉法，收受賄賂，利用職權謀取私利，受到紀律追究的；2、在審判工作中瀆職或審判作風差造成嚴重后果的；3、年度所辦案件出現(xiàn)一件錯案的；4、當庭宣率低于35％、合格率低于98％、完成工作任務低于95％的；5、其他若有違反《法官法》第30條所列行為之一的，還要依照情節(jié)輕重給予組織行政處分，構成犯罪的，依照追究刑事責任。與此同時，將庭長和審判長的資格考核與一年一度的年終總結、個人述職和干部考核結合起來，對庭長和審判長的政治表現(xiàn)、工作成績、廉政情況、工作作風等方面進行認真細致的考查。合格者繼續(xù)留任和重新授予庭長和審判長資格；不合格依法免職和取消其庭長和審判長資格。實行庭長和審判長分離負責制以來，我院先后有二位審判長由于辦了錯案經(jīng)末位淘汰被取消審判長資格，從而真正形成了審判長能上能下、合理流動的良好機制。

注釋：

①參見章武生、吳澤勇：《司法獨立與法院組織機構的調整》，載《中國法學》2000年第二期，第64頁。

②同①，載《中國法學》2000年第三期，第51頁。

③參見尹忠顯：《完善合議制度，實現(xiàn)司法的公正與效率》，載《人民司法》2002年第1期，第19頁。