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養(yǎng)老保障制度改革——對1995年以來改革的評析一、養(yǎng)老保障制度轉軌的關鍵是老職工的養(yǎng)老金來源問題

根據(jù)我國的基本國情以及建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總體要求，我國職工養(yǎng)老保障制度應當從傳統(tǒng)的以受益為基準、養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付體制改革為基金預籌積累的個人帳戶制度，這已經(jīng)成為社會各界的普遍共識，并且在黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中也得到了比較明確的體現(xiàn)。《決定》明確指出，在職工養(yǎng)老保障問題上，要“實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合”。

對新參加工作的職工來講，通過個人帳戶進行養(yǎng)老金預籌積累是沒有問題的。但無法回避的問題是，目前已經(jīng)離退休的職工沒有養(yǎng)老金積累，目前在職但在實施個人帳戶制度以前參加工作的老職工在過去的工作年限里也沒有養(yǎng)老金積累。而他們的養(yǎng)老問題又是必須予以保證的，因為按照舊體制下的低工資、高福利政策，他們的養(yǎng)老金已通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入并凝固在國有資產當中，政府則承擔對他們的養(yǎng)老保障義務。更進一步講，舊體制形成了政府對老職工隱性養(yǎng)老金負債，這是必須償還的。

老職工養(yǎng)老金來源理論上可能的解決方式有二，一是實行“新人新辦法、老人老辦法”，即對新職工實施基金積累的個人帳戶制度，對老職工則繼續(xù)通過現(xiàn)收現(xiàn)付的辦法，讓目前的企業(yè)和年輕職工繳費解決；二是由政府統(tǒng)一對老職工的養(yǎng)老金來源作出專門處理。

實行“新人新辦法、老人老辦法”問題很大。第一，對老職工負有養(yǎng)老保障責任（事實上是負債）的是政府，因此，如果政府不承擔責任，轉而繼續(xù)讓年輕職工承擔義務是不合理的。第二，即使不考慮合理性問題，僅從財務上看，也行不通。目前在全國范圍內，已退休職工的退休金大約占在職職工工資總額的16—18%，隨著今后更多老職工進入退休年齡，這種負擔比例還會進一步提高。如果通過企業(yè)繳費完成對“新人”進行養(yǎng)老金積累和對“老人”養(yǎng)老的雙重任務。即使考慮新制度中的個人繳費因素，所需的企業(yè)繳費占職工工資總額的比重也要達30%左右。這是企業(yè)無法承受的。

因此，要想真正實現(xiàn)養(yǎng)老保障體制轉軌，必須對老職工的養(yǎng)老金來源作出專門處理，即由政府統(tǒng)一償還舊體制形成的對中老年職工的養(yǎng)老金負債。根據(jù)智利等國家的實踐經(jīng)驗，順利實現(xiàn)社會保障體制轉軌的關鍵就在于由政府妥善解決了舊體制遺留的中老年職工的養(yǎng)老金權益問題。否則，轉軌無法進行。

二、1995年3月的改革方案無法實現(xiàn)《決定》提出的改革目標

為落實《決定》提出的改革要求，1995年3月，國務院了《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，并同時出臺了兩個具體操作方案，即實施辦法之一和實施辦法之二。

方案一的特點是要為在職職工全面建立個人帳戶，職工退休后的養(yǎng)老金計發(fā)比較嚴格地與個人帳戶儲存額相對應。對于實施個人帳戶制度以前參加工作的職工，該辦法實施前的工作年限視同繳費年限，至退休時，“以個人帳戶中的儲存額推算出全部工作年限的儲存額”。已退休職工的養(yǎng)老金通過企業(yè)另行繳納一定比例的費用形成統(tǒng)籌基金解決，給付標準按照改革前老辦法執(zhí)行。

方案二只設計了一個比例不大的個人帳戶。目前在職職工退休后的養(yǎng)老金計發(fā)分為三部分，一是社會性養(yǎng)老金，按照職工所在地職工平均工資的一定比例計發(fā)；二是繳費性養(yǎng)老金，個人和企業(yè)繳費每滿全年，按繳費工資基數(shù)的一定比例計發(fā)；三是個人帳戶養(yǎng)老金，對應于個人帳戶儲存額。其中前兩項養(yǎng)老金來自于“統(tǒng)籌”。已退休職工的養(yǎng)老金則全部來自于“統(tǒng)籌”。與方案一類似，實施個人繳費制度前參加工作的職工，連續(xù)工齡視同繳費年限。

兩個操作方案的設計思想、內容等是存在較大差異的，但有一個非常突出的共同點：老職工的養(yǎng)老金來源都是要通過當期的企業(yè)“統(tǒng)籌繳費”解決。

根據(jù)前文分析，在老職工的養(yǎng)老金來源不進行特殊處理的情況下，要想實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的轉軌是根本不可能的。從兩方案的實際運行結果看，與真正意義上的個人帳戶制度大相徑庭，個人帳戶普遍為空帳戶，基金積累也不可能形成。

由于目前離退休人員的養(yǎng)老金沒有來源，要通過企業(yè)“統(tǒng)籌繳費”解決，但在實際上，在企業(yè)開始為在職職工進行個人帳戶積累的情況下，已不可能再承擔過高的“統(tǒng)籌繳費”以支付目前退休人員的實際養(yǎng)老金需要。而老職工的養(yǎng)老金又是必須支付的，所以，唯一的辦法只能是挪用目前已進入在職職工個人帳戶的養(yǎng)老金。這在方案一中表現(xiàn)得最為突出。其更一步結果是，不僅實施個人帳戶制度以前參加工作的職工存在“空帳”問題，已經(jīng)按規(guī)定繳費的個人帳戶也因為資金被挪用而無法積累。盡管有關方面在無可奈何的情況下提出要進行所謂“基金部分積累”。但由于支付已退休人員養(yǎng)老金的壓力巨大，又不可能無限制地提高企業(yè)繳費水平，因而在事實上基金積累的數(shù)量極為有限。至1996年底，全國養(yǎng)老金歷年滾存節(jié)余為580億元，尚不到1996年當年養(yǎng)老金支付額的一半。而且，其中還有相當大部分是1995年改革以前所剩余的。

由于個人帳戶中沒有資金，待目前在職職工退休時，他們的養(yǎng)老金來源就又成了問題，出路只能是繼續(xù)挪用下一代人的個人帳戶資金，拆東墻補西墻，使空帳戶一代一代往下轉。

三、“空帳”運行無法支撐下去，有關功能目標也無法實現(xiàn)

1995年3月的改革方案不僅未能建立真正意義上的個人帳戶制度，從實際運行情況看，也是很難支撐下去的。

由于已退休職工的退休金支付壓力巨大，再加上因管理體制問題導致的高昂成本，養(yǎng)老金繳費率（企業(yè)繳納的養(yǎng)老金占企業(yè)職工工資總額的比重）普遍很高，絕大部分地區(qū)都在20%以上，個別地區(qū)則接近30%，許多企業(yè)無力繳納或以各種方式拒繳。綜合各種調查結果，近期各地養(yǎng)老金的收繳率（實際收繳額占應收繳數(shù)額的比例）在1996年竟降至50—60%。為了維持統(tǒng)籌體系的運轉，一些地方不得不進一步提高繳費率，進而形成一種惡性循環(huán)。

需要指出的是，在以養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付為資金籌集模式的舊體制中，對職工的養(yǎng)老金負債是一種隱性負債，而空帳戶形成的則是政府對職工的明確負債，負債規(guī)模也更具有剛性。對這種負債也沒有任何對其他人的債權來保證，因此是非常危險的。

由于體制本身存在缺陷，很多預期的功能目標也無法實現(xiàn)。首先，國有企業(yè)負擔問題得不到有效緩解。不僅那些老職工多、負擔重的困難企業(yè)未能走出困境，很多原本負擔較輕的企業(yè)也由于統(tǒng)籌壓力而不堪重負；此外，由于統(tǒng)籌層次低，不同地區(qū)之間企業(yè)負擔不均衡問題也很突出。其次，覆蓋全社會的統(tǒng)一的社會保障體系難以建立，無法為改革和發(fā)展提供保證。目前有關部門和各級地方政府都試圖將現(xiàn)行保障體系的覆蓋范圍擴大至非公有制經(jīng)濟領域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明確償還對老職工養(yǎng)老金負債的情況下，擴大覆蓋范圍存在明顯的責任轉嫁特征，以致于非公有制企業(yè)普遍難以接受，養(yǎng)老保障體系仍只能局限在公有制經(jīng)濟范圍內。這不僅不利于各種經(jīng)濟成份的共同發(fā)展、平等競爭和統(tǒng)一勞動力市場的形成，也嚴重制約著當前的國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟結構調整，諸如破產兼并、富余人員分離等難以有效進行，企業(yè)職能無法有效轉換。第三，由于無法真正形成基金積累，難以為長期經(jīng)濟發(fā)展特別是資本市場發(fā)育作出貢獻；第四，無法有效解決老有所養(yǎng)，社會穩(wěn)定問題。僅從目前國有企業(yè)的現(xiàn)實看，因企業(yè)負擔過重，養(yǎng)老金收支困難，退休職工養(yǎng)老金拖欠問題已相當普遍，在許多地方已成為嚴重的社會不穩(wěn)定因素。

回避償還對老職工的養(yǎng)老金負債的一個重要考慮因素是不想讓政府承擔過多的經(jīng)濟壓力。然而，當現(xiàn)行體制無法正常發(fā)揮功能時，必須承擔風險的只能是各級政府。事實上，目前在不少地區(qū)，地方政府已經(jīng)開始面對維持職工生活的巨大經(jīng)濟壓力和相關的政治與社會壓力。

四、1997年的改進措施及其局限性

鑒于1995年改革以來面臨的問題，勞動部、國家體改委等政府職能部門經(jīng)過協(xié)商，于近期形成一個改進方案，并報請國務院批準于1997年8月公布。統(tǒng)一后方案的要點是：按職工工資的11%建立個人帳戶，其中個人繳費率1997年不得低于本人工資的4%，1998年起每兩年提高一個百分點，最終達到本人繳費工資的8%，個人帳戶的其余部分由企業(yè)繳費劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業(yè)劃入的部分要逐步降至工資的3%；老職工的養(yǎng)老金由企業(yè)繳費形成的社會統(tǒng)籌基金解決。企業(yè)繳費率由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%（包括劃入個人帳戶的部分）。養(yǎng)老金支付分為兩部分，一是基礎養(yǎng)老金，標準為當?shù)芈毠ど夏甓绕骄べY的20%；二是個人帳戶養(yǎng)老金，標準為個人帳戶累計儲存額除以120。個人繳費年限累計不滿15年的，退休后不享受基礎養(yǎng)老金待遇，其個人帳戶儲存額一次性支付給本人。

圍繞上述基本框架，該改革方案還提出了其它一些措施，主要包括逐步擴大覆蓋范圍、提高統(tǒng)籌層次以及改善基金經(jīng)營、監(jiān)督和管理等。

從統(tǒng)一制度、改善管理的角度看，較之于當前多種具體實施方案并存，該方案顯然有所進步。然而，從基本的養(yǎng)老制度模式看，仍然不準備補償國家對老職工的社會保障欠帳，而是試圖繼續(xù)用“社會統(tǒng)籌”來解決老職工的社會保障費用。因此，該“統(tǒng)一制度”方案僅僅是對當前較為混亂的養(yǎng)老保障制度的一種修補方案。從其確定的“個人帳戶”比例和“社會統(tǒng)籌”比例看，則是前述方案一和方案二的折衷。

根據(jù)對1995年改革以來養(yǎng)老保障制度主要矛盾和問題的分析，不解決對老職工的養(yǎng)老金負債，真正意義上的個人帳戶制度是建立不起來的。

對于必然出現(xiàn)的空帳問題，有關方面的設想是通過提高個人和企業(yè)繳費逐步將“空帳”充實。很顯然，在目前企業(yè)已不堪重負并且退休人員比例迅速增加的情況下，這只能是一種不切實際的幻想。此外，還有不少人寄希望于擴大統(tǒng)籌的覆蓋面，將實施范圍擴大到目前職工年齡結構相對年輕的非公有制領域。這一思路的最大問題表現(xiàn)在兩個方面：其一，如前所述，由于明顯存在負擔轉嫁問題，這種努力很難實現(xiàn)；其二，即使使用強制手段使各種非公有制企業(yè)進入統(tǒng)籌體系，也姑且不考慮這會對非公有制經(jīng)濟發(fā)展產生何種影響，一個必然存在的問題是，在非公有制企業(yè)職工陸續(xù)進入老年后，政府則必須兌對他們的養(yǎng)老金承諾，屆時亦不可避免會出現(xiàn)支付危機，而且是更大的危機，因為養(yǎng)老保障體系的負債數(shù)量較目前會大幅度增加。因此，這種思路的實質只是將發(fā)生危機的時間推遲。

總之，1997年改進方案仍然是一個存在缺陷的方案，仍然難以為當前緊迫的國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性改組提供幫助，無法保證長期的養(yǎng)老安全，也難以促進經(jīng)濟增長以及為市場經(jīng)濟體制建設提供支撐。在我們看來，唯一的出路應當是抓緊解決對老職工隱性負債的補償這個癥結問題，在完全積累的個人帳戶制的基礎上，才能使其他的問題迎刃而解。

五、解決問題的關鍵：補償對老職工的隱性負債

要順利實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度從以受益為基準，養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付的舊體制轉向養(yǎng)老金預籌積累的個人帳戶制度，最關鍵的問題是必須以有效方式解決對中老職工的隱性負債。由于隱性養(yǎng)老金負債是作為舊的體制結果出現(xiàn)的，是政府對職工的負債，只能通過政府統(tǒng)一承擔債務責任。

1、過渡費用應主要來源于國有資產存量

既然國家應當負責補償，過渡資金從理論上講只能有兩種基本來源：一是從現(xiàn)有的國有資產存量中“切一塊”注入老職工的個人帳戶；二是從政府目前和今后的財政收入中拿出一筆錢來對老職工過去的隱性供款進行補償。

智利的作法是由政府向老職工發(fā)放認可債券，并通過政府財政逐年償還。之所以如此，其中一個很重要的背景是，在進行改革時，智利的財政是有盈余的。我國的情況下則不然，目前以至今后相當長一個時期都將面臨財政緊張的局面。雖然每年用于償還隱性債務的流量不是很大，最高年份約為1200億元（1994年價格），但是否有足夠的能力仍值得懷疑。我國財政目前已經(jīng)有較高的赤字水平，如果再考慮以財政收入償還養(yǎng)老債務，財政赤字的規(guī)模無疑會更加龐大，其風險是可想而知的。同時，這也必然有一個向全社會的責任轉嫁問題（或直接增稅，或通過通貨膨脹方式變相征稅），引發(fā)各種矛盾的可能性也是存在的。當然，運用財政收入解決問題是最大優(yōu)點是操作簡便。

通過現(xiàn)有的國有資產存量解決隱性債務問題可能更為有效。一方面，并不是象有些人理解的那樣，用國有資產存量償還養(yǎng)老金負債意味著國有資產流失，相反，目前國有資產中的很大一部分就是隱性債務形成的，以此償還隱性債務是完全合理的。另一方面，雖然用國有資產存量解決問題會遇到一些操作困難，但我國正在加緊對國有經(jīng)濟結構進行調整并對國有經(jīng)濟進行戰(zhàn)略性改組，其間自然要對國有資產進行重新配置，如與這一過程相結合，操作問題可能也不會成為太大的問題。至于是否象智利那樣向老職工發(fā)放認可債券，則是具體的手段問題。

當然，以國有資產存量為主，結合經(jīng)濟發(fā)展中形成的政府新增收入共同解決隱性養(yǎng)老金負債也是可以考慮的。但無論如何，基于我國目前的財政狀況以及有關改革的緊迫性，對隱性養(yǎng)老金負債的解決都只能更多地考慮運用存量。

與通過國有資產存量解決養(yǎng)老金負債密切相關的另一個問題是，如何對國有資產進行分解。對此有幾種基本的傾向性意見：一是結合對國有企業(yè)的公司化和股份制改造，將國有企業(yè)的部分股權劃歸專門的社會保障機構，用股權收益支付隱性負債：二是將部分國有企業(yè)劃歸社會保障機構進行經(jīng)營，以其經(jīng)營收入償債；三是將一部分國有資產（比如一些中小企業(yè)、部分國有房地產等）進行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債?？偟目磥?，最后一種辦法是最為可行。前兩種辦法的最大問題是，一方面操作難度較大，同時，企業(yè)經(jīng)營的風險仍然是難以避免的，因而無法保證足夠的支付能力。最后一種辦法不僅較為簡便，支付能力也沒有問題。據(jù)世界銀行等測算，目前我國國有部門的房產（附帶土地使用權）的價值大致與年度GDP水平相當，足以支付有關費用。

最佳的應該還是混合方案，比如，以國有經(jīng)濟部門的房地產作為主要的和最后的擔保，配合國有企業(yè)股份制改造過程中的股權轉讓售股套現(xiàn)所得以及對中小企業(yè)的拍賣、租賃所得等。需要注意的是，除國家必須承擔的養(yǎng)老金債務外，目前尚有安置企業(yè)富余（下崗）職工再就業(yè)等政府義務，完成這些任務所需的費用來源與籌集方式也應通盤考慮。

對職工養(yǎng)老金權益的具體支付方式也應采取以某種形式為主的混合方式。比如，對大部分職工采取以貨幣支付養(yǎng)老金的形式，對某些正處于調整狀態(tài)的企業(yè)的職工，也可采取企業(yè)股權、債權讓渡以及工齡買斷等特定形式。有關的處理手段還應盡可能與住房制度改革相結合。

考慮到與國有企業(yè)改革銜接和配套問題，還有一種可供考慮的思路是實施政府、企業(yè)、職工和銀行之間的債務轉換。目前絕大多數(shù)國有企業(yè)都有著相當高的負債率，且絕大多數(shù)的負債都是對（國有）銀行發(fā)生的，因此，一個可以考慮的債務轉換思路是，將企業(yè)對銀行的相當一部分負債轉化為企業(yè)對職工的負債，結合企業(yè)的股份制改造，進一步將職工對企業(yè)的債權轉化為股權。與此同時，將政府對職工的（隱性）負債轉化為政府對銀行的負債。更為具體地說，政府對職工的養(yǎng)老金負債由企業(yè)償還，企業(yè)對銀行的等量負債則由政府償還。這樣一方面可以從很大程度上解決目前企業(yè)與銀行之間的關系矛盾問題，也可以通過職工對企業(yè)的持股解決有關產權不清和治理結構無效等諸多問題；另一方面，對職工隱性債務的償還也有了更為現(xiàn)實的基礎。考慮到不同企業(yè)的負債水平、經(jīng)營業(yè)績的不同，全面實施債務轉換可能會遇到困難，但實施部分債務轉換應該是可行的。如，為保證老職工養(yǎng)老金的穩(wěn)定性，可大致確定一個基本部分，仍由政府按統(tǒng)一標準支付，其余部分則進行債務轉換。對一些負債水平高，經(jīng)營業(yè)績又不太好的企業(yè)，有關的債務轉換可以折扣方式進行。

2、我國的總體負債水平不高，實現(xiàn)過渡沒有問題

與其他大多數(shù)國家和地區(qū)相比，由于我國的工業(yè)化水平不高，尤其是獲得了政府養(yǎng)老承諾的公有制部門的職工人數(shù)占全社會勞動者的比重較低，目前也只有20%左右，因此，我國的養(yǎng)老金債務負擔占GDP的比重屬于非常低的。比如，由世界銀行組織有關中、外專家在1995年所進行的詳細測算結果為：截至到1994年底，已退休職工的所需的養(yǎng)老金總量為6810億元，在職職工積累的養(yǎng)老金權益為12360億元（均為1994年價格）。兩項合計為19170億元。而且這一結果不僅包括企業(yè)職工積累的養(yǎng)老金權益，也包括機關事業(yè)單位職工積累的養(yǎng)老金權益。而1994年我國國內生產總值（GDP）為46622億元，養(yǎng)老金債務負擔占GDP的比重只有40%多一點。如工業(yè)化水平較高的歐美國家（包括東歐各國），隱性養(yǎng)老金負債占GDP的比重幾乎都超過100%，一些國家甚至超過200%。已經(jīng)成功實施了從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡的智利等國家的隱性養(yǎng)老金債務占GDP的比重也在80%以上?？紤]到我國較高的經(jīng)濟增長率，從一個動態(tài)的過程看，隱性養(yǎng)老金債務所占GDP的份額會更小，因為隱性養(yǎng)老金負債通常不需要一次性支付，而是在相當長的年份內逐年償還?？傊覈壳斑€是處于壓力比較小的時機和階段，只要措施得當，順利實施過渡是沒有問題的。

通過資產存量解決對中老年職工的隱性負債不僅從理論上是可行的，近年來國內不少地區(qū)也在有關問題上進行了諸多探索和實踐。如近年來不少地方在對國有企業(yè)進行轉制（放?。┑倪^程中，都明確地將一部分存量資產劃撥出來，用作專門的社會保障費用，以償還舊體制形成的對老職工的社會保障債務。這些探索都是非常有益的。這說明社會各界都對“補償”的必要性有比較一致的共識，同時也為如何有效進行“補償”提供了經(jīng)驗。

我國人口眾多，建立基金預籌積累的養(yǎng)老金保障個人帳戶制度可以積累相當大的一筆資金，如果能夠合理、有效地利用，無論對于經(jīng)濟發(fā)展還是對于進一步的經(jīng)濟發(fā)展還是對進一步的經(jīng)濟體制改革都有非常重大的意義。如在目前的國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性改組過程中，之所以改不動或者說障礙重重，不僅有人員負擔和各種社會負擔問題，資金投入不足以及不合理融資體制等也都是嚴重制約因素。通過有效的養(yǎng)老金積累并通過養(yǎng)老金基金管理機構的投資利用，不僅可以擴大全社會的投資能力，特別是長期投資主體的多元化，推進資本市場的發(fā)育，彌補目前資本市場中機構投資者缺乏等缺陷。

養(yǎng)老金基金作為一種主要形式的投資基金，還可以促進發(fā)展新的公有制實現(xiàn)形式。養(yǎng)老金基金本身就是一種屬于所有投保人的公有制形式，通過基金投資，持有各種企業(yè)的股權，還能夠產生和發(fā)育更多的公有制經(jīng)濟組織。此外，通過基金組織持有企業(yè)股份，對于完善企業(yè)治理結構也有非常積極的意義。

在有效解決舊體制遺留責任、基本的目標模式等已經(jīng)確定的前提下，新的養(yǎng)老保障體制應如何組織值得認真思考和對待。主要問題涉及以下兩個方面：

一、是否設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險

新的保障模式實施養(yǎng)老金預籌積累的個人賬戶制是不應有異議的。但選擇完全的個人賬戶制還是混合制則需要進一步分析。

包括世界銀行專家在內的許多學者建議，新的養(yǎng)老保障制度應采取混合制，即，在實施個人賬戶制度的同時設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險。比如，世界銀行建議新制度下的養(yǎng)老金由三個支柱組成，支柱一為一個通過統(tǒng)籌（進行轉移支付）旨在保證退休職工生活在貧困線以上的基本養(yǎng)老保險部分，平均的替代水平約為24%左右；支柱二為一個實施養(yǎng)老金預籌積累的個人賬戶，可使達到正常工作年份的職工獲得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是強制的，兩項合計可達到60%左右的替代水平。世行報告提供的測算結果表明，兩支柱所需的繳費率為平均工資的17%，其中企業(yè)約占13%（其中9%進入統(tǒng)籌，4%進入個人賬戶），職工占4%。支柱三為一個按需要補充的自愿賬戶（補充保險）。

我們的意見與此不同。新的養(yǎng)老保障制度可不設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險。除了非強制性的補充保險外，強制性養(yǎng)老保障全部通過個人賬戶實行，目標也是讓達到正常工作年份的職工獲得平均60%左右的替代水平。在此目標替代率水平下，企業(yè)與個人繳費水平比世行測算結果還可略低。所不同的是，企業(yè)繳費全部進入個人賬戶。即，新的養(yǎng)老保障模式選擇完全的個人賬戶制。

設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險，其基本的出發(fā)點一是要保證退休者的收入，建立最低養(yǎng)老金保證；二是要通過統(tǒng)籌，即轉移支付實現(xiàn)社會保障的公平性原則。這兩個目標追求本身是沒有任何問題的。但考慮到我國特定的國情，其在操作中可能遇到的問題值得分析。

其一，財務上的收支平衡未必能夠保證。設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險，保障水平顯然不能太低，至少要保證退休者的此項養(yǎng)老金收入要高于貧困線，否則沒有意義。顯然，對固定津貼部分的養(yǎng)老金收繳仍需要以支定收，現(xiàn)收現(xiàn)付。雖然較之于舊體制下養(yǎng)老金全部現(xiàn)收現(xiàn)付，企業(yè)在統(tǒng)籌項目上的繳費率會大幅度下降，但也不可能太低。同時，由于新的保障體制必須覆蓋各種所有制類型的企業(yè)，設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險要對所有企業(yè)都進行統(tǒng)籌，考慮到今后相當長時期內企業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定、不平穩(wěn)問題、非正式部門和行業(yè)所占比重過大以及養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付難以避免的逃避繳費等問題，能否保證足夠的收繳率仍是未知數(shù)。所以，風險仍是存在的。如果預期的企業(yè)繳費率因支出壓力增大或因收繳率降低等原因不能維持收支平穩(wěn)，要么需要財政進行補貼，要么需要進一步提高繳費率，進而繼續(xù)在某種程度上陷入舊制度的誤區(qū)。

當然，在通過其他籌資方式解決目前已退休職工和在職職工養(yǎng)老金權益的情況下，統(tǒng)籌部分在相當長時間內都將有節(jié)余，因為新職工中的大多數(shù)暫時到不了退休年齡。這種情況類似于國內一些機構推崇的“部分積累”。但根據(jù)世界銀行等機構的測算，至2030年以后，這一統(tǒng)籌部分亦將會出現(xiàn)赤字。也許考慮許多年以后的風險有些杞人憂天，但從一個國家和民族的長治久安考慮，選擇無風險的制度總是更好。

其二，一些技術性問題難以有效解決，管理難度與成本也將大幅度提高。在今后相當長時期內，我國將面臨大的經(jīng)濟結構調整過程和迅速的城市化、工業(yè)化過程，尤其是大批處于各種年齡段的農村勞動力向城鎮(zhèn)和二、三產業(yè)的轉移過程，同時，也會出現(xiàn)大量的階段性就業(yè)以及勞動力在正式部門和非正式部門之間的頻繁轉移等情況。設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險，如果考慮工齡（繳費年限）因素進行領取資格限制，則體制缺乏開放性，在全面擴大覆蓋范圍時必然也會遇到各種阻力甚至是抵制。如果不進行資格限制或工齡要求很低。財務上的風險勢必會大幅度增加。而且，對繳費情況的統(tǒng)計，受益人個人情況的認定都將會非常復雜。

由于我國人口眾多，地區(qū)間不平衡問題突出，設立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險如果統(tǒng)籌層次過低，地區(qū)間的差距等問題難以避免。如果統(tǒng)籌層次過高，則必然存在較高的管理難度（如地區(qū)間的差距問題等等），以及同時存在兩套管理體系時必然出現(xiàn)的高管理成本與操作成本。

此外，較之于完全的個人賬戶制，混合制度的資金積累率要低得多；對個人的激勵機制也會在某種程度上弱化。

采取完全的個人賬戶制更安全，也更適合我國國情。由于完全以收定支，其不僅可以避免統(tǒng)籌體系中幾乎肯定會出現(xiàn)的財務危機，還可以提高對個人的激勵、提高經(jīng)濟發(fā)展起步階段的積累率。此外，考慮到新體制必須全面擴大覆蓋范圍，而且在今后的城市化和工業(yè)化過程中必須不斷擴大覆蓋范圍，必須在不同所有制之間以至城鄉(xiāng)之間形成平等的起點與條件，完全的個人賬戶制也具有明顯的優(yōu)點，具有更大的開放性和靈活性。此外，與混合制條件下雙重管理體系并存相比，只對個人賬戶進行管理也會降低管理難度與管理成本。

當然，完全的個人賬戶制的確存在難以體現(xiàn)公平性原則，尤其是少數(shù)退休人員的養(yǎng)老金可能不足以維持基本生活問題。對此問題，可通過強化社會救濟來解決。即，對所有收入水平達不到最低生活保障線的人，政府均通過制度化的社會救濟體系，保證其基本生活。實際上，即使通過設立固定津貼型的基本養(yǎng)老金或其他方式建立了最低養(yǎng)老制度，社會上仍不可避免有貧困者存在，政府仍然必須通過社會救濟制度對這些人提供幫助。因此，不實施最低養(yǎng)老金制度，代之以統(tǒng)一的社會救濟制度可能更加適宜。公務員之家版權所有

總之，新的養(yǎng)老保障體制采取完全的個人賬戶制并結合強有力的社會救助體系，同時以發(fā)達的商業(yè)保險作補充，更適合于我國國情。個人賬戶制的優(yōu)點可以充分得以體現(xiàn)。對那些無力自保的社會弱者，政府的責任主要是提供一種制度化、社會化的救濟體系，維持其基本生活。在這里，社會保障的互濟特征及轉移支付特征也能夠得到體現(xiàn)。

二、如何更有效地保證養(yǎng)老金增值保值

在養(yǎng)老保障制度的改革目標、模式甚至更為具體的政策組合都比較清晰后，改革能否成功的關鍵問題無疑取決于改革后的管理體制是否有效：尤其是能否確保基金被有效使用并能增值保值。這一問題不僅直接涉及到投保人的切身利益、養(yǎng)老保障體系的安全，也直接關系到進一步的經(jīng)濟發(fā)展問題。

從我國近些年對極為有限的養(yǎng)老金管理的實際情況看，一直存在嚴重問題，遠遠不能適應養(yǎng)老保障制度改革的需要：養(yǎng)老保障（包括其他內容的社會保障）行政管理與基金運營一直不分，不僅有限的基金積累無法獲得很好的投資效益和投資回報，由于缺乏制約和監(jiān)督，各種管理不善甚至腐敗問題都相當突出。根據(jù)國內外經(jīng)驗、教訓，要通過個人賬戶進行養(yǎng)老金預籌積累，社會保障管理機構與養(yǎng)老金經(jīng)營機構必須分開。在這一問題上，十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》也提出了明確的原則。

當然，僅僅將行政管理與基金經(jīng)營機構分開是遠遠不夠的。為了確保養(yǎng)老基金能夠被有效使用，必須發(fā)育更有效的基金運營和監(jiān)管制度。

其一，必須培植和發(fā)育高效率的基金經(jīng)營機構。智利等國家所提供的兩條最重要的經(jīng)驗是：第一，基金交由民間機構而非政認府部門進行經(jīng)營。第二，多家經(jīng)營而非獨家壟斷，全面引入市場競爭機制。由世界銀行完成的一份全面的研究結果顯示，在全世界范圍內，由民營機構經(jīng)營的養(yǎng)老金收益率普遍高于由政府部門經(jīng)營的養(yǎng)老金收益率。除美國、馬來西亞、新加坡等少數(shù)國家外，在大部分國家，由政府部門管理的養(yǎng)老金收益都是負值。之所以出現(xiàn)這種結果，一方面是政府部門自身的運行效率往往不高，甚至會出現(xiàn)腐敗問題。另一方面，政府部門管理的養(yǎng)老金通常不能投資于股權、不動產或國外資產。而是被迫購買政府債券，或以很低的名義利率向虧損的國有企業(yè)貸款，從而使風險過分集中。此外，采用政府部門管理方式，基金還往往成為政府部門的專用資金來源，其運用通常服從于政治目標而非追求經(jīng)濟效益，這不僅無助于增值保值，還有助長浪費和鼓勵赤字財政的危險。民營機構的最大優(yōu)點是他們會盡可能追求效益最大化。

上述經(jīng)驗是值得充分研究和借鑒的。根據(jù)我國目前的實際情況，可考慮對大致具備經(jīng)營條件的一些金融、保險機構（如人保集團及各種業(yè)績較好并且在全國各地均有一定業(yè)務基礎的信托投資機構）進行改造，以承擔基金經(jīng)營任務。但無論如何，一定要有競爭機制。

其二，必須健全行政和管理與監(jiān)管體系。首先必須有嚴格的法律體系。有關管理機構不但要依法行政，其自身也要依法接受監(jiān)督，真正體現(xiàn)法制原則。在此基礎上，應建立統(tǒng)一、高效的管理機構，將目前分散于勞動、人事、民政、衛(wèi)生等部門的管理職能統(tǒng)一到一個專門的機構，比如成立社會保障部。該部門作為政府機構依法行使各種管理、監(jiān)督及指導職能，并對不同形式和內容的保障及保險進行協(xié)調。作為管理者，該機構不參與任何形式基金的經(jīng)營活動。當然，中老年職工養(yǎng)老所需要的過渡資金的籌集與償還工作可在有效監(jiān)督的前提下交該機構執(zhí)行。為了使監(jiān)督體系本身具有制衡機制，還應考慮發(fā)展其他監(jiān)督機構，如由繳費人、受益人及其他相關人士組成非官方的監(jiān)督機構等。

對養(yǎng)老金基金經(jīng)營機構的監(jiān)控重點應當集中于金融和財務監(jiān)控方面。為防止舞弊行為，要建立基金經(jīng)營機構的法定資本金制度以及財務公開、績效評級和嚴格的經(jīng)濟處罰制度。為保證投保人利益，還必須有指數(shù)化的最低投資回報率制度。

其三，積極推進金融市場的發(fā)育和發(fā)展，為基金經(jīng)營機構提供相應的涉及投資范圍、投資方式及有關風險分解的政策條件與環(huán)境條件，促進基金投資效益的提高。我國目前金融市場發(fā)育水平不高，很多在發(fā)達國家已經(jīng)充分發(fā)展的金融工具尚待開發(fā)。因此，在實施基金積累制的初期可以將基金投資范圍定窄一些，隨金融市場的發(fā)展和成熟以及基金積累數(shù)額的擴大，對投資規(guī)定再逐步靈活調整。如智利最初把養(yǎng)老金投資限制于公共部門（政府和中央銀行）的債券、銀行債務、抵抻貸款及公司債券等若干領域。在后來的發(fā)展過程中，投資的范圍又逐步擴大至房地產、商業(yè)票據(jù)、投資基金股份以及國外證券等等。有關的投資份額的限制也不斷調整。從總的收益率情況看，從1981年到1995年的15年中，智利全國養(yǎng)老金的平均回報率在扣除通貨膨脹因素后，達到13.3%的高度。這些無疑都是非常值得借鑒的成功經(jīng)驗。