導(dǎo)語：公共基礎(chǔ)設(shè)施融資管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、制度環(huán)境的涵義

青木昌彥等人將制度概括為一種關(guān)于均衡策略組合的共享的、穩(wěn)定的和扼要的表征，它制約著人們?cè)诮?jīng)濟(jì)特定域的相互作用。這種制度均衡觀使得研究?jī)?nèi)生于多個(gè)域的制度及制度間的多重關(guān)聯(lián)在分析上成為可能。在某個(gè)域流行的制度從其他域的參與人角度看，只要他們把它們看作參數(shù)，超出了自己的控制范圍，它們就構(gòu)成了一種制度環(huán)境。

二、我國(guó)其他社會(huì)資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施的制度障礙

在傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，由于建設(shè)資金單純依靠政府投資，政府直接對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行管理，然而政府畢竟不是建設(shè)管理領(lǐng)域的“專業(yè)選手”，因此政府的這種對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的壟斷專營(yíng)勢(shì)必會(huì)帶來效率低下、管理混亂等諸多問題，也會(huì)極大地挫傷參建企業(yè)的積極性。其他社會(huì)資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施正在全國(guó)范圍內(nèi)形成潮流。但是另一方面，除了特許權(quán)經(jīng)營(yíng)制度尚待建立和完善之外，不少城市還存在著觀念障礙及行政障礙，仔細(xì)分析，所有這些障礙無不來自壟斷的慣性。

1、市場(chǎng)準(zhǔn)入的隱性壁壘——利益集團(tuán)中梗阻

就其他社會(huì)資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施而言，已經(jīng)不存在來自中央行政的市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙。最近推出的投資審批制度改革措施中，仍然需要由中央審批部門“核準(zhǔn)”的城建項(xiàng)目包括新建機(jī)場(chǎng)、燃煤熱電廠、城市快速軌道交通、大型主題公園等，針對(duì)的都是項(xiàng)目類型而不是資本類型。

城市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化的操作層面完全在地方政府?；A(chǔ)服務(wù)對(duì)其他社會(huì)資本開放的范圍、順序、路徑等，都應(yīng)該在地方政府的統(tǒng)籌規(guī)劃之下有序推進(jìn)。不可能強(qiáng)求所有城市按同一模式接納其他社會(huì)資本，浙江、上海、成都的差異就說明了這一點(diǎn)。

顯性壁壘已不構(gòu)成其他社會(huì)資本進(jìn)入的障礙。更何況其他社會(huì)資本具有很高的流動(dòng)性，沒有必要盯住某個(gè)對(duì)內(nèi)開放不積極的城市再三要求準(zhǔn)入，有足夠的其他城市可供選擇。但是另一方面，很多地方的眾多案例反映出，盡管政府的主要領(lǐng)導(dǎo)層與其他社會(huì)資本投資者能夠取得共識(shí)，卻遲遲難以把雙方意愿落實(shí)到具體項(xiàng)目上。這一問題之所以產(chǎn)生，在于其他社會(huì)資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入存在隱性壁壘，主要就是利益集團(tuán)的中梗阻。

許多基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)由于長(zhǎng)期的政府壟斷，已經(jīng)形成利益集團(tuán)，口頭上“歡迎”其他社會(huì)資本介入，背地里卻合力抵制。在一些行業(yè)里，從設(shè)計(jì)、施工到經(jīng)營(yíng)、管理等，都是行業(yè)管理部門自己的事業(yè)單位或公司，表面上脫鉤了，實(shí)際上有著千絲萬縷的利益聯(lián)系，形成“一條龍壟斷”。如果其他社會(huì)資本進(jìn)入這些行業(yè)，勢(shì)必打破原有的利益格局。壟斷部門不愿把原來屬于自己的“肥肉”拱手讓于他人，所以會(huì)制造中梗阻。

任何地方其他社會(huì)資本投資的興起，受到競(jìng)爭(zhēng)威脅的首先是當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府企事業(yè)單位。其他社會(huì)資本投資的效率要高于政府投資，這是普遍性的公理，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果不問可知。手心手背都是肉，地方政府作何抉擇？事實(shí)上往往是以前者服從于后者而告終。要想在這方面打破障礙，不能期待專業(yè)主管部門或政府的企事業(yè)單位自發(fā)轉(zhuǎn)變觀念，關(guān)鍵在于地方主要領(lǐng)導(dǎo)層的行政決心和行政能力。

2、有些地方政府缺乏對(duì)項(xiàng)目盈利性的基本判斷

當(dāng)城市基礎(chǔ)服務(wù)完全由政府提供時(shí)，具體服務(wù)部門可分為兩大類：一是政府公司（即國(guó)有企業(yè)），二是事業(yè)單位。這兩類機(jī)構(gòu)間最根本的差別，在于所提供的服務(wù)是否能夠盈利。城市基礎(chǔ)設(shè)施向其他社會(huì)資本開放，也就是投資項(xiàng)目的商業(yè)化運(yùn)作，其前提仍然是項(xiàng)目的盈利性，只有能夠盈利的項(xiàng)目才有希望推向市場(chǎng)。對(duì)于不能盈利的項(xiàng)目，如果不提供其他補(bǔ)助，只好繼續(xù)由政府來操辦。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否能夠盈利，取決于有多少有實(shí)際支付能力的需求，所以不同地區(qū)會(huì)有不同的情況，越是富裕地區(qū)越有可能把基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目納入商業(yè)化運(yùn)作。各發(fā)達(dá)國(guó)家政府長(zhǎng)期以來不斷把各種被認(rèn)為具有“天然壟斷性”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向市場(chǎng)，我國(guó)其他社會(huì)資本投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目較多地集中在東南沿海地區(qū)，都說明了這一點(diǎn)。但是就目前的普遍情況而言，仍然有很多城市基礎(chǔ)設(shè)施是無法獲得投資回報(bào)的，這恰恰顯示出基礎(chǔ)設(shè)施所特有的公益性質(zhì)。明明是無法盈利的項(xiàng)目，如果偏要推介給其他社會(huì)資本，只會(huì)喪失地方政府的信譽(yù)。有些城市雖然全部放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，但是并沒有對(duì)具體項(xiàng)目的盈利性和投資回報(bào)率作認(rèn)真測(cè)算分析，招商工作難免失敗。

3、政府亟需建立有效的監(jiān)管

2004年6月，世界銀行的報(bào)告《改革基礎(chǔ)設(shè)施：私有化、監(jiān)管和競(jìng)爭(zhēng)》提出，“有效的監(jiān)管”是正確實(shí)行基礎(chǔ)設(shè)施改革的最關(guān)鍵的促進(jìn)條件。監(jiān)管可以為維護(hù)投資者和消費(fèi)者兩方面的利益提供可信的承諾，對(duì)于吸引長(zhǎng)期私人資本以滿足對(duì)充足可靠的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的需求是十分重要的。監(jiān)管薄弱是造成發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施改革和私有化失敗的主要原因。在有些國(guó)家，私有化是在沒有機(jī)構(gòu)保障的情況下進(jìn)行的，而且是以普遍認(rèn)為不合法的方式進(jìn)行的。在許多發(fā)展中國(guó)家，私有化的可信度很低，在阿根廷和秘魯?shù)恼{(diào)查發(fā)現(xiàn)不贊成的比例超過80%。這種對(duì)公用事業(yè)私有化的不滿意不是由于他們的所有制結(jié)構(gòu)，而是由于負(fù)責(zé)監(jiān)管公用事業(yè)的機(jī)構(gòu)比較薄弱。報(bào)告指出，具體地說，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須免于政治影響，他們的決策必須接受司法部門或另一個(gè)非政治性主體的監(jiān)督。監(jiān)管程序必須鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，必須是開放的，透明的，而且是在開展私有化之前就設(shè)計(jì)好的。

國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化過程中反映出來的許多矛盾，與世界銀行這份報(bào)告提出的問題有共通之處。地方政府要想長(zhǎng)期穩(wěn)定地吸引其他社會(huì)資本投資基礎(chǔ)服務(wù)，就必須通過特許權(quán)經(jīng)營(yíng)制度來建立有效的監(jiān)管。監(jiān)管又稱規(guī)制，涵蓋的內(nèi)容比較廣泛，其中對(duì)價(jià)格的監(jiān)管尤為關(guān)鍵。

（1）價(jià)格的確定與調(diào)整應(yīng)走向制度化、透明化

城市基礎(chǔ)設(shè)施的特許權(quán)經(jīng)營(yíng)，涉及到地方政府、其他社會(huì)資本、市民公眾這三個(gè)主體。資本希望得到滿意的回報(bào)，公眾一是希望得到優(yōu)質(zhì)服務(wù)、二是希望付費(fèi)低廉；這兩種不同的價(jià)值期望，匯聚在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)出服務(wù)價(jià)格這個(gè)焦點(diǎn)上。產(chǎn)出服務(wù)價(jià)格是最敏感的因素。這不僅是指價(jià)格與項(xiàng)目盈利性密切相連、價(jià)格變動(dòng)會(huì)極大地影響投資回報(bào)率，而且是指價(jià)格變動(dòng)會(huì)產(chǎn)生較大的社會(huì)反響，所以必須施行規(guī)制。

以政府資本壟斷基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域，本身就是一種規(guī)制。在這種規(guī)制模式下，價(jià)格的制定、調(diào)整完全由政府拍板（價(jià)格聽證會(huì)制度并不改變這一實(shí)質(zhì)），政府公司無條件地貫徹執(zhí)行。其結(jié)果正如世界銀行基礎(chǔ)設(shè)施私人經(jīng)濟(jì)參與部主管W•史密斯先生在總結(jié)國(guó)際基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的經(jīng)驗(yàn)和趨勢(shì)時(shí)所指出的：“國(guó)家如何在此領(lǐng)域中行使權(quán)力？在過去作法中，由于主要是國(guó)家所有，各部委有很大的裁決權(quán)，決定這些領(lǐng)域的定價(jià)、投資、服務(wù)質(zhì)量。但不幸的是，這種模式造成了低效，因?yàn)槿澜绺鲊?guó)的政府只要得不到公眾的支持，就不想提高價(jià)格，價(jià)格無法提高，也就無法提高服務(wù)質(zhì)量。很多國(guó)家對(duì)消費(fèi)者的調(diào)查表明，改革會(huì)給消費(fèi)者帶來許多好處，但改革并不是一件很容易的事。世界上沒有免費(fèi)的午餐，好的服務(wù)是要付出成本的?！?/p>

在這里，史密斯先生只談到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的情況，在中國(guó)還存在另外一種可能：政府提高了基礎(chǔ)服務(wù)的價(jià)格，但是并沒有提高服務(wù)質(zhì)量或擴(kuò)展服務(wù)對(duì)象；公眾也無從了解到，提價(jià)在多大程度是為了彌補(bǔ)成本，在多大程度上增加了政府公司的福利。

對(duì)于其他社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)出價(jià)格，由于出資人發(fā)生了變化，政府的規(guī)制方式也必須調(diào)整。為了協(xié)調(diào)投資者和消費(fèi)者雙方的利益，政府不但需要格外關(guān)注基礎(chǔ)服務(wù)的價(jià)位高低，而且需要使價(jià)格的確定與調(diào)整制度化、透明化。

（2）寓監(jiān)管、調(diào)控于合同之中

建設(shè)部的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中，規(guī)定主管部門的責(zé)任之一是“提出價(jià)格調(diào)整意見”?！侗本┦谐鞘谢A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》里則規(guī)定，服務(wù)價(jià)格的調(diào)整“依照價(jià)格法的規(guī)定執(zhí)行”。這兩種提法都賦予政府以價(jià)格調(diào)整的權(quán)力，都是沿襲了政府壟斷基礎(chǔ)服務(wù)時(shí)的做法，也都是行不通的。實(shí)際上在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，民營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價(jià)格的確定和調(diào)整應(yīng)該只受特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議的制約；同時(shí)，政府作為協(xié)議的簽約方之一，不應(yīng)該有單方面更改合同的權(quán)力。

通過特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議確認(rèn)價(jià)格和價(jià)格調(diào)整方式，對(duì)其他社會(huì)資本投資者來說是得到一個(gè)可以預(yù)見的政策環(huán)境，避免承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)政府來說則是寓監(jiān)管、調(diào)控于合同之中，改變傳統(tǒng)的不受任何制約的“宏觀調(diào)控”模式。

城市基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)價(jià)格本來就控制在城市政府手中，政府完全可以在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議里以價(jià)格規(guī)制的方式降低投資回報(bào)、壓縮投資者的盈利空間，從而使市民們享受較低價(jià)格的基礎(chǔ)服務(wù)。

4、政府信用風(fēng)險(xiǎn)大大高于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

城市基礎(chǔ)設(shè)施有著與一般商品市場(chǎng)完全不同的風(fēng)險(xiǎn)特性，其他社會(huì)資本投資者必須注意規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，地方政府應(yīng)該認(rèn)真改善投資軟環(huán)境，特別是認(rèn)真豎立誠(chéng)信的形象，絕不能以欺騙的手段對(duì)待其他社會(huì)資本。從許多案例反映的情況來看，政府的信用風(fēng)險(xiǎn)要大大高于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

（1）政府缺乏信用觀念仍然是較普遍的現(xiàn)象

缺乏信用而且缺乏信用觀念，這在我國(guó)已經(jīng)成為社會(huì)通病，病根出自國(guó)資、國(guó)企、政府?；A(chǔ)設(shè)施吸引其他社會(huì)資本投資的基本方式是特許權(quán)經(jīng)營(yíng)，它建立在一攬子合同、契約之上。政府缺乏信用觀念，自然也就缺乏合同觀念。

境外資本享受到的國(guó)民待遇一般比國(guó)內(nèi)其他社會(huì)資本要高。對(duì)待外商尚且如此，政府與國(guó)內(nèi)其他社會(huì)資本之間就更無契約可言，有時(shí)簡(jiǎn)直是以“招之即來，揮之即去”的態(tài)度行事，有許多地方甚至嚴(yán)重到“開門招商，關(guān)門打狗”的地步。這方面的案例可以說是無日無之，完全不必列舉了。

政府和政府資本缺乏信用，起因于政府的行為不受任何約束，因此很難解決。它是市場(chǎng)失序的最深層次、最本質(zhì)的根由。其他社會(huì)資本投向城市基礎(chǔ)設(shè)施，投資階段好說，收取回報(bào)階段難免要出問題。如果要實(shí)現(xiàn)大面積、常規(guī)化的商業(yè)運(yùn)作，首先就要求各個(gè)城市政府必須有誠(chéng)信，這是投資軟環(huán)境最重要的一條。

（2）其他社會(huì)資本要有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)

為實(shí)現(xiàn)投資收益，其他社會(huì)資本的動(dòng)作可以歸納為三部曲：第一，認(rèn)真測(cè)算投資回報(bào)率（測(cè)算結(jié)果未必與政府所測(cè)結(jié)果一致），認(rèn)真分析構(gòu)成投資回報(bào)的所有投入、產(chǎn)出要素；第二，把分析與測(cè)算的結(jié)果反饋到與政府的談判中去，積極爭(zhēng)取在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議里達(dá)成合理而又有利的條款；第三，特許權(quán)協(xié)議簽訂后，通過加強(qiáng)管理來降低建設(shè)期投資及經(jīng)營(yíng)期成本，力求獲得更高的回報(bào)率。

由于所有者絕不缺位，因此其他社會(huì)資本在這些問題上不會(huì)像政府資本那樣草率。但是另一方面，相當(dāng)多的其他社會(huì)資本投資者是在其他行業(yè)獲得資本積累之后初涉城市基礎(chǔ)領(lǐng)域，難免缺少知識(shí)積累和管理積累，所以應(yīng)該注意吸取先行者的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。其中，“盡量分散風(fēng)險(xiǎn)”是商務(wù)談判中的一個(gè)關(guān)鍵問題。

首先，要盡量識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素。造價(jià)提高、工期延誤、產(chǎn)出服務(wù)價(jià)格下調(diào)、投入品價(jià)格上調(diào)、接手國(guó)有企業(yè)時(shí)的或有債務(wù)（曾為其他企業(yè)提供過擔(dān)保等）及隱性債務(wù)（退休、下崗職工等）等等，這些風(fēng)險(xiǎn)都將會(huì)使投資回報(bào)落空，不能不慎重識(shí)別。此外還需要注意項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。融資風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目籌措了債務(wù)資金之后，因各種與融資有關(guān)的經(jīng)濟(jì)因素及財(cái)務(wù)因素的惡化導(dǎo)致債務(wù)增加，它會(huì)使項(xiàng)目和投資者都蒙受損失，因此要對(duì)項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)價(jià)，并提出防范措施。主要的融資風(fēng)險(xiǎn)是利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、融資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，要利用長(zhǎng)期供銷合同來分散風(fēng)險(xiǎn)。舉例來說，政府投資電廠時(shí)的可行性研究報(bào)告中，預(yù)計(jì)上網(wǎng)電價(jià)每度50分，預(yù)計(jì)煤炭到廠價(jià)每噸200元，電廠盈利性很好，還貸沒問題，完畢。建成投產(chǎn)后再去簽合同，電網(wǎng)出價(jià)每度45分，煤炭出價(jià)每噸250元，只好由行政審批部門（同時(shí)也是價(jià)格管理部門）出面“協(xié)調(diào)”，壓煤價(jià)抬電價(jià)，使電廠能夠運(yùn)行下去。外商投資電廠時(shí)則是另一路做法：和電網(wǎng)公司商定每度50分的長(zhǎng)期售電合同，和煤業(yè)公司、鐵道部門商定長(zhǎng)期供應(yīng)合同以保證到廠煤價(jià)不高于200元/噸，此外還有設(shè)備供應(yīng)、建筑安裝等一系列與投入要素有關(guān)的合同，然后和特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議一起簽字生效。所以外商為實(shí)施特許權(quán)項(xiàng)目，需要簽訂“一攬子合同”。據(jù)山東電力的同志講，日照電廠的“一攬子合同”摞起來有一米多高。這些合同起到了分散風(fēng)險(xiǎn)的作用，比如說工期延誤，項(xiàng)目公司根據(jù)特許權(quán)協(xié)議應(yīng)該向政府繳納罰款，但是可以根據(jù)合同向建筑公司索取賠償。

合同被外商視為圣經(jīng)，外商參與項(xiàng)目前期工作的最重要的人員，就是負(fù)責(zé)合同起草的律師和經(jīng)濟(jì)師。而在國(guó)內(nèi)一些政府部門眼里，合同沒那么神圣，必要時(shí)可以單方面推翻，與國(guó)內(nèi)其他社會(huì)資本簽訂的合同更是難能對(duì)政府具有約束力。但是隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，有信用觀念的地方政府總是會(huì)逐漸多起來的；換個(gè)角度看，如果合同不能得到信守和保護(hù)，其他社會(huì)資本還有其他更好的法律保護(hù)手段嗎？

三、制度環(huán)境改善措施

引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在上，具體應(yīng)從以下三個(gè)方面加以完善：

1、就是在政策法律環(huán)境上需要完善。中央、省、市都出臺(tái)了一系列文件、優(yōu)惠政策等等。但是一般號(hào)召性的條文比較多，可操作性的條文比較少。關(guān)于開放市場(chǎng)、打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)、搞特許經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)性設(shè)施、怎么開放、怎么實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化、產(chǎn)權(quán)多元化等等，說了很多，但是具體怎么操作，這方面的文件規(guī)定相對(duì)來說不是很細(xì)致。另一個(gè)方面，管理性、鼓勵(lì)性的條文是比較多，真正保護(hù)資本權(quán)益的具體條文相對(duì)來說比較少。政府肯定要管，進(jìn)入、價(jià)格、退出，包括它服務(wù)的質(zhì)量，包括它能不能盡到普遍服務(wù)的義務(wù)，這方面都應(yīng)該管。但是在這個(gè)同時(shí)，保護(hù)性條文相對(duì)比較少，市政投融資的民營(yíng)資本保護(hù)尤其重要?；A(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)是第一投資大，第二回收期長(zhǎng)，第三由于資本壟斷的特性，像我們城市的供水、污水處理，垃圾處理這些事一旦在這個(gè)里面進(jìn)行投入以后，它的投資的沉淀性非常強(qiáng)，不可轉(zhuǎn)移，而且相對(duì)來說建設(shè)成本是非常大的，它的投資是不可分割的，要在政策法律上保護(hù)他們進(jìn)入建設(shè)投資領(lǐng)域的合法權(quán)益。

2、就是完善政府的誠(chéng)信，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，實(shí)際上是和政府建立起一種合作的關(guān)系，作為政府來講，必須要以自己良好的誠(chéng)信來維護(hù)各類資本的投入，按照現(xiàn)在行政許可法的要求，政府不可以擅自撤銷你的行政許可，我們有些政府失去了誠(chéng)信，政府沒有按照合同協(xié)議的要求，使企業(yè)真正能夠履行完合同就提前終止，這樣首先使城市建設(shè)發(fā)展受到了影響，最終對(duì)城市建設(shè)造成損害。政府一定要做誠(chéng)信的表率。

3、完善利益激勵(lì)機(jī)制，在公共事業(yè)的價(jià)格管理方面有許多需要完善的地方，沒有回報(bào)，或者回報(bào)率過低，就很難進(jìn)行這個(gè)行業(yè)的投入。城市建設(shè)目前融資渠道單一，直接資本市場(chǎng)的融資，渠道非常有限。企業(yè)通過上市融資，或者發(fā)行債券融資目前受各種條件的制約，大部分民營(yíng)企業(yè)沒有資格和條件，雖然占0．4％的企業(yè)債券投到建設(shè)里面，大部分還是我們政府性的國(guó)有企業(yè)。所以在利益激勵(lì)機(jī)制這方面，還有很多工作需要做。

具體的講，還應(yīng)包括：

1、必須要改革現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施投資的審批制。

2、政府必須要提供必要的服務(wù)，利用自己的行政資源，土地、拆遷、征地這些法律的支持，政府作為一個(gè)市場(chǎng)的主體要遵守起碼的信用。如果地方政府作為一個(gè)市場(chǎng)主體不講信用，那你怎么可能吸引長(zhǎng)期的投資？

當(dāng)然，在基礎(chǔ)設(shè)施融資方面也有不少技術(shù)性、專業(yè)性的工作，例如估值、不同項(xiàng)目的定位和分類、對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆指睿蛘邔?duì)不同的項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼?，都可以交給專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員來做就可以了。相比較而言，體制性的障礙影響更大，更為值得關(guān)注。

3、在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資上，必然面臨一個(gè)投資主體多元化的格局，其中投融資主體的準(zhǔn)入機(jī)制、投融資的原則、資本運(yùn)作與監(jiān)控等問題都需要進(jìn)一步的深入探討。解決好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和融資問題，可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)有關(guān)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公司企業(yè)可以獲得可觀的收益。此外，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和融資渠道的多元化和政策的開放性也是促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措之一。

4、由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)覆蓋城市現(xiàn)代化建設(shè)的全局，需要大量的資金投入，因此，政府計(jì)劃部門和財(cái)政部門將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入單獨(dú)列項(xiàng)，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算。設(shè)立“城市基礎(chǔ)設(shè)施推進(jìn)專項(xiàng)資金”，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目貸款貼息以及軟件創(chuàng)新和信息化推廣應(yīng)用的獎(jiǎng)勵(lì)?？萍疾块T每年在科技投入預(yù)算中要單獨(dú)安排研究資金用于推動(dòng)信息技術(shù)的研發(fā)及應(yīng)用。加強(qiáng)項(xiàng)目的前期研究和建設(shè)資金使用的管理力度，避免城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金多部門、多渠道申報(bào)與審批，避免資金分散投入、分散使用、分散管理。把加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入作為城市建設(shè)的重要組成部分，將城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資列入城市中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。

5、在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投入上，要確定政府投資的重點(diǎn)、范圍和投資主體，區(qū)分和界定好哪些是政府應(yīng)該投資的，哪些是可以市場(chǎng)化運(yùn)作融資的，凡是可以市場(chǎng)化運(yùn)作的都要市場(chǎng)化運(yùn)作。同時(shí)，要通過政府采購(gòu)、招標(biāo)等方式，保證項(xiàng)目的公開、透明和有效性。政府投資重點(diǎn)放在政府部門、科技教育系統(tǒng)、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)和社會(huì)保障等工程建設(shè)。對(duì)體現(xiàn)國(guó)家意志的公益性、戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府要集中控制，增加投入，建立專項(xiàng)發(fā)展資金。

6、在城市基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目上采取“政府投資引導(dǎo)、社會(huì)投資跟進(jìn)”等方式。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初期需要大規(guī)模的投資，政府設(shè)立引導(dǎo)資金十分必要，政府可以設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展專項(xiàng)資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施示范工程引導(dǎo)資金等，引導(dǎo)社會(huì)投資積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。市直有關(guān)部門要優(yōu)先立項(xiàng)、優(yōu)先審批，并在稅收、貸款、技術(shù)入股等方面進(jìn)行全方位扶持。積極鼓勵(lì)其他社會(huì)資本參與重大信息化工程的建設(shè)，并給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，上海市通過建立城市基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)建設(shè)基金和引導(dǎo)資金、鼓勵(lì)企業(yè)帶資興建等方式，充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，拓寬了城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道，形成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多元化的投資主體。例如，浦東新區(qū)政府每年拿出1000萬元作為信息化建設(shè)專項(xiàng)基金，用于支持應(yīng)用項(xiàng)目的開發(fā)，有效地帶動(dòng)了社會(huì)資金的跟進(jìn)投資。

7、頒布并實(shí)施【城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法】，就實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的范圍、方式、項(xiàng)目確定、實(shí)施程序、職責(zé)分工等要進(jìn)行專門規(guī)定，逐步建立起開放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的制度框架，為在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會(huì)投資提供了政府規(guī)范。對(duì)于供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等存量設(shè)施或新建設(shè)施，采取公開向社會(huì)招標(biāo)形式選擇企業(yè)的經(jīng)營(yíng)單位，由政府授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)。

8、是設(shè)立了投資回報(bào)補(bǔ)償基金，以保障投資者利益，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對(duì)社會(huì)投資者的吸引力。對(duì)于基于公共政策和公眾承受能力等原因，價(jià)格或服務(wù)收費(fèi)一時(shí)不能到位，必須由政府出資建設(shè)或補(bǔ)貼的，可以采用政府資金與社會(huì)資金聯(lián)合投資建設(shè)與經(jīng)營(yíng)的方式。確需政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，由財(cái)政補(bǔ)貼。

9、是積極研究調(diào)整城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格。為了給基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件，研究制定適當(dāng)上調(diào)部分基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的工作方案，并將調(diào)整內(nèi)容列入政府年度價(jià)格調(diào)整計(jì)劃，擬擇機(jī)對(duì)外公布后實(shí)施。

需要通過4項(xiàng)改革實(shí)現(xiàn)4個(gè)轉(zhuǎn)變：

一是通過投融資體制改革，實(shí)現(xiàn)壟斷經(jīng)營(yíng)向開放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局轉(zhuǎn)變。有一定經(jīng)濟(jì)回報(bào)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，要在加快推進(jìn)價(jià)格改革的基礎(chǔ)上，按照特許經(jīng)營(yíng)方式，向社會(huì)公開招標(biāo)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外各類經(jīng)濟(jì)組織采用BOT等方式進(jìn)行投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，實(shí)行項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制，由投資者承擔(dān)投融資風(fēng)險(xiǎn)。無經(jīng)濟(jì)回報(bào)的公益性項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)由政府出資，但也要按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作。成立政府投資工程集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，代表政府組織項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施。

二是通過原國(guó)有企事業(yè)單位實(shí)行政企分開的改革，實(shí)現(xiàn)單一產(chǎn)權(quán)向多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。原國(guó)有投資形成的大量市政公用企事業(yè)單位要實(shí)行政企開分和股份化改制，逐步形成國(guó)家獨(dú)資企業(yè)、國(guó)家控股企業(yè)、國(guó)家參股企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)并存的多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。各種企業(yè)以平等的身份參與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。

三是通過價(jià)格形成機(jī)制和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的改革，實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃?rùn)C(jī)制向以市場(chǎng)機(jī)制為主配置資源的轉(zhuǎn)變。經(jīng)營(yíng)性的市政公用事業(yè)定價(jià)關(guān)系到投資者的積極性、消費(fèi)者的承受能力和社會(huì)的整體利益。要建立科學(xué)合理的價(jià)格形成機(jī)制和科學(xué)可行的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，使其既能刺激企業(yè)愿意投資，主動(dòng)降低成本，提高效率，又能滿足公共利益的需要，保證市政公用事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

四是通過改革政府管理方式的改革，實(shí)現(xiàn)政府由直接經(jīng)營(yíng)管理者向市場(chǎng)管制者角色的轉(zhuǎn)變。政府由過去管企業(yè)、管行業(yè)變?yōu)楣苁袌?chǎng)，通過事先控制和事后監(jiān)督，依據(jù)法規(guī)對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入、價(jià)格決定、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)條件加以管理。

四、參考和借鑒

美國(guó)經(jīng)驗(yàn)：聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付＋“清潔水州立滾動(dòng)基金”＋市政債券

建設(shè)費(fèi)用

聯(lián)邦政府在美國(guó)，地方政府（縣/市/鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)生活污水處理設(shè)施，建設(shè)資金主要來源于各級(jí)政府的公共財(cái)政支出、發(fā)行市政債券，運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用主要來源于污水處理費(fèi)。美國(guó)城市生活污水處理設(shè)施建設(shè)的具體投融資結(jié)構(gòu)為：以地方政府或地方政府下屬的污水處理公司為項(xiàng)目法人進(jìn)行建設(shè)，以聯(lián)邦和州政府公共財(cái)政支出下的轉(zhuǎn)移支付資金、以及由此衍生出的其它資金機(jī)制為主要資金來源，地方政府公共財(cái)政預(yù)算和地方政府資信擔(dān)保下的市政債券融資為第二資金來源。

美國(guó)把公共污水處理設(shè)施、下水道和流域水環(huán)境整治統(tǒng)稱為清潔水領(lǐng)域。長(zhǎng)期以來，聯(lián)邦政府通過轉(zhuǎn)移支付等手段，用聯(lián)邦政府的公共財(cái)政預(yù)算向各州和地方政府提供了大量資金，用于清潔水項(xiàng)目的建設(shè)。這種轉(zhuǎn)移支付機(jī)制在1972年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《清潔水法》后得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。聯(lián)邦政府對(duì)清潔水項(xiàng)目的支出都是來自于公共財(cái)政預(yù)算（主要是個(gè)人所得稅），聯(lián)邦政府沒有設(shè)立其它專門的環(huán)境稅收或收費(fèi)手段來籌集所需資金。對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域（包括清潔水項(xiàng)目）的轉(zhuǎn)移支付一般占支付總額的1％到2％之間，其中80年代曾達(dá)到5.87％（1980）。另外美國(guó)農(nóng)業(yè)部、住房部、內(nèi)務(wù)部等其它7個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)亦有對(duì)清潔水項(xiàng)目的資金資助計(jì)劃。對(duì)于清潔水項(xiàng)目的投資，不僅來自聯(lián)邦政府當(dāng)年財(cái)政支出的轉(zhuǎn)移支付，還來自聯(lián)邦政府已建立（或協(xié)助建立）的各種滾動(dòng)基金，如環(huán)保局協(xié)助建立的“清潔水州立滾動(dòng)基金”和農(nóng)業(yè)部的滾動(dòng)基金。

聯(lián)邦政府對(duì)清潔水項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制從形式上看，可以分貸款和贈(zèng)款。從內(nèi)容上看，分技術(shù)支持（規(guī)劃，設(shè)計(jì)）、設(shè)施建設(shè)、系統(tǒng)完善、特殊地區(qū)幫助（印第安人地區(qū)和美墨邊境地區(qū)等）等。從部門看，聯(lián)邦政府環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部、內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦海洋與大氣管理局、美國(guó)地址勘察局、商務(wù)部、住房與城市發(fā)展部、衛(wèi)生布等都有援助資金用于清潔水項(xiàng)目。城市污水處理設(shè)施的建設(shè)與改造是重點(diǎn)援助對(duì)象之一。除“清潔水州滾動(dòng)基金”外，絕大多數(shù)資金援助項(xiàng)目由上述聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的某一個(gè)部門，通過設(shè)立資金管理和使用章程、公布申請(qǐng)程序和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)限、實(shí)施項(xiàng)目資金審查監(jiān)管和后評(píng)估程序等進(jìn)行直接管理?！扒鍧嵥轁L動(dòng)基金”是根據(jù)《清潔水法》修正案于1987年后逐漸在各州建立起來的一項(xiàng)滾動(dòng)基金，該基金由聯(lián)邦政府和州政府按照4∶1的比例投入資本金，由各州設(shè)立自己的管理機(jī)構(gòu)，并根據(jù)本州的具體情況決定資金使用用途和申請(qǐng)程序等。這些分布在不同聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目，側(cè)重點(diǎn)不同，相互補(bǔ)充，相互支持，對(duì)提高美國(guó)生活污水處理水平，增加公共污水處理系統(tǒng)的服務(wù)區(qū)域項(xiàng)目，改善美國(guó)的水環(huán)境質(zhì)量起到了很大的作用。“清潔水州立滾動(dòng)基金”是美國(guó)各界公認(rèn)的、最大和最成功的向清潔水項(xiàng)目提供資金的聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。根據(jù)美國(guó)環(huán)保局的統(tǒng)計(jì)，從1987年到2001年，這個(gè)基金共向10900個(gè)清潔水項(xiàng)目提供了343億美元的低息貸款，在過去5年內(nèi)，平均每年提供34億美元貸款。為了擴(kuò)大資金量，在50個(gè)設(shè)立該滾動(dòng)基金的州中，由34個(gè)州還通過發(fā)行“平衡債券”（用滾動(dòng)基金中的1美元做擔(dān)保發(fā)行2美元的債券），使其滾動(dòng)基金的可使用資金共增加了44億美元。目前，這個(gè)基金周轉(zhuǎn)情況良好，除了每年都有10億美元以上的本金和利息回流外（2000年返還的本金和利息達(dá)到21億美元），美國(guó)國(guó)會(huì)還根據(jù)美國(guó)環(huán)保局所做的“清潔水需求調(diào)查”等基礎(chǔ)調(diào)查，每年向這個(gè)滾動(dòng)基金增撥約11億美元的聯(lián)邦資金。聯(lián)邦政府（含清潔水州立滾動(dòng)基金）對(duì)全美生活污水處理設(shè)施的建設(shè)投資約在100-1000億美元之間，占這一領(lǐng)域總投資的77-85％。

州政府和地方政府美國(guó)各州政府對(duì)污水處理的最大投入是根據(jù)1987年《清潔水法》修正案向“清潔水州立滾動(dòng)基金”配套投入的約45億美元（平均每年約3億美元）。此外，各州還根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)立其它的污水處理資助計(jì)劃，如紐約州為了保護(hù)其北部的大湖地區(qū)水質(zhì)，在不同的地區(qū)和州立政府機(jī)構(gòu)設(shè)立了多種資助計(jì)劃。如果將“清潔水州立滾動(dòng)基金”的衍生擴(kuò)容資金i使用平衡資金發(fā)行市政債券a歸屬聯(lián)邦資金，美國(guó)各州政府公共財(cái)政資金每年對(duì)清潔水建設(shè)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付總量平均在7億美元，約占全美在這一領(lǐng)域投資總量的5％。

作為生活污水公共處理設(shè)施的直接投資者和擁有者，地方政府（一般指縣，行政市，鎮(zhèn)政府）在為項(xiàng)目建設(shè)的融資過程中可以考慮使用多種資金，如聯(lián)邦政府和州政府援助資金、自有財(cái)政資金和資本市場(chǎng)資金（市政債券）等。從案例調(diào)查情況看，地方政府一般只從地方財(cái)政公共預(yù)算中拿出占項(xiàng)目建設(shè)總投資的2-5％作為項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備資金和開工經(jīng)費(fèi)，其余的資金多是使用聯(lián)邦和州政府的轉(zhuǎn)移支付資金（1987年前以贈(zèng)款為主，1987年以后以貸款為主）和發(fā)行市政債券。在其所發(fā)行的債券中，有相當(dāng)一部分被“清潔水州立滾動(dòng)基金”所直接或間接購(gòu)買或擔(dān)保。在美國(guó)的清潔水項(xiàng)目（主要是污水處理項(xiàng)目）建設(shè)資金中，直接來自州政府和地方政府公共財(cái)政支出的資金約占其項(xiàng)目投資總需求的7～10％。

市政債券在美國(guó)的水務(wù)公共事業(yè)領(lǐng)域（含供水、污水管網(wǎng)與處理設(shè)施建設(shè)以及河道疏浚等流域治理等），每年的建設(shè)性投資需求約2300億美元，其中85％來自市政債券投資，政府財(cái)政投資僅占15％。美國(guó)市政債券不僅可以直接為城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融通社會(huì)資金，而且產(chǎn)生了一定的引導(dǎo)和擠出效應(yīng)，吸引更多的社會(huì)資金用于投資回報(bào)高或回報(bào)不高但利潤(rùn)穩(wěn)定可靠的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這樣政府可以將節(jié)省出的有限財(cái)政資金用于回報(bào)率較低的城市公益項(xiàng)目。城市污水處理廠建設(shè)領(lǐng)域的市政債券籌資只占總建設(shè)投資的5～16％。近年來，這一比例有迅速擴(kuò)大的趨勢(shì)。

運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用

在美國(guó)，各城市政府是靠收取生活污水處理費(fèi)來維持公共污水處理廠的運(yùn)營(yíng)和管理、建設(shè)投資還本付息，設(shè)備的更新改造，不足部分由地方政府從其財(cái)政收入中補(bǔ)貼，聯(lián)邦和州政府在這一方面沒有資金支持。

美國(guó)環(huán)保局《2000年～2020年美國(guó)清潔水/飲水基礎(chǔ)設(shè)施需求分析報(bào)告》中指出在這20年里，美國(guó)還需在市政污水處理領(lǐng)域投資3310～4500億美元，如果加上融資成本，則需要4020～7190億美元，而同期美國(guó)還需要4060～5620億美元用于污水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理。該報(bào)告指出，在現(xiàn)有投融資體制下，20年中，如果財(cái)政收入增長(zhǎng)，在污水處理建設(shè)投資上會(huì)有210億美元的資金缺口，如果財(cái)政收入沒有增長(zhǎng)，在污水處理設(shè)施建設(shè)投資上會(huì)有1220億美元的資金缺口。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增加是解決問題的關(guān)鍵。發(fā)行市政債券是解決資金短缺的方法之一。提高現(xiàn)行生活污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也可以考慮。通過鼓勵(lì)私人部門參與提高現(xiàn)有系統(tǒng)的運(yùn)行效率降低生產(chǎn)成本也是可提倡的方法。

參閱資料

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⒃交通部，《中國(guó)交通發(fā)展規(guī)劃》，2001年。

⒄劉明遠(yuǎn)，((現(xiàn)代財(cái)政學(xué)理論體系的思考)，《財(cái)政問題研究》，1998年12期。

⒅郭勵(lì)弘，《基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)化與國(guó)有資本運(yùn)作》，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，《調(diào)查研究報(bào)告》，2000年第157號(hào)。

⒆吳慶，《吸引民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施研究》，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心青年招標(biāo)課題，2000年4月。

⒇蔣先玲編著，《項(xiàng)目融資》，中國(guó)金融出版社，2001年，P315。