導(dǎo)語：人員越境理論問題重構(gòu)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

長期以來，在包括我國公民出入境和外國人入出境在內(nèi)的人員越境問題上，其有關(guān)出入境的行政行為的法律性質(zhì)、法律效力、法律責(zé)任等諸多疑難，理論上是比較模糊的，實(shí)踐中是比較混亂的，甚至眾說紛紜，莫衷一是，長期難以達(dá)成統(tǒng)一的意見。筆者不揣淺陋，在此運(yùn)用行政法學(xué)得有關(guān)基本理論，對人員越境中的若干法律問題進(jìn)行再探討，乃至重構(gòu)，以厘清理論，指導(dǎo)工作實(shí)踐。

一出入境證件的定位重構(gòu)

對于以護(hù)照為代表的出入境證件，在學(xué)說上一直具有爭議，爭議的焦點(diǎn)是：護(hù)照是許可證還是身份證。

認(rèn)為護(hù)照屬于身份證的理由是：首先，護(hù)照不符合行政許可的定義。論者認(rèn)為：護(hù)照申領(lǐng)不存在行政許可中的“法律一般禁止的情況”，任何具有我國國籍的合法公民都可以申請護(hù)照，而且我們也在逐步實(shí)行按需申領(lǐng)。其次，護(hù)照一般被定義為“身份證件和國籍證明”。它與身份證在性質(zhì)上是一樣的，只不過身份證用于國內(nèi)，護(hù)照用于國外。護(hù)照的申請前提和身份證也一樣，必須是合法的中國公民。至于護(hù)照有幾條不批準(zhǔn)的情形，那只是因?yàn)樽o(hù)照影響更大，用途更多，需要嚴(yán)格控制而已。第三，任何人都可以出國，并不是必須有護(hù)照才具有出國的資格，申請護(hù)照只不過是出國所履行的一個(gè)手續(xù)。不準(zhǔn)一些人出國，那也是為了國家和民族的利益，為了公共安全而加以控制，只要能提供相應(yīng)的手續(xù)或者解除限制條件，一樣可以出國，護(hù)照只不過是從中可以加以管理的一個(gè)有效的手段。第四，如果把護(hù)照歸為行政許可，將給工作上帶來很多不必要的麻煩，對有不法目的的人要出境的調(diào)查漫長而且煩瑣，很容易被不法人員挑毛病，造成工作上的被動(dòng)。

隨著《行政許可法》頒布，公安部六局已將護(hù)照等有關(guān)證件的審批簽發(fā)列為行政許可項(xiàng)目，國務(wù)院法制辦公室2004年5月13日《行政許可法有關(guān)問題解答》明文指出“公安機(jī)關(guān)對公民申請因私出國護(hù)照的審批，是外部行政管理行為，是行政許可。”護(hù)照屬于許可證已有定論。我們認(rèn)為，目前，我國護(hù)照兼具有身份證件和出國（境）管理雙重職能。護(hù)照作為許可證同時(shí)又具有身份證明的作用，這兩者之間并不矛盾。首先，在傳統(tǒng)上，護(hù)照確實(shí)起到身份證件和國籍證明的作用，而且目前也仍然具有這方面的作用。但是，說護(hù)照僅僅用于在國外證明身份，則是不確切的，因?yàn)槟壳白o(hù)照作為身份證明在國內(nèi)也在一定范圍內(nèi)被認(rèn)可。其次，一種證件具有雙重屬性，在國內(nèi)外屢見不鮮。例如某些國家的駕駛證，作為準(zhǔn)予駕駛車輛的許可證的同時(shí)也可以作為身份證明使用。第三，國家國境制度的嚴(yán)肅性決定了任何公民不可能，也不應(yīng)該隨意出入國境，必須取得國家有關(guān)部門的許可。按需申領(lǐng)不等于隨意出入。法定不準(zhǔn)出境制度的存在，更恰恰證明了法律禁止的存在。至于“造成工作上的被動(dòng)”這一觀點(diǎn)，只能說由于我國的出入境許可制度仍然沒有理順，陳舊的、不科學(xué)的制度制約了實(shí)際工作的開展。

可見，護(hù)照作為我國公民出境的許可，在理論上是行得通的。同樣道理，外國簽證實(shí)際上是外國準(zhǔn)予我國公民入境的一種許可。把出入境證件定位為許可證，在實(shí)際工作中意義重大。

二邊防檢查行為的定位重構(gòu)

邊防檢查行為的法律地位，我國現(xiàn)行法規(guī)中規(guī)定就不甚明確。對此問題，理論上可以歸納為兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)可以稱為“監(jiān)督檢查說”，該說認(rèn)為，邊防檢查行為僅僅是一種常規(guī)的“對被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況監(jiān)督檢查”，是對出入境許可的后續(xù)管理措施。也就是說，一旦取得了出入境許可（護(hù)照和簽證），通過邊防檢查只是個(gè)例行手續(xù)，邊防檢查行為只是保證了上述許可的實(shí)施。第二種可稱為“獨(dú)立許可說”，該觀點(diǎn)認(rèn)為，邊防檢查機(jī)關(guān)與簽發(fā)護(hù)照的出入境管理部門一樣，是相對獨(dú)立的對出入境進(jìn)行行政許可的許可機(jī)關(guān)。換言之，邊防檢查機(jī)關(guān)在護(hù)照上加蓋驗(yàn)迄章的行政行為，也是一種行政許可（審批），是對真正具有出入境資格、符合出入境條件的人員在法律擬制意義上最終合法越境的允許。

我們認(rèn)為，從我國出入境管理發(fā)展的前景來看，第二種觀點(diǎn)即“獨(dú)立許可說”更具有前瞻性和可操作性。

首先，“從指定對外開放口岸通行”制度是《中華人民共和國公民出境入境管理法》等法律明確規(guī)定的制度。因此，即使公民取得了合法和完整的出入境許可，不從指定的對外開放口岸出入境，不經(jīng)過邊防檢查，仍然違反我國法律，情節(jié)嚴(yán)重的可能構(gòu)成偷越國（邊）境犯罪?？梢?，邊防檢查機(jī)關(guān)驗(yàn)訖放行的行為，才是真正意義上對禁止行為的解除。

其次，“獨(dú)立許可說”在行政許可法上可以找到依據(jù)。該法第三十九條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施檢驗(yàn)、檢測、檢疫的，可以在檢驗(yàn)、檢測、檢疫合格的設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品上加貼標(biāo)簽或者加蓋檢驗(yàn)、檢測、檢疫印章?！边叿罊z查站加蓋驗(yàn)訖章的行為在形式和實(shí)質(zhì)上都符合上述規(guī)定。

再次，“獨(dú)立許可說”更符合我國出入境管理和檢查現(xiàn)狀?！缎姓S可法》只規(guī)定了上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)實(shí)施許可有權(quán)監(jiān)督檢查；以及本級行政機(jī)關(guān)對其所作出的許可有權(quán)監(jiān)督檢查。依“監(jiān)督管理說”，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定實(shí)施監(jiān)督檢查的邊防檢查站與發(fā)放許可的出入境管理部門主體同一，或者邊防檢查機(jī)關(guān)是出入境管理部門的上級機(jī)關(guān)。而實(shí)際上，兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間具有相對獨(dú)立性，互不隸屬。

第四，“獨(dú)立許可說”更好的解釋了兩機(jī)關(guān)的關(guān)系。發(fā)放護(hù)照重在保護(hù)，重在服務(wù)，因此應(yīng)當(dāng)集中精力圍繞發(fā)放護(hù)照中對所屬居民真實(shí)身份等信息的真實(shí)性開展工作，盡量減少騙領(lǐng)等情況出現(xiàn)。而邊防檢查機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)則在“查”、在“阻”，對于形式上和實(shí)質(zhì)上不符合出入境條件的人員，不許可其通過口岸出入境。兩機(jī)關(guān)各司其職，才能做好出入境管理工作。

最后，“獨(dú)立許可說”有利于與其他法律法規(guī)銜接。出入境管理部門邊和防檢查站在各自職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施許可、懲處相關(guān)違法行為，則由公安邊防部門偵辦偷越國（邊）境違法犯罪時(shí)，可以著重打擊非口岸偷渡活動(dòng)，從而使分工更加明確，效率更加提高。同時(shí)，邊檢機(jī)關(guān)的“邊控”行為也獲得了有力的理論支持。