導(dǎo)語：歐盟合同能源管理政策機(jī)制思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1歐盟層面的節(jié)能與合同能源管理政策

對歐盟的節(jié)能政策進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，歐盟從四個方面對合同能源管理的推行發(fā)揮作用。1.1設(shè)立獨(dú)立的節(jié)能管理機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)。首先，歐盟設(shè)立了獨(dú)立的節(jié)能管理機(jī)構(gòu)，包括歐洲能源監(jiān)管委員會（CEER）和能源交通總署（ETDG）對能源交易和市場進(jìn)行監(jiān)管。相應(yīng)地，許多成員國也設(shè)立了獨(dú)立的節(jié)能管理機(jī)構(gòu)，如英國的環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部，負(fù)責(zé)制定相關(guān)節(jié)能政策和法規(guī)，其下設(shè)的碳基金（CarbonTrust）和節(jié)能基金（EnergySavingTrust），分別管理政府對工業(yè)和交通節(jié)能、建筑節(jié)能等投入的資金，對合同能源管理項(xiàng)目提供資金支持。其次，歐盟設(shè)立了專門的研究機(jī)構(gòu)如歐盟研究總署（ECRDG）和歐盟聯(lián)合研究中心（JRC）進(jìn)行節(jié)能研究和節(jié)能項(xiàng)目開發(fā)。歐盟聯(lián)合研究中心（JRC）下設(shè)7個科學(xué)小組，由獨(dú)立的學(xué)科專家組成，不僅提供專門的節(jié)能技術(shù)支持，還通過對成員國的合同能源管理市場進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查，提供政策建議。JRC先后對歐盟國家合同能源管理推行的障礙因素進(jìn)行兩次大規(guī)模調(diào)查。在2010~2013年的調(diào)查報(bào)告中，JRC提出了阻礙各成員國合同能源管理發(fā)展的八個障礙因素，即信息與意識、立法、行為、市場與外部性、融資、技術(shù)與行政、計(jì)量與驗(yàn)證、ESA2010的影響。在2014~2016年的調(diào)查報(bào)告中，JRC將這些障礙因素進(jìn)一步歸結(jié)為六個方面，即信息與意識、立法與會計(jì)、行為、市場與外部性、融資、技術(shù)與行政。這些調(diào)查結(jié)果對于歐盟制定和調(diào)整相應(yīng)法令和政策標(biāo)準(zhǔn)提供了經(jīng)驗(yàn)支撐[2][3]。1.2制定系列的節(jié)能指令和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。歐盟以指令（directive）的形式了許多與節(jié)能相關(guān)的法律，還制定了工業(yè)、交通和建筑等領(lǐng)域的能效標(biāo)準(zhǔn)。其中對于節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)和合同能源管理（EPC）具有較大影響的相關(guān)指令和政策主要包括以下三項(xiàng)。1）《能源效率指令》（EnergyEfficiencyDirec-關(guān)于能源效率的較早指令是2006年的《終端用能和能效服務(wù)指令》（2006/32/EC）。2012年，《能源效率指令》（2012/27/EU，EED）取代了2006/32/EC，建立了一個在歐盟范圍內(nèi)提高能源效率的共同框架，成為歐盟國家合同能源管理市場的一項(xiàng)非常重要的法律。首先，該指令重新定義了兩個術(shù)語。第一個術(shù)語是“能源服務(wù)提供商”（EnergyServiceProvider，ESP）。2006/32/EC提出的“能源服務(wù)公司”（ESCOs）的概念，定義為“對用戶的設(shè)備或建筑物提供能源服務(wù)或其他能源效率改進(jìn)措施并承擔(dān)相應(yīng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的自然人或法人”。ESP則是一個比ESCOs更寬泛的概念，包括能源專家、審計(jì)師、咨詢、工程師、建筑商等相關(guān)方面。第二個術(shù)語是“合同能源管理服務(wù)商”（EPCprovider），專指提供節(jié)能保證的能源服務(wù)公司。其次，EED明確要求成員國采取措施促進(jìn)本國節(jié)能服務(wù)市場的發(fā)展，包括提供信息、EPC合同文本、公布能源服務(wù)提供商名單、宣傳最佳EPC實(shí)務(wù)等，還要求各國在立法、行政等方面移除對合同能源管理的監(jiān)管障礙和非監(jiān)管障礙，尤其是公共部門實(shí)施合同能源管理時可能遇到的公共采購、年度預(yù)算和會計(jì)核算方面的障礙。該指令還要求各成員國制定長期的、國家層面的建筑節(jié)能改造戰(zhàn)略，包括商用、住宅、公共和私人建筑，并提出中央政府擁有或管理的公共建筑節(jié)能率不低于3%的要求。這些規(guī)定為歐盟國家2013年之后合同能源管理的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。2）《建筑能源績效指令》（TheEnergyPerfor-manceofBuildingsDirective，EPBD）歐盟關(guān)于建筑能源績效的相關(guān)指令主要有兩版，一個版是2002/91/EC和2010/31/EU。2002/91/EC構(gòu)建了建筑物能效管理的基本框架，主要內(nèi)容包括：提出了建筑物能耗的計(jì)量方法，確定了建筑物最低能效標(biāo)準(zhǔn)，對于新建建筑要求直接達(dá)到最低能耗標(biāo)準(zhǔn)，對于使用面積超過1000m2的既有建筑要求通過節(jié)能改造達(dá)到最低能耗標(biāo)準(zhǔn)；建立了建筑物能效標(biāo)簽制度，對符合節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的建筑物頒發(fā)能耗性能證書，要求業(yè)主在出租、出售房屋時必需提供建筑能效等級證書，公共建筑物必須在顯著位置擺放能效等級證書[4]；要求各成員國建立對鍋爐和空調(diào)系統(tǒng)的定期檢查制度；實(shí)行建筑節(jié)能監(jiān)管制度，如獨(dú)立專家制度、審查制度以及建筑節(jié)能信息服務(wù)制度。2010年，歐盟新一版《建筑能源績效指令》（2010/31/EU，EPBD），進(jìn)一步建立起建筑物及其內(nèi)部設(shè)施綜合能源績效計(jì)算的通用框架，尤其強(qiáng)調(diào)成本最優(yōu)化方法的使用。EPBD規(guī)定了新建建筑物和內(nèi)部設(shè)施翻新的建筑物、建筑單元、建筑構(gòu)件應(yīng)實(shí)現(xiàn)的最低節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，取消了2002/91/EC關(guān)于建筑物最低能效標(biāo)準(zhǔn)的面積限制。EPBD提出了到2020年，所有新建建筑必須成為“近零能耗建筑”的目標(biāo)。EPBD完善了在歐盟全境實(shí)施能源認(rèn)證的計(jì)劃。截至目前，EPBD已成為歐盟各成員國降低建筑能耗的主要法律依據(jù)，其中要求建筑物必須具備能源績效合格證的規(guī)定在很大程度上促進(jìn)了公共建筑部門的節(jié)能改造和整個節(jié)能服務(wù)市場的發(fā)展。3）歐盟建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)在歐盟的總能耗中，建筑能耗占比達(dá)到40%，其中居住建筑能耗約占建筑總能耗的三分之二，公共建筑能耗占三分之一，而居住建筑能耗的70%和公共建筑能耗的50％又是用于供暖空調(diào)[5][6]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐盟國家既有建筑中約64%是1975年以前建成的，且大部分處在溫帶氣候，總體節(jié)能潛力較大[1]，75~90%的既有存量建筑將繼續(xù)使用至2050年。從2014年1月1日起，歐盟每年約有3％的公共建筑進(jìn)行以節(jié)能為目的的改造。因此，歐盟對于既有建筑的節(jié)能改造既是節(jié)能減排的重要手段，又是合同能源管理商業(yè)模式的重要應(yīng)用領(lǐng)域，也是《能源效率指令》（EED）和《建筑能源績效指令》（EPBD）的適用重點(diǎn)。歐盟標(biāo)準(zhǔn)化委員會（CEN）對于建筑、工業(yè)、交通等能耗領(lǐng)域制定了全面的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。例如，在建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)方面，CEN下設(shè)了建筑熱性能和建筑組件標(biāo)準(zhǔn)、建筑通風(fēng)標(biāo)準(zhǔn)、日光燈和照明設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、建筑加熱系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)、建筑自動控制和管理標(biāo)準(zhǔn)等五個技術(shù)委員會，分別制定相關(guān)的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，以對既有建筑進(jìn)行節(jié)能改造和合同能源管理提供技術(shù)規(guī)范。相應(yīng)地，多數(shù)歐洲國家也建立起本國的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，一些節(jié)能減排較好的國家如瑞典、挪威、丹麥、芬蘭、德國、奧地利、瑞士、英國等，甚至進(jìn)一步建立起了“超低能耗建筑標(biāo)準(zhǔn)體系”。1.3開展廣泛的節(jié)能項(xiàng)目和研究課題。配合各種指令和政策，歐盟還通過開展各種節(jié)能項(xiàng)目和研究課題的形式，推行合同能源管理實(shí)踐并提供各種政策建議。如著名的“智慧能源歐洲計(jì)劃”，資助了大量公共部門的EPC項(xiàng)目。EESI2020規(guī)劃項(xiàng)目，提出了以EPC方式將能耗降低20%的目標(biāo)，并在歐洲九個大都市地區(qū)投資2600萬歐元，推行了27個合同能源管理試點(diǎn)項(xiàng)目，同時開發(fā)了包含50多個最佳實(shí)踐案例的數(shù)據(jù)庫、一份詳細(xì)的項(xiàng)目服務(wù)商指南和培訓(xùn)單元。始于2016年的GuarantEE項(xiàng)目，則致力于消除合同能源管理實(shí)施中遇到的障礙，并試圖建立一套體系促使這一商業(yè)模式更具彈性。最近開展的H2020項(xiàng)目（2016~2019年），則主要是研究如何增加合同能源管理的靈活性，以使其更好地運(yùn)用于私有部門。此外，有些國家也資助了相關(guān)研究課題，如德國氣候與能源委員會與克羅地亞等9個國家發(fā)起的EnPC-INTRANS項(xiàng)目，研究了公共建筑節(jié)能改造中的合同能源管理模式，認(rèn)為公共建筑合同能源管理項(xiàng)目推行中遇到的障礙主要來自于政治和法律、行政、經(jīng)濟(jì)、融資、技術(shù)等多個方面。最值得一提的是歐盟2013~2015年的Trans-parense課題。該課題的研究目的是致力于增進(jìn)整個歐洲地區(qū)合同能源管理市場的透明度和誠信度，促使各成員國建立本國節(jié)能服務(wù)行業(yè)的協(xié)會組織。該項(xiàng)目的最大成果是在2014年了“歐盟合同能源管理行為守則”（TheEuropeanEPCCodeofConduct），在“守則”中提出了合同能源管理服務(wù)商（EPCprovider）應(yīng)該遵循的三大價值觀和九條原則。三大價值觀包括效率（efficiency）、專業(yè)化（professionalism）、透明（transparency）。九條原則分別要求EPC服務(wù)商做到提供經(jīng)濟(jì)有效的能源節(jié)約、承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、提供節(jié)能保證、對項(xiàng)目運(yùn)行管理提供長期支持、與客戶之間保持長期和公允與透明的合作關(guān)系、守法和誠實(shí)、對客戶的項(xiàng)目融資提供支持、確保項(xiàng)目實(shí)施人員的資質(zhì)、項(xiàng)目全過程中保持高質(zhì)量和高度的職業(yè)關(guān)注。“EPC行為守則”并不是強(qiáng)制性規(guī)定，但得到了歐洲節(jié)能服務(wù)公司協(xié)會（ESCO）和歐洲智慧能源效率服務(wù)聯(lián)盟（EFIEES）的公開支持，其傳遞的價值觀和原則增加了市場對合同能源管理這一商業(yè)行為的信任，在歐盟各國的合同能源管理實(shí)踐中得到了廣泛的運(yùn)用。目前，是否遵循“EPC行為守則”已成為客戶選擇和評價合同能源管理服務(wù)商的服務(wù)能力和合同能源管理項(xiàng)目績效的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。1.4為合同能源管理項(xiàng)目提供資金支持歐盟還通過多種渠道向成員國的合同能源管理項(xiàng)目提供資金支持，其中的一條重要渠道是通過歐洲能源效率基金（EEEF）提供貸款。EEEF于2011年由歐洲委員會和歐洲投資銀行共同建立，其主要宗旨即是向成員國的市政、地方和地區(qū)的公用設(shè)施部門、公共交通部門、社會住房協(xié)會、能源服務(wù)公司等提供進(jìn)行節(jié)能改造和合同能源管理的項(xiàng)目資金。該基金曾經(jīng)向猶太博物館柏林基金會和慕尼黑應(yīng)用科學(xué)大學(xué)的節(jié)能改造項(xiàng)目各提供了110萬歐元的10年期貸款。2019年6月和12月，EEEF還分兩次為烏克蘭能效基金提供了5000萬和5400萬歐元的節(jié)能改造貸款。此外，歐盟還通過歐洲投資銀行、歐洲重建與發(fā)展銀行等發(fā)行綠色債券的方式，將籌集的資金投向節(jié)能改造項(xiàng)目。

2歐盟成員國的合同能源管理市場分級和政策特征

在成員國層面上，根據(jù)JRC的統(tǒng)計(jì)，截止2016年底，有20個歐盟成員國建立了合同能源管理相關(guān)的法律框架，但只有9個國家設(shè)計(jì)了為EPC項(xiàng)目提供資金支持的金融工具，15個國家在相關(guān)法律和政策中采用了與EED基本相同的合同能源管理的定歐盟的合同能源管理政策機(jī)制義，17個國家根據(jù)歐盟指令了合同能源管理的商業(yè)模式及其標(biāo)準(zhǔn)合同文本。Transparense項(xiàng)目對20個歐盟成員國進(jìn)行了問卷調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果將這些國家的合同能源管理市場大致分成了三級：初級市場（beginnermarket），包括斯洛伐克、保加利亞、比利時、荷蘭、波蘭、拉脫維亞、立陶宛、希臘和匈牙利；中級市場（intermediatemarket），包括西班牙、葡萄牙、丹麥、挪威、意大利和斯洛文尼亞；高級市場（advancedmarket），包括德國、英國、捷克、瑞典、奧地利。不同階段市場的國家政策、合同能源管理商業(yè)模式、融資機(jī)制不盡相同1[7][8]，合同能源管理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平存在較大差異，具有不同的需求、期望及特征，既有共性，又有個性。2.1初級市場國家的政策特征。初級市場階段的國家，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)處于起步階段，缺乏政策激勵和支持，合同能源管理商業(yè)模式?jīng)]有得到市場的廣泛認(rèn)可，普遍存在項(xiàng)目融資困難的問題。從政府政策看，有些國家沒有出臺與合同能源管理直接相關(guān)的激勵和監(jiān)管政策，沒有提供財(cái)政補(bǔ)貼或優(yōu)惠貸款，甚至沒有任何法律對合同能源管理進(jìn)行清晰的定義，或者尚未將歐盟的相關(guān)指令納入立法體系或國家發(fā)展戰(zhàn)略，或者國內(nèi)不同地區(qū)在對歐盟指令的運(yùn)用和財(cái)政補(bǔ)貼政策上各自為政。此外，有些歐洲國家由于政局動蕩而導(dǎo)致金融體系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，市場主體難以預(yù)測未來的政府政策，因而在投資于EPC這一類的長期合同項(xiàng)目時非常謹(jǐn)慎。目前，有些國家已經(jīng)意識到節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的重要性，開始明確態(tài)度并制定相應(yīng)政策。以拉脫維亞為例，最初該國的公共預(yù)算并不鼓勵為節(jié)約能源而另行發(fā)生支出，政府采購也將節(jié)能服務(wù)公司拒之門外，因而在一定程度上成為合同能源管理實(shí)施的最主要障礙。近幾年，該國的住房與能源保護(hù)局逐漸以各種研討會的形式，邀請政府部門、金融機(jī)構(gòu)、維修公司、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、非營利組織、以及公寓業(yè)主等參加討論，并與經(jīng)濟(jì)部等部門合作，共同推進(jìn)合同能源管理在本國的發(fā)展。2.2中級市場國家的政策特征。處于中級市場階段的國家，合同能源管理市場較為活躍，通常成立了行業(yè)協(xié)會組織，有各種資金來源渠道支持EPC項(xiàng)目的投資，但國家政策的完善程度存在明顯差別。中級市場國家的合同能源管理政策可分為四種情況。①缺乏政府支持但成立了能源服務(wù)行業(yè)協(xié)會組織，行業(yè)協(xié)會在提供關(guān)于政策和監(jiān)管信息、聯(lián)合能源服務(wù)公司參與EPC項(xiàng)目、評價和組織能源服務(wù)公司進(jìn)行EPC競標(biāo)等方面發(fā)揮了積極的作用，如西班牙。②缺少政府政策支持，但現(xiàn)有的法律體系和監(jiān)管機(jī)制中規(guī)定了能源服務(wù)公司運(yùn)營、檢查和認(rèn)證的最低標(biāo)準(zhǔn)和要求。以葡萄牙為例，該國實(shí)行了一項(xiàng)生態(tài)行動計(jì)劃（ECO-APProgramme），利用能源服務(wù)公司認(rèn)證系統(tǒng)對其進(jìn)行過濾與篩選，以確保只有財(cái)務(wù)狀況良好的能源服務(wù)公司有資格申請?jiān)撚?jì)劃內(nèi)項(xiàng)目的公開招標(biāo)。這項(xiàng)基于公共部門的計(jì)劃也大大促進(jìn)了私營部門中合同能源管理業(yè)務(wù)的發(fā)展。③缺少立法但得到政府的支持。以丹麥為例，政府沒有制定針對節(jié)能服務(wù)的法律，但遵循了歐盟的相關(guān)指令如EPBD，并認(rèn)可節(jié)能改造是一種節(jié)能減排的重要方式，同時通過培訓(xùn)會議、指南和最佳實(shí)踐等形式傳播節(jié)能與合同能源管理的理念，用能機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)方及地方政府也都積極推進(jìn)EPC項(xiàng)目的實(shí)施。④缺少法律規(guī)范，政府采購法案和公私合營項(xiàng)目對EPC設(shè)置了較高的門檻，但具有提高能源效率的內(nèi)在需求。如斯洛文尼亞在2012~2013年制定了能源效率計(jì)劃，為能源供應(yīng)商提供了開拓EPC市場的商機(jī)。從長期看，隨著EPC項(xiàng)目的效益回饋和聲譽(yù)確立，這些國家的合同能源管理產(chǎn)業(yè)將逐漸走向成熟。2.3高級市場國家的政策特征。合同能源管理市場處于高級階段的國家，一般都設(shè)立了能源服務(wù)行業(yè)組織，合同能源管理作為一種有效的節(jié)能機(jī)制得到了廣泛認(rèn)可，市場發(fā)育比較成熟，政府監(jiān)管和支持政策相對比較完善，融資渠道呈現(xiàn)多樣化。相比而言，高級市場階段的國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，多數(shù)都制定了明確的節(jié)能減排目標(biāo)，政府以積極的姿態(tài)通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、政府采購、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、融資擔(dān)保等多種機(jī)制并舉的方式直接或間接促進(jìn)EPC的發(fā)展。但每個國家的發(fā)展道路各具特色，例如在合同能源管理較為發(fā)達(dá)的德國，政府制定了完善的合同能源管理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及手冊和指南。而在捷克共和國，一直以來，政府對于節(jié)能服務(wù)行業(yè)的支持非常少，行政管理與立法設(shè)置的壁壘則非常高，在2011年之前，政府的能源戰(zhàn)略與立法文件中基本沒有涉及節(jié)能服務(wù)行業(yè)，甚至在國家的能源政策和能效行動規(guī)劃中都忽略了整個能源服務(wù)行業(yè)，合同能源管理的發(fā)展主要依靠市場自發(fā)力量。直到2011年，政府起草了一份合同能源管理合同范本和一份公共建筑改造方案，同時成立了能源服務(wù)提供商協(xié)會（APSE），該國的合同能源管理才進(jìn)入快速發(fā)展階段。隨后，該國頒布了幾份針對EPC項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)性文件，包括能源管理合同文本、對于EPC項(xiàng)目實(shí)施的詳細(xì)描述、以及符合國家《公共采購法》的采購程序，從而大大促進(jìn)了EPC商業(yè)模式的推廣，EPC服務(wù)商的數(shù)量從2010年的5家很快發(fā)展至2016年的近10家和有近60個EPC項(xiàng)目的規(guī)模。又如奧地利，從20世紀(jì)90年代開始就對居住公寓樓通過EPC方式進(jìn)行節(jié)能改造，屬于合同能源管理發(fā)端比較早的國家，但該國法律禁止房屋業(yè)主把節(jié)能改造的成本轉(zhuǎn)移給租戶，所以節(jié)能改造雖然降低了租戶的生活成本，但對房屋業(yè)主沒有激勵作用。2001年，奧地利能源部啟動了一項(xiàng)對300幢聯(lián)邦政府建筑物運(yùn)用EPC方式進(jìn)行節(jié)能改造的“聯(lián)邦承包運(yùn)動”，公開宣示了政府對EPC商業(yè)模式的認(rèn)可和支持，合同能源管理才開始步入快速發(fā)展軌道。

3結(jié)語

政府的政策激勵和支持是各國推行合同能源管理的主要力量。對歐盟的節(jié)能與合同能源管理政策進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，由于各個國家的經(jīng)濟(jì)狀況、法律制度、金融環(huán)境存在一定的差異，在推行合同能源管理中遇到的問題也不完全相同。而作為一個區(qū)域統(tǒng)一體，歐盟在制定統(tǒng)一指令和政策方面的積極姿態(tài)，不僅推動了本區(qū)域的節(jié)能減排，對我國及其他國家和地區(qū)也具有示范和借鑒價值。

作者:張美霞 高實(shí)鮮 余宇新 張明倩 李煜鑫 單位:1.上海創(chuàng)能國瑞能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)有限公司 2.上海外國語大學(xué)國際金融貿(mào)易學(xué)院