政治體制改革與村民自治研究論文
時(shí)間:2022-10-21 11:03:00
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村民自治是農(nóng)民自己的創(chuàng)造,就象改革之初他們創(chuàng)造了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣。但村民自治獲得如此迅速發(fā)展,則是政府強(qiáng)有力的引導(dǎo)和推動(dòng)的結(jié)果,實(shí)際是黨和國(guó)家在“”體制瓦解后對(duì)鄉(xiāng)村政治體制和社會(huì)管理體制所作出的一種新的制度安排。從過(guò)去“政社合一”的集權(quán)體制轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕褡灾误w制,是農(nóng)村基層政治的重大變遷,是一種新的社會(huì)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。這種制度安排和社會(huì)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的必然性,出自子新時(shí)期廣大農(nóng)民日益增長(zhǎng)的民主要求,出自于農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的需要,出自于化解社會(huì)矛盾和保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要。村民自治上述三方面的功能和作用,在一些村民自治搞得好的或比較好的地方已得到了比較充分的發(fā)揮。實(shí)踐證明,黨和政府在農(nóng)村的這一制度創(chuàng)新和制度安排是成功的。在我國(guó)政治體制改革出現(xiàn)一些阻力和困難的情況下,學(xué)術(shù)界一部分同志提出中國(guó)政治體制改革應(yīng)基
層開(kāi)始,從村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣一級(jí)一級(jí)向上推行,走出一條所謂“農(nóng)村包圍城市”的民主發(fā)展道路。
這是一個(gè)很值得重視和討論的問(wèn)題。這里首先涉及到一個(gè)應(yīng)該搞清楚的問(wèn)題,即村民自治是一種什么樣的民主,它在國(guó)家民主化進(jìn)程中處于什么樣的地位,發(fā)揮什么樣的作用。
民主首先是一種國(guó)家形式,一種國(guó)家形態(tài)或國(guó)家制度。作為國(guó)家制度的民主,屬于治高層建筑和政治民主范疇。這是民主的本質(zhì)和主要表現(xiàn)形態(tài)。除此以外,民主還有其它表現(xiàn)形態(tài)。比如,隨著國(guó)家與社會(huì)的分離井二元化,政治將區(qū)分為政權(quán)政治與非政權(quán)政治,社會(huì)組織區(qū)分為政權(quán)組織和非政權(quán)組織,民主也將區(qū)分為政權(quán)民主與非政權(quán)民主。在非政權(quán)組織中所實(shí)行的非政權(quán)民主,即是一種同國(guó)家政權(quán)民主相區(qū)別的社會(huì)民主。盡管社會(huì)民主這個(gè)概念為民主社會(huì)主義者所推崇和強(qiáng)調(diào),資產(chǎn)階級(jí)政治學(xué)家也作過(guò)許多闡述,但我們?nèi)詻](méi)有理由把這個(gè)反映社會(huì)進(jìn)步現(xiàn)象的概念拒之門外。
社會(huì)民主存在于廣泛的社會(huì)生活領(lǐng)域,往往以社區(qū)民主、基層民主的形態(tài)表現(xiàn)出來(lái)。在一個(gè)現(xiàn)代民主國(guó)家,社區(qū)民主生長(zhǎng)于社會(huì)的基層,繁榮于社會(huì)的千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)社區(qū)單位和自治團(tuán)體,以至形成廣泛的社區(qū)民主網(wǎng)絡(luò)。美國(guó)著名政治學(xué)家喬·薩托利說(shuō):“這種網(wǎng)絡(luò)可以繁榮于整個(gè)社會(huì),從而為政治上層建筑提供社會(huì)支柱和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”(喬·薩托利:《民主新論》,中國(guó)東方出版社1998年7月版,第10頁(yè))。社會(huì)民主的根本意義即在于此。
根據(jù)我國(guó)村民委員會(huì)組織法有關(guān)規(guī)定,村民自治是廠大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利,依法辦理自己的事情,實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)民主制度。在這民主制度中,村民委員會(huì)不是一級(jí)國(guó)家政權(quán)組織,也不是基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu),向是具有獨(dú)立法人資格的社區(qū)印臺(tái)組織或基層群眾自治組織,對(duì)本社區(qū)的資源擁有決定權(quán)和支配權(quán)。這一社區(qū)自治組織同國(guó)家政權(quán)沒(méi)有直接的隸屬關(guān)系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng);村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員由村民直接選舉產(chǎn)生,任何組織和個(gè)人不得指定、委派或撤換全體村民有權(quán)直接參與村民自治范圍內(nèi)各類事項(xiàng)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。由此可見(jiàn),村民自治是一種社區(qū)基層民主制度,是社會(huì)民主的一種形式,充分體現(xiàn)著“自治”的精神——-“我們自己管理自己”。這種民主所涉及的基本內(nèi)容是基層社會(huì)生活中公共事務(wù)、公益事業(yè)的管理,而不是國(guó)家政權(quán)管理。實(shí)施這種民主的社會(huì)組織,雖然也要受到國(guó)家政權(quán)組織的管理和控制,但它本身不具有國(guó)家政權(quán)性質(zhì),不是國(guó)家政權(quán)的組成部分。這種民主的發(fā)展,既不與國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)掛鉤,又僅限于社會(huì)的基層,屬于社區(qū)政治發(fā)展范圍。正確認(rèn)識(shí)村民自治這一種民主制度的屬性和特點(diǎn),至少有以丁幾點(diǎn)價(jià)值或意義:
第一,既然村民自治是一種非政權(quán)性質(zhì)的社區(qū)基層民主,在其發(fā)展和完善過(guò)程中,就不能把它當(dāng)作一級(jí)國(guó)家政權(quán)看待,不能讓村委會(huì)檀變?yōu)檎?quán)機(jī)構(gòu),也不能讓村委會(huì)承擔(dān)大量政權(quán)組織的任務(wù)。完善村民自治的首要目標(biāo),是要使村委會(huì)真正成為具有獨(dú)立法人資格的社區(qū)自治組織,真正讓村民依法自己管理自己,管理好同他們的利益直接相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)。
第二,村民自治作為一種社區(qū)民主和社區(qū)政治發(fā)展形式,既受到經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約,又受到整個(gè)國(guó)家民主化進(jìn)程的制約。隨著我囚社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立和完善,國(guó)家和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化以及農(nóng)村城市化將有更大發(fā)展,而隨著政治體制改革不斷向前推進(jìn)和民主政治目標(biāo)的一步步實(shí)現(xiàn),社會(huì)民主將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大并日趨多樣化,村民自治也將會(huì)在更高的層次上獲得拓展和提高,甚至可能出現(xiàn)一種新的更適合當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展需要的自治形式。
第三,村民自治作為一種社區(qū)民主非國(guó)家政權(quán)民主與國(guó)家政權(quán)民主有著密切的聯(lián)系。社區(qū)民主總是一定國(guó)家政權(quán)和政治民主形態(tài)下的社區(qū)民上,其性質(zhì)和發(fā)展前途,是山這個(gè)社會(huì)的國(guó)家政權(quán)民主決定的,歸根到底是由這個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。發(fā)展國(guó)家政權(quán)民主和擴(kuò)大社區(qū)民主,是社會(huì)主義民主政治建設(shè)兩個(gè)相互依存、相互促進(jìn)的重要組成部分。但這兩者又有著嚴(yán)格的區(qū)別。國(guó)家政權(quán)民主,是體現(xiàn)國(guó)家本質(zhì)和政治制度核心內(nèi)容的民主,它涉及到國(guó)體、政體以及國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)等民主的根本問(wèn)題。社區(qū)民主無(wú)論發(fā)展到哪一步,都不會(huì)也不應(yīng)該進(jìn)入國(guó)家權(quán)力民主領(lǐng)域,也不會(huì)直接影響國(guó)家民主制度的根本屬性。因此,所謂由村民自治一級(jí)一級(jí)向上發(fā)展民主的說(shuō)法足不確切的,也是不可能的。轉(zhuǎn)國(guó)家政權(quán)民主與社區(qū)民主,在同家民主化過(guò)程中有著不同的地位和作用。如果說(shuō)國(guó)家政權(quán)民主是“宏觀民主”,社區(qū)民主則是“微觀民主”如果說(shuō)國(guó)家政權(quán)民主是“統(tǒng)領(lǐng)性民主”,社區(qū)民主則是被統(tǒng)領(lǐng)的“次級(jí)民主”;如果國(guó)家政權(quán)民主不向前發(fā)展,社區(qū)民主也不會(huì)有什么發(fā)展前途。社區(qū)民主的發(fā)展,可以為民主政治建設(shè)拓寬基礎(chǔ),提供社會(huì)支柱,壯大民主力量,推進(jìn)國(guó)家民主化進(jìn)程。從這個(gè)意義說(shuō),發(fā)展和擴(kuò)大社區(qū)基層民主,是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。對(duì)于一個(gè)原先缺乏民主根基的國(guó)家來(lái)說(shuō),大力營(yíng)造這樣的基礎(chǔ)性工程,具有特別重要的意義。但是,存在于非國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)的社區(qū)基層民主,不可能成為民主政治
建設(shè)的“主體工程”,村民自治作為一種“草根民主”,在黨和政府的引導(dǎo)和支持下,能夠發(fā)展力無(wú)限寬廣、充滿生機(jī)的“民主草原”,但它不可能直生長(zhǎng)成具有標(biāo)志性意義的參天大樹(shù)——民主的大樹(shù)。
民主政治建設(shè)的“主體工程”只能是國(guó)家政權(quán)民主的發(fā)展。政治體制改革的“重頭戲”,應(yīng)該是這一“主體工程”的建設(shè)。因此,我們要在積極支持、發(fā)展包括村民自治在內(nèi)的社區(qū)民主的同時(shí),不失時(shí)機(jī)地按照鄧小平同志首先確定的政治體制改革藍(lán)圖,大力推進(jìn)國(guó)家政權(quán)民主的制度性改造。
國(guó)家政權(quán)民主的制度性改造,實(shí)質(zhì)上就是政治體制的轉(zhuǎn)型問(wèn)題。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型十分肯定、明確,即由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。而政治體制的轉(zhuǎn)型,似乎不太肯定,不太明確。實(shí)際上,鄧小平同志1980年提出的“黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”,以及1986年多次闡明的政治體制改革的目標(biāo)和內(nèi)容,已經(jīng)為我國(guó)政治體制的轉(zhuǎn)型確定了一個(gè)基本框架。
鄧小平同志多次講過(guò),我國(guó)原有政治體制的主要缺陷是:黨政不分,權(quán)力過(guò)分集中,特別是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人高度集權(quán);缺乏民主法制,缺乏制度,實(shí)際上搞人治。按照鄧小平同志的思路,我國(guó)政治體制轉(zhuǎn)型的一個(gè)具有實(shí)質(zhì)性意義的目標(biāo),是實(shí)現(xiàn)由個(gè)人高度集權(quán)的人治型體制向民主的法治型體制的轉(zhuǎn)變。黨的十五大所提出的“迸一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主,健全社會(huì)主義法制,依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的目標(biāo),為我國(guó)政治體制轉(zhuǎn)型指明了正確方向。
圍繞政治體制轉(zhuǎn)型目標(biāo),從現(xiàn)在起,就要著力解決國(guó)家政權(quán)民主中的一些制度性問(wèn)題。
第一,理順權(quán)力關(guān)系,調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu),切實(shí)解決“權(quán)力過(guò)分集中”問(wèn)題,并形成有效的“以權(quán)制權(quán)”的民主監(jiān)督機(jī)制,防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。
第二,理順黨政關(guān)系,實(shí)行黨政分開(kāi),把黨的領(lǐng)導(dǎo)職能同國(guó)家機(jī)關(guān)治理國(guó)家的職能,特別是政府的行政管理職能劃分清楚,并以法律形式確定下來(lái)。“黨要管黨”,“黨要從嚴(yán)治黨”,切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。與此同時(shí),要切實(shí)改善黨的領(lǐng)導(dǎo),改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,要善于把黨的路線、方針、政策變?yōu)閲?guó)家法律,領(lǐng)導(dǎo)人民依照法律治理同家。
第三,把發(fā)展民上同健全法制有機(jī)結(jié)合起來(lái),積極推進(jìn)依法治國(guó)方略,建設(shè)法律神圣的人民民主國(guó)家。變?nèi)酥螢榉ㄖ危儌€(gè)人權(quán)威為法理權(quán)威,變?nèi)酥握疄榉ㄖ握瑖?yán)格按照憲法和法律管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù),一切黨政機(jī)關(guān)和所有黨政官員都要置于法律的管制之下,都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。
政治體制改革還有其它一些重要任務(wù),但上述三條是最具根本意義的制度性問(wèn)題。只有在這些方面進(jìn)行制度創(chuàng)新,才能實(shí)現(xiàn)政治體制的轉(zhuǎn)型,才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的歷史性任務(wù)。政治體制轉(zhuǎn)型,涉及到整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系的調(diào)整,涉及到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的重大轉(zhuǎn)變,進(jìn)行這樣的改革,所遇到的困難和障礙會(huì)更多些、更復(fù)雜些,應(yīng)該慎之又慎。但現(xiàn)實(shí)和未來(lái)告訴我們,不進(jìn)行這樣的實(shí)質(zhì)性改革就沒(méi)有出路,延緩這方面改革可能會(huì)出更多的麻煩。唯有抓住根本,穩(wěn)步推進(jìn),才有希望。
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