導(dǎo)語：交通事故救助基金管理新模式探究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:道路交通事故社會(huì)救助基金是公安業(yè)務(wù)的“小窗口”，更是服務(wù)民生的“大窗口”。論文在全面剖析與總結(jié)《試行辦法》《機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》及《民法典》中關(guān)于救助基金內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)闡述了山東省“省-市-縣”三級(jí)救助基金管理新模式的構(gòu)建思路和內(nèi)容，該模式以“政府主導(dǎo)、社會(huì)服務(wù)為輔”為總原則，在充分保證交通事故救助基金社會(huì)公益性質(zhì)的同時(shí)，吸收社會(huì)優(yōu)勢(shì)智力資源輔助運(yùn)行管理，有利促進(jìn)了其穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。最后，論文總結(jié)了交通事故救助基金運(yùn)行過程中凸現(xiàn)的相關(guān)問題并提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞:救助基金;管理;政府主導(dǎo);新模式;社會(huì)服務(wù)

一、引言

關(guān)于道路交通事故社會(huì)救助基金（簡(jiǎn)稱交通事故救助基金）內(nèi)涵和外延的界定，從相關(guān)文件中可析出概要。首先，文件當(dāng)屬我國(guó)《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》（簡(jiǎn)稱試行辦法），其第二條規(guī)定了救助基金的主要用途，明確其為用于道路交通事故受害人的應(yīng)急性社會(huì)化專項(xiàng)基金[1]；其次，《機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第二十四條提出了救助基金適用的交通事故的三種情形，即于機(jī)動(dòng)車未投保交強(qiáng)險(xiǎn)、交通事故受害者的搶救費(fèi)用超出交強(qiáng)險(xiǎn)的責(zé)任限額、肇事機(jī)動(dòng)車逃逸，并明確了救助基金管理機(jī)構(gòu)的追償權(quán)[2]；再次，我國(guó)《民法典》第一千二百一十六條也對(duì)道路交通事故社會(huì)救助基金墊付的情形做了規(guī)定，明確指出了墊付的條件、限額及追償權(quán)等相關(guān)問題[3]?；谏鲜鋈齻€(gè)核心文件，我們可以總結(jié)交通事故救助基金的內(nèi)涵與外延為：國(guó)家依法通過特定途徑籌集的，在交通事故肇事機(jī)動(dòng)車未投保交強(qiáng)險(xiǎn)、搶救費(fèi)用超出交強(qiáng)險(xiǎn)責(zé)任限額或者機(jī)動(dòng)車肇事后逃逸等情況下，預(yù)先墊付交通事故受害人的全部或者部分搶救費(fèi)用、喪葬費(fèi)用，而后向賠償義務(wù)人追償?shù)膶ｍ?xiàng)基金[4]。交通事故救助基金管理辦法自2010年1月1日頒布實(shí)施以來，在學(xué)術(shù)界也引起了廣大學(xué)者的研究熱潮，出現(xiàn)了一批有代表性的研究成果，如趙明昕對(duì)救助基金開展的理論探討，深入分析了國(guó)內(nèi)部分代表性地區(qū)救助基金的實(shí)施情況，并結(jié)合國(guó)外救助基金運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，提出了具有參考價(jià)值的重構(gòu)中國(guó)救助基金制度的建議[5]。楊秀文結(jié)合交通事故救助基金運(yùn)行實(shí)際情況，從管理體制、運(yùn)轉(zhuǎn)情況、追償情況、救助落實(shí)等幾個(gè)方面進(jìn)行了探討與分析[6]。李樹甬針對(duì)交通事故救助基金在實(shí)際運(yùn)作過程中暴露出制度不完善、運(yùn)作困難、管理機(jī)構(gòu)法律地位不明確等相關(guān)問題，從完善基金運(yùn)行制度方面進(jìn)行了深入研究[7]。李青武在系統(tǒng)研究了我國(guó)現(xiàn)行交通事故社會(huì)救助基金追償權(quán)利相關(guān)問題的基礎(chǔ)上，提出將救助基金的追償權(quán)與侵權(quán)兩種權(quán)訴合并一起審理的觀點(diǎn)，同時(shí)提出需對(duì)救助基金追償權(quán)輔之以行政管理的觀點(diǎn)[8]。王曉慶針對(duì)救助基金追償過程中的程序復(fù)雜、難度大、投入資金大的不足，探討了交通事故救助基金追償?shù)母倪M(jìn)策略，包括轉(zhuǎn)變追償對(duì)象、加強(qiáng)有關(guān)部門的信息共享、加大追償力度、加強(qiáng)我國(guó)公民對(duì)社會(huì)救助基金的認(rèn)識(shí)等內(nèi)容[9]。另外，隨著我國(guó)自動(dòng)駕駛汽車行業(yè)的快速發(fā)展，為彌補(bǔ)與之相應(yīng)的法律法規(guī)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，有關(guān)專家學(xué)者開始研究我國(guó)網(wǎng)約車保險(xiǎn)理賠實(shí)務(wù)中存在的主要問題，如投保不規(guī)范、受損乘客的直接請(qǐng)求權(quán)無明確法律依據(jù)以及救助基金追償對(duì)象不明確等問題[10]。另外值得指出的是，在自動(dòng)駕駛汽車道路交通事故領(lǐng)域，由于自動(dòng)駕駛汽車的法律地位和合法性的缺失，導(dǎo)致自動(dòng)駕駛汽車道路交通事故的受害人無法得到及時(shí)有效的救濟(jì)，構(gòu)建此種情況下的救助基金制度的也迫在眉睫[11]。山東省作為交通事故救助基金啟動(dòng)較早的省份之一，早于2011年已頒布《山東省道路交通事故社會(huì)救助基金管理暫行辦法》，辦法自2012年7月1日正式實(shí)施以來，逐漸走出了一條適合山東省本地需求的特色發(fā)展之路。為推廣經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)交流，論文作者系統(tǒng)總結(jié)了山東省救助基金運(yùn)行模式，以及在運(yùn)行過程中的經(jīng)驗(yàn)和不足，以期從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度探討交通事故救助基金運(yùn)行更有利的措施，為推動(dòng)我國(guó)交通事故救助基金的健康發(fā)展建言獻(xiàn)策。

二、三級(jí)管理模式的構(gòu)建

（一）“金字塔”式三級(jí)管理模式。從全國(guó)范圍來看，在救助基金具體運(yùn)作過程中，各省一般根據(jù)當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)編制歷史延循、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素采取了不同的運(yùn)作模式，這些模式大致可以歸納成三種類型：第一種為政府完全主導(dǎo)類，如設(shè)立專門的救助基金管理辦公室或由公安交通管理部門全面負(fù)責(zé)救助基金的管理和使用，這種模式的缺點(diǎn)是政府直接負(fù)責(zé)管理往往會(huì)導(dǎo)致基金運(yùn)作上的僵硬化和低效化，進(jìn)而滯緩了救助的時(shí)效性，而且交通事故救助基金的管理需要法律、醫(yī)療等多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)人才合作完成，完全依靠政府機(jī)構(gòu)自身很難滿足各種專業(yè)人才的需求；第二種類型為政府購買社會(huì)服務(wù)模式，如南京市的“紫金保險(xiǎn)”模式、河南省購買某保險(xiǎn)公司等來全權(quán)負(fù)責(zé)救助基金的管理等，將救助基金推向市場(chǎng)化運(yùn)作進(jìn)行了有益的探索；第三種類型為“政府管理為主、購買社會(huì)服務(wù)為輔”的模式，如山東省交通事故救助基金的運(yùn)作即采用此種模式，屬于“有限放權(quán)”模式，實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)下的社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源參與的目的，能夠有效融合政府職能與社會(huì)專業(yè)技術(shù)力量，確保了交通事故救助基金的社會(huì)全民公益性屬性。具體而言，山東省交通事故救助基金管理遵循省市兩級(jí)籌集管理、單獨(dú)核算、?？顚Ｓ玫墓芾碓瓌t，所建立的三級(jí)管理模式架構(gòu)如圖1所示。（二）各級(jí)職責(zé)。山東省交通事故救助基金管理部門所構(gòu)建的三級(jí)運(yùn)行模式，各級(jí)職責(zé)分工明確、相互協(xié)作，將救助的“觸角”延伸到老百姓的身邊，便民利民，詳述其內(nèi)涵如下：模式的頂層為省一級(jí)交通事故救助基金管理機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)稱省救助辦，其主要職責(zé)包括兩個(gè)方面，一是管理監(jiān)督職能，這些職能又可細(xì)分為對(duì)全省救助基金的籌集工作、墊付工作和追償工作進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)，以及對(duì)交通事故救助基金向下一級(jí)分配使用提出合理建議和意見；二是統(tǒng)籌分析全省的救助基金運(yùn)行數(shù)據(jù)并進(jìn)行業(yè)務(wù)研判，依據(jù)數(shù)據(jù)定期挖掘分析全省救助工作開展情況，形成關(guān)于籌集、墊付、追償進(jìn)站情況為主要內(nèi)容的研判報(bào)告，向省一級(jí)交通事故救助基金主管部門（主要是省財(cái)政廳）匯報(bào)[12]。地市級(jí)交通事故救助基金的管理機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)稱市救助辦，是救助基金運(yùn)行的主要執(zhí)行者和操作者，其職責(zé)主要是負(fù)責(zé)所轄市區(qū)范圍內(nèi)救助基金的受理、審核墊付申請(qǐng)等日常管理工作；同時(shí)負(fù)責(zé)將季度、年度本市救助基金的籌集、墊付、追償情況報(bào)送市級(jí)救助基金主管部門等?？h區(qū)級(jí)一般為各市在所轄縣（市、區(qū)）設(shè)立的交通事故救助基金受理點(diǎn)，具體負(fù)責(zé)救助基金的初審工作，填寫申請(qǐng)資料并上傳，以及現(xiàn)場(chǎng)處理具體申請(qǐng)工作。（三）社會(huì)智力資源作用。在救助基金具體實(shí)施過程中，案件情況復(fù)雜、數(shù)量大，尤其是追償工作費(fèi)時(shí)費(fèi)力、難度大、效率低，追償過程中還存在被當(dāng)事人誤解的情形，加之縣級(jí)救助基金工作大多是交警事故處理民警兼職，導(dǎo)致他們長(zhǎng)期處于超負(fù)荷工作狀態(tài)。為此，山東省采取了從社會(huì)購買服務(wù)的方式來輔助基金運(yùn)行管理工作，為政府主導(dǎo)情況下的社會(huì)資源介入助力模式。主體為管理機(jī)構(gòu)，社會(huì)服務(wù)資源僅為輔助機(jī)構(gòu)，有效彌補(bǔ)管理部門在人員數(shù)量、專業(yè)匹配度缺口等方面的不足，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，也符合當(dāng)前政府管理模式趨向。顯然，這種模式與已有其它地區(qū)模式差異明顯，其優(yōu)勢(shì)在于有效維護(hù)了救助基金的社會(huì)公益性質(zhì)，一定程度上避免了其價(jià)值取向異化。具體來說，此模式下社會(huì)服務(wù)資源輔助作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是彌補(bǔ)現(xiàn)有體制下救助基金工作人員不足的現(xiàn)狀，一般情況下，管理機(jī)構(gòu)從事基金方面工作的人員僅有三四名，他們熟知業(yè)務(wù)、懂政策、了解法規(guī)，但精力難以應(yīng)付數(shù)量龐大的各類案件，而所購買的社會(huì)服務(wù)資源可以在專職人員的帶領(lǐng)指導(dǎo)下從事具體工作，實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置；二是匯聚各專業(yè)人才，按需開展救助基金管理的各項(xiàng)咨詢及實(shí)施工作，如法律援助、醫(yī)療援助、宣傳援助、大數(shù)據(jù)分析援助等，以及開展追償工作等，實(shí)現(xiàn)人力與智力資源的優(yōu)化配置。

三、存在問題及對(duì)策

（一）存在問題。通過近幾年的探索運(yùn)行，山東省救助基金各項(xiàng)工作穩(wěn)步提升，運(yùn)行機(jī)制逐漸完善、管理更加規(guī)范，籌集、墊付、追償三項(xiàng)主要工作均取得了較大進(jìn)步，人民群眾對(duì)救助工作的滿意度、社會(huì)層面的認(rèn)可度進(jìn)一步提高，但也存在如下問題：第一，交通事故救助基金的申請(qǐng)審批流程及材料需要優(yōu)化。在實(shí)際工作中，救助基金申請(qǐng)審批效率不是很高，主要原因在于交通事故社會(huì)救助基金的申請(qǐng)與審核程序較為繁瑣、受理時(shí)長(zhǎng)和墊付標(biāo)準(zhǔn)各地并不完全統(tǒng)一，同時(shí)衛(wèi)生主管部門和救助基金管理機(jī)構(gòu)，在核實(shí)墊付費(fèi)用的真實(shí)性和合理性方面審批工作量大、審核周期較長(zhǎng)，難以滿足突發(fā)性案件及時(shí)性的需要。第二，交通事故救助基金的核銷工作無法開展。目前管理辦法對(duì)核銷工作只做出了原則性的規(guī)定，沒有具體的核銷情形和核銷審批程序，導(dǎo)致核銷工作難以正常開展，無法追償?shù)木戎鹳~目則一直處于掛賬狀態(tài)，無法抵消。第三，追償墊付的基金時(shí)存在諸多難題。首先，救助基金管理機(jī)構(gòu)法人地位不明確。我省交通事故社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)一般均為公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立法人地位，在民事訴訟主張權(quán)利時(shí)不能以救助基金管理機(jī)構(gòu)的名義提起訴訟，進(jìn)而難以以法律訴訟形式開展追償工作；其次，追償工作還沒有形成部門間的協(xié)作合力，如在法院調(diào)解涉及到救助基金墊付的民事案件時(shí)，部分法院沒有及時(shí)通知救助基金管理機(jī)構(gòu)作為第三方參加訴訟。另外，在保險(xiǎn)公司理賠工作中，有些保險(xiǎn)公司將事故賠償款直接劃轉(zhuǎn)給賠付方，而沒有將救助基金墊付款暫扣或者轉(zhuǎn)交救助基金管理機(jī)構(gòu)，一定程度上也造成了追償難問題。（二）對(duì)策與建議。1．深入完善交通事故救助基金管理的政策以及法規(guī)建設(shè)。一是建議將省高級(jí)人民法院、省民政廳納入聯(lián)合發(fā)文單位，明確法院和民政部門在交通事故社會(huì)救助中責(zé)任和義務(wù)，有效解決救助基金追償和核銷等工作；二是需解決交通事故救助基金管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人主體地位問題，有效主張救助基金的合法權(quán)益，便于開展追償工作，保障基金運(yùn)行安全；三是通過建立交通事故救助基金省市兩級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度來加強(qiáng)部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為救助基金安全、高效、有序運(yùn)行提供議事機(jī)制保障；四是制定救助基金的追償辦法和核銷辦法，明確責(zé)任主體、辦理流程和各部門的職責(zé)義務(wù)，補(bǔ)齊救助基金管理的缺失環(huán)節(jié)，打造救助基金科學(xué)嚴(yán)密的閉環(huán)管理體系。建立道路交通事故社會(huì)救助基金提取比例按需浮動(dòng)機(jī)制，根據(jù)實(shí)際需要，由救助基金管理機(jī)構(gòu)提出建議，主管部門確定提取比例，并保障基金足額提取，為救助工作提供有力保障。2．構(gòu)建交通事故救助基金信用制度體系。探討實(shí)施我省《道路交通事故社會(huì)救助基金信用管理辦法》，并將其納入《信用山東》體系，明確救助基金信用信息采集、救助基金信用信息的認(rèn)定及應(yīng)用、失信的撤銷、法律責(zé)任等核心內(nèi)容。建立更有力的失信制裁措施，與其它相關(guān)部門實(shí)施守信協(xié)同激勵(lì)以及失信聯(lián)合懲戒，共同推進(jìn)信用信息互換共享，數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)，通過約束責(zé)任人的生活行為，利用懲戒來達(dá)到督促責(zé)任人盡快償還墊付費(fèi)用。3．加強(qiáng)救助基金管理信息化建設(shè)，提升救助基金“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)水平，擴(kuò)大救助覆蓋面，實(shí)現(xiàn)基金社會(huì)效益的最大化。利用政府大數(shù)據(jù)庫資源優(yōu)勢(shì)，按照一次辦好的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建跨部門的救助基金申請(qǐng)審批追償核銷系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)群眾網(wǎng)上申請(qǐng)，財(cái)政、公安、衛(wèi)健、民政、法院等部門在網(wǎng)上審核審批，讓數(shù)據(jù)多跑路，老百姓少跑路，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)一次辦好。通過信息系統(tǒng)建設(shè)把交通事故受傷害人員均納入救助范圍，讓群眾的人身安全得到有效的兜底保障。4．完善救助基金從業(yè)人員的教育培訓(xùn)制度，逐步提升相關(guān)救助基金管理從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)與能力水平。加大管理部門對(duì)救助基金政策的宣傳力度，加強(qiáng)對(duì)從事交通事故處理民警的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升他們的業(yè)務(wù)能力，逐步落實(shí)事故現(xiàn)場(chǎng)第一時(shí)間當(dāng)事人告知義務(wù)，讓老百姓在第一時(shí)間知悉救助基金政策，尤其是墊付條件與追償原則的規(guī)定，將警民矛盾化解在萌芽階段。構(gòu)建定周期開展審核人員救助基金業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，提高審核人員對(duì)材料完整性、真實(shí)性、規(guī)范性的認(rèn)識(shí)[13]等。

四、結(jié)語

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年山東汽車保有量為2351萬輛，比2018年增202.7萬輛，同比增長(zhǎng)9.43%，成為汽車保有量全國(guó)第一，由此帶來的交通事故數(shù)量增加，救助基金在“救死扶傷”方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著的社會(huì)效益，截止2019年底全省共有近1.5萬件救助案件通過系統(tǒng)進(jìn)行審批，共救助困難群眾逾1.5萬人，化解矛盾糾紛約3100起、化解信訪案事件約262起，在服務(wù)中心工作、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、協(xié)助“脫貧攻堅(jiān)”、提升人民群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)滿意度等方面發(fā)揮了積極作用。下一步我省將借鑒其它省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)完善三級(jí)管理模式，促進(jìn)我省的救助基金快速發(fā)展，更好服務(wù)于“小康社會(huì)”建設(shè)。

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作者:張立東 呂駿 趙元恒 張江州 單位:1.山東交通學(xué)院 2.山東省公安廳交通警察總隊(duì)救助基金辦 3.山東省科學(xué)院情報(bào)研究所