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摘要：公共政策是公眾的政策，它既是多數(shù)人的政策，也是少數(shù)人的政策，但并非少數(shù)個人或特殊階層謀取私利的工具。公共政策應(yīng)該是公正的政策，公平的政策，公開的政策。公正性、公平性、公開性是公共政策的基準(zhǔn)性價值，是體現(xiàn)政策公共特性的基本維度。公共政策通過提取、分配、管制、象征等基本功能，實現(xiàn)自由、安全、秩序和繁榮，最終維系公共利益。本文從三個方面的設(shè)問揭示：公共政策的本質(zhì)就是個人偏好與集體選擇的制度安排。

關(guān)鍵詞：公共政策誰之政策何種政策政策何為

誰的政策？

公共政策是誰的政策？這是公共政策制定與執(zhí)行首先必須明確的基本問題，也是公共政策研究與分析首先必須回答的基本問題。

公共政策（publicpolicy）中的public一詞，既有“公共”之意，又有“公眾”之意。從字面意思出發(fā)，公共政策即公眾政策。作為公眾概念，其內(nèi)涵相當(dāng)龐雜。根據(jù)不同角度與層次，公眾有男人女人、老年人年青人、富人窮人、官員百姓、知識分子文盲、個體群體、前人后人、本地人外地人如此眾多諸如此類的劃分。然而，就公共政策研究來說，作為社會全體成員的公眾概念常常被分隔為多數(shù)人（majority）與少數(shù)人(minority)、強勢群體與弱勢群體的實體類別。這是因為公共政策現(xiàn)實中經(jīng)常存在著多數(shù)人與少數(shù)人之間或強勢群體與弱勢群體之間的兩極張力，公眾的數(shù)量狀況和勢力大小不可避免地影響公共政策的性質(zhì)，進(jìn)而影響公共政策的制定與執(zhí)行。

公共政策是根據(jù)多數(shù)人的意愿和利益制定的。多數(shù)人的意愿所達(dá)成的共識謂之為“公意”，它是多數(shù)人意志偏好的整合，而不是個人意志偏好的簡單相加。公共政策便是根據(jù)公眾意志表達(dá)機(jī)制――投票規(guī)則來實現(xiàn)的，這種投票規(guī)則并非總是帕累托最優(yōu)的一致同意規(guī)則(unanimityrule)，而經(jīng)常表現(xiàn)為多數(shù)人決策的多數(shù)票規(guī)則(majorityrule)。也就是說，幾乎任何一項公共政策基本上都是在“少數(shù)服從多數(shù)”的狀況下制定的。“少數(shù)服從多數(shù)”的原則所遵循的規(guī)則便是簡單多數(shù)規(guī)則與比例多數(shù)規(guī)則。于是，“多數(shù)人”在簡單多數(shù)規(guī)則下具體細(xì)化為超過12的人員數(shù)量，比例多數(shù)規(guī)則下則具體量化為大于或等于23或34或35或45的人員數(shù)量。大多數(shù)國家的立法和公共政策制定均是根據(jù)多數(shù)制規(guī)則而達(dá)成的。由此觀之，一個好的公共政策是多數(shù)人意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人意志和利益的合成。因此，“當(dāng)政治分析家談?wù)摽v向民主時,他感興趣的不是任何可以想象的實質(zhì)性少數(shù)，而僅僅是那些構(gòu)成某種控制集團(tuán)的少數(shù)”[1]。如果由那些“可以想象的實質(zhì)性少數(shù)”操縱和決定了某項公共政策，那么該項公共政策將不具備“公共性(publicity)”。離開了公共性，公共政策就可能變?yōu)樯贁?shù)人謀取私利的工具，因而也就不成其為公共的政策。

但是，我們在強調(diào)“多數(shù)人至上”理念的同時，并不是一味地排斥少數(shù)人。因為“少數(shù)人”不管它是“善”還是“惡”，都是社會整體內(nèi)的一部分。排斥了“少數(shù)人”，公共政策可能無法完美，也就無法真正地顯現(xiàn)它的公共性。在公共政策決定中，“少數(shù)人”雖然被置于邊緣化狀態(tài)，但不能忽視他們的存在，特別是那些“構(gòu)成某種控制集團(tuán)的少數(shù)”，他們的良知、理性、智慧、經(jīng)驗更能起作用，因為公共決策過程難免不出現(xiàn)“多數(shù)人暴政(tyrannyofthemajority)”和“投票悖論”(votingparadox)的惡果。在公共政策施行進(jìn)程中，“少數(shù)人”既是公共政策作用的對象，也是公共政策的受益者，何況少數(shù)人之中也有強弱之分。對于少數(shù)強者，公共政策的傾向不是扶持，而是合理地加以限制與引導(dǎo)，如所得稅政策；對于少數(shù)弱者，公共政策的傾向不是歧視，而是積極地加以幫助和扶持，如社會福利政策。因此，公共政策之于公眾便是“滿足多數(shù)、保護(hù)少數(shù)”。公共政策既是多數(shù)人的政策，也是少數(shù)人的政策，一方面它應(yīng)該最大度地滿足多數(shù)，另一方面也應(yīng)該盡可能地保護(hù)少數(shù)；在對于強勢群體特別是由少數(shù)人組成的強勢群體加以限制的同時，也應(yīng)該對于具有正當(dāng)利益要求的弱勢群體加以保護(hù)?！罢嬖谝粋€主要理由就是確保所有個人都能得到保護(hù)，以免受有權(quán)勢的個人或集團(tuán)的強制”。

然而，不可隱諱的是，在公共政策運行現(xiàn)實中，公共政策的制定是由政府體制內(nèi)外的“少數(shù)人”完成的。而這部分少數(shù)人顯然代表政府行使政策制定的職能，他們也被學(xué)者們稱之為“政策精英(policyelite)”，有的也稱之為“政策企業(yè)家(policyenterpriser)”[3]。他們受政府的委托，行使決策權(quán)，政府在理念上被定義為公眾委托管理國家公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)。于是，政府對全體國民負(fù)責(zé)構(gòu)成了現(xiàn)代民主國家憲法的基本通則之一，為國民服務(wù)相應(yīng)成為政府的基本職能，進(jìn)而成為政府一切公共政策的出發(fā)點。[4]由此可知，公共政策是根據(jù)多數(shù)人的意愿和利益而由“少數(shù)人”代表決定的，這就是公共政策所謂的“公共悖論(publicparadox)”。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？首先，民主政治的最徹底形式是公眾直接管理國家事務(wù)，但這需要經(jīng)歷一個從代議制民主向直接民主過渡的漫長過程。人人參與的全員決策耗時耗費，委托制顯然是節(jié)約成本、提高效率的唯一辦法；其次，相當(dāng)多的公眾尚未具備參與決策所需的知識技能，科學(xué)而又合理的政策規(guī)則只能由具有一定知識基礎(chǔ)和科學(xué)方法的“少數(shù)人”（精英）完成；再次，對于民主政治發(fā)展不成熟甚至不太習(xí)慣的國家中，公眾還不太可能完全自覺地參與公共政策的制定，有時甚至表現(xiàn)為冷漠和消極。因此，政策精英代表公眾規(guī)劃和制定公共政策，決定下來的政策交由行政機(jī)關(guān)和執(zhí)政人員去執(zhí)行。但我們不可忽視的是，一些政策精英往往內(nèi)含著自利的動機(jī)，容易從自身的立場、觀點出發(fā)，在決策中反映自己的價值觀，很難保持客觀、中立的立場，從而導(dǎo)致公共政策公共性的缺失。克服這種現(xiàn)象的辦法就是建立和完善意見表達(dá)機(jī)制、決策參與機(jī)制和輿論監(jiān)督機(jī)制。在決策過程中吸納部分公眾代表參加，重視智囊團(tuán)或思想庫的作用，暢通信息流通渠道，開展公眾、媒介、政黨、團(tuán)體等方面的監(jiān)督，從而使“少數(shù)人”能真正地代表多數(shù)人。

何種政策？

日本學(xué)者藥師寺泰藏曾經(jīng)簡明扼要地指出：“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的政策[5]。公共性是公共政策運行的出發(fā)點和歸宿，是評判一切公共政策的基準(zhǔn)性價值。筆者認(rèn)為，公正性、公平性、公開性是公共政策公共性的三個基本維度。據(jù)此，公共政策應(yīng)該是公正的政策、公平的政策和公開的政策。