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一、全球金融監(jiān)管體制的國外經(jīng)驗及其借鑒

1.美國:雙線多頭金融監(jiān)管體制。這種監(jiān)管模式的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管專門化，可以有效地防止金融壟斷，同時結(jié)合存款保險和金融風險信息披露制度的輔助作用，起到較好的監(jiān)管作用。但是在金融自由化與全球化、與金融市場內(nèi)部的不斷創(chuàng)新的雙重作用下，新生的金融衍生品不斷進入市場，這種監(jiān)管體制也暴露出了一些問題。首先是金融監(jiān)管內(nèi)容存在重復交叉，這將會造成資源的嚴重浪費;其次，由于存在聯(lián)邦和地方兩級的多個金融監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管成本過高而效率低;再次，機構(gòu)之間職能難以協(xié)調(diào)，監(jiān)管沖突頻發(fā)，各個監(jiān)管機構(gòu)之間信息不流通和不對稱更容易形成監(jiān)管真空，如果沒有對監(jiān)管目標進行清晰的界定，其監(jiān)管效果反而會比分業(yè)監(jiān)管更加低下;最后，混業(yè)的監(jiān)管機制容易造成官僚主義，并進而產(chǎn)生道德風險［1］。

2.英國:統(tǒng)一式金融監(jiān)管體制。英國的金融監(jiān)管體制最明顯的特點是統(tǒng)一監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合，在監(jiān)管職能高度集中的同時，金融行業(yè)對于自己的業(yè)務管理也有著比較大的自決權。隨著金融業(yè)經(jīng)營模式的復雜化，英國原統(tǒng)一的監(jiān)管部門金融服務監(jiān)管局(FSA)拆分為審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局作為金融監(jiān)管的執(zhí)法機構(gòu)，并設立金融政策委員會統(tǒng)一指導兩者工作［2］。實踐顯示，英國的金融監(jiān)管體制改革是緊隨國情的變化，有利于保障金融安全與穩(wěn)定，保護消費者的權利。英國的金融體制是比較成功的，倫敦是世界公認的具有良好監(jiān)管機制的金融中心［3］。英國的這種監(jiān)管模式有效地防止了系統(tǒng)性風險，高度重視和強化宏觀方面的監(jiān)管指導，很好地解決了監(jiān)管重復和監(jiān)管空白的問題，有效地避免金融控股公司存在所造成的監(jiān)管難題，也更好地解決了金融創(chuàng)新帶來的安全隱患，同時也減少了監(jiān)管成本，提高了監(jiān)管效率。在宏觀上各個業(yè)務部門的監(jiān)管信息予以共享，信息暢通得以保障，監(jiān)管人員全面地了解金融市場的動態(tài)更加便捷，從整體上促進了英國金融業(yè)的和諧穩(wěn)定與發(fā)展。英國還建立了相關的存款保險制度，對于銀行業(yè)存在的風險預先予以防范，與金融風險信息披露制度相互配合，保障金融市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。但是同時英國的金融監(jiān)管體制也存在金融監(jiān)管的權力高度集中于金融政策委員會，容易發(fā)生權力的濫用，高度集權化帶來的金融壟斷等一系列問題。

3.澳大利亞:雙峰式金融監(jiān)管體制。澳大利亞金融監(jiān)管機構(gòu)是以雙峰監(jiān)管模式展開的，由審慎監(jiān)管局主要負責對儲蓄存款、保險和養(yǎng)老基金進行監(jiān)管，證券投資委員會負責維護市場誠信和保護消費者的權益，阻止人為操縱市場以及不公平競爭等，維護市場的穩(wěn)定。澳大利亞的這種監(jiān)管模式的優(yōu)勢首先體現(xiàn)在，一方注重風險的檢測和管理，另一方注重監(jiān)督行為的披露，通過金融信息交流與披露機制，有效地聯(lián)結(jié)審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管，確保金融體系的穩(wěn)定性;同時又通過建立存款保險制度，給消費者權利以足夠保護。同時這種模式中兩方機構(gòu)各自的監(jiān)管職責分工明確，對于可能的共同監(jiān)管領域由于部門因素產(chǎn)生的交叉、真空現(xiàn)象予以良好的規(guī)避。同時也形成了一定的制衡機制，避免道德風險的產(chǎn)生，是對統(tǒng)一監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管兩種模式總結(jié)基礎上的一種改進模式［4］。但是這種雙峰監(jiān)管的模式也有其先天性的不足，首先這種模式依舊沒有解決出現(xiàn)重復監(jiān)管的情況下造成的管理成本上升和效率下降的問題。其次也不能很好地平衡雙峰之間的利益格局問題。

4.借鑒國際金融監(jiān)管體制的經(jīng)驗。通過對于美、英、澳三國金融監(jiān)管體制的分析，借鑒其他國家金融監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，為我國金融監(jiān)管體制改革尋找一條穩(wěn)定健康的新路徑。首先，在全球金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的大趨勢下，保障金融業(yè)內(nèi)部監(jiān)管與發(fā)展目標之間的協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式，是金融監(jiān)管體制改革的第一要義，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)不能滿足金融業(yè)的發(fā)展需求，統(tǒng)一但有區(qū)別的監(jiān)管模式逐步成為國際社會的主流。通過建立一個宏觀的金融監(jiān)管指揮機構(gòu)，全面統(tǒng)籌各金融監(jiān)管部門的職權。其次，隨著金融自由化與一體化的高速發(fā)展，金融風險變得日益嚴峻，各國都在探索防范金融風險的有效手段，而建立存款保險制度和金融風險信息披露制度是防范金融風險比較典型的做法。再次，隨著全球金融自由化的發(fā)展，在加強金融監(jiān)管力度的同時，各國都注意到了市場的自我管理對于金融發(fā)展的良性作用，特別強調(diào)將行業(yè)自律作為機構(gòu)型金融監(jiān)管的補充，將金融風險扼殺在萌芽之中，這是全球金融監(jiān)管模式發(fā)展的新著眼點。最后，隨著經(jīng)濟全球化和金融一體化的進程，各國金融業(yè)發(fā)展逐步趨于同質(zhì)化，在這樣的大環(huán)境下，國際社會對于各國本土的金融監(jiān)管體系的發(fā)展有著求同存異的新要求，應當加強國際金融監(jiān)管問題的交流與溝通，以逐步縮小各國監(jiān)管模式不同對于金融全球化的阻力。

二、我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制所存在的問題

中國自加入WTO以來，已經(jīng)形成了“一行三會”的監(jiān)管模式，即保監(jiān)會、銀監(jiān)會、證監(jiān)會分業(yè)監(jiān)管的主要監(jiān)管體系，另外國家還設立多個金融監(jiān)管部門對銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)分別實施監(jiān)管［5］。但是當前的金融監(jiān)管模式仍然不能很好地與我國蓬勃發(fā)展的金融業(yè)格局相適應，依然存在著諸多問題，通過對這些問題進行梳理，尋找一條適合我國本土金融業(yè)發(fā)展的金融監(jiān)管體制改革路徑，是十分必要的。1.交叉性業(yè)務監(jiān)管重復或缺位。為了更好地統(tǒng)一和綜合監(jiān)管金融市場與金融機構(gòu)，中國人民銀行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會于2004年共同簽署了《金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，由此，中國金融監(jiān)管形成了“一行三會”的金融監(jiān)管模式，實行分業(yè)監(jiān)管、相互合作的模式［6］。隨著國內(nèi)大量金融控股公司的出現(xiàn)和外資金融機構(gòu)的不斷涌入，我國傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式已受到挑戰(zhàn)。一方面金融控股公司與外資金融機構(gòu)大都實行混業(yè)經(jīng)營，它們同時涉足銀行、保險、證券等多個金融領域，且各業(yè)務之間聯(lián)系極為緊密，同時金融控股公司的興起與發(fā)展使中國銀行與其他實體經(jīng)濟市場間的界限變得越發(fā)模糊不清。而另一方面，我國“一行三會”的金融監(jiān)管機構(gòu)之間職責界限不清，雖然成立了三方聯(lián)席會議這一溝通機制，但該機制并沒有起到有效的溝通與交流的作用，在金融監(jiān)管過程中出現(xiàn)的執(zhí)行困難問題依然嚴峻。這兩個方面相互作用導致我國金融監(jiān)管模式出現(xiàn)了真空地帶，產(chǎn)生了不少的監(jiān)管漏洞，并且同時出現(xiàn)監(jiān)管過程脫節(jié)、多頭監(jiān)管和分散監(jiān)管等諸多問題。各金融監(jiān)管機構(gòu)在履行職責方面多從自身利益考慮，相互推諉監(jiān)管職責與相互爭奪監(jiān)管權力，因此，時常發(fā)生糾紛。2.金融機構(gòu)內(nèi)部自律性較弱。我國金融機構(gòu)雖然也有一整套的內(nèi)部控制制度，但是在現(xiàn)實的工作中并沒有效果，甚至有些形同虛設。有關調(diào)查顯示，銀行因自身經(jīng)營管理不善形成的不良資產(chǎn)約占40%以上，可見由于金融機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)管不善導致的金融風險增加的形勢是非常嚴峻的。金融機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管由于主要依靠金融機構(gòu)的自覺，主觀因素介入較多，易產(chǎn)生負面效應。但這種企業(yè)內(nèi)部自發(fā)的監(jiān)管行為，也具有監(jiān)管成本低、監(jiān)管質(zhì)量好等優(yōu)點，對于金融風險可以很好地防范，還是存在較大的發(fā)展空間。行業(yè)自律與機構(gòu)監(jiān)管兩種金融管理手段相互協(xié)作，互相補充，才能更好地維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定與安全［7］。3.缺乏有效的金融風險防范機制。我國金融業(yè)起步較晚，相關的監(jiān)管配套機制并不健全，給我國金融監(jiān)管體制的改革造成了一定的阻力。為了保障銀行業(yè)的安全，防范銀行業(yè)可能存在的風險，以英國為代表的發(fā)達國家紛紛建立起存款保險制度，目前，我國在這一制度上還是空白。我國銀行等金融機構(gòu)主要是以國家信用作為其發(fā)展的隱性擔保，國家通過對銀行、證券等金融機構(gòu)進行注資來保障其發(fā)展的穩(wěn)定，但整個擔保機制的運作缺乏制度約束，運作過程也不透明，難以對銀行和存款人形成有效的保護，不能產(chǎn)生良好的市場預期。同時，各監(jiān)管主體之間也不能對各自工作中所收集的金融風險信息予以有效的交流并向社會披露。雖然我國早就有監(jiān)管聯(lián)席會議這一制度，但是，監(jiān)管聯(lián)席會議的性質(zhì)只是議事機構(gòu)，其權威和工作效率都不高。這一制度在很大程度上是部門之間利益協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，并不能將各金融部門所掌握的金融風險信息予以有效的整合，當發(fā)現(xiàn)問題時，并沒有形成多部門協(xié)同處理、化解風險的協(xié)調(diào)機制。

三、完善我國本土金融監(jiān)管體制的路徑選擇

自中國加入WTO以來，世界經(jīng)濟全球化的趨勢逐步加快，金融風險在中國發(fā)生的概率逐步提高，伴隨著金融業(yè)的不斷創(chuàng)新，以電子商務為代表的新金融產(chǎn)品所占比重日益增加，混業(yè)經(jīng)營已是我國金融業(yè)發(fā)展的必然趨勢。但由于我國只是處于混業(yè)經(jīng)營的初步發(fā)展階段，整個混業(yè)經(jīng)營的體系構(gòu)建深度和廣度都不足，因此中國要實行統(tǒng)一監(jiān)管有著重重困難需要克服。但隨著中國金融市場的發(fā)展，建立健全統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)已成一種必然。在體制改革的過程中，既要防止監(jiān)管越位，又要防止監(jiān)管真空，同時結(jié)合我國金融業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，穩(wěn)步地推動我國金融監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型，避免突然的監(jiān)管模式變動所帶來的動蕩，充分立足具體國情，尋找出一條符合我國本土金融業(yè)發(fā)展的路徑。

1.穩(wěn)步推進金融監(jiān)管模式向綜合監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型。針對監(jiān)管機構(gòu)存在交叉和真空的問題，短期內(nèi)進行大范圍的改革是行不通的，如果過于急促反而會適得其反，所以在短期內(nèi)我國金融監(jiān)管機構(gòu)仍是“一行三會”的監(jiān)管模式，這也與我國金融市場的發(fā)展階段相吻合。當前應當依據(jù)金融市場逐步開放的步伐，以兩步走的方式，穩(wěn)步推動國內(nèi)金融監(jiān)管模式向綜合監(jiān)管的方向轉(zhuǎn)變。第一步，在現(xiàn)有“一行三會”監(jiān)管模式的基礎上，針對混業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)的監(jiān)管真空與監(jiān)管重復的問題，應當重點理清各機構(gòu)職責所在，明確具體行業(yè)的監(jiān)管主體，建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌各機構(gòu)的工作內(nèi)容，協(xié)調(diào)其內(nèi)部履行監(jiān)管職能時可能存在的矛盾，消除混業(yè)經(jīng)營的金融機構(gòu)利用監(jiān)管漏洞逃避監(jiān)管的可能。這樣的模式既符合“漸進式”的金融監(jiān)管體制改革思路，又可以為以后建立統(tǒng)一但有區(qū)別的金融監(jiān)管模式積累必要的經(jīng)驗，奠定制度基礎。第二階段，將原有的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴦赵旱慕鹑诒O(jiān)管委員會，整合“一行三會”的金融監(jiān)管職權，削減央行具體的金融監(jiān)管職能，將原有的“三會”改制為金融監(jiān)管委員會下屬的職能局，在金融監(jiān)管委員會統(tǒng)一領導指揮的基礎上，施行統(tǒng)分結(jié)合的監(jiān)管模式。金融監(jiān)管委員會將根據(jù)“三局”的監(jiān)管職能與相關金融產(chǎn)品的功能確定三部門的監(jiān)管范圍，最大限度地提高監(jiān)管效能。

2.建立切實可行的金融風險防范機制。隨著經(jīng)濟危機的頻發(fā)，金融風險的防范已成為金融監(jiān)管的重中之重，建立完善的存款保險制度、防范流動性危機和系統(tǒng)性風險已經(jīng)是金融監(jiān)管體制改革的迫切需求。首先，建立法定的職能明確的存款保險機構(gòu)是構(gòu)建存款保險制度的基礎性任務;其次，要明確存款保險的適用范圍，對國內(nèi)的股份制銀行、城市商業(yè)銀行、郵政儲蓄及信用合作社以及在國內(nèi)開展人民幣存款業(yè)務的外資銀行，都應要求其參與存款保險;再次，要建立相關的銀行風險評級機制，將風險與保險費率掛鉤，實行差別化的保險費率;最后，建立相關的退出機制，抑制金融業(yè)的道德風險的積累，穩(wěn)定銀行體制的運行。通過構(gòu)建存款保險制度，防范銀行危機，保護存款者利益，給我國銀行業(yè)營造一個公平競爭、高效經(jīng)營的環(huán)境，同時作用于我國國有商業(yè)銀行加快解決不良資產(chǎn)的步伐，提高我國銀行業(yè)的競爭能力。在建立存款保險制度的同時，我國也要建立金融風險信息交流制度，推動金融監(jiān)管主體之間的金融監(jiān)管風險信息共享程度，作用于具體機構(gòu)監(jiān)管決策科學性與準確性的提高。一是要完善各部門內(nèi)的金融風險信息采集制度與部門之間的金融風險信息交換制度，二是要通過金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)將所收集的金融風險信息予以整合，并制定定期金融風險信息制度，通過媒體與官方渠道，集中向各監(jiān)管部門和社會公眾披露相關金融風險信息，提高信息透明度。通過這些手段，在監(jiān)管過程中及時地發(fā)現(xiàn)可能存在的金融風險并予以防范。

3.加強金融機構(gòu)內(nèi)部控制機制和行業(yè)自律管理。由于金融機構(gòu)是自負盈虧、自主經(jīng)營的主體，所以首先應當健全金融機構(gòu)的內(nèi)部控制機制，只有這樣才能激發(fā)金融機構(gòu)的積極性。金融行業(yè)自律機構(gòu)是在自發(fā)自愿的基礎上成立的，在金融業(yè)保護、行業(yè)協(xié)調(diào)和行業(yè)監(jiān)管等方面都發(fā)揮重要的作用。而要加強金融機構(gòu)的內(nèi)部控制，首先要建立完善的金融業(yè)自律監(jiān)管的激勵和約束機制，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以禁止違法經(jīng)營為主要手段的監(jiān)管方式，而以鼓勵守法經(jīng)營這樣的激勵方式來推動金融業(yè)的業(yè)界自律。其次要進一步完善金融機構(gòu)內(nèi)部的風險防控和制約機制，構(gòu)建金融機構(gòu)自身的內(nèi)部控制體系。再次通過金融業(yè)行業(yè)協(xié)會的指導性管理，加強金融行業(yè)的行業(yè)自律，在維護金融行業(yè)的整體利益的同時，也對各金融機構(gòu)內(nèi)部的自律管理機制的完善施加外部動力。最后，要擴張以會計師事務所為代表的外部中介機構(gòu)對金融機構(gòu)的管理范圍，突出外部中介機構(gòu)的監(jiān)管作用，以彌補單一依靠監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的弊端，形成對金融業(yè)廣泛的社會監(jiān)督。

4.推動金融監(jiān)管體制與國際金融業(yè)發(fā)展接軌。隨著金融全球化的發(fā)展，跨國金融機構(gòu)進入我國資本流動領域的障礙日益減少，跨國金融機構(gòu)逐漸成為我國金融體系中的重要組成部分。在這種情況下，我國金融監(jiān)管機構(gòu)必須提高跨國金融監(jiān)管能力和國際金融監(jiān)管水平。首先，我國應當建立與國際金融制度相融合又相對獨立的專業(yè)化、多元化、國際化的監(jiān)管模式，同時要建立健全現(xiàn)代金融監(jiān)管法規(guī)，為中外金融機構(gòu)在中國市場的良性競爭與發(fā)展國際金融交易市場營造良好的金融法制環(huán)境。其次，我們也應當積極參加國際性和區(qū)域性的多層次的金融監(jiān)管組織協(xié)會的各項活動，提升我國在國際金融監(jiān)管領域的話語權，同時與世界各國逐步建立國際金融監(jiān)管信息網(wǎng)絡，以保障金融信息的溝通順暢。最后，隨著金融全球化與金融自由化的進程，我國也應當注重研究針對新型的復雜金融衍生品的監(jiān)管手段，將這些新興的金融業(yè)務也納入我國本土的金融監(jiān)管體制中，一手抓好金融業(yè)的業(yè)務創(chuàng)新與發(fā)展，另一只手也不能放松對創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管，進而形成及時、有效的金融監(jiān)管前提下的金融市場蓬勃發(fā)展的大好局面，為我國金融業(yè)提升國際競爭力提供根本動力和制度保障。

作者:任潔單位:蘭州商學院