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2002年的電力改革雖然實現(xiàn)了拆分國家電力公司的目標(biāo)，但事實上，由于電力項目和電價的審批都是在政府有關(guān)部門，中國電力壟斷的根源是在于行政性壟斷。因此，盡管拆分了國家電力公司，但是卻僅是"改體不改制"。電力有錢（當(dāng)然是相對的）、服務(wù)不規(guī)范不到位顯然與壟斷有直接關(guān)系。特別是服務(wù)質(zhì)量差，與壟斷有著極大關(guān)系。長期壟斷性質(zhì)使電力形成“皇帝的姑娘不愁嫁”，“門難進，臉難看”，近幾年，由于買方市場的形成及電力營銷觀念和措施改變，電力的服務(wù)質(zhì)量有所提高，在百姓中的形象有了改觀，但是沒有質(zhì)的變化。不打破壟斷，不改變體制和機制，沒有市場競爭，要想將服務(wù)水平提高到香港中華電力公司和國外電力公司那種水平是很難的。

顯而易見，打破電力行業(yè)的壟斷，不但對社會和百姓有利，對電力行業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展也是有利的。這需要一段時間才能顯現(xiàn)出來，隨著時間的推移，效果越發(fā)明顯。因為中國入世以后，開放電力市場是遲早的事。改革電力管理體制和機制是實現(xiàn)上述目的的有效途徑，不打破電力壟斷，就不能建立電力市場；不建立現(xiàn)代現(xiàn)代企業(yè)制度，就不能適應(yīng)國際競爭的需要。從我們的國情和電力現(xiàn)狀看，從打破壟斷到建立開放的電力市場，至少需要10年左右的時間，而這與加入世貿(mào)后的適應(yīng)期相差不多，所以打破電力壟斷迫在眉睫，決不能像一些人所說的那樣，將電力改革放一放。推遲電力改革，將會錯失電力可持續(xù)發(fā)展機遇。

電力現(xiàn)存的問題決不僅僅是個管理問題，說到底還是個體制和機制問題，應(yīng)該以產(chǎn)權(quán)多元化為突破口，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度并真正按現(xiàn)代企業(yè)制度運作。

有人說電力的問題不是體制問題，而是機制和管理方法上的問題。實際上機制和體制是緊密相聯(lián)的，沒有體制的改革，機制創(chuàng)新不可能實現(xiàn)，沒有機制創(chuàng)新和新機制的運作，就不可能使體制改革切實到位。怎么能說電力的問題是機制而不是體制的問題呢？實際上這種說法，說到底是要說電力的問題不是體制問題而是管理方法的問題。電力系統(tǒng)的問題大致有：在電力建設(shè)方面建設(shè)成本過高，成本控制手段落后；在發(fā)電方面，電源結(jié)構(gòu)不合理，成本核算過粗，管理有廣度無深度；在供電方面，可靠性不強，服務(wù)質(zhì)量不高，經(jīng)營觀念淡?。欢喈a(chǎn)業(yè)包袱重，科技含量低，競爭能力差。有人說“這些問題屬于管理機制和管理方法上的問題，不是管理體制上的問題，是在現(xiàn)行管理體制下，可以通過加強科學(xué)管理逐步解決的問題”。這樣回避電力體制存在問題，顯然是不實事求是的。可以這樣說，國有企業(yè)在體制上存在的問題，電力企業(yè)都存在，由于它的自然壟斷性，其制約經(jīng)濟發(fā)展的弊端更顯突出，這是不容回避的事實。電力建設(shè)成本高、電源結(jié)構(gòu)不合理、服務(wù)質(zhì)量不高、多經(jīng)產(chǎn)業(yè)競爭力低等問題，絕不僅僅是管理方法上的問題，從根本上說還是個體制問題。電力部門長期以來既是經(jīng)營企業(yè)，又作為政府的行政管電部門，政企不分，電源的規(guī)劃布局和建設(shè)發(fā)展的決策都沒有完全按市場經(jīng)濟的規(guī)律來辦，有的不是專家集體決策，而是長官意志決定，決策不當(dāng)，重復(fù)建設(shè)也不鮮見。電價雖由國家控制制定，但是電價制定的基礎(chǔ)和建議權(quán)在電力企業(yè)，同時電力建設(shè)成本和運行成本偏高，是一個重要的價格制約因素。電力成本高，電價確定的基數(shù)就高。電力建設(shè)成本和發(fā)電、供電成本高，單純歸結(jié)為管理，是不能解決問題的；電力服務(wù)

質(zhì)量水準(zhǔn)低，管理也并非是根本所在。管理是企業(yè)永恒的主題，長期以來電力系統(tǒng)并沒有放松管理和少抓管理，企業(yè)整頓、企業(yè)升級、創(chuàng)一流企業(yè)接連不斷地進行，為什么總是不能徹底地解決電力的根本問題？究其原因，體制是根本所在。沒有競爭，不愁市場，誰會長年自覺地去節(jié)約資金，降低成本；別無分店，沒有對手，用戶求電力，不養(yǎng)成門難進臉難看的習(xí)氣那才不正常。所以，在這種體制下，無論你怎么加強管理，都難以從根本上降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量。相反，倘若抓住體制和機制創(chuàng)新，能夠展開有效競爭，通過加強管理，就會有事倍功半的效果。

今年2月和4月，為了解西方主要國家電力市場化改革進展情況，以及改革后電力立法和電價機制情況，我們先后去美國、日本、英國、法國、比利時和歐盟總部作了一些調(diào)查。綜觀世界各國的電力市場化改革，既有降低電價、提高服務(wù)質(zhì)量的成功經(jīng)驗，也有像美國加州電力危機這樣的教訓(xùn)。那么，我們應(yīng)該從這些國家電力改革的實踐中學(xué)些什么呢?

電力改革要實現(xiàn)多重目標(biāo)的平衡

實施電力改革、建立競爭性電力市場是一個復(fù)雜的過程，其主要原因是改革有多重目標(biāo)，而且相互之間有矛盾。這些目標(biāo)包括：

---用戶希望低電價、高服務(wù)質(zhì)量和安全穩(wěn)定供電。

---股東希望得到較高的投資回報。

---電力公司希望公司獲得發(fā)展和采用新技術(shù)。

---員工希望工作有保障和高工資。

---政府希望實施全國性的能源政策和與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的電力發(fā)展方針。

---環(huán)境保護組織希望減少污染。

---監(jiān)管者希望能夠通過競爭實現(xiàn)最優(yōu)選擇，通過監(jiān)管實現(xiàn)價值最大化。

---燃料供應(yīng)商希望保護其市場和投資。

電力改革必須使上述目標(biāo)相互平衡，要實現(xiàn)這種平衡，需要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不同階段和電力發(fā)展的不同水平，確立改革的主要目標(biāo)和次要目標(biāo)。不同發(fā)展階段的電力市場，改革的著眼點和目標(biāo)不同。根據(jù)各國的經(jīng)驗，成熟的電力市場的標(biāo)志是：電價水平一般反映了成本和投資回報率；用電客戶有較高的電價承受能力；有限的用電需求增長；有限的籌措資金的需求。而發(fā)展中電力市場的標(biāo)志是：在電價方面交叉補貼現(xiàn)象較為普遍；用電客戶對電價上調(diào)的承受能力有限；對建設(shè)和擴充電力設(shè)施所需的資本具有很大的要求。針對不同發(fā)展階段的電力市場，改革的焦點和首要目標(biāo)是不同的。對于成熟的電力市場，改革的焦點是降低電價，改革的首要目標(biāo)是：降低電價，提高效率，為客戶提供更多的選擇，系統(tǒng)的安全性和可靠性。而充足的發(fā)電容量，基礎(chǔ)設(shè)施擴建和升級，吸引投資成為改革的次要目標(biāo)。

對于發(fā)展中的電力市場，改革的焦點是電力設(shè)施的擴建，改革的首要目標(biāo)是：吸引電力投資，建設(shè)充足的發(fā)電容量，基礎(chǔ)設(shè)施擴建和升級，系統(tǒng)的安全性和可靠性。而降低電價，提高效率和為客戶提供更多的選擇則成為改革的次要目標(biāo)。電力市場化改革要具備一定的技術(shù)經(jīng)濟條件。電力的市場化改革除需要有正確的、適合市場經(jīng)濟規(guī)則和電力工業(yè)特點的指導(dǎo)思想外，還必須具備一定的技術(shù)經(jīng)濟條件，這些基本條件包括：

---系統(tǒng)必須有足夠的規(guī)模（容量）：系統(tǒng)中要有若干的競爭主體，而且每一主體都能達到其經(jīng)濟規(guī)模。

---系統(tǒng)要有充足的備用容量：這既是市場化改革的原因之一（追求系統(tǒng)的價值最大化），也是市場化改革的基礎(chǔ)（保證改革期間的安全穩(wěn)定供電）。

---要有高質(zhì)量的輸配電網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

---要有與市場化改革相配套的電力法和完備的基于激勵機制的監(jiān)管法規(guī)。

---要有健全合理的電價形成機制，輸電配電過網(wǎng)費的計算原則和辦法。

---要有切合實際的長期電力規(guī)劃（每年滾動編制一次），并明確組織實施規(guī)劃的責(zé)任主體及辦法。

---要有保證發(fā)、輸、配電設(shè)施發(fā)展的措施辦法。

---要明確系統(tǒng)運營機構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)、輸、配電間運行調(diào)度工作，確保系統(tǒng)運行安全。

---建立完善的電力市場運營規(guī)則，明確現(xiàn)貨市場和長期、中期、短期合同的關(guān)系及管理辦法。

---改革過程中原有電廠沉淀成本（因執(zhí)行國家能源政策致使造價較高，缺乏競爭力）處理辦法。

---新能源及再生能源（風(fēng)力發(fā)電、水電等）發(fā)電補償辦法。

---要有成熟的信息技術(shù)系統(tǒng)支持。

---要有比較成熟的資本市場，實現(xiàn)靈活的進入退出。

周密設(shè)計改革方案，并根據(jù)實際情況不斷調(diào)整

電力市場化改革方案的設(shè)計包括：一、電力立法。審查現(xiàn)有的電力立法、準(zhǔn)備立法咨詢文件、起草修改后的電力法、通過修訂的新電力法。二、經(jīng)濟財務(wù)分析。建立詳細(xì)的經(jīng)濟模型，資產(chǎn)（企業(yè)）價值評估，準(zhǔn)備過渡期合同，制定輸配電價格。三、批發(fā)市場設(shè)計。制定系統(tǒng)安全標(biāo)準(zhǔn)，建立電力庫定價，期貨市場定價和對沖市場，檢驗電力庫規(guī)則，建立信息技術(shù)系統(tǒng)和結(jié)算系統(tǒng)。四、形成具體監(jiān)管法規(guī)。界定監(jiān)管的范圍，起草監(jiān)管法規(guī)，通過監(jiān)管法規(guī)，正式組建監(jiān)管機構(gòu)。在經(jīng)濟和財務(wù)分析方面要做更詳細(xì)的設(shè)計：要檢討國際電力改革的經(jīng)驗教訓(xùn)；建立批發(fā)市場／電力系統(tǒng)模型；完成電力各環(huán)節(jié)的財務(wù)模型；建立供電價格對用戶經(jīng)濟影響模型，包括設(shè)計市場和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；確立和處理過渡期主要問題，包括補貼、沉淀資產(chǎn)、各環(huán)節(jié)收入的重新調(diào)整、過渡性的供電協(xié)議、新投資的需求；對電價結(jié)構(gòu)和監(jiān)管法規(guī)的詳細(xì)設(shè)計。

電價核定應(yīng)該遵循的一些基本原則

雖然各國在電力工業(yè)發(fā)展的不同階段，電價核定的原則有所不同，比如正處于發(fā)展中的電力市場，電價的核定原則要與改革的首要目標(biāo)相一致，電價水平要使股東有較高的回報，吸引投資，加快電力建設(shè)；對于成熟的電力市場，電價的核定要有利于提高效率，讓用戶分享提高效率的成果。但各國在電價核定中都能共同遵循一些基本原則。一是成本補償原則。

電價能夠補償合理的成本支出。二是合理報酬原則。電價能夠讓股東有合理回報。三是公平負(fù)擔(dān)原則。用戶負(fù)擔(dān)的電價應(yīng)是成本加利潤，取消交叉補貼。在正進行電力市場化改革的國家，競爭環(huán)節(jié)的電價，由市場決定；壟斷環(huán)節(jié)的電價，由監(jiān)管機構(gòu)或政府核定并受監(jiān)管。定價原則是否正確，是影響電力改革成敗的關(guān)鍵因素之一。美國加州管死了銷售電價，而放開發(fā)電批發(fā)電價，因供不應(yīng)求，批發(fā)電價猛升，造成兩個電網(wǎng)公司破產(chǎn)，發(fā)生了嚴(yán)重危機。

建立獨立的、專業(yè)的電力行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)

電力行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，是指獨立于本行業(yè)的任何一家經(jīng)營者，被充分授權(quán)監(jiān)督產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行情況，例如制定或改變價格。對電力行業(yè)有效的監(jiān)管，要求監(jiān)管機構(gòu)對本行業(yè)具有詳盡的專業(yè)知識：有能力獲取詳細(xì)和準(zhǔn)確的行業(yè)信息，包括財務(wù)信息、技術(shù)信息和經(jīng)營信息等；能克服監(jiān)管者和市場經(jīng)營者之間信息的不均衡性；能了解本行業(yè)中的變化，包括技術(shù)和競爭行為等；能吸引合格的職員。

基于上述要求，一家獨立的、專業(yè)的電力行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，比多頭分散的行業(yè)監(jiān)管結(jié)構(gòu)更可取。為確保監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和履行職責(zé)，要有明確和清晰的法令法規(guī)；要有開放和透明的監(jiān)管程序；要有由所有本行業(yè)經(jīng)營者參與的監(jiān)管程序；監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)人的任職期限要固定；要有完善的申訴機制。

實行廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)，建立發(fā)電市場

首先，廠網(wǎng)分開，有利于電力系統(tǒng)清晰產(chǎn)權(quán)。比如，以往電廠與電網(wǎng)之間的聯(lián)絡(luò)線由電廠投資建設(shè)，無償交電力公司經(jīng)營，成為電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的資產(chǎn)，延續(xù)這種作法只會造成新的產(chǎn)權(quán)不清和輸電價格的成本失真。而實踐證明，只有產(chǎn)權(quán)清晰，才能方便建立現(xiàn)代企業(yè)制度。專家認(rèn)為WTO首先是一個體制概念，它對企業(yè)的制度要求只有一個，就是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，而建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心又是建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度包括產(chǎn)權(quán)的清晰性、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、產(chǎn)權(quán)的可流通性和交易性、產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置要有利于調(diào)動人力資本的積極性等。只有建立現(xiàn)代企業(yè)制度，才能參與國際市場競爭，從這個意義上說，WTO對我們來說首先是個體制問題，然后才是一個產(chǎn)業(yè)概念。實際上從這里又可以說明電力的問題不單純是一個管理方法問題，而首先是一個管理體制問題。

第二、電價雖然不是電力部門制定，但是電價制定的機理來源于電力系統(tǒng)。目前我國還沒有一套完整的制定電價的機制，現(xiàn)行電價體系已經(jīng)不能適應(yīng)電力經(jīng)濟發(fā)展的需要，必須改革。改革必須循序漸進，分階段分環(huán)節(jié)建立市場，最后由不同類型的市場組成一個完整有序競爭的電力市場。廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)，從電力源頭開始形成市場，有利于通過競價上網(wǎng)，形成上網(wǎng)電價。改革電價形成機制的核心是在建立電力市場的基礎(chǔ)上，通過競爭形成上網(wǎng)電價，這個價格是市場來左右的，以引導(dǎo)電力企業(yè)降低造價和燃料消耗，降低成本。高壓輸電網(wǎng)絡(luò)屬自然壟斷環(huán)節(jié)，高壓輸電價格由政府定價，廠網(wǎng)分開，有利于加強對壟斷環(huán)節(jié)的價格管制和科學(xué)研究，真實合理地核定輸電電價成本，有利于改變現(xiàn)行上網(wǎng)電價與輸配電價比例不合理狀況。同時廠網(wǎng)分開，有利于核定低壓電網(wǎng)配電價格，方便大用戶、低壓配電企業(yè)和供電公司直接向發(fā)電企業(yè)購買電量。作為最后與電力用戶直接發(fā)生交易關(guān)系的供電側(cè)，在電力市場發(fā)達后，并不是電力經(jīng)銷的全部，部分大用戶已經(jīng)直接向發(fā)電公司購電，而且，供電公司的供電價格是隨行就市的，在市場競爭中形成。顯然，廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)是符合電力市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展需要的。

廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)是構(gòu)建電力市場，深化電力體制改革的一個比較合適的切入點和實施步驟之一，而不是一些人所說的，廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)是以外科手術(shù)方式構(gòu)建的一個人為的虛假市場模式，其意義也不僅僅單純是電力企業(yè)內(nèi)部的一種管理形式。