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一、現(xiàn)行海灣河口水環(huán)境管理體制存在的主要問題

隨著海洋經(jīng)濟發(fā)展以及陸源污染不斷轉(zhuǎn)移,海灣河口水環(huán)境污染日趨嚴重,這與我國現(xiàn)行海灣河口水環(huán)境實施分散型管理體制有著重要的關聯(lián)性。

(一)多頭管理且缺乏綜合協(xié)調(diào)的管理機構(gòu)

中華人民共和國海洋環(huán)境保護法»第五條規(guī)定,依法對海洋環(huán)境實施管理的部門有環(huán)境保護部、國家海洋局、國家海事局、國家漁業(yè)漁政局、軍隊環(huán)保部門以及沿海縣級以上地方人民政府海洋環(huán)境監(jiān)督等管理部門?？蛇@些管理部門所涉及的管理職責卻不夠明晰,海洋水環(huán)境保護主管部門是誰,哪些部門共同參與,如何進行協(xié)同管理等方面尚未有明確的細化界定,對跨區(qū)域、跨行政部門的海洋水環(huán)境保護工作也應有明確指定而不應由“有關沿海地方人民政府協(xié)商解決或國務院環(huán)境保護行政主管部門協(xié)調(diào)”,①這就給如何有效理順海洋環(huán)境保護和海洋資源開發(fā)的關系帶來難題。以長三角海灣河口為例,現(xiàn)行海洋水環(huán)境保護工作涉及江蘇省、浙江省和上海市等區(qū)域,具體的管理機構(gòu)分別有“兩省一市”的環(huán)保廳、海洋漁業(yè)局、水利廳、水務局、海事局、駐滬海軍等單位,查看上述部門網(wǎng)站的具體工作職責,幾乎每個部門都或多或少涉及到海洋水環(huán)境保護和海洋資源開發(fā)工作,至于是海洋水環(huán)境保護為主還是海洋資源開發(fā)為主就沒有進行明確界定,而且在如此之多的管理部門中,未界定哪個部門是海洋水環(huán)境保護的主管部門,也沒有設立一個綜合協(xié)調(diào)“兩省一市”海洋環(huán)境保護工作管理機構(gòu)。以浙江省區(qū)域內(nèi)杭州灣為例,涉及水環(huán)境管理的行政部門有省海洋漁業(yè)局、省環(huán)保廳、省水利廳、省海事局、省氣象局等等,還加上沿?？h級以上地方人民政府設置的專門行駛區(qū)域內(nèi)的海洋水環(huán)境管理的部門,在如此多的管理機構(gòu)中沒有界定主管部門,也沒有設立一個能綜合組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理機構(gòu)?，F(xiàn)行這種模棱兩可的海灣河口水環(huán)境管理體制,是直接導致現(xiàn)階段海洋水環(huán)境整體污染治理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃以及許多跨區(qū)域、跨部門的水環(huán)境治理問題難以得到及時有效解決的一個重要原因。

(二)執(zhí)法部門間的利益博弈加劇

盡管2013年國務院將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責進行了整合,重新組建了國家海洋局并以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法。可從實際行政執(zhí)法結(jié)果看,涉海行政執(zhí)法部門依然較多,主要包括隸屬國家海洋局的中國海監(jiān)大隊、隸屬農(nóng)業(yè)部的漁業(yè)局、隸屬海關總署的海關緝私局、隸屬交通部的中國海事局以及隸屬公安部邊防管理局的中國海警,號稱“五龍治?！?。多支海上執(zhí)法隊伍的并存,一方面增加了相關管理成本,另一方面,容易形成管理上的混亂和職責上的認定不清。在具體的執(zhí)法過程中,各執(zhí)法部門間經(jīng)常會出現(xiàn)利益博弈現(xiàn)象,常常是有利則互不相讓,無利則互相推諉,一旦碰到棘手問題就出現(xiàn)相互扯皮現(xiàn)象,時常呈現(xiàn)出由“五龍治?！钡健拔妪堲[?！钡膱?zhí)法格局,這既浪費了人力、物力、財力,又影響了海洋水環(huán)境最終的執(zhí)法效力。[2]從長三角海灣河口實際看,由于區(qū)域涉及江蘇、浙江和上海,因而在水環(huán)境治理具體執(zhí)法過程中,不僅同樣出現(xiàn)有利相爭,無利推諉現(xiàn)象,而且還出現(xiàn)了陸域與海域管理相互扯皮的現(xiàn)象,諸如“海洋部門不上岸、環(huán)保部門難下?！钡痊F(xiàn)象在長三角海灣河口區(qū)域也時有發(fā)生。這種重利益博弈、輕執(zhí)法效力的做法嚴重影響了長三角海灣河口乃至我國海洋水環(huán)境整體污染治理。

(三)基層政府海洋水環(huán)境管理組織薄弱

現(xiàn)階段我國海洋水環(huán)境管理組織體系,明顯呈現(xiàn)出“倒金字塔”結(jié)構(gòu),即從中央到地方,無論是機構(gòu)設置、編制設定、人員配備等均呈現(xiàn)出越往下越簡單、越薄弱的現(xiàn)象,甚至個別基層政府連專門的編制還未解決。以長三角海灣河口地區(qū)為例,海洋水環(huán)境管理組織體系呈現(xiàn)出“兩無一少”特點,即無統(tǒng)一的機構(gòu)、無專門編制,缺少海洋環(huán)保專業(yè)人才。如上海市及下屬區(qū)縣環(huán)保部門中,涉及海洋水環(huán)境治理工作由水環(huán)境和自然生態(tài)保護處(科)管理,江蘇省及下屬市縣級環(huán)保部門中,海洋水環(huán)境治理工作由流域水環(huán)境管理處管理,浙江省及下屬市縣級海洋環(huán)保工作由污染防治處(科)管理。從浙江省寧波市看,現(xiàn)階段仍有5個涉?？h(市)區(qū)尚未成立海洋經(jīng)濟領導小組及其工作機構(gòu),即使已經(jīng)建立相關組織體系的縣(市)區(qū)也僅配備2~3名專兼職人員,工作力量明顯受到影響。從浙江省市一級海洋漁業(yè)部門設置看,杭州市和紹興市至今還未設立專門機構(gòu),嘉興市將海洋漁業(yè)管理部門設在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟局內(nèi)部,對外稱海洋與漁業(yè)局,對內(nèi)稱海洋與漁業(yè)處且總共只有3名人員,全處沒有一名海洋環(huán)保專業(yè)人才,每年的海洋環(huán)境公報也只好有償委托寧波一家專業(yè)部門完成的。①可見,現(xiàn)行基層政府海洋水環(huán)境管理組織體系設置很難擔當起海灣河口水環(huán)境污染治理的重任。

二、現(xiàn)行海灣河口水環(huán)境管理體制存在主要問題的深層次原因

從上分析可以清楚地看到,當前海洋水環(huán)境管理體制還存在一些薄弱環(huán)節(jié)和需要深入思考的問題,這些問題有其深層次原因。

(一)管理體制的分散性

我國現(xiàn)存的海洋水環(huán)境管理體制實際上是中國分行業(yè)管理模式由陸地向海域自然延伸的結(jié)果,這種多部門各司其職的分散型管理體制,必須建立在各職能管理部門在其職責范圍內(nèi)能進行有效的溝通和協(xié)調(diào),一旦其管理活動超出其管理職能范疇,這種注重縱向控制與溝通的模式就必然會提高溝通成本,降低協(xié)調(diào)的效果[4]。也正是這個原因,現(xiàn)階段我國把海洋水環(huán)境治理和行政執(zhí)法按行業(yè)、分層級地分配給國家海洋局、農(nóng)業(yè)部、海關總署、交通部和公安部等部門行使,事實上這些部門在實際運行時只注重行政區(qū)劃和各自部門的需要,忽略了海水的流動性以及海洋環(huán)境的整體性,導致海洋水環(huán)境管理中“多龍鬧?！钡谋锥?。反過來在現(xiàn)行陸域環(huán)境污染管理體制中,由于主管執(zhí)法部門的單一性,由環(huán)保部門負責并統(tǒng)籌其他相關部門參與,因而在陸域環(huán)境污染治理和保護中較少看到“多龍鬧?！钡默F(xiàn)象。

(二)法規(guī)職責界定的模糊性

從現(xiàn)行環(huán)境保護行政部門與國家海洋行政主管部門的職責規(guī)定分析,«中華人民共和國海洋環(huán)境保護法»第五條規(guī)定,國務院環(huán)境保護行政主管部門作為對全國環(huán)境保護工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門,對全國海洋環(huán)境保護工作實施指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督,并負責全國防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作;國家海洋行政主管部門負責海洋環(huán)境的監(jiān)督管理,組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學研究,負責全國防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護工作。因此,從兩個部門現(xiàn)行的職責規(guī)定看海洋水環(huán)境保護的主體是國家海洋局,國家環(huán)保部門僅僅是指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。從國內(nèi)海洋水環(huán)境保護行政執(zhí)法的實際現(xiàn)狀看,對陸地環(huán)境執(zhí)法的環(huán)境保護部門雖然有涉海管理職責,但在實際操作時卻較少甚至幾乎沒有發(fā)揮實質(zhì)性的指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的功能。然而,通過對我國海灣河口水環(huán)境多年來污染成因分析,影響海洋環(huán)境的污染物和營養(yǎng)物質(zhì)80％以上都來自陸源。①因此,抓好陸源污染防治,特別是控制氮、磷營養(yǎng)鹽的入海總量是改善海洋水環(huán)境質(zhì)量的關鍵,主管全國海洋水環(huán)境保護工作應由國務院環(huán)境保護行政部門負責,國家海洋行政主管部門負責海洋環(huán)境的監(jiān)督管理以及海洋資源的開發(fā)、海洋權(quán)益的維護。

(三)利益因素的驅(qū)動性

受現(xiàn)存的海洋環(huán)境管理體制影響,涉及海洋環(huán)境保護工作的部門眾多、相關的法律法規(guī)又缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理,現(xiàn)行海洋水環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系又存有較大的缺失,個別地方政府和一些海洋環(huán)境執(zhí)法主體之間存有一定的利益關聯(lián)性,特別是受任期目標考核以及局部利益的驅(qū)動,致使個別地方政府和一些海洋水環(huán)境執(zhí)法主體在涉及海洋水環(huán)境保護、跨區(qū)域水環(huán)境行政執(zhí)法、跨區(qū)域合作機制的構(gòu)建、區(qū)域內(nèi)污水排放標準和總量、海洋水環(huán)境資源信息的共享等方面經(jīng)常會出現(xiàn)“有利則互不相讓,無利則互相推諉”的現(xiàn)象,有時碰到棘手問題就出現(xiàn)相互扯皮現(xiàn)象,甚至采取少報、虛報甚至隱瞞不報來逃避執(zhí)法部門的監(jiān)督以獲取本區(qū)域、本部門最大利益,導致涉海管理相關資源極大浪費,海洋水環(huán)境污染的持續(xù)加劇。因此,完善地方政府的任期考核模式,進一步加大海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系建設,也是有效遏制我國海洋環(huán)境日益惡化、控制海洋污染快速蔓延的一個重要內(nèi)容。

三、長三角海灣河口水環(huán)境管理體制改革的對策建議

現(xiàn)階段我國海洋水環(huán)境管理體制已阻礙了海洋生態(tài)環(huán)境的保護和治理,創(chuàng)新和完善我國海洋水環(huán)境管理體制,構(gòu)建以環(huán)境保護主管部門為主要責任單位、海洋管理主管部門和其他涉海部門共同參與的海洋水環(huán)境管理體制顯得尤為必要。

(一)組建長三角海灣河口水環(huán)境管理委員會

針對長三角海灣河口水環(huán)境保護工作重要性,筆者認為應由國務院直接設立或授權(quán)設立長三角海灣河口水環(huán)境管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)———長三角海灣河口水環(huán)境管理委員會。該委員會應通過國家立法形式成立,并通過法律明確其地位和職責,保證其行使職權(quán)的自主權(quán),且能在處理跨界、跨部門糾紛及海洋環(huán)境管理時充分發(fā)揮調(diào)控作用。本著精簡政府機構(gòu)的背景下,委員會擬由國家環(huán)保部現(xiàn)有相關領導擔任主任委員,國家海洋局、江蘇省、浙江省和上海市人民政府現(xiàn)有相關領導擔任副主任委員,三省市的環(huán)保廳、海洋局現(xiàn)有相關領導擔任委員,考慮到該區(qū)域涉及區(qū)域中心主要在上海,辦公室可設在上海市人民政府。委員會主要職責是負責長三角河口海岸地區(qū)水環(huán)境保護和修復規(guī)劃的制定,負責構(gòu)建跨省市的海灣水污染防治的合作機制,負責三省市在長三角河口海岸地區(qū)水環(huán)境治理中出現(xiàn)相關問題的處理、協(xié)商,并推動長三角海灣河口水資源和環(huán)境的保護。在此基礎上,委員會內(nèi)還應設立一個非常設機構(gòu)———“長三角海灣河口水環(huán)境管理專家咨詢委員會”,由涉及該區(qū)域內(nèi)多學科專家、企業(yè)代表以及公民代表組成,主要負責對涉水重大建設項目和制度創(chuàng)新進行論證,為長三角海灣河口水資源、水環(huán)境的開發(fā)和保護提供技術(shù)咨詢和決策支撐。

(二)江、浙、滬各自組建水環(huán)境管理領導小組

為了切實根除區(qū)域內(nèi)“多龍鬧?！眻?zhí)法效率低下等弊端,加強區(qū)域內(nèi)各涉海部門的統(tǒng)籌,建議江蘇省、浙江省和上海市政府各自分別組建海灣河口水環(huán)境管理領導小組以強化對區(qū)域海洋水環(huán)境的管理職能。領導小組由各省政府分管領導掛帥,省環(huán)保廳為牽頭單位,省海洋漁業(yè)局、省水利廳、海事局、氣象局等有關部門以及下屬地市人民政府分管領導參加。下設辦公室,辦公室擬建在省環(huán)保廳內(nèi),作為區(qū)域水污染防治的權(quán)威決策和仲裁機構(gòu)。各領導小組要及時修訂完善相關的法規(guī)和政策,并不斷明晰、細化領導小組工作職責、工作重點和協(xié)調(diào)機制,在各自行政區(qū)域內(nèi)明確水環(huán)境管理工作責任單位和責任人,努力形成政府、部門依法辦事的環(huán)境保護和治理的新局面。領導小組主要職責是負責區(qū)域內(nèi)水資源水環(huán)境治理規(guī)劃的制定,定期組織召開區(qū)域內(nèi)水環(huán)境保護會議,組織下屬地市人民政府簽訂具有約束力的區(qū)域水環(huán)境治理責任書。地市人民政府也要結(jié)合水環(huán)境管理領導小組具體工作職責要求,劃出單獨固定編制,構(gòu)建地市基層地方政府管理機構(gòu),由各市政府的環(huán)保局牽頭,明確各管理機構(gòu)的工作職責,確保在各自區(qū)域水環(huán)境規(guī)劃、監(jiān)測、監(jiān)管、評估等體制的有效建立。

(三)建立健全水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督機制

一是涉海部門聯(lián)合執(zhí)法。建議由長三角海灣河口水環(huán)境管理委員會定期組織三省市的環(huán)保廳、海洋漁業(yè)局等有關部門,對長三角海灣河口的水環(huán)境保護工作進行專項聯(lián)合執(zhí)法檢查,具體工作分三個階段,先由各地市政府自查,再實施三省交叉抽查,最后由長三角海灣河口水環(huán)境管理委員會督查。專項聯(lián)合執(zhí)法檢查工作應由各級環(huán)保部門牽頭,主要涉海部門參與,各級檢查組均要有相應部門人員組成。檢查內(nèi)容主要涉及海灣、海岸水環(huán)境保護政策措施落實情況、沿岸開發(fā)區(qū)(或工業(yè)園區(qū))環(huán)境保護管理情況、海灣水污染防治等情況,對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要及時進行反饋并提出整改要求,檢查結(jié)束后,根據(jù)各地市政府自查意見和省級交叉檢查的意見,形成聯(lián)合執(zhí)法報告,上報長三角海灣河口水環(huán)境管理委員會和國家環(huán)保部,確保各省水環(huán)境行政執(zhí)法工作得到有效落實。例如,2011年9月30日,由江蘇省環(huán)境保護廳牽頭與江蘇省海洋與漁業(yè)局正式簽署了«江蘇省環(huán)境保護廳江蘇省海洋與漁業(yè)局海洋環(huán)境保護工作合作框架協(xié)議»,根據(jù)合作框架協(xié)議,兩部門分別從共同編制海洋環(huán)境保護規(guī)劃、加強海洋環(huán)境保護監(jiān)管、加強海洋環(huán)境保護執(zhí)法檢查、加強海洋環(huán)境突發(fā)事件應急管理等八個方面加強海洋環(huán)境保護的工作,近年來運行結(jié)果成效明顯。二是非涉海部門聯(lián)合執(zhí)法。在具體聯(lián)合執(zhí)法過程中,還應不斷探索建立區(qū)域水環(huán)境保護部門與當?shù)毓ど叹?、財政局、稅務局、銀行、法院等相關部門的聯(lián)合執(zhí)法合作機制,例如:當?shù)丨h(huán)保部門可以和工商局合作,定期向工商局公布環(huán)保信用不良企業(yè)和環(huán)境違法企業(yè)名單,讓這些企業(yè)在以后增資、擴股和企業(yè)變更等方面增加難度;當?shù)丨h(huán)保部門與法院聯(lián)合組成環(huán)保巡回法庭,定期進行現(xiàn)場辦公,以提升環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)威;當?shù)丨h(huán)保部門與銀行的合作,定期向社會公布環(huán)保信用不良企業(yè)和環(huán)境違法企業(yè)名單,讓這些環(huán)境違法企業(yè)名單列入銀行征信系統(tǒng),作為銀行審核發(fā)放貸款的重要依據(jù)等。

(四)建立區(qū)域水環(huán)境保護行政領導責任制

首先,明確責任主體。長三角海灣河口水環(huán)境管理委員會必須明確海洋水環(huán)境保護的責任主體。以杭州灣浙江省區(qū)域為例,建議在«浙江省海洋環(huán)境保護條例»和«杭州灣環(huán)境保護專項規(guī)劃»等條例規(guī)劃明確指出,杭州灣水環(huán)境第一責任主體為浙江省環(huán)保廳,浙江省環(huán)保廳作為全省海洋環(huán)境保護工作實施指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督第一責任單位,省海洋局應配合省環(huán)保廳承擔保護海洋環(huán)境的責任,負責海洋環(huán)境的監(jiān)督管理以及組織擬訂海洋環(huán)境保護與整治規(guī)劃、標準、規(guī)范。省水利局等其他水環(huán)境管理單位應配合省環(huán)保廳承擔保護海洋水環(huán)境的責任。其次,健全責任追究制度。建立嚴格的區(qū)域水環(huán)境治理領導問責制,并不斷規(guī)范問責程序。以浙江省為例,杭州灣兩岸杭州市、寧波市、嘉興市和紹興市政府在各自行政區(qū)域內(nèi)要明確區(qū)域內(nèi)海洋水環(huán)境管理的工作責任,并將目標任務分解落實到各縣(市、區(qū))、各有關部門中區(qū)并簽訂有關責任狀,一旦完不成任務則應追究相關人員的責任。最后,實行黨政一把手負總責制。為確保每年海洋水污染防治工作目標任務的實現(xiàn),擬建立長三角海灣河口水環(huán)境管理黨政一把手親自抓機制,并將其作為干部政績考核的一項重要內(nèi)容。

四、結(jié)語

近年來,國家已把發(fā)展海洋經(jīng)濟作為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要內(nèi)容,要發(fā)展海洋經(jīng)濟必然把保護海洋生態(tài)環(huán)境放在突出位置。[6]我國海灣河口地區(qū)是東部沿海發(fā)達地區(qū)的核心區(qū)域,又是發(fā)展海洋經(jīng)濟的重要陣地。同時,海灣河口地區(qū)是典型的環(huán)境脆弱帶和敏感帶,隨著海洋經(jīng)濟發(fā)展以及陸源污染不斷轉(zhuǎn)移,海灣河口水環(huán)境污染日趨嚴重。作為海洋生態(tài)環(huán)境保護的一個重要方面,海洋水環(huán)境管理體制問題已受到國內(nèi)外學者的極大關注。影響海洋水環(huán)境的污染物和營養(yǎng)物質(zhì)大部分來自陸源,抓好陸源污染防治,特別是控制氮、磷營養(yǎng)鹽的入?？偭渴歉纳坪Ｑ笏h(huán)境質(zhì)量的關鍵,因此,構(gòu)建以環(huán)境保護主管部門為主要責任單位、海洋管理主管部門和其他涉海部門參加的海洋水環(huán)境綜合管理和聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督機制,并建立區(qū)域環(huán)境保護行政領導責任制,將是有效地創(chuàng)新和完善我國海洋水環(huán)境管理體制一條重要途徑。

作者:袁志明單位:嘉興學院