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養(yǎng)老保險改革

展望過去10華中，世界銀行對各國養(yǎng)老保險改革的構(gòu)想和策略框架，反映了對各國頗有價值改革經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)，反映了世界銀行與學(xué)術(shù)界和相關(guān)組織的長期對話與合作，以及國際社會對各國養(yǎng)老保險改革的深入探討與評估。無疑促成了一個富有創(chuàng)新意義的三層次養(yǎng)老保險制度構(gòu)架的出現(xiàn)：(1)強(qiáng)制性公共管理的非基金制確定給付層次；(2)強(qiáng)制性私營管理的基金制確定繳費(fèi)層次；(3)自愿性退休儲蓄。該構(gòu)架正被擴(kuò)展為五層次的框架系統(tǒng)。即：基本層次(零層次)，基本目標(biāo)是減少貧困。非繳費(fèi)的第四層次，涵蓋著更為寬泛的社會政策，如家庭保障、保健和家政服務(wù)等。

在應(yīng)對養(yǎng)老保險改革的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和對改革實(shí)踐作長期不懈努力的過程中，調(diào)整單一層次養(yǎng)老保險制度的必要性日趨凸顯。各國的經(jīng)驗(yàn)表明，多層次的設(shè)計(jì)有助于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的多重目標(biāo)——最重要的目標(biāo)是減少貧困與實(shí)現(xiàn)和諧消費(fèi)——追求更有效地處置養(yǎng)老保險制度面臨的經(jīng)濟(jì)、政治及人口老齡化風(fēng)險。新設(shè)計(jì)的多層次養(yǎng)老保險模式更富靈活性并更有效地實(shí)現(xiàn)對老年人口的保障目標(biāo)。選擇預(yù)提積累的基金制仍然被認(rèn)為是非常有效的政策主張，但基金制的局限性在某些情形顯得格外突出。目前，世界銀行支持各國養(yǎng)老保險改革的信念并沒有發(fā)生動搖，相反，過去10年的改革經(jīng)驗(yàn)使之更為堅(jiān)定。世界銀行發(fā)現(xiàn)，多數(shù)國家的養(yǎng)老保險體系沒有充分體現(xiàn)既定的社會政策目標(biāo)，而是在市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的影響下出現(xiàn)了嚴(yán)重的扭曲。此外，多數(shù)國家養(yǎng)老保險體系在人口老齡化背景下根本無法實(shí)現(xiàn)財務(wù)上的可持續(xù)發(fā)展。

改革的回顧和最初改革理念的演化

從1990年代初期以來，總結(jié)各國實(shí)施養(yǎng)老保險改革的一系列寶貴經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，促使世界銀行去反思和改進(jìn)其引導(dǎo)各國改革的思路與策略。世界銀行有關(guān)思路與策略的改進(jìn)主要體現(xiàn)在以下五個方面：

1.對養(yǎng)老保險改革的必要性和具體措施進(jìn)行更深刻、更全面的領(lǐng)會。包括：(1)突破養(yǎng)老保險改革旨在解決其面臨的財務(wù)壓力和人口老齡化挑戰(zhàn)這兩大因素，進(jìn)一步將養(yǎng)老保險改革的必要性拓展到化解社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化帶來的風(fēng)險，以及有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)；(2)全面了解養(yǎng)老保險體系中的強(qiáng)制性計(jì)劃的局限性及其帶來的相關(guān)后果，特別是低收人群體面臨的遠(yuǎn)比人口老齡化更為嚴(yán)重和迫切的若干社會風(fēng)險；(3)進(jìn)一步認(rèn)識預(yù)提積累制養(yǎng)老保險計(jì)劃在應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的優(yōu)勢和局限，尤其是關(guān)注其增加勞動力市場供給和延期退休方面的積極效應(yīng)。

2.突破三層次的傳統(tǒng)多層次養(yǎng)老保險構(gòu)架而形成五層次模式，并走出既有的僅關(guān)注第一和第二層次養(yǎng)老保險框架的誤區(qū)。根據(jù)眾多低收入國家的經(jīng)驗(yàn)，如果要想將養(yǎng)老保險體系的覆蓋面有效擴(kuò)展到所有老年群體，就必須注重構(gòu)建旨在緩解貧困的非繳費(fèi)型的零層次或基本層次。而根據(jù)中低收入國家的經(jīng)驗(yàn)，必須強(qiáng)化第三層次的自愿性養(yǎng)老保險計(jì)劃，因?yàn)樵搶哟文転楦呤杖巳后w帶來可觀的收入替代水平，并且不會擠占過多的財政資金。另外，無論是何種收入水平的國家，都應(yīng)該認(rèn)識到第四層次養(yǎng)老保險的重要性，有必要塑造與強(qiáng)化第四層次的保險并明確將其納入一國的整體養(yǎng)老保險體系予以考慮。第四層次養(yǎng)老保險涵蓋了一系列寬泛的養(yǎng)老保險方式，包括：非正式的養(yǎng)老保險方式(如家庭保險)，其他正規(guī)的社會保護(hù)項(xiàng)目(如健康護(hù)理計(jì)劃)，以及其他私人的資金性與非資金性資源(如家庭財產(chǎn))。

3.有效整合各個層次的養(yǎng)老保險資源，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)績效。包括整合層次的數(shù)量、實(shí)現(xiàn)各層次間的相互關(guān)聯(lián)與平衡，以及根據(jù)具體的情況和需要對各個保險層次進(jìn)行安排。一些國家的養(yǎng)老保險體系僅僅由零層次(采取普遍保險的社會養(yǎng)老金形式)和第三層次的自愿儲蓄組成，實(shí)現(xiàn)了較高的運(yùn)行效率。而另一些國家在引入強(qiáng)制性的第二層養(yǎng)老保險計(jì)劃之前，需要獲得公眾對第一層次養(yǎng)老保險改革的認(rèn)同。還有一些國家基于自身的政治經(jīng)濟(jì)條件，考慮將改革后的強(qiáng)制性非基金制層次(第一層次)與自愿性儲蓄(第三層次)相結(jié)合，成為改革的現(xiàn)實(shí)選擇。

4.更深刻地認(rèn)識養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的若干初始條件，以及改革進(jìn)程中面臨的各種潛在問題和局限性。人們?nèi)找嫔羁痰卣J(rèn)識到，一國的養(yǎng)老保險改革路徑選擇內(nèi)在地受制于該國原有的養(yǎng)老保險體系，以及經(jīng)濟(jì)、制度、財政和政治環(huán)境等諸多因素，這些因素對推進(jìn)平穩(wěn)和現(xiàn)實(shí)可行的改革思路尤其重要。

5.對于由國家主導(dǎo)的、有關(guān)養(yǎng)老保險體制設(shè)計(jì)和改革實(shí)踐方面的創(chuàng)新，世界銀行均予以關(guān)注并提供大力支持。這些創(chuàng)新點(diǎn)包括：(1)非基金制的或名義賬戶制度，如引入非基金制的第一層次或?qū)ζ溥M(jìn)行改革；(2)構(gòu)建旨在降低基金制私營養(yǎng)老保險計(jì)劃交易成本的清算中心；(3)整合失業(yè)保險和為退休金儲蓄賬戶提供服務(wù)性支付；(4)眾多高收入國家實(shí)施的改進(jìn)和完善治理結(jié)構(gòu)條件下的公共的、預(yù)提積累的養(yǎng)老保險制度。每項(xiàng)改革創(chuàng)新均需緊密結(jié)合國情進(jìn)行評估，不應(yīng)輕易套用其他國家的做法。

養(yǎng)老保險改革的若干關(guān)鍵原則

世界銀行認(rèn)為，盡管各國制定重要的改革策略需要充分認(rèn)識到本國特色的情況，在具體實(shí)施多層次養(yǎng)老保險改革時也有多種方式可供選擇，但是以下的幾項(xiàng)基本原則對于任何一次成功的改革來說都是必須遵循的。

首先，所有的養(yǎng)老保險體系都應(yīng)遵循提供基本收入保障和減少貧困這一基本原則。這意味著在財力允許的情況下，各國都應(yīng)該構(gòu)建基本保障層次，以便能夠?yàn)榈褪杖胝吆蛢H僅參加了有限經(jīng)濟(jì)活動的人在老年時提供一份基本的收入保障。這一保障層次可以采取社會救助、或者低水平的并需要接受收入調(diào)查的社會養(yǎng)老金、以及面向高齡人口的(如70歲以上的老年人)普遍享有的養(yǎng)老金等形式。養(yǎng)老保險目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)形式——保障的具體方式、水平、資格和支付——將取決于弱勢群體的規(guī)模、財政預(yù)算上的可行性以及設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險體系的其他相關(guān)因素。

第二，如果條件允許，預(yù)提積累(基金制)養(yǎng)老保險改革不論在哪一層次實(shí)施，都將在經(jīng)濟(jì)和政治方面產(chǎn)生重要的積極效應(yīng)。從經(jīng)濟(jì)上分析，基金制養(yǎng)老保險計(jì)劃需要在當(dāng)前積累資金，可以改善未來的政府財政預(yù)算約束，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展產(chǎn)生積極的貢獻(xiàn)。預(yù)提基金積累是否有利，主要取決于是否引起凈國民儲蓄的增加。從政治上分析，基金積累制能夠具備更好地履行和兌現(xiàn)養(yǎng)老金責(zé)任的社會能力，因?yàn)檫@一機(jī)制確保了養(yǎng)老金債務(wù)有合法財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的資產(chǎn)來償還，而不論積累的基金是采取政府債務(wù)形式還是其他資產(chǎn)形式。然而實(shí)施基金制需要精心考慮成本和收益，因?yàn)閮羰找娌粫詣拥玫奖ＷC，積累的基金也在相當(dāng)程度上可能受到政治干預(yù)而陷于破產(chǎn)。此外，能否實(shí)行基金制還在相當(dāng)程度上取決于一個國家的實(shí)施與管理能力。

第三，在計(jì)劃實(shí)施預(yù)提基金制的國家，可以考慮建立強(qiáng)制性完全基金積累的第二保障層次，但是應(yīng)首先提供一個實(shí)用的具體標(biāo)準(zhǔn)(而不僅是一個藍(lán)圖)來評估設(shè)計(jì)的方案。上述標(biāo)準(zhǔn)既能作為政策選擇與制定的依據(jù)，也可用于評估改革可能帶來的社會福利的改進(jìn)水平，以及評估一國是否具備從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡所需的財力。另外，該標(biāo)準(zhǔn)也可用于評估其他養(yǎng)老保險計(jì)劃對退休儲蓄是否具有積極的效應(yīng)，如在大力發(fā)展自愿性私人養(yǎng)老金計(jì)劃或職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃之前，應(yīng)該首先利用該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的評估。

養(yǎng)老保險體系改革的目標(biāo)

養(yǎng)老保險的政策框架既反映了養(yǎng)老保險體系所應(yīng)堅(jiān)持的一系列核心原則，也考慮了各國改革在特定制度環(huán)境下取得既定社會經(jīng)濟(jì)效益的可能性，而不僅僅是勾畫出一項(xiàng)改革計(jì)劃的大致框架，或是指定改革的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，或新體系的運(yùn)行方式。著眼于實(shí)踐層面，需要確定一系列目標(biāo)和制定標(biāo)準(zhǔn)來評估各類改革建議。當(dāng)某國以一種合適的方式推行福利改進(jìn)計(jì)劃時，養(yǎng)老保險改革的首要目標(biāo)是提供有足夠保障水平的、可負(fù)擔(dān)的、可持續(xù)的和具有穩(wěn)定退休收人的保障制度，具體表現(xiàn)在：

1.有足夠保障水平的養(yǎng)老保險體系能夠有效地為一國所有社會成員提供保障，防止老年人陷入絕對貧困狀態(tài)，并且提供有效的方法來引導(dǎo)人們和諧消費(fèi)，合理支配不同生命階段的生活安排。

2.一個可負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險體系是將制度的運(yùn)行成本控制在個人和社會財力限度內(nèi)，不影響社會經(jīng)濟(jì)資源的合理利用，力求避免難以維持的財政危機(jī)。

3.一個可持續(xù)的養(yǎng)老保險體系具有穩(wěn)定的財政基礎(chǔ)，并在充分估計(jì)各種因素條件下具備較強(qiáng)的調(diào)控能力和預(yù)測能力。

4穩(wěn)定的養(yǎng)老保險體系能經(jīng)得起巨大的沖擊，包括應(yīng)對來自經(jīng)濟(jì)、人口變化和政治等諸多方面的挑戰(zhàn)。

養(yǎng)老保險體系的設(shè)計(jì)或養(yǎng)老保險體系的改革必須充分認(rèn)識到養(yǎng)老金的支付需求同未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切關(guān)聯(lián)。養(yǎng)老保險制度為了實(shí)現(xiàn)主要的政策目標(biāo)，必須對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。因此，養(yǎng)老保險改革應(yīng)當(dāng)基于支持經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)并實(shí)施，盡可能減少對資本市場和勞動力市場造成的不利影響。養(yǎng)老保險改革的次要目標(biāo)——通過盡量減少養(yǎng)老保險制度潛在的消極影響，積極創(chuàng)造有利于發(fā)展的格局，即通過增加國民儲蓄和促進(jìn)金融市場發(fā)展發(fā)揮的杠桿作用，養(yǎng)老保險體系完全有可能在勞動力市場和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面產(chǎn)生積極的影響。

評估標(biāo)準(zhǔn)

世界銀行設(shè)定了四個針對改革內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)借以判斷改革設(shè)計(jì)的優(yōu)劣。

其一，改革措施的推行是否有助于養(yǎng)老保險體系社會政策目標(biāo)的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)?通過對老年群體進(jìn)行有效的資源配置，改革能否明顯提高老年人抵御貧困風(fēng)險的能力?改革能否使老年人在一國不同時期的社會經(jīng)濟(jì)條件下維持均衡的消費(fèi)水平，并實(shí)現(xiàn)社會的長期穩(wěn)定?改革能否有效實(shí)現(xiàn)橫向的收入再分配?在平等的基礎(chǔ)上，對于那些非正規(guī)部門的勞動者和不從事經(jīng)濟(jì)工作的人而言，能否從改革后的體制中獲得足夠的退休儲蓄和抵御貧困的保障?養(yǎng)老保險的財務(wù)負(fù)擔(dān)能否合理地在代際間和國際內(nèi)的勞動者之間進(jìn)行分配?

其二，宏觀財政是否有能力支持養(yǎng)老保險改革?是否具備適合養(yǎng)老保險計(jì)劃長期運(yùn)行并經(jīng)嚴(yán)格測算的財務(wù)預(yù)算，是否充分估計(jì)在不同時間跨度下經(jīng)濟(jì)條件的變異程度?養(yǎng)老保險改革的財政計(jì)劃受公共和私人資源影響的局限是否顯著?養(yǎng)老保險改革是否與宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相一致，是否具備適當(dāng)?shù)膰艺吖ぞ咦鳛橥菩懈母锏臈l件?

其三，公共和私營機(jī)構(gòu)能否在多層次的養(yǎng)老保險體系中得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)?政府是否具備適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)和設(shè)施去實(shí)施和運(yùn)行改革中公共管理的養(yǎng)老保險計(jì)劃的各個方面?能否有效發(fā)展相關(guān)金融機(jī)構(gòu)以適應(yīng)私營管理的養(yǎng)老保險計(jì)劃之需要?

其四，是否建立起了監(jiān)管機(jī)構(gòu)和制度安排使基金制養(yǎng)老保險計(jì)劃運(yùn)行風(fēng)險控制在可接受的限度內(nèi)?政府能否建立持續(xù)有效的監(jiān)管體系來監(jiān)管和控制公共及私營管理養(yǎng)老保險計(jì)劃運(yùn)行中的治理、負(fù)債及投資問題?

經(jīng)驗(yàn)表明，養(yǎng)老保險改革進(jìn)程必須得到充分的關(guān)注，需要關(guān)注的制度條件包括：

1.政府是否會對養(yǎng)老保險責(zé)任提供長期可信賴的承諾?改革是否充分考慮了國家的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境?是否具備足夠穩(wěn)定的政策環(huán)境，以全面實(shí)施養(yǎng)老保險改革，并保證改革的穩(wěn)步推進(jìn)?

2.是否具備現(xiàn)實(shí)的可行條件和有效的管理決策機(jī)構(gòu)?如果沒有遵循國情和未能獲得大多數(shù)人的信任，養(yǎng)老保險改革即使在技術(shù)上準(zhǔn)備得再充分也一定會失敗。要達(dá)到這個目標(biāo)，養(yǎng)老金改革必須主要依靠各國自己，通過本國政治家和專家的通力合作，并與社會公眾進(jìn)行充分的交流，為他們所接受。外界機(jī)構(gòu)如世界銀行，可以通過提供相關(guān)建議和技術(shù)上的支持來加以協(xié)助，但是改革的主導(dǎo)權(quán)和公共支持必須來自各國內(nèi)部。

3.是否具備足夠的能力進(jìn)行保險計(jì)劃的設(shè)計(jì)和實(shí)施?養(yǎng)老金改革并不是簡單的法律調(diào)整，而是涉及到退休收入調(diào)整等一系列復(fù)雜而敏感的利益分配問題。特別需要在完善治理結(jié)構(gòu)、繳費(fèi)的征收、檔案記錄、信息登記、資產(chǎn)管理、監(jiān)督管理以及養(yǎng)老金發(fā)放等方面，實(shí)施全面的綜合改革。為改革提供立法準(zhǔn)備僅是一小部分工作，重點(diǎn)是要強(qiáng)調(diào)自身能力建設(shè)和提高基金投資績效，并輔之以基層機(jī)構(gòu)的不懈努力。當(dāng)然，國際和雙邊機(jī)構(gòu)在改革項(xiàng)目和調(diào)整貸款方面的幫助也應(yīng)予以考慮。

養(yǎng)老保險制度設(shè)計(jì)和實(shí)施中的相關(guān)問題

通過參與當(dāng)事國養(yǎng)老保險改革實(shí)踐和其他機(jī)構(gòu)的相關(guān)工作，世界銀行已經(jīng)對有關(guān)養(yǎng)老保險改革許多方面的最佳操作方案有了一個清晰的理解，這涉及到改革的設(shè)計(jì)和實(shí)施中的大多數(shù)領(lǐng)域。然而，許多其他領(lǐng)域存在著諸多尚未解決的問題，需要不斷總結(jié)，并提出更好的解決辦法和解決思路。

可行的改革選擇

從總體的范圍來說，相關(guān)項(xiàng)目包括：在原來的制度框架內(nèi)進(jìn)行的調(diào)整，一方面維持原有體系的給付結(jié)構(gòu)、公共管理安排和現(xiàn)收現(xiàn)付的制度框架，并調(diào)整制度框架內(nèi)主要變量。包括：(1)維持現(xiàn)收現(xiàn)付的財務(wù)機(jī)制，提高交費(fèi)水平，并將給付養(yǎng)老金的替代率提高；(2)調(diào)整給付結(jié)構(gòu)，推行名義賬戶制或相似的方式，但保持公共管理和現(xiàn)收現(xiàn)付的制度框架；(3)在私營管理框架下實(shí)施市場化運(yùn)營管理方式，采取完全基金積累(DB或DC模式)；(4)公共管理框架下實(shí)行預(yù)提基金制的DB或DC模式；(5)多層次養(yǎng)老保險改革的思路，即在給付結(jié)構(gòu)、管理和籌資方式等方面實(shí)施分散化管理。

上述選擇體現(xiàn)了養(yǎng)老保險的首要和次要目標(biāo)的不同層面。世界銀行主張多層次養(yǎng)老保險的構(gòu)架(特別是包括一個零層次，以及適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性和自愿儲蓄安排相結(jié)合的形式)，并認(rèn)為無論是否采取名義賬戶制，第一層次的改革思路都是許多國家實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險政策目標(biāo)所必需的，尤其對終生貧窮人員、非正規(guī)部門和正規(guī)部門的員工更為適合。

改革的相關(guān)選擇依賴于各國特殊的國情和制度條件，特別是現(xiàn)行養(yǎng)老保險計(jì)劃的特殊改革需要，以及管理能力和金融市場發(fā)展方面的條件和制度環(huán)境。這些因素與一國的發(fā)展?fàn)顩r和收入水平密切相關(guān)。經(jīng)驗(yàn)表明，以減少貧困為導(dǎo)向的養(yǎng)老保險體系在低收入國家具有很大的政策效應(yīng)。從實(shí)現(xiàn)和諧消費(fèi)的政策目標(biāo)分析，一個實(shí)行公共管理的、現(xiàn)收現(xiàn)付的收入關(guān)聯(lián)型保險計(jì)劃在高收入國家的多層次構(gòu)架中舉足輕重?？尚械母母镞x擇和實(shí)際的改革選擇往往都是由既有養(yǎng)老保險制度和從非基金制向基金制轉(zhuǎn)換的交易成本共同決定的。

多層次養(yǎng)老保險制度設(shè)計(jì)，緩解貧困和再分配

每一層次養(yǎng)老保險制度對于貧困救助的作用和能力、和諧消費(fèi)和高收入者向面臨老年貧困風(fēng)險的群體再分配，不僅依靠制度設(shè)計(jì)本身和相關(guān)激勵因素，也在相當(dāng)程度上依靠管理能力的提升。需要在不同保障層次間進(jìn)行協(xié)調(diào)和平衡，力求避免負(fù)面效應(yīng)出現(xiàn)。在多數(shù)發(fā)達(dá)國家，任何一個層次的措施都有首要和次要的目標(biāo)，盡管原有體系的慣性作用對改革中可供選擇的層次有較強(qiáng)的限制。相反，發(fā)展中國家很少受限甚至完全不受限，而缺乏成熟的金融市場和執(zhí)行管理新系統(tǒng)的能力很低，至少在短時間內(nèi)是眾多發(fā)展中國家必須正視的不利條件。對于養(yǎng)老保險制度而言，有三個重要的建議值得考慮：

第一，構(gòu)建基本收入保障層次(零層次)以減輕老年貧困，應(yīng)該是任何完備的退休制度的重要組成部分。然而在低收入國家，養(yǎng)老保險體系的籌資壓力將是一個挑戰(zhàn)，同時需要綜合考慮其他弱勢群體如兒童、青年、殘疾人等的保障需求，而整個保障體系的有效運(yùn)行面臨的挑戰(zhàn)同樣十分嚴(yán)峻，需要給予密切關(guān)注。這些包括制定合格的管理標(biāo)準(zhǔn)，以及有效地向尚未擁有各種正式經(jīng)濟(jì)保障體系的眾多農(nóng)村人口支付小額養(yǎng)老金。

第二，強(qiáng)制保障系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)控制規(guī)模使其易于管理。在很多低收入國家，可以考慮構(gòu)建一個基本的或者零層次，并通過第三層次的自愿性計(jì)劃提供補(bǔ)充收入保障。如果強(qiáng)制的繳費(fèi)型層次(無論是否采取基金制)能夠有效運(yùn)營，需要設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)奶娲屎瓦m中的繳費(fèi)率。

第三，在覆蓋面較低的情況下，收入關(guān)聯(lián)的保障體系應(yīng)該弱化再分配功能，強(qiáng)化自我繳費(fèi)機(jī)制，而不能過度依靠財政轉(zhuǎn)移支付。應(yīng)力求避免強(qiáng)制性養(yǎng)老保險制度與職業(yè)養(yǎng)老保險計(jì)劃分別管理的格局，因?yàn)檫@可能阻礙勞動力的正常流動，而且對于部分人口群體而言，可導(dǎo)致成本的高昂的和制度運(yùn)行的不可持續(xù)。各國的公務(wù)員養(yǎng)老保險通常是一國最早建立的保障計(jì)劃，應(yīng)該與常規(guī)養(yǎng)老保險體系進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)一國養(yǎng)老保險體系的整體和諧。補(bǔ)充養(yǎng)老保險計(jì)劃應(yīng)嚴(yán)格按照基金制方式構(gòu)建。

養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)能力

養(yǎng)老保險改革的一個重要目標(biāo)是增強(qiáng)制度的財務(wù)可持續(xù)能力。即根據(jù)設(shè)立的繳費(fèi)水平籌集的資金足以支付當(dāng)期和未來的養(yǎng)老金給付，而不是隨意提高繳費(fèi)水平、降低待遇或由政府財政預(yù)算彌補(bǔ)赤字?？傊?，養(yǎng)老保險制度財務(wù)穩(wěn)定計(jì)劃必須充分考慮近期和長期的資金流量和積累資產(chǎn)存量，以及投資營運(yùn)績效與評估。對于基金制而言，合理估計(jì)預(yù)期的收益率、國外投資分散風(fēng)險及收益管理等三個方面的重要建議值得充分關(guān)注：

第一，養(yǎng)老保險改革建議如果沒有根據(jù)現(xiàn)有的體系進(jìn)行可靠的費(fèi)用估計(jì)就不宜推行，也難以得到世界銀行的支持。遵循這一原則，各國可以且應(yīng)當(dāng)采取多種模型進(jìn)行評估(包括世界銀行改革選擇模擬模型——Toolkit—PROST模型)。評估項(xiàng)目在各國實(shí)施的差異性也應(yīng)該得到理解并給予充分考慮。對一系列評估模型的使用，有助于我們更好地認(rèn)識不同模型假設(shè)前提的敏感性，進(jìn)而更好地理解與改革結(jié)果關(guān)聯(lián)的不確定性和風(fēng)險問題。

第二，評估財務(wù)的可持續(xù)能力(對非基金制至關(guān)重要)需要一種長期眼光并綜合考慮流量與存量。對于傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制的計(jì)劃，存量反映了養(yǎng)老金隱性債務(wù)?？紤]到概念和數(shù)據(jù)方面的原因，一般情況下應(yīng)該精確到每日的債務(wù)水平進(jìn)行測度。對于確定繳費(fèi)體制，需要在科學(xué)設(shè)定賬戶繳費(fèi)積累額和相應(yīng)投資收益轉(zhuǎn)化為年金產(chǎn)品換算機(jī)制的前提下，充分考慮不同個體的目標(biāo)養(yǎng)老金給付水平的多樣性。而且需要在充分考慮各種風(fēng)險因素的基礎(chǔ)上，設(shè)定能夠滿足養(yǎng)老金給付目標(biāo)的繳費(fèi)率指標(biāo)，同時根據(jù)養(yǎng)老金總體給付水平預(yù)測結(jié)果的變化幅度進(jìn)行及時調(diào)整。同樣，基于人口因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要調(diào)整指標(biāo)水平，對于保證養(yǎng)老保險制度的長期可持續(xù)發(fā)展也非常必要。

第三，對于部分和全基金制計(jì)劃，正確地估計(jì)資產(chǎn)和可持續(xù)的具有風(fēng)險調(diào)控性的收益率非常必要。公共管理的養(yǎng)老基金在保持合理的投資收益率方面業(yè)績欠佳，這導(dǎo)致了三種選擇：(1)如果財政性的工具運(yùn)行較差或者不具備應(yīng)付政府隨意干預(yù)的能力，那么將調(diào)整成非基金制計(jì)劃；(2)保持基金制模式，容易調(diào)整為私營化管理和分散化管理方式；(3)改進(jìn)集中管理模式的治理結(jié)構(gòu)。越來越多的實(shí)證研究顯示，對于決定投資業(yè)績主要方面的投資策略而言，治理結(jié)構(gòu)尤為重要。

管理和實(shí)施方面的限制

對養(yǎng)老保險改革方案的實(shí)施問題需要給予更為廣泛的關(guān)注，然而即便是進(jìn)行簡要的歸結(jié)也相當(dāng)困難。

新型養(yǎng)老保險體系管理面臨的關(guān)鍵問題是引入個人身份識別系統(tǒng)和賬戶系統(tǒng)(尤其是DC模式)，以及統(tǒng)一的繳費(fèi)系統(tǒng)。最大的困難在于養(yǎng)老保險基金流在全國范圍內(nèi)的整合。從社會保障制度的視角分析，現(xiàn)金流應(yīng)該注重分散化，然而數(shù)據(jù)方面應(yīng)該強(qiáng)調(diào)集中處理。不論選擇什么樣的方法，在實(shí)施之前，制度構(gòu)建需要技術(shù)上的支持，否則由于不當(dāng)?shù)脑?，改革的路徑可能受阻。有關(guān)數(shù)據(jù)流的集中處理需要設(shè)置一個信息清算中心，使第二層次的養(yǎng)老保險制度與第一層次管理機(jī)構(gòu)或任務(wù)部門實(shí)現(xiàn)更好的協(xié)調(diào)和信息共享。信息清算中心的作用非常寬泛，這個寬廣的領(lǐng)域包括運(yùn)用國家機(jī)構(gòu)或者半公共的管理機(jī)構(gòu)來征收第二層次的繳費(fèi)，并在第二層次計(jì)劃內(nèi)部分配基金。

養(yǎng)老保險的賬戶管理費(fèi)用問題是一個明顯充滿爭論并需要深入研究的領(lǐng)域。有三種策略應(yīng)予以關(guān)注：首先，通過一個中央清算中心的設(shè)置，力求降低管理費(fèi)用以限制總費(fèi)用的增長，如降低費(fèi)用征收和賬戶管理的成本；其次，通過限制在投資基金中的任意轉(zhuǎn)換來降低市場交易費(fèi)用；最后，通過限制個體的選擇來限制資金管理費(fèi)用，包括使用被動的投資產(chǎn)品管理，由雇主替員工統(tǒng)一選擇投資管理者，并在有限的賬戶管理者中展開競爭性的投標(biāo)。

金融市場的制度環(huán)境和監(jiān)管問題

目前，存在激烈爭論的領(lǐng)域是引人強(qiáng)制的基金制模式的制度環(huán)境，而且各界在這個方面要達(dá)成共識尚需時日，值得重視的相關(guān)問題有：(1)在金融市場不發(fā)達(dá)的情況下，能否引進(jìn)基金制的養(yǎng)老保險計(jì)劃?(2)需要哪些規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和操作方案來保證基金制計(jì)劃的有效推行和安全營運(yùn)?(3)監(jiān)管制度建設(shè)方面如何改善?(4)推行基金制計(jì)劃的可接受成本如何確定?如何利用基金模式的潛在優(yōu)勢分散營運(yùn)成本?(5)對于僅擁有少量開放基金的國家，應(yīng)當(dāng)如何選擇?

并非所有的國家都計(jì)劃建立基金制養(yǎng)老保險層次，而且二些國家也不具備相應(yīng)的條件。不過，基金制層次的引入不需要太苛刻的條件，既有的金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品都可以發(fā)揮作用。建立基金制層次的理想安排是分步驟引入，以便能夠促進(jìn)金融市場的發(fā)展。然而，基金制模式的成功需要具備一些最基本的條件，這些條件包括：(1)穩(wěn)定的銀行體系架構(gòu)和其他金融機(jī)構(gòu)，以提供可靠的常規(guī)管理和資產(chǎn)管理服務(wù)；(2)政府追求優(yōu)化宏觀經(jīng)濟(jì)政策的努力，以及實(shí)施金融領(lǐng)域的改革；(3)強(qiáng)調(diào)圍繞基金制計(jì)劃的運(yùn)行而構(gòu)建的監(jiān)管系統(tǒng)，并立足于長期戰(zhàn)略促使監(jiān)管體系的可持續(xù)發(fā)展。

拉美和中東歐眾多國家最新的養(yǎng)老保險改革案例，以及經(jīng)濟(jì)合作組織成員國的長期發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，金融市場的制度建設(shè)對于改革的成功有著重要的決定作用。金融市場的各項(xiàng)監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該盡早實(shí)施。(1)養(yǎng)老金計(jì)劃營運(yùn)機(jī)構(gòu)必須具備充分的獨(dú)立性和前瞻性，以及良好的財務(wù)狀況和專業(yè)人士組成的團(tuán)隊(duì)；(2)對執(zhí)照申請的嚴(yán)格審查；(3)專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作。而存在爭議較多的監(jiān)管問題是：建立單一型監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是復(fù)合型監(jiān)管機(jī)構(gòu)(如在智利率先采用的)，或是對多個領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)如保險、證券、銀行和共同基金進(jìn)行整合；如何劃定提供養(yǎng)老金產(chǎn)品的運(yùn)營機(jī)構(gòu)范圍；如何在監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立有效的合作機(jī)制；如何建立監(jiān)管者的高效服務(wù)和責(zé)任機(jī)制等。

具有一定開放的經(jīng)濟(jì)體如中美洲、中歐和非洲的許多國家正在實(shí)施基金制養(yǎng)老保險改革。在金融市場欠發(fā)達(dá)條件下實(shí)施這一改革，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。挑戰(zhàn)包括：本國特殊的資源密集型發(fā)展和監(jiān)管能力的提高；國家總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模不大，而養(yǎng)老基金機(jī)構(gòu)數(shù)量很少而管理的資產(chǎn)額相對龐大，形成很高的營運(yùn)風(fēng)險；有限的金融工具使投資風(fēng)險難以分散。機(jī)遇在于：各國融人全球經(jīng)濟(jì)的一體化程度加深，為分散退休者的養(yǎng)老風(fēng)險創(chuàng)造條件，并為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了很好的機(jī)會。然而，前進(jìn)的道路并不平坦，面臨的選擇包括：構(gòu)建區(qū)域性基金制養(yǎng)老保險計(jì)劃(該思路在理論上有很好的預(yù)期效果，但在實(shí)踐中則很少被采納)，也可以參照眾多國家的現(xiàn)行方式，采取中央統(tǒng)一集中管理(操作上很可行但并不令人信服)；向外國機(jī)構(gòu)開放金融市場，并使政府影響遠(yuǎn)離投資決策，但必須承擔(dān)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)則制定和實(shí)施監(jiān)管所帶來的較高成本。

養(yǎng)老保險政治經(jīng)濟(jì)問題的重要性

任何國家若要成功推行養(yǎng)老保險改革并實(shí)現(xiàn)制度體系的可持續(xù)發(fā)展，就需要對政治經(jīng)濟(jì)問題有更深刻的認(rèn)識。目前，世界銀行從各國的養(yǎng)老保險改革中總結(jié)出來的具有普遍意義的經(jīng)驗(yàn)是，高效的改革進(jìn)程對于成功至關(guān)重要。我們可以借用政治學(xué)的概念來界定養(yǎng)老保險改革的三個重要階段——改革辯論階段、改革理念形成階段和立法與實(shí)施階段，這些界定適用于眾多已經(jīng)推行養(yǎng)老保險改革的國家。

第一階段，改革辯論階段。通常是耗時最長的階段。在這一階段中，需要各界人士參與對關(guān)鍵問題進(jìn)行討論，充分吸收各方觀點(diǎn)，即便有嚴(yán)重分歧，也會在爭論過程形成重要成果。需要對其他國家已有的改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行介紹，普通公眾和對政策制定有關(guān)鍵影響的群體都應(yīng)獲得有關(guān)這方面的充分信息，如議會、工會和新聞媒體。然而，將這一階段的分歧公之于眾，有助于在下一階段達(dá)成共識。

第二階段，改革理念形成階段。該階段開始于政府決定提出一項(xiàng)改革的理念。判斷是否進(jìn)入改革理念形成階段的關(guān)鍵是看是否出現(xiàn)了實(shí)力強(qiáng)大的政治利益集團(tuán)，強(qiáng)調(diào)改革的必要性，并將自己的政治前途與之相關(guān)聯(lián)。在這一階段，政府仍然接受各方意見，對改革理念進(jìn)行一定程度的調(diào)整，但主要的框架與思路基本不會發(fā)生改變。改革理念設(shè)計(jì)的合理性非常重要，它必須最大限度地反映已得到檢驗(yàn)的有關(guān)改革的信息與規(guī)律，并充分借鑒其他國家的改革經(jīng)驗(yàn)。改革理念必須具備一種長期的戰(zhàn)略思維。形成的改革理念必須與民意測驗(yàn)的結(jié)果一致，并充分考慮將改革理念納入現(xiàn)有保障體系中的社會公眾的利益。改革理念的核心內(nèi)容必須通過專門的渠道公之于眾。這一階段的結(jié)束表現(xiàn)為改革理念的傳播，以及形成向國會提交的具體立法方案和建議。

第三階段，立法與實(shí)施階段。具體改革方案在立法程序上通過，使改革設(shè)想的實(shí)施成為十分重要的一環(huán)。幾乎毫無例外，管理能力對于推行的改革方案往往比預(yù)期的還要低。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，高層政策制訂和實(shí)際管理操作方面的不同步往往不可避免。當(dāng)合適的政治氛圍出現(xiàn)，并且能夠預(yù)期較理想的改革效果時，就可以推出具體的改革法案。然而，只有當(dāng)相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備充分，關(guān)鍵的問題預(yù)期可操作時，才能真正實(shí)施這項(xiàng)改革。不僅如此，積極的政策支持必須貫穿于任何一項(xiàng)改革的整個實(shí)施過程，直至改革進(jìn)程的完成。