導(dǎo)語：政府產(chǎn)業(yè)投資基金法律規(guī)制探析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：政府產(chǎn)業(yè)投資基金的爆發(fā)性增長改變了我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的實施方式，使股權(quán)投資成為新時期產(chǎn)業(yè)政策實施的重要途徑。百億元級別、千億元級別的政府產(chǎn)業(yè)投資基金不斷涌現(xiàn)，但配套的法律規(guī)制體系遲遲未現(xiàn)身。我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金缺乏必要的頂層設(shè)計導(dǎo)致宏觀目標左右搖擺，微觀問題不斷滋生。通過梳理我國相關(guān)規(guī)范性文件及基金運作中的現(xiàn)實問題，提出提高立法層級、改變重疊交叉的監(jiān)管秩序，實行分層管理、平衡政策性目標與盈利性目標的關(guān)系，細化基金設(shè)立可行性審查標準、改善盲目跟風(fēng)導(dǎo)致的同質(zhì)化問題等對策，以期政府產(chǎn)業(yè)投資基金能夠符合市場化運作要求，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)自身形成科學(xué)合理的競爭秩序。

關(guān)鍵詞：政府產(chǎn)業(yè)投資基金；雙重目標；市場化發(fā)展；法律規(guī)制

引言

自2002年“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”成立以來，截至2018年6月底，我國已成立的政府引導(dǎo)基金超過千只，母基金和子基金涉及金額超過五萬億元［1］，政府產(chǎn)業(yè)投資基金已經(jīng)成為我國加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、撬動社會資本、降低地方政府債務(wù)壓力和促進我國市場經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑，成為我國新時代產(chǎn)業(yè)政策實施的主要手段之一。盡管規(guī)模龐大，影響廣泛，目前我國仍未出臺針對政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律或行政法規(guī)。法律規(guī)制缺位模糊了政府產(chǎn)業(yè)投資基金運作中政府與市場的邊界，放大了政府產(chǎn)業(yè)投資基金自身存在的金融風(fēng)險，加劇了當前政府產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的不確定性。政府產(chǎn)業(yè)投資基金的良性發(fā)展亟待系統(tǒng)全面的頂層制度設(shè)計。

一、政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律規(guī)制現(xiàn)狀

（一）起步階段的系列規(guī)范性文件

2002年到2007年是我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金的起步階段，法律規(guī)制明顯落后于實踐需要。2002年中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的成立標志著政府產(chǎn)業(yè)投資基金在我國實現(xiàn)突破，但配套的規(guī)范性文件卻一直未出臺。直到2005年《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），才實現(xiàn)了政府產(chǎn)業(yè)投資基金規(guī)范性文件零的突破。盡管《辦法》的出臺填補了管理上的空白，但其內(nèi)容以倡導(dǎo)性、原則性規(guī)定為主，對于退出方式、監(jiān)管模式等具體規(guī)則表述模糊，對績效管理、信息公開、資金來源等核心問題沒有涉及。同時，在《辦法》中直接提出利用稅收優(yōu)惠政策扶持相關(guān)企業(yè)發(fā)展，表明此階段我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展依然偏重采用傳統(tǒng)的行政引導(dǎo)與財政扶持雙管齊下的老路，并未真正意識到政府產(chǎn)業(yè)投資基金的市場化屬性。之后的相關(guān)規(guī)范性文件也多以鼓勵、支持等倡導(dǎo)性規(guī)定為主。

（二）爆發(fā)性增長階段的規(guī)范性文件

2008年到2014年是我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金的爆發(fā)性增長階段，也是相關(guān)規(guī)范性文件密集出臺的階段，但表現(xiàn)為多頭治理，碎片化嚴重。以2008年出臺《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱為《指導(dǎo)意見》）為代表，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部和財政部等多部門相繼出臺相關(guān)規(guī)范性文件?！吨笇?dǎo)意見》中明確了財政資金在政府產(chǎn)業(yè)投資基金中應(yīng)當發(fā)揮的杠桿作用，同時細化了財政資金來源、運作方式、風(fēng)險控制等方面的內(nèi)容。但從具體規(guī)定來看，針對上述幾個方面的規(guī)定沒有凸顯出政府產(chǎn)業(yè)投資基金市場化的靈活性，取而代之的是明顯的行政指導(dǎo)性。例如：《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定擬扶持項目的決策權(quán)由政府部門、相關(guān)行業(yè)自律組織代表和社會專家組成，相較于其他兩方，政府既是游戲的參與者也是規(guī)則的制定者，顯然在決策過程中占據(jù)主導(dǎo)地位。盡管《指導(dǎo)意見》的出臺依然沒有形成系統(tǒng)的法律規(guī)制框架，但隨著各級地方政府與日俱增的投資沖動和債務(wù)總量，政府產(chǎn)業(yè)投資基金總量開始了飛速增長。特別是2015年我國新修訂《預(yù)算法》的實施嚴格規(guī)范了地方政府的舉債行為，也迫使各級政府將產(chǎn)業(yè)政策的實施轉(zhuǎn)向市場化途徑，紛紛推動政府產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)立。2014年中國證監(jiān)會的《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）沒有對政府產(chǎn)業(yè)投資基金作出適用除外規(guī)定，改變了政府產(chǎn)業(yè)投資基金游離于傳統(tǒng)金融監(jiān)管體系的局面。盡管在《暫行辦法》第34條至37條專門對創(chuàng)投基金作了特別規(guī)定，但也僅為差異化管理的原則性規(guī)定，具體如何體現(xiàn)差異性沒有提及，一方面體現(xiàn)出傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制已意識到政府產(chǎn)業(yè)投資基金巨大的體量可能對金融體制、社會經(jīng)濟帶來的深重的影響，另一方面也表現(xiàn)出傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制在面對政府產(chǎn)業(yè)投資基金特有的主體復(fù)雜、目標多元等具體問題時的局促。

（三）理性規(guī)制階段的規(guī)范性文件

2015年至今為政府產(chǎn)業(yè)投資基金的規(guī)范化發(fā)展階段，這一階段政府產(chǎn)業(yè)投資基金呈現(xiàn)出體量大、分布廣、影響深的特點，規(guī)范化的監(jiān)管迫在眉睫。以2015年財政部出臺的《政府投資基金暫行管理辦法》和2016年國家發(fā)展改革委出臺的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》為代表，政府產(chǎn)業(yè)投資基金的管理邁上了新的臺階。與以往出臺的規(guī)范性文件不同，財政部重點著眼于財政資金的監(jiān)管，明確了政府產(chǎn)業(yè)投資基金中財政資金應(yīng)來源于一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，特別是第22條至第25條，專門與《預(yù)算法》的相關(guān)內(nèi)容進行銜接，加強了對政府產(chǎn)業(yè)投資基金中財政資金的約束，明確了政府產(chǎn)業(yè)投資基金中財政資金的收支管理制度；國家發(fā)展改革委的發(fā)文重點在于加強政府產(chǎn)業(yè)投資基金管理的有效性，制定了一系列明確細化的指標，包括返投比例、績效評價標準、信用信息監(jiān)管制度等。2015年后出臺的兩個規(guī)范性文件，對發(fā)展過熱的政府產(chǎn)業(yè)投資基金起到了一定的“降溫”作用，但仍然沒有正面回應(yīng)關(guān)于財政資金的運用及政府產(chǎn)業(yè)投資基金運作中的很多矛盾。例如：財政資金在撬動社會資本時應(yīng)如何發(fā)揮激勵作用，是否可以將財政預(yù)算資金作為劣后資金？如果作為劣后資金是否違反了《企業(yè)國有資產(chǎn)法》確立的國有資產(chǎn)保值增值的要求？各級政府是否有權(quán)將一般公共預(yù)算無償支出轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斨С?？相關(guān)財政資金的預(yù)算監(jiān)管如何面對政府產(chǎn)業(yè)投資基金政策性目標與營利性目標的混合？這些問題既是政府產(chǎn)業(yè)投資基金可持續(xù)發(fā)展無法回避的核心問題，也是我國日后預(yù)算體制改革需要面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

二、目前我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金存在的突出問題

（一）政府產(chǎn)業(yè)投資基金的擠出效應(yīng)

政府產(chǎn)業(yè)投資基金的初衷在于幫助相關(guān)產(chǎn)業(yè)克服發(fā)展初期“市場失靈”狀態(tài)下的融資障礙，但政府產(chǎn)業(yè)投資基金與市場股權(quán)投資基金之間、不同區(qū)域的政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間以及不同層級的政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間也存在擠出效應(yīng)。1.區(qū)位因素不同導(dǎo)致的區(qū)域性引導(dǎo)作用差異已有的實證研究結(jié)果表明，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，政府產(chǎn)業(yè)投資基金具有引導(dǎo)效應(yīng)，而在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)則具有擠出效應(yīng)。［2］在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，市場自發(fā)形成的股權(quán)投資基金相對成熟，強勢的政府產(chǎn)業(yè)投資基金往往對市場股權(quán)投資基金產(chǎn)生擠出效應(yīng)，而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，整體金融實力較弱的情況恰能放大政府產(chǎn)業(yè)投資基金的引導(dǎo)作用和彌補作用。目前我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)立及運作情況卻與此相反。東部沿海發(fā)達地區(qū)的政府產(chǎn)業(yè)投資基金起步早、規(guī)模大，且繼續(xù)保持快速發(fā)展的趨勢，中西部地區(qū)雖然近年加快了發(fā)展步伐，但與東部沿海地區(qū)相比差距仍然明顯。2016年的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示［3］，政府投資基金數(shù)量最多的廣東省總數(shù)達122只，最少的西藏僅有2只，中西部多個省份平均不到20只，區(qū)域發(fā)展失衡嚴重。區(qū)域發(fā)展不平衡導(dǎo)致政府產(chǎn)業(yè)投資基金香愛，李巖峰政府產(chǎn)業(yè)投資基金法律規(guī)制路徑探析金的作用難以充分發(fā)揮。2.同質(zhì)化嚴重導(dǎo)致政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間的競爭2015年財政部的發(fā)文明確要求各級財政部門要控制政府投資基金的數(shù)量，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)置基金。但現(xiàn)實情況是，地方政府往往緊跟中央步伐，設(shè)立與中央層面方向趨同的政府產(chǎn)業(yè)投資基金，大多集中在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、能源化工產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)中。很多地方政府盲目設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)投資基金與當?shù)亟?jīng)濟環(huán)境、自然環(huán)境不符，當?shù)厝狈εc基金扶持方向一致的項目，同時又受制于嚴格的區(qū)域返投比例，最終導(dǎo)致資金冗余。就資金冗余這一現(xiàn)實問題而言，還存在更加突出的矛盾。當前各級政府設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)投資基金盲目擴大規(guī)模，導(dǎo)致百億元級別、千億元級別的資金不斷涌現(xiàn)，但規(guī)模巨大的母基金對具體項目的要求極高，單個項目投資額過億元已成為很多政府產(chǎn)業(yè)投資基金選擇項目的入門要求，但相較于大型企業(yè)，中小企業(yè)受制于產(chǎn)業(yè)發(fā)展“市場失靈”的情況更加嚴重。但同時受制于政府產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)量過多、同質(zhì)化嚴重的情況，政府產(chǎn)業(yè)投資基金在項目選擇上也存在泛化風(fēng)險。即政府產(chǎn)業(yè)投資基金在資金運用上存在資金冗余與泛化投資的雙重矛盾。總的來看，同質(zhì)化嚴重可能造成兩個嚴重的后果：一是政府產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立逐漸泛化，難以就產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成“拳頭”效應(yīng)，導(dǎo)致基金低效運轉(zhuǎn)；二是進一步導(dǎo)致各級政府在產(chǎn)業(yè)投資基金之間展開非理性競爭，直至在該領(lǐng)域引發(fā)“政府失靈”，例如地方保護主義等。

（二）政策性與盈利性之間的目標沖突

政府產(chǎn)業(yè)投資基金既要考慮財政資金對產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)作用，也要考慮社會資本的盈利需求。兩種目標存在本質(zhì)的沖突，這種矛盾在政府產(chǎn)業(yè)投資基金的運作中正日益凸顯。1.財政資金保值增值與激勵引導(dǎo)的矛盾政府產(chǎn)業(yè)投資基金要成功撬動社會資本，必然需要作出相應(yīng)的激勵機制，通常表現(xiàn)為財政資金在投資收益與風(fēng)險的分配中作出讓步。問題的關(guān)鍵在于讓步的尺度底線與財政資金監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)。［4］在實踐中，財政部的發(fā)文明確規(guī)定財政資金可以作出適當讓利，但沒有明確財政資金是否可以作為劣后資金優(yōu)先承擔投資失敗的風(fēng)險。地方政府在實踐中顯然更為激進，例如中部某省近期出臺的規(guī)范性文件明確設(shè)定了財政資金增值收益用于激勵管理團隊的比例，同時針對單個投資項目給予一定程度的投資失敗容忍度，這一做法顯然與《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定的國有資產(chǎn)保值增值的要求有所出入。對此規(guī)定是否具備合法性、合理性也引發(fā)了很多爭議，主要包括：是否會成為預(yù)算管理的盲區(qū)進而引發(fā)權(quán)力尋租；投資失敗容忍度在預(yù)算編制中應(yīng)該如何列明，是否需要重構(gòu)我國當前的預(yù)算體制；是否需要從法律解釋的角度重新定義國有資產(chǎn)保值增值的具體內(nèi)涵。2.行政干預(yù)的界限模糊市場化運作是政府產(chǎn)業(yè)投資基金保持生命力的根本，但目前行政干預(yù)的界限模糊進一步阻礙了政府產(chǎn)業(yè)投資基金的市場化進程。行政干預(yù)的界限模糊主要表現(xiàn)在基金運作和監(jiān)管兩個方面。在基金的運作中，部分地方政府沿用了過去主管部門組成評審委員會對投資項目進行審核的辦法，基金管理人與托管人之間的職能劃分交叉重疊，在社會資本以銀行等受制于政府監(jiān)管的金融機構(gòu)為主的情況下，各級政府在政府產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)、募、投、管、退各個環(huán)節(jié)中依然擁有最大的話語權(quán)。在基金監(jiān)管方面，各個部門的監(jiān)管職能也存在交叉，例如在財政部和國家發(fā)展改革委的發(fā)文中，均對政府出資的資金來源和基金投資方向作出了規(guī)定，但這些規(guī)定的表述并不一致，各個政府職能部門在履行監(jiān)管職責時缺乏統(tǒng)籌安排，未能清晰合理地劃分監(jiān)管職責，模糊了監(jiān)管的界限。

（三）政策目標與盈利目標放大基金固有風(fēng)險

政府產(chǎn)業(yè)投資基金政策性目標與盈利性目標交叉并存的特征，決定了其風(fēng)險也將表現(xiàn)在兩個方面：其一是固有的市場風(fēng)險，其二是政府的信用風(fēng)險與財政風(fēng)險。1.固有的市場風(fēng)險我國的政府產(chǎn)業(yè)投資基金大多采用基金托管人委托專業(yè)機構(gòu)托管的運作模式，在這種模式下，逆向選擇和道德風(fēng)險無法杜絕，［5］但政策目標與盈利目標的沖突放大了此種運作模式固有的風(fēng)險?；裟匪固啬放c米爾格羅的研究結(jié)果表明，當人存在多重目標時，將會顯著降低對人的激勵，并放大固有風(fēng)險。［6］結(jié)合政府產(chǎn)業(yè)投資基金雙重目標的沖突，基金托管時政府和社會資本在選擇基金托管人時的考量因素并不一致，雙方各有側(cè)重，如果政府占據(jù)主導(dǎo)地位，勢必削弱社會資本的盈利性需求，無法充分調(diào)動社會資本的積極性，各級政府成立的產(chǎn)業(yè)投資基金最終無法落地；如果社會資本占據(jù)主導(dǎo)地位，財政資金的安全性及基金政策性目標的實現(xiàn)勢必受到影響。2.政府信用風(fēng)險和財政風(fēng)險政府產(chǎn)業(yè)投資基金運作中，政府除面臨投資中必然出現(xiàn)的市場風(fēng)險外，還面臨更加復(fù)雜的財政風(fēng)險和運作不利導(dǎo)致的政府失信風(fēng)險。政府產(chǎn)業(yè)投資基金撬動社會資本投入給出的各項政策優(yōu)惠措施以政府信用為基礎(chǔ)。當前，地方政府債務(wù)問題所遺留的政府信用危機尚未完全化解，在政府產(chǎn)業(yè)投資基金運作中也出現(xiàn)了“明股實債”的變通做法。我國新修訂的《預(yù)算法》對地方債治理采取了“開前門堵后門”的總體思路，但“后門”封堵如果不徹底，就會使政府產(chǎn)業(yè)投資基金等新的融資模式演變成為政府信用危機的導(dǎo)火索。政府的財政風(fēng)險主要表現(xiàn)在當前政府產(chǎn)業(yè)投資基金中的財政資金缺乏必要的預(yù)算監(jiān)督。例如，通過梳理2015—2017年中部某省會城市的預(yù)算報告和決算報告，不論在總體報告中還是在收支明細中，都無法找到當?shù)乜偭砍^千億元的政府產(chǎn)業(yè)投資基金的相關(guān)信息，這說明我國財政資金預(yù)算管理尚未實現(xiàn)全面約束、公開透明的目標。財政資金貫穿了政府產(chǎn)業(yè)投資基金運作的全過程，預(yù)算監(jiān)管的缺失就會導(dǎo)致政府產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展不受控制，甚至成為全口徑預(yù)算原則中的例外情形，最終形成財政風(fēng)險和權(quán)力尋租，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策實施中的“政府失靈”。

三、政府產(chǎn)業(yè)投資基金法治化的路徑選擇

（一）統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)一立法

政府產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)額龐大，涉及財政、產(chǎn)業(yè)政策等多個領(lǐng)域，特別是調(diào)動大量的財政資金涉及預(yù)算制度的改革與創(chuàng)新。提高政府產(chǎn)業(yè)投資基金的立法層級、進行統(tǒng)籌立法，是合理劃分監(jiān)管職權(quán)、促進政府產(chǎn)業(yè)投資基金面向市場化方向的制度保障。同時，由于政府產(chǎn)業(yè)投資基金需要調(diào)動大量的財政預(yù)算資金且涉及國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本走向，以專門化法律規(guī)制也更加符合我國《立法法》修訂后的精神，并可協(xié)調(diào)與其他部門法之間的關(guān)系。統(tǒng)籌立法應(yīng)注重宏觀把握：第一，應(yīng)當牢牢把握貫穿政府產(chǎn)業(yè)投資基金運作全過程的財政預(yù)算資金這一主線，圍繞主線構(gòu)建總體制度框架。第二，要明確政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律定位，厘清其與一般股權(quán)投資基金、證券投資基金以及私募基金等金融工具之間的聯(lián)系與區(qū)別。第三，以全面約束、公開透明為制度構(gòu)建的基本理念，確立面向市場化發(fā)展的基本原則，滿足產(chǎn)業(yè)政策實施市場化改革的需求，既要防止“市場失靈”也要避免“政府失靈”。第四，形成統(tǒng)一的監(jiān)管目標，合理分配監(jiān)管權(quán)限并形成完整的監(jiān)管體系，避免當前碎片化監(jiān)管產(chǎn)生的低效。

（二）尊重市場、進退有度

政府產(chǎn)業(yè)投資基金的可持續(xù)發(fā)展必須尊重市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，政府在基金發(fā)展中的責任應(yīng)著重體現(xiàn)在創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和構(gòu)建合理的制度體系，做到有所為有所不為。1.運作過程去行政化政府產(chǎn)業(yè)投資基金在項目選擇過程中，如果無法做到按照市場規(guī)律進行專業(yè)判斷，并輔之以明文規(guī)定的失敗容忍度，則政府產(chǎn)業(yè)投資基金的運作無疑將成為權(quán)力尋租的溫床。在項目選擇中，應(yīng)該打破過去的主觀判斷方式，代之以明確的判斷標準和門檻，使項目的判斷和決策更具科學(xué)性、合理性。2.打破同質(zhì)化與區(qū)域傾斜制度并舉政府產(chǎn)業(yè)投資基金同質(zhì)化嚴重問題，一方面在于地方政府盲目跟風(fēng)，另一方面在于基金設(shè)立審查中結(jié)合當?shù)貙嶋H情況的可行性分析不足。在基金設(shè)立的事前審查中，應(yīng)當結(jié)合基金的設(shè)立目標與投資方向，重點審查基金設(shè)立的可行性，分析當?shù)乜赏顿Y企業(yè)的質(zhì)量、數(shù)量以及與上級政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間是否存在沖突。目前經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展明顯優(yōu)于欠發(fā)達地區(qū)，但已有研究表明在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，體量過大的政府產(chǎn)業(yè)投資基金對于正常的社會資本而言具有明顯的擠出效應(yīng)，欠發(fā)達地區(qū)政府產(chǎn)業(yè)投資基金能發(fā)揮出更有效的引導(dǎo)作用。在制度構(gòu)建中，要充分考慮區(qū)域差異，對中西部落后地區(qū)進行適當傾斜，一方面更好地發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)投資基金的引導(dǎo)作用，另一方面縮小區(qū)域發(fā)展不平衡的狀態(tài)。（3）把握時機適時退出發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)投資基金的目的在于解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的“市場失靈”，當新興產(chǎn)業(yè)市場競爭機制逐漸完善，政府產(chǎn)業(yè)投資基金也應(yīng)當適時退出，促進相關(guān)市場自身有序發(fā)展。目前多地出臺的規(guī)范性文件中均提出要完善退出機制，增強產(chǎn)業(yè)投資基金的循環(huán)利用，但大多未提及政府產(chǎn)業(yè)投資基金自身整體退出的時間或者標準。根據(jù)國際經(jīng)驗，當“市場失靈”的局面得到有效緩解、相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到充分培育和發(fā)展后，政府產(chǎn)業(yè)投資應(yīng)顯示出階段性特征，找準時機適時退出［7］。

（三）平衡目標分層管理

政府產(chǎn)業(yè)投資基金的政策性目標與社會資本的盈利性目標二者需要兼顧，但依照目前政府產(chǎn)業(yè)投資基金母子基金的發(fā)展模式，針對母子基金的監(jiān)管策略予以區(qū)分，有助于實現(xiàn)二者之間的平衡。1.差異化的管理對策對母子基金制定差異化的管理策略，有助于平衡財政資金和社會資本目標之間的沖突。目前階段，針對母基金的監(jiān)管策略應(yīng)以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標為導(dǎo)向，而對子基金的監(jiān)管策略可以適當向?qū)崿F(xiàn)盈利性目標傾斜。在現(xiàn)有的規(guī)制機制中，針對政府產(chǎn)業(yè)投資基金的投資方向，既有鼓勵的正面清單也有限制的負面清單，管理相對嚴格。在母基金的監(jiān)管策略中以政策性目標為導(dǎo)向確?；鸬恼w發(fā)展方向不偏離，保障財政資金的安全性；而在總體實現(xiàn)政策導(dǎo)向的情況下，子基金在項目選擇中堅持市場化的選擇模式，選擇更具有盈利前景的項目，既符合市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，同時也能賦予相關(guān)產(chǎn)業(yè)一定的競爭壓力，形成良性循環(huán)。2.明確財政資金適當讓利的底線為充分發(fā)揮財政資金撬動社會資本的杠桿作用，適當作出讓利具備合理性與正當性，但需要嚴防讓利行為成為濫用財政預(yù)算資金的“后門”。財政資金的讓利行為可以表現(xiàn)為收益分配中讓利于社會資本，但不能直接讓財政資金作為劣后級資金或者對社會資本作出最低收益保證以及“明股實債”等，這些變通做法曲解了財政資金適當讓利的初衷，使政府產(chǎn)業(yè)投資基金淪為政府預(yù)算外舉債的又一途徑。對當前部分地方實踐中出現(xiàn)的投資失敗容忍度而言，設(shè)置清晰的投資失敗界限是尊重市場運行規(guī)律的表現(xiàn)，但需要輔之以完善的第三方事后倒查措施以確保財政資金的有效性。當某一特定項目虧損達到閾值后，要暫時停止對該項目的投資，同時第三方機構(gòu)介入，嚴格審查決策過程存在的問題。如果出現(xiàn)相關(guān)機構(gòu)玩忽職守、濫用職權(quán)的情形，則啟動相應(yīng)的責任追究機制，提高決策機構(gòu)在行使職權(quán)中的責任意識。

四、結(jié)語

政府產(chǎn)業(yè)投資基金已成為新時期產(chǎn)業(yè)政策的主要實施手段之一，幾乎涵蓋了從高新技術(shù)發(fā)展到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的方方面面，但散亂、低層次的法律規(guī)制體系沒有為其科學(xué)持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，導(dǎo)致其在發(fā)展過程中，宏觀目標左右搖擺，微觀問題不斷滋生。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并提高立法層級是未來政府產(chǎn)業(yè)投資基金良性發(fā)展的必由之路。盡管本文從經(jīng)濟學(xué)與法學(xué)融合的視角對相關(guān)問題進行了初步梳理，但金融工具的創(chuàng)新性將不斷對立法技術(shù)和思路提出新的挑戰(zhàn)。完善相關(guān)立法有待更多學(xué)者深耕于政府產(chǎn)業(yè)投資基金領(lǐng)域，特別是進一步理順在產(chǎn)業(yè)扶持中政府與市場的關(guān)系、財政預(yù)算管理理論與實踐的創(chuàng)新，以及產(chǎn)業(yè)政策實施市場化改革法律規(guī)制的具體規(guī)則。隨著政府產(chǎn)業(yè)投資基金法治化問題逐漸受到學(xué)界關(guān)注，必然能夠改變當前理論研究嚴重滯后的局面，為政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律規(guī)制提供必要的理論支撐，加快構(gòu)建以政府產(chǎn)業(yè)投資基金為代表的產(chǎn)業(yè)政策市場化實施方式的法律規(guī)制框架。

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作者:金香愛，李巖峰 單位:鄭州大學(xué)