導(dǎo)語：鄉(xiāng)村旅游設(shè)施用地供給困境思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游一端連著田間地頭，一端連著消費(fèi)市場(chǎng)，是農(nóng)民增收致富的有效載體和社會(huì)資本投資的熱土，在加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)等方面發(fā)揮著重要的作用。隨著近些年的快速發(fā)展，缺少建設(shè)用地指標(biāo)、服務(wù)接待設(shè)施難以配套逐漸成為制約休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展最重要的環(huán)節(jié)。特別是在“大棚房”問題清理整治后，農(nóng)村用地得到了進(jìn)一步的規(guī)范，但如何引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與用地管理相適用相配套，進(jìn)而合理合規(guī)地配置設(shè)施用地，成了繞不開、避不掉，亟待突破的政策瓶頸。

不合理不合規(guī)的用地情況普遍存在

休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游是在城鄉(xiāng)居民鄉(xiāng)村休閑需求日益旺盛的推動(dòng)下，自下而上逐步發(fā)展起來的。作為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，在發(fā)展之初，大部分項(xiàng)目都是自發(fā)發(fā)展起來的，布局隨意性較大。即便一些項(xiàng)目觸碰了“紅線”、違背了政策，基層組織和社會(huì)資本也會(huì)想出種種變通的辦法來創(chuàng)造發(fā)展空間。在這種可以大膽闖、大膽試的發(fā)展態(tài)勢(shì)下，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游迅猛發(fā)展，很多項(xiàng)目成了當(dāng)?shù)胤睒s農(nóng)村、富裕農(nóng)民的新興支柱產(chǎn)業(yè)。但同時(shí)，由于沒有建立起休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游用地的管理制度，大部分項(xiàng)目在建設(shè)前沒有進(jìn)行過規(guī)劃，設(shè)施建設(shè)的規(guī)模與用途缺規(guī)范、少標(biāo)準(zhǔn)、弱監(jiān)管。土地是否適宜建設(shè)服務(wù)接待設(shè)施、是否具備開展服務(wù)接待的條件，也沒有開展過可行性論證。在全國(guó)集中開展的“大棚房”問題清理整治中，暴露出不少設(shè)施用地問題。設(shè)施變性開發(fā)，牟取違規(guī)利益。部分項(xiàng)目衍生出的功能已與休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游沒有聯(lián)系，有的占用公共資源滿足私人利益，將休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)為私家莊園，有的借低成本用地變性開發(fā)為商務(wù)會(huì)所、大型游樂場(chǎng)、藝術(shù)家工作室、家具市場(chǎng)等，甚至出現(xiàn)誰膽大、誰下手快、誰干得猛，誰的項(xiàng)目發(fā)展就好的現(xiàn)象。個(gè)別項(xiàng)目名為發(fā)展觀光休閑，實(shí)則占地建設(shè)大量違法違規(guī)建筑等待拆遷，以“坐地生財(cái)”的方式牟取暴利。設(shè)施用途改變，開展非農(nóng)經(jīng)營(yíng)。休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的很多服務(wù)接待設(shè)施是由農(nóng)村的生產(chǎn)生活設(shè)施直接轉(zhuǎn)化而來。一些項(xiàng)目以臨時(shí)生產(chǎn)用房、農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施建設(shè)的名義或直接利用設(shè)施大棚，改變土地性質(zhì)和設(shè)施用途，違法違規(guī)用于經(jīng)營(yíng)餐飲、住宿、娛樂等非農(nóng)經(jīng)營(yíng)的，打用地政策的“擦邊球”。更有甚者，直接在農(nóng)業(yè)用地上興建非農(nóng)設(shè)施，破壞了耕地資源。被行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)定為星級(jí)的休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)，有不少存在違法違規(guī)建設(shè)問題，某五星級(jí)園區(qū)占地面積500畝，建有違法違規(guī)建筑近百處。設(shè)施建設(shè)粗放，造成閑置浪費(fèi)。不少項(xiàng)目為營(yíng)造山水田園詩的意境美，將服務(wù)接待設(shè)施布局在農(nóng)田間，很難與周邊市政設(shè)施相銜接，餐飲住宿產(chǎn)生的生活污水直接排放而污染農(nóng)田。一些發(fā)展較好的項(xiàng)目日接待游客近萬人次，在運(yùn)營(yíng)中暴露出交通擁堵、停車難、污水處理能力不足、接待空間有限等一系列問題，同時(shí)還影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活，產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)。在規(guī)模上，一些項(xiàng)目參照現(xiàn)代化的商業(yè)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，設(shè)施檔次高、功能齊全，與賓館飯店、度假酒店等風(fēng)格類似，但由于受工作日和旅游淡季客源少的制約，設(shè)施利用率低、長(zhǎng)期閑置。

用地政策難以落地的情況客觀存在

國(guó)家出臺(tái)了支持休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的宏觀用地政策。2018年中央一號(hào)文件要求，預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)用于單獨(dú)選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等建設(shè)。2020年中央一號(hào)文件進(jìn)一步要求，新編縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級(jí)制定土地利用年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)安排至少5%新增建設(shè)用地指標(biāo)保障鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地。原國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委于2017年12月印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》也明確，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留少量（不超過5%）規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游設(shè)施等建設(shè)。但上述政策難以落實(shí)。預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)的政策難以落地。辦理建設(shè)用地手續(xù)實(shí)行立項(xiàng)審批制，必須有項(xiàng)目才能配套建設(shè)用地，與國(guó)家要求的預(yù)留用地指標(biāo)形成悖論，以靈活的方式配套建設(shè)用地難以落地。而在立項(xiàng)后，調(diào)整規(guī)劃、辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用、獲取施工許可證的周期長(zhǎng)、時(shí)間成本高，短則1~2年，長(zhǎng)則數(shù)年。某休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目2012年簽訂了用地協(xié)議，直到2018年底才取得施工許可證。地方政府不愿意將建設(shè)用地指標(biāo)用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游。地方政府更傾向于將建設(shè)用地用于收益更高、見效更快的項(xiàng)目。休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的、衍生出具有休閑旅游功能的項(xiàng)目，仍屬于農(nóng)業(yè)，不是旅游景區(qū)，與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相比，經(jīng)濟(jì)效益不高，投資回收周期長(zhǎng)，在運(yùn)營(yíng)初期，大多難以實(shí)現(xiàn)盈利。而且，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游設(shè)施用地普遍按商服用地的類型配置，中小型的項(xiàng)目大多難以按市場(chǎng)價(jià)格負(fù)擔(dān)建設(shè)用地。農(nóng)村土地用途管制規(guī)則與產(chǎn)業(yè)用地需求不相匹配。休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的用地打破了常規(guī)的一、二、三產(chǎn)業(yè)的用地分類，表現(xiàn)出土地在功能上、空間上的復(fù)合，一些設(shè)施的建造可以不破壞耕作層、不影響農(nóng)業(yè)種植。但土地用途管制規(guī)則認(rèn)為雖依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但實(shí)質(zhì)屬于二、三產(chǎn)業(yè)，是建設(shè)用地承載的功能，應(yīng)按建設(shè)用地管理。由此，限制了一些簡(jiǎn)易的、但富有鄉(xiāng)土特色的農(nóng)業(yè)景觀、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普等項(xiàng)目的開發(fā)。

管疏結(jié)合完善設(shè)施用地政策

休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游是基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村要素是產(chǎn)品資源，富有體驗(yàn)性、趣味性、科普性的現(xiàn)代服務(wù)是表現(xiàn)形式，設(shè)施是將資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品的重要載體。因此，設(shè)施用地是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展所必備的要素，對(duì)其既不能只“管”不“疏”，以“一刀切”的方式限制發(fā)展，也不能只“疏”不“管”,任由土地資源的閑置浪費(fèi)。需要行業(yè)管理部門與用地管理部門協(xié)同配合，既要守好農(nóng)地農(nóng)用的“紅線”，也要維護(hù)好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。科學(xué)布局發(fā)展空間。要在城市總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，綜合考慮土地、安全、生態(tài)、市政、產(chǎn)業(yè)等方面條件，合理確定優(yōu)先發(fā)展空間、限制發(fā)展空間、禁止發(fā)展空間，探索設(shè)定項(xiàng)目開發(fā)強(qiáng)度，使休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游能夠在資源環(huán)境可承載的前提下有序、高效、可持續(xù)的發(fā)展。對(duì)于農(nóng)業(yè)比較效益更低的大都市，要在成方連片的耕地周邊配套一定比例的建設(shè)用地，用于休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游設(shè)施的建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)融合發(fā)展。既提升了農(nóng)業(yè)的附加價(jià)值，又滿足了鄉(xiāng)村休閑的市場(chǎng)需求，更是遏制農(nóng)地非農(nóng)化問題的有效途徑。優(yōu)化用地制度設(shè)計(jì)。要打通機(jī)動(dòng)建設(shè)用地指標(biāo)落地路徑，突破土地立項(xiàng)審批制度，建立用地供應(yīng)、監(jiān)管、評(píng)估、收回等機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)的靈活性。依法依規(guī)合理確定建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，通過組建村集體經(jīng)濟(jì)組織或鎮(zhèn)聯(lián)營(yíng)公司等方式，建立農(nóng)村集體與社會(huì)資本的合作聯(lián)營(yíng)機(jī)制，讓農(nóng)民分享建設(shè)用地帶來的土地增值收益。進(jìn)一步優(yōu)化辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用程序，不同部門間的審批由串聯(lián)辦理改為并聯(lián)辦理，簡(jiǎn)化村莊規(guī)劃調(diào)整流程，明確辦理時(shí)限。保障設(shè)施用地供給。一是落實(shí)預(yù)留用地指標(biāo)政策。對(duì)于休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域,要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃中預(yù)留一定比例建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo),專門用于保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求,并要強(qiáng)化落實(shí)用地政策的考核，將其列入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核內(nèi)容。二是用好農(nóng)村土地綜合整治。土地整治是實(shí)現(xiàn)面積有限的土地資源滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的重要路徑，要通過推進(jìn)農(nóng)村“田、水、路、林、村”等綜合整治來改善用地條件、盤活存量用地，發(fā)揮各要素在促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的集聚和耦合效益。三是制定土地復(fù)合利用政策。要正視農(nóng)村土地利用功能的復(fù)合性，試點(diǎn)在規(guī)?？煽?、明確建造標(biāo)準(zhǔn)及使用用途、加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，允許在非耕農(nóng)用地上，配套一些臨時(shí)性或不破壞耕作層且不影響種植的設(shè)施，用于復(fù)合發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗(yàn)等功能，相關(guān)用地仍按原地類認(rèn)定和管理。如上海等地允許非耕農(nóng)用地（林地等）在不破壞土壤耕作層的條件下，為觀景提供便利的觀光臺(tái)（原則上面積不超過100平方米）、棧道（原則上寬度不超過2米）等非永久性附屬設(shè)施占用的農(nóng)用地。四是引導(dǎo)與周邊農(nóng)村合作開發(fā)。鼓勵(lì)項(xiàng)目利用農(nóng)村存量閑置設(shè)施發(fā)展餐飲、住宿等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，允許閑置設(shè)施變更用途、改造升級(jí)，建立與村民合作投資、合理分配的聯(lián)營(yíng)機(jī)制。規(guī)范設(shè)施用地建設(shè)。要制定休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游建設(shè)規(guī)范，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的管控，樹立生態(tài)優(yōu)先、合規(guī)建設(shè)、節(jié)約集約的建設(shè)理念。在建設(shè)上，必須堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地，嚴(yán)控設(shè)施建設(shè)規(guī)模、嚴(yán)管設(shè)施使用用途。提倡項(xiàng)目降低開發(fā)強(qiáng)度，減少建構(gòu)筑物建設(shè)，多采用臨時(shí)設(shè)施，更加重視自然、生態(tài)、鄉(xiāng)土等環(huán)境與文化的營(yíng)造。在產(chǎn)品上，制定休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游功能清單或禁限目錄，明確哪些可以發(fā)展、哪些不能發(fā)展。嚴(yán)禁以占用公共資源滿足私人利益，開發(fā)的第三產(chǎn)業(yè)要以服務(wù)廣大消費(fèi)者為出發(fā)點(diǎn)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展為落腳點(diǎn)，突出與農(nóng)業(yè)的深度融合。倡導(dǎo)依托輕資產(chǎn)打造更多的鄉(xiāng)村體驗(yàn)活動(dòng)，以服務(wù)增強(qiáng)產(chǎn)品的體驗(yàn)、情感、審美。加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估監(jiān)管。要進(jìn)一步優(yōu)化休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，從農(nóng)村發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約、旅游開發(fā)等維度綜合評(píng)估項(xiàng)目，通過建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，動(dòng)態(tài)跟蹤項(xiàng)目用地情況、運(yùn)營(yíng)情況。在建設(shè)期，要設(shè)置建設(shè)用地供應(yīng)條件及上限，依據(jù)項(xiàng)目評(píng)估，從嚴(yán)從緊合理分配建設(shè)用地指標(biāo)。在運(yùn)營(yíng)期，對(duì)于經(jīng)營(yíng)未達(dá)預(yù)期目標(biāo)、土地長(zhǎng)期閑置，或存在違法違規(guī)建設(shè)、違規(guī)變性經(jīng)營(yíng)等違反供地條件的，要責(zé)令限期整改，整改未達(dá)標(biāo)的要收回建設(shè)用地；對(duì)于項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)良好，且在繁榮農(nóng)村、富裕農(nóng)民等方面發(fā)揮較大作用的項(xiàng)目，要給予政策支持，適當(dāng)提高設(shè)施用地供應(yīng)上限。

作者:楊驍 單位:北京市委農(nóng)工委研究室