導(dǎo)語：意大利文化遺產(chǎn)的管理模式、執(zhí)法機構(gòu)及幾點思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

前些時我有機會去意大利考察文化遺產(chǎn)保護(hù)情況，專程拜訪了意大利政府遺產(chǎn)部，與該部研究部門的負(fù)責(zé)人和負(fù)責(zé)文物執(zhí)法的憲兵副司令進(jìn)行了座談，并參觀了文物憲兵司令部和所屬的文物信息管理中心?，F(xiàn)將意大利政府在管理文化遺產(chǎn)方面的一些政策和做法介紹如下：

一、管理模式

意大利作為歐洲文明古國和文藝復(fù)興的發(fā)源地，有著極為豐富燦爛的文化遺產(chǎn)，如一千九百年前毀于一旦的龐貝古城、聞名于世的比薩斜塔、文藝復(fù)興的發(fā)祥地佛羅倫薩、風(fēng)光旖旎的水城威尼斯、被譽為世界第八大奇跡的古羅馬競技場等等，各地都可見到精心保存下來的古羅馬時代的宏偉建筑和文藝復(fù)興時代的繪畫、雕刻、古跡和文物。

意大利在行政上分為20個大區(qū)，其中有五個特區(qū)，也如同我國一樣存在著中央政府和地方政府的種種關(guān)系。但是，在對待文化遺產(chǎn)問題上，意大利始終強調(diào)保護(hù)文化遺產(chǎn)是中央政府的職責(zé)，在管理體制上的一個突出特點就是實行中央政府垂直管理制度。自1870年統(tǒng)一建國以來，就形成了一個基本理念，認(rèn)為意大利領(lǐng)土上的文化遺產(chǎn)體現(xiàn)了國家的根本利益，必須由中央政府統(tǒng)一行使管理權(quán)，不得交由地方政府任意干預(yù)處理。這一基本理念和政策的形成有兩個歷史原因：一是十九世紀(jì)時期以來歐洲各國都十分重視文化遺產(chǎn)保護(hù)，所采取的文化遺產(chǎn)政策大體相同，在管理模式上都基本采取中央政府統(tǒng)一管理的模式；二是出于保持和平衡文化差異的需要；由于意大利歷史悠久，各王朝更迭頻繁，北部地區(qū)接近歐洲文明，南部地區(qū)如西西里島帶有更多的阿拉伯文化色彩，將文化遺產(chǎn)管理權(quán)集中在中央政府，可以避免地方政府出于經(jīng)濟發(fā)展等需要而損毀、破壞這種文化的差異性，有效實現(xiàn)對不同地域文化的平等保護(hù)。為實現(xiàn)這一目的，意大利遺產(chǎn)部認(rèn)為，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)就必須防止任何理由的破壞包括由經(jīng)濟、旅游開發(fā)所引起的破壞，所謂保護(hù)體現(xiàn)在兩個基本方面：一方面是對文化遺產(chǎn)周邊人文環(huán)境的保護(hù)，如羅馬古城區(qū)內(nèi)不允許建高層建筑、不得發(fā)展工業(yè)，在古城外建立新區(qū)等；另一方面是對文物個體如古建筑的具體保護(hù)。同時還認(rèn)為，必須由中央政府建立全國的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)并實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，方能有效實行保護(hù)。

意大利自上世紀(jì)60年代后開始經(jīng)濟騰飛，工業(yè)建設(shè)和城市化速度很快，地方政府強烈要求中央政府分權(quán)，相互之間矛盾加劇。從1972年開始中央政府向地方分權(quán)，地方政府的權(quán)力日益加大。但在針對文化遺產(chǎn)管理權(quán)是否要下放給地方政府的問題上，形成了支持和反對的兩派意見。上世紀(jì)90年代在考慮相關(guān)立法時，這兩派意見在議會間產(chǎn)生了激烈沖突，最后，反對下放權(quán)力的一方占據(jù)上風(fēng)并達(dá)成了共識，即強調(diào)文化遺產(chǎn)是“立國之本”，經(jīng)濟管理權(quán)可以下放，但文化遺產(chǎn)管理權(quán)必須由中央政府行使；地方政府可以有權(quán)決定本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，但所在地區(qū)的文化遺產(chǎn)必須由中央政府說了算。理由有二：其一，地方政府在考慮本區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展中難以擺正經(jīng)濟發(fā)展和文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系，城市化建設(shè)往往千篇一律，不注意保護(hù)地方文化特色，因此必須由中央政府來直接控制。其二，地方政府負(fù)責(zé)地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，負(fù)責(zé)大型經(jīng)濟建設(shè)項目，本身就是經(jīng)濟建設(shè)的執(zhí)行者，在保護(hù)與發(fā)展出現(xiàn)矛盾時，自身難以擺正關(guān)系，因此必須由中央政府來直接掌握遺產(chǎn)保護(hù)權(quán)，方可妥善處理這一矛盾。為此，意大利議會在前幾年所通過的憲法修正案中，明確規(guī)定中央政府必須承擔(dān)起保護(hù)文化遺產(chǎn)的職責(zé)。

正是基于上述考慮，意大利發(fā)展到今天，仍然始終堅持文化遺產(chǎn)由中央政府垂直管理這一模式。這一模式的基本特點就是由中央政府在全國各地建立保護(hù)行政管理網(wǎng)絡(luò)，直接委任地方代表并垂直領(lǐng)導(dǎo)。國家遺產(chǎn)部統(tǒng)一管理全國的文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，目前遺產(chǎn)部工作人員不到100人，設(shè)有10個司局。遺產(chǎn)部代表中央政府任命遺產(chǎn)部代表并向各地派駐，履行中央政府相關(guān)法令，負(fù)責(zé)所在地區(qū)的文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，其工資由中央政府統(tǒng)一核發(fā)。目前遺產(chǎn)部向全國各地派出代表近2萬人。意大利中央政府每年用于文化遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)費占整個財政預(yù)算的1%——2%左右。意大利還通過發(fā)行文物彩票吸納資金，此外各大區(qū)、市政府也撥款用于文物保護(hù)，企業(yè)和私人也設(shè)有專門的文物保護(hù)基金，再加上聯(lián)合國教科文組織和歐盟的援助，每年都能將大批資金投入到文物保護(hù)工作中。地方政府也設(shè)立文化遺產(chǎn)保護(hù)機構(gòu)，但職責(zé)只是負(fù)責(zé)本地區(qū)文化遺產(chǎn)的宣傳和推廣。派駐各地的代表有行政執(zhí)法權(quán)，主要有兩個內(nèi)容：一是對個人破壞文化遺產(chǎn)的行為有權(quán)予以直接處罰；二是對地方政府破壞文化遺產(chǎn)的行為有權(quán)直接予以阻止，如果發(fā)生糾紛，交由中央政府予以評判。如果地方政府不服，可提起司法訴訟，最后由法庭判決。

意大利法律規(guī)定，凡超過50年的建筑和藝術(shù)品均可歸為文化遺產(chǎn)。中央政府只擁有400處古建筑宮殿，其他均為私人、公司和地方政府擁有。凡列入政府文化遺產(chǎn)名錄的古建筑，無論所有權(quán)和使用權(quán)是誰，不經(jīng)中央政府批準(zhǔn)不得任意改變建筑的外觀和結(jié)構(gòu)（包括電路、下水道的改建）；未經(jīng)政府批準(zhǔn)不得出售，如出售必須優(yōu)先賣給政府；修繕時可以向政府申請補貼，最高可以補貼100%。如果修繕或改造未經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，當(dāng)事者將面臨嚴(yán)重處罰：一是由中央政府派專家按照遺產(chǎn)原樣予以修復(fù)，所修復(fù)花費的資金全部由破壞遺產(chǎn)者支付；二是還要承擔(dān)相應(yīng)的民事、刑事責(zé)任。這一規(guī)定同樣適用于任何遺產(chǎn)的擁有者以及人文環(huán)境的破壞者包括地方政府。因此，如果某個地方政府一意孤行破壞文化遺產(chǎn)或人文環(huán)境，中央政府派駐的遺產(chǎn)代表有權(quán)直接阻止而不需要層層報批；如果地方政府不服而提起司法訴訟，最后的司法結(jié)果通常有利于中央政府，因為中央政府掌握相關(guān)遺產(chǎn)法律的解釋權(quán)。從實踐看，地方政府破壞遺產(chǎn)和人文景觀的行為并不常見，一個重要原因就是中央政府要求其恢復(fù)遺產(chǎn)原狀的費用相當(dāng)高昂，須由地方財政買單，得不償失。不過，近些年來，意大利全國這樣的司法訴訟每年有幾十例，且呈增長趨勢。

二、執(zhí)法機構(gòu)

1969年，根據(jù)法律規(guī)定，意大利設(shè)立了專門負(fù)責(zé)打擊文化遺產(chǎn)犯罪活動的執(zhí)法機構(gòu)和隊伍，稱為“文物憲兵”。憲兵介于軍隊與警察之間，類似于我國的武警。文物憲兵共300余人，分為12支隊伍。設(shè)有專門的司令部。文物憲兵是雙重管理體制：一方面與其他特殊憲兵如稅務(wù)憲兵一樣，統(tǒng)一隸屬于國防部，屬于軍隊序列，經(jīng)費由國防部統(tǒng)一支付；另一方面直接隸屬于遺產(chǎn)部，日常工作聽從遺產(chǎn)部命令。因此在體制上受國防部和遺產(chǎn)部的雙重領(lǐng)導(dǎo)。文化遺產(chǎn)的內(nèi)部安全工作由遺產(chǎn)部負(fù)責(zé)，文物憲兵的主要任務(wù)是打擊各種文物犯罪活動如盜竊、盜掘、走私等。

文物憲兵一般從警察隊伍中挑選，組成人員的資質(zhì)要求較高，既要有警務(wù)執(zhí)法經(jīng)驗，又要有文物保護(hù)經(jīng)驗。每年遺產(chǎn)部派專家對其進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。與其他警察相比，文物憲兵的軍銜普遍較高，在執(zhí)法時，有權(quán)協(xié)調(diào)指揮其他部門的警察統(tǒng)一行動。因此雖然文物憲兵人數(shù)不多，但都屬于精兵強將，一有案情，可直接指揮協(xié)調(diào)案發(fā)地的警察力量破案。意大利邊境由海關(guān)警察負(fù)責(zé)執(zhí)法，市區(qū)城鎮(zhèn)由普通警察執(zhí)法，如在執(zhí)法中遇見文物案件，均交由文物憲兵負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指揮處理。

文物憲兵還負(fù)責(zé)查處贗品的工作，承擔(dān)著追索非法流出意大利境外文物的任務(wù)，如與美國大都會博物館就一件古羅馬時期的雕塑談判了10年，終于索回。同時也接受國際刑警的指令，負(fù)責(zé)在意境內(nèi)查處非法流入的其他國家文物。最近歐盟國際刑警里昂中心把7件懷疑被盜而非法流入意大利境內(nèi)的中國古代繪畫作品的資料傳給了意方，交由意文物憲兵負(fù)責(zé)查處。還積極參與國際活動，如受聯(lián)合國委派，前往科索沃和伊拉克，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐奈奈锉Ｗo(hù)工作，打擊盜墓和文物走私活動，并在約旦舉辦培訓(xùn)班培訓(xùn)伊拉克警察。文物憲兵司令部里設(shè)有一個收集意大利全國文化遺產(chǎn)資料最權(quán)威、最豐富的文物信息中心。該中心成立于1972年，并于當(dāng)年開始編制紙質(zhì)名錄，1992年以后采用電腦管理。目前，該中心已收錄并編目的各類文物藝術(shù)品超過400萬件，其中僅繪畫作品達(dá)32萬余件，覆蓋了全國所有的重要文物場所和遺產(chǎn)地。該中心信息化水平很高，無論是繪畫、雕塑還是其他藝術(shù)品，都有詳細(xì)的分類和作者、年代、尺寸、地點等說明，可以在很短的時間內(nèi)檢索出來；文物憲兵在執(zhí)法時也可即時通過電腦進(jìn)入信息中心進(jìn)行查詢、比對。根據(jù)法律規(guī)定，文物經(jīng)營者和所出售的文物必須在遺產(chǎn)部登記備案，并記錄在信息中心內(nèi)，如果所出售文物在信息中心中被檢索出是未登記備案的，文物憲兵可將其查封沒收，并以偽造、走私、非法銷售等罪名提起指控。

因此，文物信息中心在意大利整個文物執(zhí)法中發(fā)揮了極為重大的作用。根據(jù)該中心統(tǒng)計，從1970年到2007年，意大利全國報案的被偷盜的藝術(shù)繪畫5萬余件，被偷盜的各類文物藝術(shù)品190萬余件，遭到起訴的18956人，其中被判入獄的4996人；查獲追回的各類文物藝術(shù)品102萬余件（其中包括雕刻作品74萬余件，查處的各類贗品25萬余件，從海外追回的被盜文物藝術(shù)品8千余件；在意境內(nèi)查獲的國外被盜藝術(shù)品1270件）。該中心還與歐美各國建立了廣泛聯(lián)系，目前主要通過法國里昂的國際刑警總部交流信息，由于國際刑警組織并非文物專業(yè)隊伍，因此信息交流仍不夠直接通暢。鑒于意大利這種專門警察隊伍和文物信息中心的模式在執(zhí)法中富有成效，歐盟各國目前都在積極研究建立專門的警察隊伍和文物信息中心，以協(xié)調(diào)統(tǒng)一全歐洲的文物執(zhí)法和信息交流。意大利文物信息中心也非常希望與我國建立相關(guān)的信息交流機制。

三、幾點思考和建議

目前，我國的文化發(fā)展和文化遺產(chǎn)保護(hù)工作正面臨一個新時期。文化發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成為兩個相互支撐、同等重要的戰(zhàn)略問題。黨的十七大報告明確指出：“中華民族偉大復(fù)興必然伴隨著中華文化繁榮興盛”，把促進(jìn)社會主義文化大繁榮大發(fā)展作為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求的一個重要內(nèi)容進(jìn)行了深刻論述，對如何做好文化工作包括文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，提出了全面要求。要切實落實這一要求，其中一項重要的工作就是要對我國現(xiàn)行文化遺產(chǎn)管理體制深入研究，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)行符合我國國情和發(fā)展需要的改革和制度創(chuàng)新。這應(yīng)包括兩個方面；一是整個文化遺產(chǎn)管理體制的改革和創(chuàng)新。目前我國文化遺產(chǎn)在管理體制上處于部門分割狀態(tài)，文物、文化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、旅游、宗教等部門都擁有對部分文化遺產(chǎn)的管理職權(quán)，公安、工商、海關(guān)等部門在其職能范圍內(nèi)也都承擔(dān)著相關(guān)職責(zé)。如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)這一體制，需要仔細(xì)研究。二是現(xiàn)行文物管理體制自身的改革和創(chuàng)新。在這方面，意大利的上述做法可以為我們提供一些參考的思路。

1、正確處理中央政府和地方政府在文物管理上的關(guān)系，加大國務(wù)院文物行政部門的協(xié)調(diào)管理能力。長期以來，我國文物管理制度采取的是屬地管理，分級負(fù)責(zé)的管理體制，除中央政府設(shè)立國家文物行政部門外，省、市、縣根據(jù)實際情況可設(shè)立地方文物行政部門或歸口其他部門，管理本行政區(qū)域的文物事宜。文物保護(hù)法規(guī)定：“國務(wù)院文物行政部門主管全國文物保護(hù)工作。地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作?？h級以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的文物實施監(jiān)督管理?！睉?yīng)該說，這一分級負(fù)責(zé)體制是根據(jù)我國的基本國情而長期形成的，在尊重、發(fā)揮各級政府對文物保護(hù)工作的自主性和積極性上起到了重要作用。

但是，隨著市場經(jīng)濟和城市化的迅猛發(fā)展，基本建設(shè)、旅游發(fā)展與文物保護(hù)的矛盾日趨激烈，這一體制的弱點和問題就愈加突出。主要有兩方面：一是地方政府既作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)者，又作為當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)的保護(hù)者，在彼此相互發(fā)生激烈沖突時，難以擺正自身關(guān)系。其結(jié)果，文物保護(hù)工作往往為經(jīng)濟利益讓路。近些年來一些地方經(jīng)濟開發(fā)、旅游開發(fā)對文物或遺產(chǎn)地的破壞屢見不鮮,城市化建設(shè)中對古城歷史文化風(fēng)貌的毀壞也不斷發(fā)生。二是缺乏一個有效解決這一矛盾沖突的監(jiān)督制約機制。文物保護(hù)法對此也尚未明確。由于地方承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門本身就是當(dāng)?shù)卣慕M成部分，由他們來自主、獨立地履行文物監(jiān)督管理職責(zé)，顯然是不現(xiàn)實的。一些地方成立了由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、各相關(guān)部門參加的協(xié)調(diào)會議，這種平行架構(gòu)仍然起不到實質(zhì)性監(jiān)督作用。雖然國家文物局依法主管全國文物保護(hù)工作，但由于自身地位和執(zhí)行力相當(dāng)有限，面對分級負(fù)責(zé)的體制，如何協(xié)調(diào)和處理上述矛盾，確實力有不逮。因此，根據(jù)我國實際情況，如何建立一個有效統(tǒng)一的文物管理監(jiān)督制約機制，是當(dāng)前面臨的一個亟待解決的重要問題。意大利的做法主要有二：一是堅持文化遺產(chǎn)管理權(quán)由中央政府行使，采取中央直接向地方派駐代表的垂直管理體制;二是通過司法機制解決中央和地方的沖突。對此我國有自己的國情，不應(yīng)照搬和復(fù)制。但我們應(yīng)積極研究解決現(xiàn)行體制下存在的弊端和問題，應(yīng)當(dāng)在尊重文物的地方屬性和分級管理的前提下，重視和強調(diào)文物的國家屬性，建立一個行之有效、統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)督制約機制?？梢匝芯繀⒄漳壳敖?jīng)濟領(lǐng)域的一些成功做法如銀行、電信、保險等行業(yè)的垂直、雙重領(lǐng)導(dǎo)模式，或如國資委、紀(jì)檢部門向地方派出的巡視組等方式，創(chuàng)造必要的條件和途徑，充分發(fā)揮中央政府部門對地方政府在文物事業(yè)上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理作用。

2、加強專業(yè)執(zhí)法隊伍建設(shè)，建立和完善打擊文物犯罪活動的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制。在打擊文物犯罪活動方面，目前我國現(xiàn)有的執(zhí)法機構(gòu)主要是公安和海關(guān)及其所屬隊伍。長期以來，他們在打擊各種文物犯罪活動方面發(fā)揮了重大作用，取得了顯著成績。但是，由于我國公安警察隊伍所承擔(dān)的打擊其它各種犯罪活動和維護(hù)社會治安的任務(wù)極其繁重，一些地方在打擊文物犯罪活動時往往因為人手緊張、經(jīng)費困難和業(yè)務(wù)知識欠缺而難以全力以赴，在公安、海關(guān)、文物行政部門之間也缺乏有效的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制。意大利所采取的“文物憲兵”的體制在一些遺產(chǎn)大國具有相當(dāng)?shù)拇硇?，目前歐盟各國也都在積極研究采納這種模式。雖然我國國情不同，但這一做法對我們也具有參考價值。隨著當(dāng)前打擊文物犯罪的工作日益緊迫，并出現(xiàn)專業(yè)化、國際化趨勢,我們也可以研究考慮在現(xiàn)有公安警察隊伍中，抽調(diào)部分精干人員，組成相對穩(wěn)定和專業(yè)的文物執(zhí)法隊伍，在打擊文物犯罪活動時發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮的作用。

3、高度重視文物信息中心的建設(shè)和完善，使之成為文物執(zhí)法和打擊文物犯罪活動的重要武器。目前我國在文物信息中心的建設(shè)方面相當(dāng)滯后。國家文物局下設(shè)有一個事業(yè)機構(gòu)“中國文物信息咨詢中心”，正式編制28人，經(jīng)費自籌。該中心已成立相當(dāng)時間，主要任務(wù)是建立、管理、維護(hù)文物資料信息庫，配合國家文物局對全國文物、博物館事業(yè)信息化工作進(jìn)行宏觀管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；同時還承擔(dān)其他相關(guān)咨詢、鑒定和評議等工作。由于該中心主要是為國家文物局內(nèi)部工作服務(wù)，其功能、作用十分有限，信息化程度也不高。目前該中心除有全國重點文物保護(hù)單位和國家一級文物信息資料外，尚未建立起覆蓋全國的、相對完整的文物信息數(shù)據(jù)庫，更不具備處理相關(guān)數(shù)據(jù)的信息化技術(shù)系統(tǒng)和能力。近幾年該中心在財政部支持下開展“文物調(diào)查及數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)建設(shè)”項目，并在山西、河南、甘肅、遼寧開展省級文物信息中心試點建設(shè)，但顯而易見，此項基礎(chǔ)性工作至今仍處在初創(chuàng)階段。因此，無論是在文物資源數(shù)字化、文博行業(yè)管理網(wǎng)絡(luò)化的建設(shè)上，還是在對文物執(zhí)法和打擊文物犯罪活動中所發(fā)揮的作用上，該中心的現(xiàn)狀與當(dāng)前的緊迫要求極不適應(yīng)。從意大利的經(jīng)驗看，必須高度重視文物信息中心建設(shè)，要將其作為國家開展文物保護(hù)工作的最基礎(chǔ)、最重要的一項工作來抓；要把信息中心的建設(shè)與正在開展的第三次全國文物普查結(jié)合起來，打破部門、行業(yè)的局限，將其納入整個文物執(zhí)法和打擊文物犯罪活動的基礎(chǔ)工作中，加大信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，逐步建立起一個為全國文物執(zhí)法工作和國內(nèi)外信息交流服務(wù)的有效平臺，以適應(yīng)我國文化發(fā)展和文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的需要。