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摘要：自十屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)設(shè)立國務(wù)院國資委以來，國有資產(chǎn)管理體制在新形勢下的運(yùn)作已經(jīng)歷時三年，本文試圖結(jié)合國內(nèi)的實(shí)際情況，對國家出資者財務(wù)管理的特點(diǎn)和原則再作一番梳理，并據(jù)此闡述國家出資者財務(wù)管理的制度性框架。

關(guān)鍵詞：國家出資者、財務(wù)管理、制度性框架

國家出資者財務(wù)管理，是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，享受所有者權(quán)益的過程中，為實(shí)現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟(jì)資源的總體擴(kuò)大的目標(biāo)，通過必要的決策程序，基于國有資本運(yùn)營公司而從事的一系列行為及其所體現(xiàn)的財務(wù)關(guān)系的管理活動[1]。具體包括（1）對國有資本運(yùn)營公司的國有股份的管理；（2）對國有資本運(yùn)營公司的董事會成員進(jìn)行考核、獎懲；（3）對國有資本運(yùn)營公司經(jīng)營管理中重大財務(wù)事項(xiàng)的決策與監(jiān)督；（4）作為國有資本運(yùn)營公司的股東同債權(quán)人、公共部門以及其他利害關(guān)系人進(jìn)行溝通等內(nèi)容。

需要明確的是國家出資者財務(wù)管理是一系列的行為及其所體現(xiàn)的財務(wù)關(guān)系的管理活動總和，而不應(yīng)當(dāng)將其各部分割裂開來，同時應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他管理手段，共同形成對國有資本運(yùn)營公司及其董事會成員的激勵與約束，維護(hù)國家出資者權(quán)益。

一、國家出資者財務(wù)管理的特點(diǎn)

1．國家出資者不同于政府，是一個微觀經(jīng)濟(jì)主體，對應(yīng)的財務(wù)行為同樣也是微觀性的，其表現(xiàn)為：（1）國家出資者是以資本市場參與者的身份進(jìn)入市場的，是被調(diào)節(jié)者，不能以個人利益或目的去左右市場。（2）國家出資者是以出資為基礎(chǔ)形成的，而出資行為本身是針對所出資的項(xiàng)目或受資的企業(yè)而言，而不是針對經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)而言的。（3）國家出資者制定的財務(wù)政策，其調(diào)整的對象一般應(yīng)是國有資本運(yùn)營公司，而非通常的規(guī)范性文件所調(diào)整的抽象主體。

2．國家出資者不同于政府，是一個出資主體，不是一個行政主體，相應(yīng)的財務(wù)行為只能按資本法則而非行政法則進(jìn)行。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資本法則必須謀求保值、增值，為達(dá)成這一目的，資本必然按照等價交換的法則進(jìn)入資本市場運(yùn)行。這不僅表現(xiàn)在一種資本與另一種資本的關(guān)系上，而且也表現(xiàn)在資本與經(jīng)營者或企業(yè)的關(guān)系上：所有這些關(guān)系都必須根據(jù)等價交換的原則以契約的形式加以規(guī)定。

3．國家出資者以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，以國有資本在全部實(shí)收資本中所占的比重為限享受所有者權(quán)益。這其實(shí)是現(xiàn)代公司制下有限責(zé)任的內(nèi)容，但是對于國家出資者卻非常重要，長期以來國家出資者被迫成為所有國有企業(yè)的兜底人，事實(shí)上承擔(dān)了無限責(zé)任。在新的國有資產(chǎn)管理體制中，國家出資者同樣受到《公司法》的調(diào)整，同樣是有限責(zé)任主體，沒有義務(wù)也沒有能力承擔(dān)兜底責(zé)任，這往往是債權(quán)人等利益相關(guān)人容易忽視的區(qū)別點(diǎn)。

4．國家出資者不同于經(jīng)營者，它是以對國有股份管理和對公司重大事項(xiàng)進(jìn)行決策和監(jiān)督為其基本行為，不直接從事生產(chǎn)運(yùn)營活動。國家出資者進(jìn)行財務(wù)管理的戰(zhàn)略載體是國有資本運(yùn)營公司，不應(yīng)直接從事國有資本的運(yùn)營行為，也不能隨意干預(yù)運(yùn)營公司內(nèi)部的人事、管理、財務(wù)等活動，而只能通過正義的程序來進(jìn)行決策和監(jiān)督。

二、國家出資者財務(wù)管理的原則

國家出資者財務(wù)管理原則是組織調(diào)節(jié)國有資本運(yùn)動和協(xié)調(diào)處理財務(wù)關(guān)系的基本準(zhǔn)則，體現(xiàn)了該項(xiàng)活動規(guī)律性和行為規(guī)范，是對國家出資者財務(wù)管理的基本要求。

1．國家出資者財務(wù)管理實(shí)行責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合

國家出資者財務(wù)管理財務(wù)關(guān)系主要涉及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國有資本運(yùn)營公司之間的財務(wù)關(guān)系，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)可概括為三種關(guān)系，即財權(quán)關(guān)系、財責(zé)關(guān)系和利益關(guān)系。他們各有特指的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，相互是有區(qū)別，但相互之間又是相互依存，相互制約，彼此密切聯(lián)系的。其中，物質(zhì)利益是目的，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國有資本運(yùn)營公司對國家出資者財務(wù)活動的參與，都必須獲取相應(yīng)的收益，才能維持它們自身的存在與發(fā)展；財務(wù)責(zé)任是中心，因?yàn)橹挥腥嫱瓿伤袚?dān)的財務(wù)責(zé)任指標(biāo)，提供了勞動，才能創(chuàng)造、實(shí)現(xiàn)與增加資本收益，才有資格參與收益分配；財務(wù)權(quán)力是前提，因?yàn)閲页鲑Y者財務(wù)管理主體和客體只有擁有一定的資金占有、使用、收益、分配和處置權(quán)力，才能進(jìn)行各自的財務(wù)活動，完成不同的財務(wù)目標(biāo)。因此，國家財務(wù)責(zé)、權(quán)、利關(guān)系是辯證統(tǒng)一關(guān)系，應(yīng)當(dāng)相互結(jié)合。

2．利益關(guān)系協(xié)調(diào)原則

利益關(guān)系協(xié)調(diào)，主要體現(xiàn)在分配國有資本運(yùn)營公司的財務(wù)成果方面，要處理好不同投資者的利益，協(xié)調(diào)國家出資者和外部有相關(guān)利益部門的關(guān)系，協(xié)調(diào)好投資者利潤分配與再投資的關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，國家出資者和其他類型的出資者一樣，都是一個微觀主體，也需要面對各方不一致甚至矛盾的利益關(guān)系，如何準(zhǔn)確運(yùn)用市場手段而非行政手段來進(jìn)行協(xié)調(diào)成為國家出資者考慮的重要內(nèi)容，也是要遵守的基本原則。

3．過程控制與結(jié)果控制相結(jié)合原則

國家出資者財務(wù)管理的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟(jì)資源的總體擴(kuò)大，但這只是結(jié)果。國家出資者財務(wù)管理不能只監(jiān)控最后的結(jié)果，而應(yīng)當(dāng)在重大決策和監(jiān)督過程中及時介入控制。盡量減少委托人與人之間的信息不對稱，形成一個包括事前、事中和事后的全方位的控制體系——在事前通過所有者財務(wù)與會計的制度設(shè)計，為雙方建立有效的激勵約束機(jī)制；通過內(nèi)部控制（包括內(nèi)部審計）實(shí)現(xiàn)雙方的過程控制；并在事后通過審計監(jiān)督制度建設(shè)實(shí)施結(jié)果控制。

4．分級分層管理原則

在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，沒有一個管理層能對組織中的各種活動悉數(shù)了解，所以管理層不能代替下級管理人員作出所有決策，許多決策都是由組織內(nèi)的下屬部門或分支機(jī)構(gòu)作出的，有關(guān)的當(dāng)事人對情況做出及時反應(yīng)從而形成效率，這是在信息不對稱和個人能力約束情況下理性的選擇。國家出資者財務(wù)管理也需要遵循這一原則。

5．財務(wù)信息的真實(shí)性和公開性原則

國家出資者進(jìn)行財務(wù)管理決策的基本依據(jù)是財務(wù)信息，如果財務(wù)信息是虛假的，將會誤導(dǎo)決策，從而是國有資本的運(yùn)營受到重大損失。同時傳統(tǒng)的國有企業(yè)財務(wù)報告制度非?；靵y，而且報表往往沒有經(jīng)過嚴(yán)格審計，在新的國家出資者財務(wù)管理中，適度的公開和外部審計將是財務(wù)管理質(zhì)量提高的有力保證。

三、國家出資者財務(wù)管理的制度性框架

針對前面提出的國家出資者財務(wù)管理的內(nèi)容，這里將其具體化為制度性的框架結(jié)構(gòu)。

1．對國有股份的管理

（1）成立專門委員會，對國有資本運(yùn)營公司的組建進(jìn)行調(diào)研，著重將行業(yè)類似、發(fā)展水平相近、社會包袱已經(jīng)厘清的國有企業(yè)納入相應(yīng)的國有資本運(yùn)營公司統(tǒng)一管理，組建有強(qiáng)大實(shí)力、在行業(yè)內(nèi)有較大影響的國有資本運(yùn)營公司，為國家出資者進(jìn)行財務(wù)管理創(chuàng)造機(jī)構(gòu)環(huán)境。

（2）對組建成功的國有資本運(yùn)營公司應(yīng)當(dāng)立刻核算資本，確定國有資本的基數(shù)，一方面有利于規(guī)范公司的整體管理（注冊資本需要記載在公司章程上），另一方面為日后保值增值和出售等資本決策提供基準(zhǔn)。

（3）成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有資本的追加和新投資。該機(jī)構(gòu)能夠及時分析各行業(yè)的發(fā)展前景，根據(jù)目前的資金來源和國有資本的分布，積極穩(wěn)妥地向適合國有資本進(jìn)入的領(lǐng)域投資，其中心工作是投資的可行性研究和投資預(yù)算。

（4）成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有資本的籌集，建立預(yù)算安排制度。這不是對已有存量的國有資本簡單回籠，而是積極有序地為新的投資安排資金來源。（5）國有股股利的接收不應(yīng)當(dāng)是被動的，而是應(yīng)該在年度初制定國有股股利收繳預(yù)算，年度中及時關(guān)注國有資本運(yùn)營公司的盈利狀況，分析可能獲得的國有股股利的變動，年度末及時收繳相應(yīng)的國有股股利入庫。

（6）隨時分析國有資本運(yùn)營公司的經(jīng)營狀況和行業(yè)發(fā)展，對于確實(shí)沒有發(fā)展?jié)摿蛘咛幱谧儸F(xiàn)能力最好時間的國有資本運(yùn)營公司，及時組織招標(biāo)予以出售，使國有股份盡可能處于良性循環(huán)中；同時要保證出售資金及時、足額入庫。

2．對國有資本運(yùn)營公司董事會成員進(jìn)行考核、獎懲

（1）對董事會成員的考核不僅應(yīng)關(guān)注事后評價，在平時也要進(jìn)行及時地分析?？己酥饕粤炕臉?biāo)準(zhǔn)為主，尤其是與事前制定的董事會成員的責(zé)任條款逐項(xiàng)比較，并予以公示，使考核公平、可信、透明，接受廣泛地監(jiān)督。

（2）成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對董事會成員的獎懲，具體應(yīng)包括董事薪酬委員會和懲戒委員會。薪酬委員會應(yīng)制定激勵相容，基本工資、績效工資與風(fēng)險期權(quán)相結(jié)合的薪酬制度，同時負(fù)責(zé)按照該制度對董事進(jìn)行薪酬兌付，并予以公示。懲戒委員會主要負(fù)責(zé)對不盡職的董事會成員予以經(jīng)濟(jì)和權(quán)力上的懲戒，必要時候國家出資者向違規(guī)的董事會成員啟動司法救濟(jì)程序。

3．對國有資本運(yùn)營公司經(jīng)營管理中重大事項(xiàng)的決策與監(jiān)督

（1）審批各國有資本運(yùn)營公司的經(jīng)營方針和戰(zhàn)略規(guī)劃，經(jīng)營方針和戰(zhàn)略規(guī)劃的方案應(yīng)由董事會制定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)擁有最終的決定權(quán)，并建立明確的決策程序，具體包括報告、公示、聽證、專家論證、審批等幾個環(huán)節(jié)，保證決策的科學(xué)客觀。（2）審批各國有資本運(yùn)營公司的年度財務(wù)預(yù)算方案及所采取的會計政策，同時還應(yīng)對公司聘用、解聘會計師事務(wù)所作出決議。

（3）審批各國有資本運(yùn)營公司的重大投資（資產(chǎn)出售）計劃，重大投資（資產(chǎn)出售）的方案由董事會制定，報國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)；而一般的投資（資產(chǎn)出售）方案應(yīng)由董事會決定，但需報國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)備案。

（4）審核國有資本運(yùn)營公司的資本結(jié)構(gòu)，核定融資及擔(dān)保的最高限額，同時對國有資本運(yùn)營公司發(fā)行公司債券進(jìn)行決策；審批資產(chǎn)重組、合并、分立、變更公司形式、解散和清算等事項(xiàng)，

（5）審批國有資本運(yùn)營公司的年度利潤分配方案和彌補(bǔ)虧損方案。這一點(diǎn)非常重要，因?yàn)檫@是國家出資者自身資金需求和國有資本運(yùn)營公司資金需求的平衡，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)必須在保護(hù)國家利益的前提下保持兩者平衡，當(dāng)然這二者長期來看是一致的。

（6）監(jiān)督與完善國有資本運(yùn)營公司的內(nèi)部控制制度，盡可能利用量化的指標(biāo)評價公司的經(jīng)營效果和效率、財務(wù)報告的合法性、真實(shí)性和合理性。

（7）建立例會制度、一般事項(xiàng)定期報告制度及非常事項(xiàng)及時報告制度，享有及時控制權(quán)和履行審閱的義務(wù)。

4．作為股東和與政府、國有資本運(yùn)營公司債權(quán)人以及其他利害關(guān)系人溝通。

國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的機(jī)構(gòu)，建立務(wù)實(shí)有效的信息溝通機(jī)制，和政府（工商、稅務(wù)等）、國資運(yùn)營公司的債權(quán)人、公司員工代表、非國家出資者、行業(yè)協(xié)會等各方利益代表進(jìn)行信息交流和多方諒解。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)督國有資本運(yùn)營公司在一定范圍內(nèi)的信息披露，例如對出資者本人、人民代表大會的報告披露和在產(chǎn)權(quán)交易市場中的要點(diǎn)披露。

四、當(dāng)前國家出資者財務(wù)管理面臨的一些障礙

目前國家出資者財務(wù)管理面臨的障礙主要是國有資本的基數(shù)和新體制的不完善。

1．國有資本基數(shù)有待核實(shí)：由于經(jīng)營性國有資本大量集中在競爭性領(lǐng)域，以及部分國有企業(yè)經(jīng)營的低效率，造成國有資本經(jīng)營性虧損，但是由于國有資本帶有強(qiáng)烈的政治含義，長期以來人們對國有資本的減值非常敏感，不計提減值的行為造成不良資產(chǎn)較多，國有資本的帳面值低于企業(yè)實(shí)際可以運(yùn)作的金額。這樣做有兩個重大后果：（1）無法取得按照帳面國有資本計算的預(yù)期收益，從而使資本和經(jīng)營預(yù)算架空，嚴(yán)重約束了企業(yè)的正常發(fā)展；（2）國家出資者無法對董事會成員考核，董事會無法對經(jīng)理人員考核，因?yàn)榭己说幕A(chǔ)不存在——保值增值以什么金額為準(zhǔn)，容易挫傷優(yōu)秀的董事和經(jīng)理的積極性，而使平庸的董事和經(jīng)理有討價還價的理由。

2．相關(guān)配套市場的瑕疵：

（1）社會保障體制不健全形成的障礙。由于目前我國的社會保障體系尚不健全，國有資本在從某些產(chǎn)業(yè)進(jìn)入或退出時，無法將原企業(yè)部分離退休職工轉(zhuǎn)交給社會，而必須自行承擔(dān)這部分職工的醫(yī)療、住房和養(yǎng)老等費(fèi)用。

（2）勞動力市場不發(fā)育造成的障礙。由于目前我國勞動力市場發(fā)展緩慢，國有企業(yè)進(jìn)入或退出時，借用現(xiàn)有勞動力市場實(shí)現(xiàn)大量進(jìn)入企業(yè)熟練職工的招募和退出企業(yè)職工的轉(zhuǎn)移，其作用是有限的，進(jìn)入和退出時不得不付出一筆巨資以解決職工的轉(zhuǎn)移問題。

（3）資本市場不完善造成的障礙。國有資本進(jìn)入或退出需要有一個有效的、成熟的資本市場。但我國目前資本市場仍不夠完善，功能單一，只注意到其籌集資金的作用，對實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組、優(yōu)化資源配置的功能重視不夠，導(dǎo)致資本交易難以進(jìn)行，國有資本流動受阻。

（4）產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展滯后帶來的障礙。產(chǎn)權(quán)市場是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一沖重要手段，是國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入或退出的通道。而目前由于我國產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展滯后，跨地區(qū)跨部門的產(chǎn)權(quán)流動和重組很難實(shí)現(xiàn)，地區(qū)部門利益無法根本觸動，因而，制約了國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入或退出的市場化進(jìn)程。