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[摘要]公共權(quán)力是一柄“雙刃劍”，既可能造福人類(lèi)，也可能危害公共利益和公民自由。自從公共權(quán)力產(chǎn)生之后，人們一直在試圖打造各種各樣的韁繩駕御它，從早期的以德制權(quán)、以禮限權(quán)，到近代的以權(quán)制權(quán)和用“第三部門(mén)”力量制約公共權(quán)力，這其中既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有慘痛的教訓(xùn)。對(duì)中國(guó)人民來(lái)講，制約公共權(quán)力的路還很長(zhǎng)。

[關(guān)鍵詞]公共權(quán)力道德監(jiān)督社會(huì)中介力量

公共權(quán)力是一柄“雙刃劍”，是一柄達(dá)摩克利斯之劍，隨時(shí)高懸在每個(gè)人的腦門(mén)之上。英語(yǔ)中有這么一句話：Thegovernrnentcandoeverything！意思是說(shuō)：“擁有公共權(quán)力的政府可以做任何事情”；或者譯作“政府的公共權(quán)力可以面向任何人”。權(quán)力本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是為了維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)公共生活秩序的需要而形成的。然而，權(quán)力本身具有極強(qiáng)擴(kuò)張性，掌權(quán)者使用權(quán)力一直到遇到限度為止，因此對(duì)權(quán)力的限制與制約成為實(shí)現(xiàn)憲政的基本要求。

一、權(quán)力的公共性

從權(quán)力的來(lái)源來(lái)看，它是起源于維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)公共生活秩序的需要，因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類(lèi)社會(huì)和群體組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力。

權(quán)力是一種特殊的力量，而且是屬于人類(lèi)社會(huì)所獨(dú)有的力量，它區(qū)別于包括人的身體在內(nèi)的一切自然力。因?yàn)?，一切屬于自然界的因素，它的力量就是它本身，它除了它自身之外，是不可能借用、占有和整合出一種超越自己自然能力的力量來(lái)的。而人則不同，人的身體等自然的存在物，往往成為一種群體的、社會(huì)的力量的承載體。而且，他所承載起的力量幾乎是不可度量的。個(gè)人之所以會(huì)有這種能力，是因?yàn)檎莆諜?quán)力的人受到了社會(huì)制度的支持，是一定的社會(huì)組織體系的代表，由他掌握的權(quán)力所顯示出的力量，是一定的社會(huì)制度所規(guī)范和鼓勵(lì)的力量，是一定的社會(huì)組織體系根據(jù)它所在的社會(huì)制度原則整合出的力量，是一定范圍內(nèi)的社會(huì)個(gè)體的力量的系統(tǒng)綜合。

一切權(quán)力都是公共權(quán)力。盡管權(quán)力存在、適用的范圍是不同的，但它在自己所適用的范圍內(nèi)是屬于公共范疇的。也就是說(shuō)，權(quán)力作為一種組織起來(lái)的力量，在其組織范圍內(nèi)是歸屬于整個(gè)組織的，每一個(gè)組織成員都分享著這種權(quán)力。所以，權(quán)力必須是服務(wù)于整個(gè)組織的整體利益的，在組織成員之間利益要求發(fā)生矛盾的情況下，它應(yīng)當(dāng)在矛盾中發(fā)現(xiàn)其背后所包含著的那些具有共同性的利益。如果權(quán)力發(fā)揮積極作用的話，那么它不僅在組織成員個(gè)體的利益要求之間發(fā)現(xiàn)共同利益并加以維護(hù)之，而且會(huì)主動(dòng)地促進(jìn)共同利益的生成。同時(shí)，作為權(quán)力主動(dòng)性的進(jìn)一步延伸，它會(huì)在組織整體的近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間尋找平衡點(diǎn)，從而在促進(jìn)組織整體利益最大化的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)組織成員個(gè)體利益的最大化。

然而，權(quán)力最容易成為脫韁野馬。掌握權(quán)力的人總是借助權(quán)力的力量而把自我凌駕于權(quán)力的作用范圍之上，對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，則表現(xiàn)為凌駕于社會(huì)之上。在階級(jí)社會(huì)中，由于社會(huì)分裂為兩大對(duì)抗階級(jí)，公共意志被統(tǒng)治階級(jí)的意志所侵蝕、所取締和取代，從而使權(quán)力成為維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益的一種工具，成為統(tǒng)治階級(jí)意志的一種體現(xiàn)。但是，為了謀求階級(jí)統(tǒng)治的合法性，為了保證階級(jí)統(tǒng)治能夠?yàn)槿鐣?huì)所接受，統(tǒng)治階級(jí)也不得不在一定程度上照顧到公共利益，在一些特定條件下讓代表著階級(jí)意志的權(quán)力服從公共意志。不過(guò)，這種應(yīng)然與實(shí)然的矛盾是社會(huì)基本矛盾在權(quán)力問(wèn)題上的體現(xiàn)，因而是階級(jí)社會(huì)中的根本矛盾。在世界各國(guó)的封建社會(huì)階段，我們都可以看到統(tǒng)治者在維護(hù)權(quán)力方面所施用的方略：在實(shí)踐上適當(dāng)照顧到公共利益，以求公眾對(duì)階級(jí)統(tǒng)治的接受和擁護(hù)；在理論上則極力淡化和抹殺權(quán)力的公共性，虛構(gòu)出權(quán)力神授的神話，從而增強(qiáng)了權(quán)力作為一種神秘力量的神圣性以及權(quán)力凌駕于公眾之上、壓迫和支配社會(huì)公眾的合理性。

近代社會(huì)，當(dāng)啟蒙思想家們揭開(kāi)了權(quán)力的神秘面紗之后，權(quán)力的公共性被發(fā)現(xiàn)了。因而，關(guān)于權(quán)力問(wèn)題上的應(yīng)然與實(shí)然之間的矛盾對(duì)立成了政治學(xué)家們極力要解決的問(wèn)題。比如，近代社會(huì)關(guān)于權(quán)力制衡的制度設(shè)計(jì)、關(guān)于民主的呼喚、對(duì)公民參與的重視，以及通過(guò)法律來(lái)規(guī)范行政行為等等，都是出于維護(hù)權(quán)力公共性的考慮。但公共權(quán)力被私人占有，被用于謀取私利的狀況僅僅在法律制度的約束中表現(xiàn)出了程度上的區(qū)別，卻并沒(méi)有從根本上發(fā)生改變。社會(huì)主義社會(huì)，權(quán)力的來(lái)源是無(wú)產(chǎn)階級(jí)和廣大人民群眾的利益和意志，在領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和被管理者的權(quán)力關(guān)系格局中，發(fā)號(hào)施令和服從號(hào)令均以是否有利于無(wú)產(chǎn)階級(jí)和廣大人民群眾的利益，是否體現(xiàn)其意志為準(zhǔn)則。因此，社會(huì)主義的權(quán)力運(yùn)作和行使應(yīng)該具有以往任何社會(huì)的權(quán)力所不可能有的群眾基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)，使權(quán)力的公共性獲得了制度保障。但是，社會(huì)主義社會(huì)中也存在著權(quán)力腐敗的問(wèn)題，這種腐敗雖然不是以制度支持為特征的，而在表現(xiàn)方式上卻與以往的制度條件下的情況一樣，是一種官僚主義和以權(quán)謀私行為。

在我國(guó)，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)者還是被領(lǐng)導(dǎo)者，與權(quán)力的公共性相一致的觀念并未建立起來(lái)，人們習(xí)慣于用傳統(tǒng)社會(huì)中的思維方式來(lái)認(rèn)識(shí)權(quán)力，習(xí)慣于按照傳統(tǒng)社會(huì)中權(quán)力運(yùn)行的方式來(lái)運(yùn)用權(quán)力，習(xí)慣于用權(quán)力所代表的公共力量來(lái)增強(qiáng)或炫耀掌握權(quán)力的行政人員的力量，文化、教育、科技等等都套用行政級(jí)別就是最好的明證。在階級(jí)社會(huì)，統(tǒng)治者把權(quán)力變成階級(jí)統(tǒng)治的工具或組織壓迫的力量的做法本身已經(jīng)是對(duì)權(quán)力公共性質(zhì)的背叛，沿著這一背叛的思路走下去，自然會(huì)邏輯地導(dǎo)向統(tǒng)治階級(jí)中“掌握權(quán)力的個(gè)體”利用權(quán)力謀取私利的結(jié)果。而在社會(huì)主義條件下，理論上的規(guī)定和制度上的設(shè)計(jì)，都徹底告別了權(quán)力私有的邏輯導(dǎo)向，但卻無(wú)法根除以權(quán)謀私的行為發(fā)生。因此，為了確保公共權(quán)力的公共性，還需要有一場(chǎng)觀念革命，需要建立起與公共權(quán)力的科學(xué)依據(jù)、制度保障相統(tǒng)一的權(quán)力公共性觀念，以及貫穿著這種觀念的道德規(guī)范體系，讓權(quán)力在運(yùn)行中接受公共行政道德的規(guī)范和約束。

二、以德制權(quán)

在人類(lèi)早期的公共權(quán)力誕生過(guò)程中，公共權(quán)力的擁有者多數(shù)就是德才兼?zhèn)涞娜耍菏紫人仨毷强孜溆辛Φ?，這樣才能率領(lǐng)他的部族與惡劣的自然環(huán)境搏斗，維持部族的生存和繁衍；其次，他必須是道德高尚的，在部族任何一個(gè)成員沒(méi)有吃飽的情況下他不能進(jìn)食，在部族任何一個(gè)成員沒(méi)有一個(gè)合適的居所的情況下他不能安寢。到了人類(lèi)有文字后，人們對(duì)道德與權(quán)力的關(guān)系認(rèn)識(shí)的更清晰：“大德必得其位，必得其祿，必得其名，必得其壽?！保ā抖Y記·中庸》）”；“小德川流，大德敦化，此天地之所以為大也。”（《禮記·中庸》）天之所以成為崇拜的對(duì)象，是因?yàn)橛械拢痪魅粢c天地共享人們的尊敬，就必須以自己的德行明昭天下，方可得到人們衷心的擁戴。正是基于這種認(rèn)識(shí)，在中國(guó)歷史上，歷代統(tǒng)治者及其思想家總是極力倡導(dǎo)以德來(lái)約束權(quán)力，并試圖建立起道德信仰，以求喚醒當(dāng)權(quán)者的知恥之心，并促使他們?cè)趯?duì)身后名譽(yù)的追求中實(shí)現(xiàn)人格的升華，從而在行使手中的權(quán)力時(shí)，能夠主動(dòng)地使自己的行為合乎道德標(biāo)準(zhǔn)。

權(quán)力來(lái)源于社會(huì)公眾，但是掌握權(quán)力的人是極少的一部分人。這些人的道德行為和道德風(fēng)貌不僅為社會(huì)大眾所關(guān)注，而且直接對(duì)社會(huì)大眾起示范效應(yīng)和導(dǎo)向功能，也就是說(shuō)官德和官風(fēng)影響和引導(dǎo)著民德和民風(fēng)?？鬃釉冢骸墩撜Z(yǔ)·顏淵篇》中講：“君子之德風(fēng)，小人之德草。草上之風(fēng)，必偃?！庇衷凇墩撜Z(yǔ)·子路篇》中說(shuō)道：“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從?！痹凇墩撜Z(yǔ)·為政篇》中講到：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之?！笔聦?shí)上，從兩千多年的封建王朝的治亂更替中，我們能夠發(fā)現(xiàn)，哪個(gè)朝代的官德淳厚、官風(fēng)清廉，那個(gè)朝代的民風(fēng)就淳樸、社會(huì)就安寧，風(fēng)氣就開(kāi)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就比較快，社會(huì)進(jìn)步也比較快。相反，“為君不君，為臣不臣，亂之本也（《國(guó)語(yǔ)·齊語(yǔ)篇》）”；“桀以奢亡，紂以淫敗。（《國(guó)語(yǔ)·齊語(yǔ)篇》）”這說(shuō)明，官德官風(fēng)是國(guó)家興衰的根本原因，統(tǒng)治者的道德是贏得民心和民意的重要法碼，對(duì)統(tǒng)治的穩(wěn)固和國(guó)家的治亂興衰有著直接的影響。

“引禮入法、禮法結(jié)合”。禮是我國(guó)有數(shù)千年的特有的社會(huì)現(xiàn)象，其功能在于“別貴賤”、“序尊俾”確定“尊尊、親親、長(zhǎng)長(zhǎng)、男女有別”的宗法等級(jí)秩序，具有“因俗制宜”的功能和精神威懾力量，因而成為治國(guó)者重要的統(tǒng)治手段。禮的等差性與法的特權(quán)性相一致，禮法結(jié)合，以禮夸張恤民的仁政，以法渲染治世的公平，以禮入法使法律道德化，以法附禮使道德法律化。在數(shù)千年簡(jiǎn)單落后的農(nóng)業(yè)社會(huì)中，這種禮法結(jié)合的治理方式確實(shí)有效地推動(dòng)著社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)。然而“引禮入法、禮法結(jié)合”過(guò)于依賴(lài)禮與德，使得行政機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單粗糙和行政技術(shù)落后，使之在形態(tài)上只能是“人治”，未能培育出現(xiàn)代技術(shù)理性精神，留下來(lái)令人痛恨的“官僚主義”、“官本位制”，至今貽害不能完全清除。

如此看來(lái)，在強(qiáng)大的并且不斷得到強(qiáng)化的“官本位”意識(shí)面前，我們僅僅依靠軟弱無(wú)力的道德教化想要約束脫去韁繩的權(quán)力野馬，無(wú)異于緣木求魚(yú)。過(guò)多的宣傳“以德制權(quán)”、過(guò)分地鼓吹道德教化的功能，無(wú)異于助紂為虐。我們必須另辟蹊徑，樹(shù)立“主權(quán)在民”和“人性惡”的觀念，總結(jié)和借鑒民主國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立權(quán)力分立的制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約與平衡。

三、以權(quán)制權(quán)

以權(quán)制權(quán)，嚴(yán)格地將，或者按照憲政的要求，是建立在“天賦人權(quán)”、“主權(quán)在民”和“人性惡”的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上、是建立在中央和地方分權(quán)（地方自治）、國(guó)家和社會(huì)分權(quán)，制定憲法賦予議事機(jī)構(gòu)以立法權(quán)、賦予司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的司法權(quán)和行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，人民通過(guò)定期的公開(kāi)選舉行使國(guó)家權(quán)力。即通過(guò)三權(quán)分立（甚至五權(quán)分立）的制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約與平衡。但是在我國(guó)目前的過(guò)渡時(shí)期，這還很難做到。下面要講的是適應(yīng)過(guò)渡期需要而設(shè)置的監(jiān)督權(quán)。

1、以獨(dú)立、客觀、公正、公開(kāi)的監(jiān)督權(quán)制約公共權(quán)力運(yùn)行

腐敗，從本質(zhì)上講，就是掌握一定公共權(quán)力的主體，以公共權(quán)力為資本，背離公共利益目標(biāo)，為個(gè)人或小集團(tuán)謀取利益（包括物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益）。簡(jiǎn)言之，就是以公共權(quán)力謀取私利。要從源頭上預(yù)防和治理腐敗，根本在于以有效的監(jiān)督權(quán)力監(jiān)督和制約公共權(quán)力運(yùn)行，從源頭上割斷公共權(quán)力與私利之間的臍帶。

其一，這是由公共權(quán)力謀取利益的最有效性所決定的。公共權(quán)力是組織集體勞動(dòng)、協(xié)調(diào)公共生活的基本手段，是權(quán)威性分配稀缺資源的基本工具，是謀取利益的最有效杠桿。在公共領(lǐng)域，人們對(duì)利益的追逐，往往轉(zhuǎn)化為對(duì)公共權(quán)力的追逐，公共權(quán)力成為人們追逐利益的重要手段。因此，以私利為目的的權(quán)力追逐，必然伴隨著公共權(quán)力的非公共運(yùn)用。要從源頭上預(yù)防和治理腐敗，根本在于以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行，從源頭上制止和治理運(yùn)用公共權(quán)力謀取私利的現(xiàn)象。

其二，這是由公共權(quán)力對(duì)人的腐蝕作用所決定的。絕對(duì)的公共權(quán)力必然使人腐化。英國(guó)著名史學(xué)家阿克頓勛爵認(rèn)為：“權(quán)力容易使人腐化，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)使人腐化?！狈▏?guó)啟蒙思想家孟德斯鳩更為直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止……從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”凡是運(yùn)用不科學(xué)、不規(guī)范、失去監(jiān)督或監(jiān)督失靈的公共權(quán)力，都極容易偏離公共利益，導(dǎo)致腐敗。要從源頭上預(yù)防和治理腐敗，根本在于以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行，從源頭上防止和治理公共權(quán)力對(duì)人的腐蝕作用。

其三，這是由公共權(quán)力非公共運(yùn)用對(duì)于形成以權(quán)謀私思想觀念的決定性作用所決定的。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。人們的思想意識(shí)和價(jià)值觀念，固然受其他思想意識(shí)和價(jià)值觀念的影響和制約，但歸根結(jié)底是由社會(huì)存在決定的，是對(duì)社會(huì)存在的反映。以權(quán)謀私的思想意識(shí)、價(jià)值觀念，固然與資本主義、封建主義等腐朽思想意識(shí)和價(jià)值觀念侵蝕有關(guān)，但歸根結(jié)底是由公共權(quán)力的非公共運(yùn)用所決定的，是對(duì)以權(quán)謀私這一社會(huì)存在的反映。要從源頭上預(yù)防和治理腐敗，一方面，必須加強(qiáng)和改進(jìn)思想政治工作，加強(qiáng)理想信念教育和黨性鍛煉，防止和克服拜金主義、享樂(lè)主義、極端個(gè)人主義和以權(quán)謀私等腐朽、錯(cuò)誤的人生觀、價(jià)值觀的影響，牢固樹(shù)立艱苦奮斗、無(wú)私奉獻(xiàn)、全心全意為人民服務(wù)的人生觀、價(jià)值觀，構(gòu)筑廣大干部強(qiáng)有力的反腐倡廉的精神支柱；另一方面，必須以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行，從源頭上治理和控制以權(quán)謀私這一社會(huì)存在對(duì)于人們思想意識(shí)、價(jià)值觀念的影響。

2、監(jiān)督制約公共權(quán)力的基本要求

監(jiān)督主體的獨(dú)立性。這是以監(jiān)督權(quán)制約公共權(quán)力運(yùn)行的本質(zhì)要求。沒(méi)有獨(dú)立性，就不能成為真正意義上的監(jiān)督和制約主體，無(wú)法履行監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行的職責(zé)。這種獨(dú)立性主要表現(xiàn)為組織機(jī)構(gòu)依法設(shè)置的獨(dú)立性、工作人員依法任命的獨(dú)立性及監(jiān)督和制約活動(dòng)依法進(jìn)行的獨(dú)立性。而目前，我們的監(jiān)督和制約主體受監(jiān)督和制約客體的直接領(lǐng)導(dǎo)，相對(duì)獨(dú)立性不強(qiáng)，難以對(duì)被監(jiān)督者形成權(quán)力的監(jiān)督和制約。

監(jiān)督和制約力量的對(duì)等性。監(jiān)督和制約主體與監(jiān)督和制約客體只有地位對(duì)等、力量對(duì)等，才能各司其職，實(shí)施有效監(jiān)督和制約。如果監(jiān)督和制約主體的力量明顯弱于監(jiān)督和制約客體的力量，主體就無(wú)法有效對(duì)客體實(shí)施監(jiān)督和制約。從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，監(jiān)督和制約力量不平衡，監(jiān)督和制約主體弱于監(jiān)督和制約客體的現(xiàn)象不同程度地存在。

監(jiān)督和制約客體的公開(kāi)性。公開(kāi)，是主體對(duì)客體實(shí)施有效監(jiān)督和制約的前提和基礎(chǔ)。在主體相對(duì)獨(dú)立、主體與客體的力量對(duì)等的情況下，客體的公開(kāi)程度與主體對(duì)客體監(jiān)督和制約的有效程度成正比。沒(méi)有公開(kāi)性，就沒(méi)有主體對(duì)客體監(jiān)督和制約的有效性。

監(jiān)督和制約手段的強(qiáng)制性。強(qiáng)制性，是保證監(jiān)督和制約主體權(quán)威的重要前提。沒(méi)有強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約手段，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)權(quán)力對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。當(dāng)然，客體對(duì)主體的“合作”是相當(dāng)重要的，但有效監(jiān)督和制約不能以客體是否“合作”為前提，不管客體是否愿意接受這種監(jiān)督和制約，都應(yīng)堅(jiān)定不移、強(qiáng)而有力地實(shí)施監(jiān)督和制約。

3、增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和制約客體的公開(kāi)性

推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，建立和健全政務(wù)公開(kāi)制度，確保政務(wù)公開(kāi)的真實(shí)性和可信性，凡適宜于公開(kāi)的政務(wù)全部公開(kāi)。廣泛、深入推進(jìn)財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度，使之成為預(yù)防和發(fā)現(xiàn)官員謀取不正當(dāng)財(cái)產(chǎn)的最有效手段之一。

4、增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和制約手段的強(qiáng)制性

嚴(yán)格把好用人關(guān)口。吏治的腐敗是最大的腐敗，是滋生和助長(zhǎng)其它腐敗的主要根源。因此，要不斷創(chuàng)新干部選任制度，建立健全以公開(kāi)為基本前提的推薦機(jī)制、以民主為基本格局的考察機(jī)制、以競(jìng)爭(zhēng)為基本特征的選拔機(jī)制，使群眾參與、民主監(jiān)督、“賽場(chǎng)選馬”有機(jī)結(jié)合起來(lái)；要堅(jiān)決剝奪失控權(quán)力，及時(shí)依法依紀(jì)調(diào)離、降職、免職、辭退違法違紀(jì)人員，必要時(shí)可實(shí)行“終身追究”，取消養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，增大腐敗行為的經(jīng)濟(jì)、政治成本；要嚴(yán)格追究選人用人失察的責(zé)任，包括推薦責(zé)任、考察責(zé)任和決策責(zé)任等。

建立健全法律法規(guī)。法律法規(guī)最具有強(qiáng)制性。要加快制訂和實(shí)施《監(jiān)督法》、《反腐敗法》、《新聞法》等法律，明確劃分反腐敗的程序和范圍，具體確定對(duì)腐敗者的懲罰措施，充分發(fā)揮法律法規(guī)的監(jiān)督和制約作用。

四、用“第三部門(mén)”力量制約公共權(quán)力

在政府不受限制的地方，只有臣民、草民，而沒(méi)有公民。而中國(guó)要邁入公民社會(huì)，特別重要的是公民社會(huì)的自我管理制度。培育會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、真正意義上的工會(huì)、農(nóng)會(huì)、商會(huì)、綠色環(huán)境保護(hù)組織等社會(huì)“第三部門(mén)”就格外重要了。

“第三部門(mén)”也有稱(chēng)為“非政府組織”，主要指在政府部門(mén)和以贏利為目的的市場(chǎng)部門(mén)之外的“非贏利部門(mén)”，它與政府部門(mén)、市場(chǎng)部門(mén)共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的三大支柱。政府的職責(zé)是“以強(qiáng)制求公益”，市場(chǎng)則是“以志愿求私益”，而第三部門(mén)則被定位為“以志愿求公益”。它是自由公民的聯(lián)合體。按照P·F·德魯克的說(shuō)法，第三部門(mén)“提供社會(huì)變遷，造就脫胎換骨的人類(lèi)”。第三部門(mén)是提供各式服務(wù)或從事各種活動(dòng)的原動(dòng)力，可以追溯到一種基本的意識(shí)形態(tài)，即“促成社會(huì)上每一個(gè)人生活品質(zhì)的最高水準(zhǔn)”（M·E·威納）。第三部門(mén)有著共同的使命：它是一種社會(huì)承諾，是一種向善的變遷，是一種公平正義社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，也是一種個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與環(huán)境和平共存，達(dá)到天人合一境界的愿望。

非政府組織由于不具有政治目的，因而有別于政黨，被稱(chēng)為是一個(gè)文化、科技、社會(huì)或慈善組織。非政府組織的主要特點(diǎn)就是他們是群眾性或大眾化的。非政府組織是人民與政府進(jìn)行溝通的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，將人民的需求和期待傳達(dá)給政府官員，然后又幫助政府負(fù)責(zé)人完成部分直接與人民生活休戚相關(guān)的事務(wù)。在有些國(guó)家，非政府組織直接負(fù)責(zé)數(shù)項(xiàng)與人民有關(guān)的方案和計(jì)劃的實(shí)施。以此來(lái)削減政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的作用。此外，非政府組織利用不屬于政府的特權(quán)，還可以監(jiān)督政府和政府負(fù)責(zé)人的活動(dòng)。非政府組織通過(guò)發(fā)表聲明和舉行抗議集會(huì)等形式，對(duì)部分政府負(fù)責(zé)人的不正確行為或工作提出批評(píng)。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，“全球性的社團(tuán)革命”悄然興起，背景是現(xiàn)代福利國(guó)家危機(jī)和全球性環(huán)境危機(jī)，引起人們對(duì)“幫助人們自助”和“參與式發(fā)展”的關(guān)注。鑒于從東方到西方都存在的政府失靈和市場(chǎng)失靈，人們認(rèn)識(shí)到政府做不了、干不好的事和市場(chǎng)不愿做、做不了的事，第三部門(mén)是一個(gè)理性選擇。美國(guó)霍普金斯大學(xué)拉蒙教授通過(guò)對(duì)41個(gè)國(guó)家的比較研究，認(rèn)為“全球性社團(tuán)革命”對(duì)20世紀(jì)晚期的意義，如同19世紀(jì)晚期民族國(guó)家的興起。

只有社會(huì)組織成長(zhǎng)壯大起來(lái)了，政府才可能真正盡可能多地退出民眾的日常生活?？墒?，目前中國(guó)每萬(wàn)人擁有的社團(tuán)數(shù)量為1.45家，這一比例同埃及比較接近，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且低于印度和巴西等發(fā)展中國(guó)家。社團(tuán)總量不足，大大制約了中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也制約了中國(guó)社會(huì)管理現(xiàn)代化進(jìn)程。我們?cè)趶摹叭苷毕颉胺ㄖ握钡倪^(guò)渡中，將會(huì)越來(lái)越深刻地領(lǐng)會(huì)到“第三部門(mén)”的重大社會(huì)價(jià)值和歷史價(jià)值。

當(dāng)然，我們?cè)诎l(fā)展第三部門(mén)的過(guò)程只中應(yīng)該注意到，第三部門(mén)雖然可以在一定程度上表示民意，但它們?cè)诿褚獯矸矫嬗泻芏嗑窒扌?。第三部門(mén)是民間社會(huì)的組織，其公開(kāi)宣稱(chēng)的使命和價(jià)值觀，可以是公益性的，或者是服務(wù)于特定的人群。但在現(xiàn)實(shí)生活中，非政府組織能否真正代表民意，以及在多大程序上能成為民意的代表，是很不確定的。如果一個(gè)非政府組織是由其成員實(shí)行民主管理的，那么充其量，該組織只具有代表其組織成員的利益和愿望的授權(quán)。由于很多非政府組織并沒(méi)有健全的民主管理，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人往往能對(duì)其起支配作用，況且政府、資本等各種力量是一些非政府組織建立和維持的主要推動(dòng)力，所以，盡管非政府組織的確可以反映某種來(lái)自民間的呼聲，但對(duì)其是否反映某種真實(shí)的民意以及在多大程度和范圍反映民意，卻是要作具體分析和判斷的。

此外，盡管非政府組織本意是為人民服務(wù)，同樣也盡力為人民辦好事，但是，仍有各種不良因素威脅著非政府組織，政府力量經(jīng)常影響著它，資本力量經(jīng)常侵襲著它，非政府組織中有時(shí)發(fā)生經(jīng)濟(jì)腐敗問(wèn)題。有時(shí)，有些非政府組織也做一些違背自己原則的事。如：拿人民的利益與別人做交易或內(nèi)部展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和權(quán)力爭(zhēng)斗等。

總的來(lái)說(shuō)，第三部門(mén)或者說(shuō)非政府組織是當(dāng)今人類(lèi)社會(huì)不可或缺的一個(gè)社會(huì)支柱，而且隨著第三部門(mén)的逐漸自我完善，它將成為制約公共權(quán)力濫用的重要力量。

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