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【內(nèi)容提要】環(huán)境是價值與制度產(chǎn)生與變遷的外生變量，它的改變引起了公共人事價值的轉(zhuǎn)變。價值是公共人事行政的核心；價值決定采取何種功能，而功能又依賴于相應(yīng)的制度來實現(xiàn)。公共人事行政有四項基本功能：人力資源規(guī)劃；人力資源獲??；人力資源開發(fā)；紀律與懲戒。它們分別體現(xiàn)了不同的人事行政價值，并在不同的具體制度設(shè)計中運行，從而促進公共人事行政目標的實現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】公共人事行政/環(huán)境/價值/制度

長期以來，公共人事行政被認為是缺乏理論基礎(chǔ)的，其研究大多局限于“操作”領(lǐng)域。當前絕大多數(shù)的相關(guān)教材、專著對它的闡釋，幾乎都聚焦于公共人事行政的程序、方法、技術(shù)與工具等。但是，如果一門學(xué)科被降格為對某項“技藝”的操作訓(xùn)練時，這門學(xué)科將難以建立自己的理論范式，從而失去賴以“安身立命”的學(xué)科基礎(chǔ)，以至于無法構(gòu)建科學(xué)的知識系統(tǒng)，難以建立規(guī)范的研究范疇，而沒有規(guī)范研究范疇的學(xué)科是永遠不能走向成熟的。有鑒于此，建構(gòu)公共人事行政的研究范式無疑是亟待研究的理論問題。

我們認為，公共人事行政的架構(gòu)大體是由環(huán)境、價值和制度三個層面的因素構(gòu)建起來的。環(huán)境是制度產(chǎn)生與變遷的外生變量，它的改變引起了公共人事價值的轉(zhuǎn)變；價值是公共人事行政范式架構(gòu)的核心；價值決定采取何種功能，而功能又依賴于相應(yīng)的制度來實現(xiàn)，那些回應(yīng)環(huán)境變化而轉(zhuǎn)變了的價值很快就在制度功能及具體的制度設(shè)計中得到了體現(xiàn)。從這個意義上講，公共部門的人事制度都是由價值觀所決定的。

一、公共人事行政中的環(huán)境、價值與制度

(一)環(huán)境：行政生態(tài)系統(tǒng)

所謂環(huán)境，即系統(tǒng)外部一切要素和條件的總和。根據(jù)行政生態(tài)學(xué)和系統(tǒng)論的觀點，整個社會是一個具有一定結(jié)構(gòu)和組織化手段的系統(tǒng)，社會的各組成部分以有序的方式相互關(guān)聯(lián)，并對社會整體發(fā)揮著必要的功能。公共人事行政系統(tǒng)也不例外，它不僅是整個社會大系統(tǒng)中的一個必要的組成部分，它自身也是一個高度組織化的系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)的周圍，圍繞著許多其他要素和子系統(tǒng)，它們構(gòu)成了公共人事行政系統(tǒng)的環(huán)境。按照里格斯的說法，這些環(huán)境要素可以分為五類：經(jīng)濟要素、社會要素、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號系統(tǒng)和政治構(gòu)架。具體而言，公共人事行政系統(tǒng)的環(huán)境是歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實經(jīng)濟形態(tài)、工具與技術(shù)、意識形態(tài)與習(xí)俗的綜合。公共人事行政系統(tǒng)與這些環(huán)境之間的邊界是柔性的、可滲透的，進行著多種能量、物質(zhì)和信息的輸入和輸出。

(二)價值：動力機制

社會的興盛與式微、人事環(huán)境的優(yōu)化與惡化、人的勤奮與慵懶，重要的根源在于社會動力機制的構(gòu)建與運行。任何一個社會的發(fā)展，都有其作為動力源的“動力結(jié)構(gòu)”，即一定的動力機制與相應(yīng)的由社會主體勞動性質(zhì)所規(guī)定的行為動因的結(jié)合[1](第29頁)。

公共人事行政也是如此，它的發(fā)展也需要強有力的動力機制，而價值就是這種動力機制的內(nèi)核。價值問題是哲學(xué)的基本命題，也是其他社會科學(xué)探討的普遍話題。對于公共人事行政理論來說，價值問題的研究是公共人事行政學(xué)科研究范式的核心。

公共人事行政的價值是多元跨越與多元共生的統(tǒng)一。多元跨越指公共人事行政中，公共人事價值的發(fā)展變化是非階段性前進的，且新價值是在舊價值內(nèi)部與其斗爭中破土的。它強調(diào)的是其動態(tài)變化過程。多元共生指公共人事的多元價值依據(jù)一定的原則，按照一定的層次關(guān)系共同存在，強調(diào)靜態(tài)的存在狀態(tài)。例如，美國公共人事管理在20世紀80年代后反映出的反政府模式中的個人責(zé)任、有限而分權(quán)的政府和社區(qū)提供社會服務(wù)的責(zé)任等新價值，是在與傳統(tǒng)親政府模式中的政治回應(yīng)、效率、個人權(quán)利和社會公平等價值共生且相互撞擊沖突中，以及在沖突的演變中被社會所認同的[2](第8頁)。

公共人事行政中的核心動力機制——價值是否有效，取決于人們對價值的感知、認識和施行，以及能否建立起與該價值相適應(yīng)的人事行政制度。如果這種價值與制度的有意識的結(jié)合是有效的，那么它就將極大促進公共人事行政的發(fā)展。反之，則必然要求打破不相稱的人事行政制度的桎梏，進行制度和功能的創(chuàng)新與更替。在這一過程中，有些價值逐漸被時代的風(fēng)塵所湮沒，而一些新的價值則在沖突中應(yīng)運而生。在公共人事行政的環(huán)境、價值、功能、制度這個互動的鏈條當中，價值因素的核心動力機制無法被忽略。

因此，在公共人事行政進行功能、結(jié)構(gòu)和制度的變革之時，應(yīng)充分考慮到價值回應(yīng)性，使外在的顯性變革(功能、結(jié)構(gòu)和制度上的)與內(nèi)在的隱性變革(價值與思維模式上的)相一致。根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，制度起源于知識的“構(gòu)造性危機”，是人類相互交往的規(guī)則，其目的是為了減少交易成本。從本質(zhì)上講，制度就是在人類社會當中的人們的行為準則，包括約定俗成的道德觀念、法律、法規(guī)等，人們依靠制度來衡量自己的行為。根據(jù)這一理解，公共人事行政中的制度是指有關(guān)公共人事行政一系列規(guī)則的總稱。

制度可分為正式制度和非正式制度。非正式制度(又稱內(nèi)在制度)是自生自發(fā)的，是社會價值或組織價值的具體表現(xiàn)形態(tài)；正式制度(又稱外在制度)則是人為的，是靠權(quán)力以自上而下的方式推行的。公共人事行政中的制度也分為正式和非正式兩種。正式的公共人事行政制度是由政府制定的對人事行政主體行為進行約束的一系列行為規(guī)范的集合，是公共人事管理的依據(jù)。不同的行政人事制度下行政人員的行為不同，造成公共行政資源配置的方式不同，也導(dǎo)致行政效率的不同。因此，行政人事活動對正式制度有著很強的依賴性。非正式行政人事制度是人事行政主體在行政管理過程中所體現(xiàn)出來的一種意識形態(tài)，直接反映行政活動和行政關(guān)系的心理現(xiàn)象和道德現(xiàn)象。它體現(xiàn)了一個國家的意識形態(tài)和文化，相對于正式的人事制度，它的影響也更加深遠，其變遷也更為困難。

不管是正式的還是非正式的行政人事制度，都可以被認為是人們追求一定人事行政秩序的結(jié)果，人們力圖通過這些制度為自己的生活構(gòu)建一個自由、安全、穩(wěn)定的空間。如果說在正式的行政人事制度的構(gòu)建中，人們充分運用自己的理性來努力把握未來、減少不確定性；那么非正式的行政人事制度安排就是人們對原發(fā)性規(guī)則(風(fēng)俗習(xí)慣、道德、意識形態(tài))的尊重，依靠這些規(guī)則人們構(gòu)建了整個人事行政秩序。

二、公共人事行政之環(huán)境、價值與制度的關(guān)系

(一)價值、制度對環(huán)境的依賴

作為公共人事行政的三個核心概念之一，環(huán)境對于整個公共人事行政系統(tǒng)的作用是顯而易見的。在由環(huán)境、價值與制度三者構(gòu)成的互動循環(huán)中，環(huán)境是處于主導(dǎo)地位的，行政人事環(huán)境決定了行政人事價值的選擇、形成和積淀，進而通過功能選擇、制度設(shè)計對整個系統(tǒng)發(fā)揮作用?？梢哉f，價值和制度二者是依賴于環(huán)境而生的。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，公共人事行政價值與制度都是為適應(yīng)環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。眾所周知，任何現(xiàn)代意義上的制度都不是從來就有的，它只是人類社會發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。在原始社會，是不存在所謂專門的管理制度和管理機構(gòu)的，更不存在嚴格意義上的人事行政，有的只是柏拉圖所說的“哲學(xué)王”或中國古代所特有的“圣人”和“德治”。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，公共事務(wù)的增多，國家職能的擴大，才出現(xiàn)了專職的管理機構(gòu)和管理人員。從這個意義上講，是環(huán)境的變化催生了整個公共人事行政制度，并在歷史發(fā)展的長河中使之不斷延伸和完善。公共人事行政價值的生成演進亦是如此。環(huán)境是通過價值作用于整個公共人事行政制度的，環(huán)境塑造價值，而價值決定功能選擇和制度設(shè)計。

其次，環(huán)境不僅決定了公共人事行政價值與制度的產(chǎn)生與發(fā)展，還規(guī)定了其內(nèi)在的目標、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、行為方式和意識形態(tài)。公共人事行政的價值和制度一旦順應(yīng)環(huán)境的需要產(chǎn)生和建立起來，就要對整個環(huán)境做出回應(yīng)，來調(diào)整組織和人員的意識形態(tài)和行為方式，進而映射到系統(tǒng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，最終促進整個人事行政目標的達成。從數(shù)學(xué)函數(shù)的意義上來講，環(huán)境是一個自變量，而價值和制度都是因變量，它們要隨著環(huán)境的變化而發(fā)生改變。從這個角度上來說，人事行政環(huán)境是價值選擇和價值決定中最為重要的因素，它直接導(dǎo)致了整個人事行政制度的變遷。

再次，人事行政系統(tǒng)中的各種要素，都要從環(huán)境中輸入。沒有環(huán)境所提供的物質(zhì)、能量和信息，公共人事行政的價值就不能形成，制度也就不能建立。按照系統(tǒng)論的觀點，公共人事行政系統(tǒng)的邊界是柔性的，它不僅要和外部環(huán)境進行物質(zhì)、能量、信息的交換，其內(nèi)部各子系統(tǒng)間也要進行這種交流。只有通過交換，價值和制度形成的要素才能獲取，各種系統(tǒng)內(nèi)外的資源才能得到整合，整個公共人事行政系統(tǒng)才能存在和發(fā)展下去。

最后，公共人事行政的價值與制度要隨著環(huán)境的變化而不斷發(fā)生變化。行動決定存在，存在決定思維。環(huán)境是隨著人們的活動而不斷變動的，而作為一種客觀存在，公共人事行政環(huán)境要求作為意識形態(tài)的人事價值作相應(yīng)的變動，進而反映到人事制度中去。但也應(yīng)當注意，價值也是分層次的。深層次的價值形態(tài)具有超穩(wěn)定性，對于環(huán)境的變化反應(yīng)也不是那么敏感。受環(huán)境改變的只是人們的一些表層觀念、思想。因而，對這種具有超穩(wěn)定性的深層次的價值形態(tài)的改造，是一個漸進的過程。

(二)價值、制度對環(huán)境的選擇與重塑

雖然公共人事行政環(huán)境對其價值和制度有著決定性的作用，但是價值和制度一旦產(chǎn)生，就有著自身的相對獨立性。它們不僅僅受到環(huán)境的影響，還能動地影響著人事行政的環(huán)境。就像唐納德·克林格勒說到的那樣，“公共部門人力資源管理方面的問題與其價值取向有密切的聯(lián)系?！盵3](第41頁)人事價值和制度對環(huán)境不僅僅是被動的適應(yīng)，更多的是能動的改造。這種能動的改造主要體現(xiàn)為人事行政價值、制度對環(huán)境的選擇與重塑。

(1)人事行政價值和制度對環(huán)境的選擇。人事行政價值是人們對于行政人事領(lǐng)域內(nèi)部的各種行政要素(如人事行政權(quán)力、職能、方式)、制度和現(xiàn)象的理解、看法和價值選擇的總稱。它并非人事行政行為、行政要素和行政制度等概念本身，而是隱藏于行為、制度背后的看法、觀念和思考。如前所述，它是作為人事行政系統(tǒng)的一種動力機制而存在的，它是一種人事行政制度得以建立和運作背后的思想根源。作為動力機制和共同的秩序，價值與制度緊密結(jié)合在一起，對行政人事的環(huán)境進行挑剔的選擇。公共人事行政是一個開放系統(tǒng)，它必須從環(huán)境中攝取各種物質(zhì)、能量和信息。而人事行政價值和制度就充當了過濾器的功能——人事行政價值和制度安排在對外部環(huán)境攝取過程中進行取舍，只納入與自身相關(guān)的那一份投入。

(2)價值和制度對環(huán)境的重塑。人事行政價值和制度不僅僅選擇環(huán)境，更要設(shè)法改善、重塑有利于自己的外部環(huán)境。這種重塑體現(xiàn)在兩個方面：首先，價值和制度通過特有的途徑和方式(譬如改變?nèi)藗兊男袨榉绞?改善人事行政環(huán)境，使環(huán)境得到優(yōu)化。其次，人事行政價值和制度對環(huán)境有一定的控制作用，可以使人事行政環(huán)境按照價值的內(nèi)在要求和制度的客觀需要去發(fā)展。中國傳統(tǒng)思想中有“道”、“器”之分，前者指某種自然之理和人們的道德觀念，后者可視為人在這種觀念指導(dǎo)下產(chǎn)生的具體世俗禮治和行為表現(xiàn)。人事行政環(huán)境、價值與制度之分就如“道”與“器”之別。舉例來說，“官本位”思想已經(jīng)成為當代中國各層級行政部門中普遍存在的現(xiàn)實頑疾，弊端顯見，但是官僚制層級中為什么會形成這種人事行政的價值呢？這是由環(huán)境導(dǎo)致的文化傳統(tǒng)所決定的，它一定蘊涵著相關(guān)人在具體制度環(huán)境中的現(xiàn)實思考和利益權(quán)衡。而“官本位”的思想也重新塑造著適合它生長的土壤，或許這也是我國封建社會持續(xù)如此之久的另一個解釋。

(三)價值規(guī)劃了制度的變遷

制度是按價值所規(guī)劃的功能要求來設(shè)計的，并在新、舊價值的博弈中形成，隨價值的變遷而變遷。價值對制度變遷的規(guī)劃，主要外化為制度的“三性”上：制度合理性、制度合法性、制度現(xiàn)實性。

制度合理性。即在一個由某種理念支持的制度系統(tǒng)內(nèi)，其制度是否遵守該理念規(guī)定的“邏輯”，所表現(xiàn)出來的功能與價值是否與其“理念”具有邏輯上的一致性。例如，制度是否體現(xiàn)了制度的本性與目的，是否推進了社會生產(chǎn)力的發(fā)展，在完成其目標上是否有效率，等等。歸根到底就是制度的具體內(nèi)容是否符合制度的內(nèi)在規(guī)律，制度的外在體現(xiàn)是否真正合邏輯、合規(guī)范。

制度合法性。馬克斯·韋伯的定義得到了較廣范圍的認同。在韋伯看來，一種秩序系統(tǒng)的存在取決于它是否有能力建立和培養(yǎng)其成員對其存在意義的普遍信念，也就是說，合法性表明秩序系統(tǒng)獲得了該系統(tǒng)成員的認同和忠誠。如果某一社會中的公民都愿意遵守當權(quán)者制定和實施的法規(guī)，而且不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應(yīng)該的，那么，這個政治權(quán)威所制定的制度法規(guī)就是合法的。所以，制度合法性是指制度的這樣一種特性，這種特性不僅來自正式的法律或命令，更主要的是來自根據(jù)有關(guān)價值體系所判定的、由社會成員給予積極的社會支持與認同的制度規(guī)范的可能性或正當性。它包括兩個方面的內(nèi)容：一方面是制度能否以及怎樣以社會價值觀念和價值規(guī)范所認可的方式有效運行；另一方面是制度有效性的范圍、基礎(chǔ)與來源。制度合法性的內(nèi)涵說到底就是公平與正義?！罢x是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕和修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！盵4](第1頁)合法性強的制度應(yīng)該使社會的基本權(quán)利和利益分配趨于公平合理。

制度現(xiàn)實性。其內(nèi)涵至少有以下三個方面：其一，任何制度都必須與它的歷史發(fā)展階段相適應(yīng)，不能超越歷史階段而談抽象的制度。其二，任何制度都必須具有實際的可操作性和可運作性，不能僅僅停留于理論圖景中。其三，任何制度都必須關(guān)注其存在及實施成本，成本過于高昂，也會使得制度失去其現(xiàn)實性。

制度的現(xiàn)實性也不完全是客觀的，有時候也帶有相當?shù)闹饔^色彩。由于一項制度給人帶來的邊際實際凈收益帶有濃厚的主觀色彩，一種制度實行得久了，其收益和成本都可能被低估，當然兩者被低估的幅度可能不會一樣。一項舊的制度，由于它高昂的制度維持費用和制度功能實現(xiàn)費用，而易于被人們從“弊端”的發(fā)現(xiàn)中感受其成本的存在。一個理想的制度模式，由于其高效率而被人們期待著更大的收益，同時也忽略了其高效率同時也意味著高成本。

由于人們沒有意識到制度的非現(xiàn)實性問題的存在，往往就會出現(xiàn)制度烏托邦。這種制度烏托邦大致有以下幾種表現(xiàn)：超越歷史階段導(dǎo)致的制度烏托邦；不考慮操作可能性導(dǎo)致的制度烏托邦；不考慮制度成本導(dǎo)致的制度烏托邦，等。

三、功能：公共人事行政的制度與價值的中介

公共人事行政的價值決定了人事行政制度的選擇。從根本上講，二者之間是目的與手段、原因與結(jié)果的關(guān)系。但這種作用關(guān)系并不是直接發(fā)生的，而必須通過一種中介機制——功能。

人事行政的價值對制度的影響，取決于人事行政功能發(fā)揮的程度。而功能的發(fā)揮，又取決于價值對功能的選擇。不同的社會形態(tài)有著不同的價值觀念和價值取向，這種互異的價值導(dǎo)致了政府功能領(lǐng)域的不同，從而造就了不同的人事行政制度。借用社會學(xué)中結(jié)構(gòu)—功能主義的觀點，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與否直接影響著系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮。而在行政系統(tǒng)中，其橫向結(jié)構(gòu)(部門化)和縱向結(jié)構(gòu)(層級化)都是由長期所積淀下來的價值取向所決定的，從某種意義上講，是價值決定了功能的選擇與發(fā)揮。而通過這種對不同功能的選擇和整合，人事行政價值就實現(xiàn)了對制度的重組。公務(wù)員之家

羅納德·克林格勒與約翰·納爾班迪合著的《公共部門人力資源管理：系統(tǒng)與戰(zhàn)略》一書[2](第5頁)將人力資源規(guī)劃、人力資源獲取、人力資源開發(fā)和紀律與懲戒作為公共人事行政的四個必需的基本功能，它們分別體現(xiàn)了不同的人事行政價值，并在不同的具體制度設(shè)計中運行，從而促進公共人事行政目標的實現(xiàn)。公共人事行政的這四項功能基于一個共同的假設(shè)——公共工作職位是稀缺的資源，它決定了上述四項職能的貫徹與基本價值沖突的途徑與方式。公共工作職位之所以是稀缺資源，是由于他們的設(shè)置受到稅收收入和支出水平的約束，公共工作職位的分配是公共政策制定中極其重要的內(nèi)容。正是這種稀缺性和重要性，使得個人為獲得公共工作職位的競爭十分激烈。

人力資源規(guī)劃的主要目標是預(yù)算準備和人力資源計劃、在政府官員之間劃分與分配工作任務(wù)(工作分析、職位分類和工作評估)、決定工作的價值(工資或薪酬)。公共部門人事管理者應(yīng)承擔(dān)技術(shù)人員、專業(yè)人員、人力資源管理專家及斡旋者的角色。預(yù)算過程表現(xiàn)了政治回應(yīng)性和效率的價值，科學(xué)的工作分類與分析能夠提高行政效率，而且有利于社會公正和個人權(quán)利被更多地加以關(guān)注。工資與福利制度不僅有利于改善雇員的經(jīng)濟生活，而且還有助于提供評判雇員個人價值的相對客觀的經(jīng)濟尺度，同時還能夠體現(xiàn)個人權(quán)利的價值。

人力資源獲取的主要目標是招募、選錄和甄補政府雇員。公平就業(yè)機會、弱勢群體保護行動和勞動力多樣化計劃對人事管理的功能產(chǎn)生了重要的影響。這些計劃均建立在社會公平和個人權(quán)利的價值，以及用于實現(xiàn)這些價值的弱勢群體保護行動的法律和程序的基礎(chǔ)上。由于公共職位是稀缺資源，因而在其分配過程中存在著影響人力資源獲取功能實現(xiàn)的價值沖突，這些價值是分配公共職位的基礎(chǔ)，主要包括回應(yīng)性、效率、個人權(quán)利和社會公平等。

人力資源開發(fā)的主要目標是適應(yīng)、培訓(xùn)、激勵及評估雇員，提高其知識、技能與能力。人力資源開發(fā)是現(xiàn)代公共部門人事管理的重點和核心，追求工作質(zhì)量要求雇主在勞動力的知識、技能和能力上給予投資，勞動力的資格條件要求雇員通曉公共服務(wù)提供的系統(tǒng)和適應(yīng)顧客的需求。公共服務(wù)系統(tǒng)中的效率價值，為政府應(yīng)對這些挑戰(zhàn)提高了基礎(chǔ)?？冃гu估體現(xiàn)了個人責(zé)任、社會公平、效率和回應(yīng)性等價值。職業(yè)安全與健康則體現(xiàn)了人力資源管理中的主要價值觀念——對民選官員的回應(yīng)、行政效率以及雇員權(quán)利的保護之間的難以避免的沖突。

紀律與懲戒的主要目標是確立、保證雇員和雇主之間的期望、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，建立懲戒途徑與雇員申訴程序；健康、安全以及雇員憲法權(quán)利等。紀律與懲戒是人事管理四個核心功能中最重要的功能，其過程體現(xiàn)了行政效率、個人權(quán)利與有關(guān)組織正義的合理作用的沖突。

總的來看，公共部門人事管理的四項功能之間是相互關(guān)聯(lián)、環(huán)環(huán)相扣的，并且與外部環(huán)境處于動態(tài)的平衡之中。其中，人力資源規(guī)劃是基礎(chǔ)，是整個人力資源管理體系的藍圖和基石；人力資源獲取是手段，是整個人力資源管理體系的磚石；人力資源開發(fā)是核心，是整個人力資源管理體系的心臟；紀律與懲戒是保障，是整個人力資源管理體系的安全閥。上述四個方面的功能構(gòu)成一個有機整體，各個部分之間相對獨立，但又相互影響，相互制約。

【參考文獻】

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