導(dǎo)語(yǔ)：公共政策的制度基礎(chǔ)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要：公共政策的質(zhì)量事關(guān)人類的禍福。高質(zhì)量的公共政策必須注意其所隱含的制度因素，需要為公共政策確立適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)。具體地說(shuō)就是認(rèn)真考慮每一項(xiàng)公共政策的制度激勵(lì)機(jī)制、把制度變革納入到公共政策的行動(dòng)中、注意各項(xiàng)公共政策之間的制度激勵(lì)機(jī)制的兼容性，以及認(rèn)真對(duì)待各項(xiàng)公共政策與制度資源之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：公共政策制度分析

公共政策，就是“政府直接采取的行動(dòng)或在某種程度上涉及到國(guó)家合法權(quán)力的行動(dòng)”。比如，政府在經(jīng)濟(jì)方面直接采取的行動(dòng)就是經(jīng)濟(jì)政策，政府在人口控制方面采取的行動(dòng)就是人口政策。在經(jīng)濟(jì)方面，美國(guó)學(xué)者把它分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策和基礎(chǔ)性的政策。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署亞洲和近東署發(fā)展計(jì)劃處計(jì)劃與分析部主任諾曼·尼科爾森簡(jiǎn)要地分析了這些方面的不良政策對(duì)于私益物品和公益物品價(jià)格能夠產(chǎn)生不良影響，并進(jìn)而影響資源的配置，阻礙增長(zhǎng)。公共政策的質(zhì)量對(duì)于一個(gè)國(guó)家公共利益的實(shí)現(xiàn)，具有極大的影響。高質(zhì)量的公共政策，可以減少人與人之間的沖突，促使人們積極行動(dòng)，并且積極合作；它可以很好地實(shí)現(xiàn)有限資源的適當(dāng)配置，實(shí)現(xiàn)配置效率，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。高質(zhì)量的政策，需要有適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)。那么，什么是制度呢？

1968年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨首次把制度界定為行為規(guī)則，它包括管束結(jié)婚與離婚等社會(huì)行為的規(guī)則，支配政治權(quán)力的配置與使用的政治規(guī)則，還包括管束資源配置與收入分配等經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)濟(jì)規(guī)則。這一定義為許多制度分析學(xué)者所接受，比如諾斯就認(rèn)為，“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約?！边@種約束包括人們所認(rèn)可且為人們所自覺(jué)執(zhí)行的非正式的約束，也包括政府規(guī)定的并由強(qiáng)制實(shí)施機(jī)制實(shí)施的正式約束。許多學(xué)者還從權(quán)利的角度界定制度，如美國(guó)學(xué)者愛(ài)倫·斯密德把制度界定為“有關(guān)人們有序關(guān)系的集合，它界定人們的權(quán)利、責(zé)任、特權(quán)以及所面對(duì)的其他人的權(quán)利”。由于權(quán)利可以界定為對(duì)于他人行為的約束，因此制度的權(quán)利定義與制度的規(guī)則定義實(shí)際上是一致的。

許多學(xué)者都認(rèn)為，有制度比沒(méi)有制度好。這是對(duì)的。但實(shí)際情況是，只要有多人共同存在，且在利益上相關(guān)，不管是沖突、兼容還是一致，都會(huì)存在使人際關(guān)系有序化的制度。任何人類社會(huì)都存在制度，不過(guò)是有些社會(huì)的制度比較好，有些社會(huì)的制度比較壞。有效的制度作為行為規(guī)則，它可以減少不確定性，降低交易成本，擴(kuò)大人類的選擇范圍，創(chuàng)造合作的條件，提供激勵(lì)機(jī)制，遏制搭便車等機(jī)會(huì)主義行為，使外部效應(yīng)內(nèi)部化，使價(jià)格正確，即實(shí)現(xiàn)有限資源的配置效率。壞的制度，就會(huì)起到相反的作用，它可能是壓迫性的，不是增進(jìn)自由，而是破壞自由，它增加交易成本，縮小人類的選擇范圍，破壞合作的條件，提供負(fù)激勵(lì)，鼓勵(lì)機(jī)會(huì)主義行為，加劇外部效應(yīng)問(wèn)題。比如，有了知識(shí)產(chǎn)權(quán)等良好的制度，能夠鼓勵(lì)人們創(chuàng)新知識(shí)，增加現(xiàn)有的知識(shí)存量；而不保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的制度，就會(huì)鼓勵(lì)人們搭便車，就會(huì)抑制知識(shí)創(chuàng)新的積極性。同時(shí)，好的政策經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期后，能夠?yàn)檩^好的制度創(chuàng)新提供基礎(chǔ)，而壞的政策，不僅鼓勵(lì)無(wú)效率，還會(huì)破壞制度的根本基礎(chǔ)。就如諾曼·尼科爾森所說(shuō)：“在任何經(jīng)濟(jì)中，壞的政策鼓勵(lì)無(wú)效率。壞的政策可能只是不適當(dāng)?shù)匾?guī)定了價(jià)格。但是，在其次的層次上，關(guān)于政策類型的基本選擇只要實(shí)行的時(shí)間足夠長(zhǎng)，就可能引起自我無(wú)窮延續(xù)的制度安排中的那些扭曲?！薄皦牡恼唠S著時(shí)間的推移將從基礎(chǔ)上破壞和扭曲制度的運(yùn)行”。這表明，政策必須是高質(zhì)量的，否則，不僅會(huì)導(dǎo)致直接的資源配置低效率的惡果，而且還會(huì)導(dǎo)致制度效率的低下。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，需要考慮該政策的激勵(lì)機(jī)制，考慮其制度含義，即給行為者提供的行為約束和激勵(lì)含義。比如，中國(guó)長(zhǎng)期來(lái)實(shí)行低水價(jià)政策，該政策的結(jié)果就是存在廣泛的浪費(fèi)水的現(xiàn)象。中國(guó)雖然地大物博，但是由于人口壓力大，即使是傳統(tǒng)上認(rèn)為是“取之不盡，用之不竭”的水資源，也是非常稀缺的。據(jù)估計(jì)，僅農(nóng)業(yè)用水就缺300億立方米，現(xiàn)在主要靠開(kāi)發(fā)地下水來(lái)彌補(bǔ)地表可用水的不足，但是過(guò)度開(kāi)采，已經(jīng)產(chǎn)生了許多不良后果，如地面沉陷、海水浸入、淺蓄水層干枯，以及水位下降等。令人奇怪的是，一方面是嚴(yán)重缺水，另一方面浪費(fèi)水的現(xiàn)象卻大量存在著。國(guó)際糧農(nóng)組織估計(jì)，中國(guó)灌溉用水中灌溉系統(tǒng)損失15％，澆地?fù)p失25％，耕作配水損失15％，農(nóng)作物有效用水僅45％。為什么缺水和浪費(fèi)水的現(xiàn)象同時(shí)并存呢？其原因是政府采取的政策行動(dòng)鼓勵(lì)用水，而不鼓勵(lì)節(jié)約用水。比如，我們長(zhǎng)期來(lái)實(shí)行低廉的水價(jià)政策，在節(jié)水方面的政策行動(dòng)只是停留于廣泛的宣傳，依靠人們的公共道德來(lái)節(jié)約用水，這種政策內(nèi)涵的制度機(jī)制實(shí)際上是鼓勵(lì)用水、鼓勵(lì)浪費(fèi)水，而懲罰節(jié)約用水的人。要改變這一局面，就需要重新考察低水價(jià)政策的制度機(jī)制，通過(guò)調(diào)整價(jià)格，來(lái)改變?nèi)藗冇盟闹贫燃s束環(huán)境，鼓勵(lì)人節(jié)約用水，而不是浪費(fèi)用水。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，要盡可能把制度變革納入到政策行動(dòng)中來(lái)，而不僅僅是在技術(shù)上或者在行政上采取措施。比如，針對(duì)缺水問(wèn)題，政策熱點(diǎn)一直在于南水北調(diào)工程。從經(jīng)濟(jì)效率上來(lái)看，從東線和中線調(diào)水，每立方米只要花費(fèi)0.4元，而北方工業(yè)用水估計(jì)的平均收益是每立方米人民幣67元，農(nóng)業(yè)用水為2_4元。這說(shuō)明南水北調(diào)是值得的。1995年，中國(guó)政府已經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行南水北調(diào)工程的中線工程，將長(zhǎng)江水引到引到北京和天津。這一政策行動(dòng)將使中國(guó)擁有第二條長(zhǎng)達(dá)1241公里的大運(yùn)河，從華中的丹江口水庫(kù)一直到北京，沿途要搬遷20萬(wàn)人。但是，南水北調(diào)的工程，如果沒(méi)有相應(yīng)的制度變革的措施，如把水價(jià)定在適當(dāng)?shù)乃缴?，使其與水的長(zhǎng)期邊際成本相當(dāng)，南水北調(diào)工程增加的用水，就不能得到適當(dāng)?shù)呐渲?，北方長(zhǎng)期缺水的局面依然得不到有效的解決。在此，我們可以作一個(gè)對(duì)比：世界上最稀缺的是什么？是金子和銀子。但是，為什么我們會(huì)感到缺水，而不感到缺金子和銀子呢？這是因?yàn)檫m當(dāng)?shù)膬r(jià)格制度機(jī)制已經(jīng)使得我們習(xí)慣于金子和銀子的稀缺，金子和銀子資源已經(jīng)得到了適當(dāng)?shù)呐渲茫渖a(chǎn)也達(dá)到了最大的限度，但是水卻因?yàn)闆](méi)有適當(dāng)?shù)闹贫葯C(jī)制，卻使得我們可以隨心所欲地浪費(fèi)水。人們對(duì)于價(jià)格低于邊際成本的物品的需求總是過(guò)剩的，總是傾向于浪費(fèi)性地使用。水資源要像金子和銀子那樣，不需要提倡就會(huì)做到節(jié)約使用，就需要在南水北調(diào)的同時(shí)，實(shí)施適當(dāng)?shù)闹贫茸兏?，建立適當(dāng)?shù)闹贫葯C(jī)制，從而更好地開(kāi)發(fā)水資源，更好地把有限的水資源用到最需要的地方去，實(shí)現(xiàn)其最大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。比如，中國(guó)可耕地很稀缺，但還有大量可開(kāi)墾的土地，不毛之地、灘涂地和荒地加在一起共有1800萬(wàn)公頃。開(kāi)墾這些土地的成本大約人民幣15000元到150000元，需要2700億到27000億元的資金。顯然，政府財(cái)政能力是有限的，不可能承擔(dān)所有的費(fèi)用，但是政府可以在直接投資開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，通過(guò)制度創(chuàng)新，鼓勵(lì)私人部門的開(kāi)發(fā)，辦法就是確立所有權(quán)，提供長(zhǎng)期的租賃權(quán)，或者誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)擁有所有權(quán)，另外在政府財(cái)力允許而民間開(kāi)發(fā)力量不夠的時(shí)候，還可以實(shí)施政府適當(dāng)補(bǔ)貼的制度。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，就需要使不同政策的激勵(lì)機(jī)制相互銜接。比如，中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，人均耕地占有量少，因此利用化肥增加單位面積產(chǎn)量，是至關(guān)重要的。自1978年以來(lái)，化肥的使用量增加了4倍，這大大提高了糧食產(chǎn)量。到目前為止，中國(guó)平均化肥施用率是每公頃155公斤，低于東亞發(fā)展中國(guó)家，大大低于產(chǎn)量較高的日本和韓國(guó)，而與此同時(shí)，中國(guó)化肥對(duì)產(chǎn)量的邊際效應(yīng)一直在減弱。這并不是因?yàn)樵霎a(chǎn)潛力有限，而是氮肥、磷肥和鉀肥比例不適當(dāng)，氮肥和磷肥施用過(guò)多，而有助于植物吸收氮肥和磷肥的鉀肥施用過(guò)少，如果搭配比例適當(dāng)，就可增加產(chǎn)量12-15％。均衡搭配施用氮、磷、鉀，這是眾所周知的，農(nóng)民之所以不利用這一一點(diǎn)也不先進(jìn)卻非常有用的知識(shí)，其原因是鉀肥供應(yīng)不足，而鉀肥供應(yīng)不足的原因可能是政府限制進(jìn)口，鉀肥進(jìn)口是非盈利的商品，進(jìn)口公司不愿意進(jìn)口，鉀肥比較價(jià)格過(guò)高，農(nóng)民不愿意施用等，具體如何需要進(jìn)一步調(diào)查。但是有一點(diǎn)是肯定的，要提高糧食產(chǎn)量，需要采取適當(dāng)?shù)恼?，針?duì)實(shí)際存在的問(wèn)題，或者提高進(jìn)口量，或者打破進(jìn)口公司的獨(dú)家壟斷權(quán)，或者通過(guò)補(bǔ)貼，降低鉀肥價(jià)格，或者鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)鉀肥等，以增加鉀肥的供應(yīng)，而不僅僅只是鼓勵(lì)氮肥和磷肥的生產(chǎn)和供應(yīng)。這樣，就可以改善化肥施用的邊際效率，使有限的化肥資源最大限度地增加糧食產(chǎn)量作出貢獻(xiàn)。在化肥政策上是如此，在人口政策上也應(yīng)該如此。在人口政策上，政府一方面鼓勵(lì)晚婚，提倡少生，后來(lái)是強(qiáng)制實(shí)施一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子。但是，另一方面，福利分房制度卻只給結(jié)婚的人分房，不給不結(jié)婚的人分房，給早有孩子的家庭早分房，結(jié)婚時(shí)間長(zhǎng)的人早分房等。計(jì)劃生育政策與福利分房制度實(shí)際上是相互抵觸的，這顯然不利于中國(guó)控制人口政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，顯然需要分析各項(xiàng)政策的激勵(lì)效應(yīng)，使各方面的政策能夠在制度效應(yīng)上相互兼容。各項(xiàng)政策的配套，實(shí)際上是各項(xiàng)政策所隱含的制度激勵(lì)機(jī)制的配套。

最后，我們還需要注意政策制度資源的效應(yīng)，不良的政策會(huì)破壞長(zhǎng)期存在的制度資源，而良好的政策卻會(huì)培養(yǎng)良性的制度資源，基本的制度資源是良好公共政策的基礎(chǔ)。這在世界各國(guó)都有非常慘痛的教訓(xùn)，也有很好的經(jīng)驗(yàn)。比如，尼泊爾為了保護(hù)森林資源不被亂砍濫伐，宣布所有森林都屬于國(guó)家所有。這一政策行動(dòng)，其直接的政策目標(biāo)是要保護(hù)森林，但是其結(jié)果卻是因?yàn)閲?guó)家缺乏能力全面保護(hù)森林，反而導(dǎo)致了森林遭到更大規(guī)模的濫砍濫伐。更為嚴(yán)重的是，尼泊爾森林過(guò)去有著良好的社群護(hù)林的傳統(tǒng)，國(guó)家的這一政策行動(dòng)，使得這一傳統(tǒng)的制度資源遭到了巨大的破壞，并且要恢復(fù)這一制度資源，已經(jīng)是不可能了。在西方國(guó)家，政府希望通過(guò)社會(huì)保障政策實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的目標(biāo)，但是該政策間接地?fù)p害了子女贍養(yǎng)老人的制度資源，同時(shí)也使得老人與子女的交往也越來(lái)越少。政府希望通過(guò)提供失業(yè)救濟(jì)金的政策保障失業(yè)者的基本生活，結(jié)果卻是損害了人們的自力更生的制度資源。在過(guò)去，各國(guó)政府在實(shí)施扶貧時(shí)，往往采用低利率貸款或贈(zèng)款的公共政策，其結(jié)果是低利率貸款或贈(zèng)款往往因?yàn)樾畔⑹ъ`或者尋租等問(wèn)題而落到有權(quán)有勢(shì)的人手里，只有極少部分到達(dá)真正需要扶貧的人手里，其結(jié)果是花費(fèi)了大量的資金，卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的扶貧目標(biāo)?，F(xiàn)在，許多國(guó)家開(kāi)始實(shí)施以工代賑計(jì)劃來(lái)扶貧，通過(guò)以工代賑，來(lái)刪除境況較好、不需要扶貧的人享受扶貧資金，從而理順了扶貧政策本身所內(nèi)涵的制度激勵(lì)機(jī)制，把扶貧款真正用在需要扶貧的人身上。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，目前正在建設(shè)社會(huì)保障體系，所制定的社會(huì)保障政策也應(yīng)該考慮到更好地利用中國(guó)傳統(tǒng)存在的制度資源，并保護(hù)這些制度資源，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)政策目標(biāo)的同時(shí)，不損害子女贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)，通過(guò)減稅等政策，鼓勵(lì)子女贍養(yǎng)老人，在制定失業(yè)保障政策之時(shí)，防止失業(yè)者對(duì)政府的長(zhǎng)期依賴。適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障政策應(yīng)該以中國(guó)長(zhǎng)期存在的非政府的保障制度為基礎(chǔ)，而不是通過(guò)政府的保障制度完全取而代之。這樣，一旦政府的能力不足時(shí)，社會(huì)保障政策的目標(biāo)就會(huì)難以實(shí)現(xiàn)。

總之，公共政策是非常重要的，良好的政策需要有適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)，與其他政策在制度機(jī)制上相兼容，并考慮其對(duì)制度資源的效應(yīng)。在過(guò)去，發(fā)展方面的公共政策一般只是著眼于資源、技術(shù)和人力資源，卻不太重視制度因素，認(rèn)為只要有豐富的資源、先進(jìn)的技術(shù)和高質(zhì)量的人力資源，就會(huì)有持續(xù)的發(fā)展。實(shí)際上，制度比資源、技術(shù)和人力更重要。就如制度分析學(xué)者所已經(jīng)證明的，“制度的影響是相當(dāng)大的：制度建立的基本規(guī)則支配著公共的和私人的行動(dòng)，即從個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)到社會(huì)處理公益物品的方式，以及影響著收入的分配、資源配置的效率和人力資源的發(fā)展?！币獙?shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，豐富的資源、先進(jìn)的技術(shù)和高質(zhì)量的人力資源，是非常重要的；但是如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)闹贫龋儇S富的資源、再先進(jìn)的技術(shù)和再高質(zhì)量的人力資源會(huì)遭到浪費(fèi)性的使用，或者干脆閑置不用，以適當(dāng)?shù)闹贫葹榛A(chǔ)的公共政策，更加有助于持續(xù)的發(fā)展。公共政策的研究，必須注重其制度基礎(chǔ)的研究。