財(cái)產(chǎn)權(quán)公法保護(hù)分析論文
時(shí)間:2022-07-15 06:03:00
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關(guān)鍵詞:私有財(cái)產(chǎn)權(quán)/公法保護(hù)/方式
內(nèi)容提要:公法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)與保護(hù)主要是通過規(guī)范和控制公權(quán)力,以促進(jìn)公權(quán)力有效運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)的。公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)相對(duì)于政府的義務(wù)來說,可以分為兩類:一類自我實(shí)現(xiàn)的權(quán)利,對(duì)此,政府負(fù)有不作為的義務(wù),不得侵犯;另一類是靠政府履行作為的義務(wù)才能實(shí)現(xiàn)的權(quán)利,對(duì)此,政府要積極履行職責(zé)保障其實(shí)現(xiàn)。同時(shí),公法通過設(shè)立正當(dāng)?shù)某绦蚣霸O(shè)定相應(yīng)的責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制以防止政府恣意與專斷,抑制公權(quán)力違法與不當(dāng)行使,保障公民的權(quán)利與自由,并使公民受損害的權(quán)益得到恢復(fù)與補(bǔ)救。
確立私有財(cái)產(chǎn)權(quán)公法保護(hù)的方式是圍繞對(duì)公權(quán)力的規(guī)范與控制而展開的,只不過在不同國家、不同歷史時(shí)期,具體表現(xiàn)有所不同??傮w來講,公法可以從實(shí)體、程序和救濟(jì)等方面來設(shè)計(jì)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式。
一、界定政府活動(dòng)范圍,為政府設(shè)定不作為的義務(wù)
私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是個(gè)人、組織享有的一項(xiàng)可以用來對(duì)抗政府對(duì)自己的私有財(cái)產(chǎn)行使專橫權(quán)力的自由,屬于一種“防御國家的自由”(freedomfromstate)。這種自由是與“有限政府”的理念相契合的。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上包含兩層意思:一是擁有財(cái)產(chǎn);二是抵制非法剝奪。公法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)與保障,旨在明確公民權(quán)利的同時(shí),勘定政府權(quán)力的界限,表明政府權(quán)力不是無限的,它須以公民的權(quán)利存在為界碑,須以保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)安全和人身自由為使命?!皩?duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的承認(rèn)是阻止或者防止政府強(qiáng)制與專斷的基本條件。如果不存在這樣一種確獲保障的私人領(lǐng)域,那么強(qiáng)制與專斷就不僅會(huì)存在,而且還會(huì)成為司空見慣的現(xiàn)象?!盵1]“個(gè)人自治的核心是個(gè)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立的排他的支配權(quán),連治產(chǎn)的權(quán)利都沒有,哪有權(quán)利治身。”[2]詹妮弗·內(nèi)德爾斯基指出:“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)至少在150年間是作為政府權(quán)力之界限的個(gè)人權(quán)利的最典型的例證,財(cái)產(chǎn)權(quán)劃定了受保護(hù)的個(gè)人自由與政府合法范圍之界限。”[3]
政府存在的正當(dāng)理由就是保護(hù)公民的包括私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)基本權(quán)利。公民基本權(quán)利的配置狀況及行使的有效性構(gòu)成了制約國家權(quán)力的基本力量?!盎緳?quán)利是設(shè)立主權(quán)權(quán)利、客觀法律規(guī)范和一般解釋原則的基礎(chǔ),對(duì)一切國家權(quán)力和國家機(jī)關(guān)具有直接的約束力,只有根據(jù)法律或者通過法律才能限制基本權(quán)利?!盵4]“一個(gè)立憲政體乃是這樣的政體,其中的私人領(lǐng)域得到保障,不受行使政治權(quán)力的侵犯。”[5]美國憲法學(xué)家路易斯·亨金說道:“憲政意味著應(yīng)受制于憲法,意味著一種有限政府,即政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民的目的,而這一切又受制于法治。”[6]
公法的基本精神在于授予并控制政府權(quán)力,劃定政府的活動(dòng)范圍,為政府設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)與責(zé)任,以保障公民的權(quán)利和自由。公法通過界定政府活動(dòng)的范圍,劃定公民私人自治的領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域內(nèi),公民享有自由,而政府不得隨意侵入,政府對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)持有尊重乃至敬畏的態(tài)度。公法為政府設(shè)定的不作為的義務(wù)既約束政府制定規(guī)則的活動(dòng),也約束政府具體的管理行為。政府在制定規(guī)則時(shí),要嚴(yán)格遵循法律保留原則和法律優(yōu)位原則,不得隨意創(chuàng)制限制或剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利或?yàn)楣裨O(shè)定某種財(cái)產(chǎn)義務(wù)的規(guī)范,否則無效。如我國《行政處罰法》規(guī)定,法律可以設(shè)定任何處罰種類,法規(guī)、規(guī)章可以依法一定的處罰種類,行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定任何處罰種類;在具體的管理活動(dòng)中,要求政府不得亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款,不得非法沒收,不得違法采取對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施,等等。在現(xiàn)實(shí)生活中,大量情況是,只要政府履行不作為的義務(wù),行政權(quán)力不隨意介入和干涉私域,公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)就能夠?qū)崿F(xiàn)。在近代以來的自由主義時(shí)期,由于商品交換對(duì)于自由的本能要求,西方國家對(duì)待私權(quán)利的態(tài)度就是盡可能少的介入和干預(yù),奉行的是“管得最少的政府是最好的政府”的理念,政府權(quán)力僅限于處理糾紛、保衛(wèi)國家安全等有限的范圍內(nèi)。所以當(dāng)時(shí)的法治理論認(rèn)為,只要政府不干預(yù),權(quán)利就能夠?qū)崿F(xiàn)。這成為自由主義時(shí)期法治理論的核心理念。[7]到了現(xiàn)代(無論資本主義國家還是社會(huì)主義國家),社會(huì)現(xiàn)代化使得國家職能日益擴(kuò)大,干預(yù)社會(huì)的力度不斷增強(qiáng),政府不僅負(fù)有保障公民權(quán)利不受侵犯的責(zé)任,還負(fù)有維持法律秩序、保障人們具有充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活條件的責(zé)任。但這并不意味著政府可以完全介入私域,“公域”與“私域”之間仍應(yīng)有一條界線,應(yīng)該有各自的活動(dòng)范圍。行政權(quán)介入或干涉公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使,必須有明文的法律規(guī)定,法律無明文規(guī)定的,行政權(quán)力就不得介入或干涉。德沃金乃至主張,如果某人對(duì)某物享有權(quán)利,那么政府要?jiǎng)儕Z他的此項(xiàng)權(quán)利就是錯(cuò)誤的,即便這樣做有利于一般利益。[8]
以行政審批為例,我國曾長期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,行政審批權(quán)極度膨脹,滲透到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,幾乎到了泛濫成災(zāi)的地步,嚴(yán)重地限制了人們從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由,阻礙了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,還導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的大量滋生與蔓延。為了治理審批過多過亂的現(xiàn)象,促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變,我國于2003年頒布了《行政許可法》(2004年7月1日起實(shí)施),以規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施,將行政許可納入法治的軌道。該法壓縮了行政許可范圍,削減了行政審批權(quán)限,簡(jiǎn)化了行政審批的手續(xù),強(qiáng)化了對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)?!缎姓S可法》第12條規(guī)定了行政許可的范圍[9],并在第13條中規(guī)定:“本法第12條所列事項(xiàng),通過下列方式能夠予以規(guī)范的,可以不設(shè)行政許可:公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的;行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的;行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?!薄缎姓S可法》第20條還規(guī)定,對(duì)已設(shè)定的行政許可,認(rèn)為通過本法第13條所列方式能夠解決的,應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止??梢姡谠O(shè)定行政許可時(shí),要遵循市場(chǎng)調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、公民自主優(yōu)先的原則,政府只能在市場(chǎng)失靈、社會(huì)與公民不能的領(lǐng)域發(fā)揮調(diào)控作用,而不是直接取代市場(chǎng)與社會(huì),切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。政府的基本職能之一在于“彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷”,絕不能讓政府成為市場(chǎng)的主角?!缎姓S可法》明確地將政府職能的定位邏輯從“先政府、后社會(huì)、再市場(chǎng)”扭轉(zhuǎn)為“先市場(chǎng)、后社會(huì)、再政府”。它的頒布與實(shí)施,對(duì)于深化行政體制改革,擴(kuò)大公民自由活動(dòng)的空間,創(chuàng)建一個(gè)有限、透明、誠信、責(zé)任的政府有極大的推進(jìn)作用。
二、為政府設(shè)定作為的義務(wù),促使政府積極履行職責(zé)
公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)相對(duì)于政府的義務(wù)來說,可以分為兩類:一類自我實(shí)現(xiàn)的權(quán)利,對(duì)此類權(quán)利只要政府不侵犯,即只要政府履行不作為的義務(wù),公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)就能夠?qū)崿F(xiàn);另一類是靠政府履行作為的義務(wù)才能實(shí)現(xiàn)的權(quán)利,如公民的房屋產(chǎn)權(quán),需要得到政府的確認(rèn),頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書;公民使用國有土地需要得到政府的許可,頒發(fā)許可證書;因發(fā)生自然災(zāi)害而使公民陷入困境時(shí),政府要履行救助的義務(wù);等等。公法保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán),為政府設(shè)定作為的義務(wù)主要體現(xiàn)在:(1)政府有義務(wù)確認(rèn)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,如產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。通過政府的確認(rèn),使公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益取得法律上的承認(rèn),從而保護(hù)公民各種已經(jīng)存在或已經(jīng)取得的權(quán)利,并且使其權(quán)利為他人所認(rèn)同。(2)政府對(duì)因特殊原因或處于特定條件下的個(gè)人與組織有提供救助的義務(wù),以幫助其維持正常的工作與生活?!艾F(xiàn)代國家由于國民之生活對(duì)行政機(jī)關(guān)依賴與日俱增,給付行政已成為國家作用之重要機(jī)能?!盵10]我國憲法第45條規(guī)定:“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè),國家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活,撫恤烈士家屬,優(yōu)待軍人家屬。國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?!迸c此相對(duì)應(yīng),國家相繼頒布了一些涉及到救助與保障方面的法律、法規(guī),將公民獲得救助的權(quán)利進(jìn)一步具體化。對(duì)于有關(guān)行政機(jī)關(guān)來說,提供救助是一種法律上的職責(zé)或義務(wù);而對(duì)于被救助的相對(duì)人來說,獲得救助是一種法律上的權(quán)利。(3)政府有義務(wù)對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的特定的民事爭(zhēng)議進(jìn)行裁決,如對(duì)權(quán)屬糾紛的裁決、對(duì)侵權(quán)糾紛的裁決和對(duì)損害賠償糾紛的裁決等。通過公開、公平、公正的裁決,以有效地解決當(dāng)事人之間的民事糾紛,及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。(4)政府有義務(wù)對(duì)那些為國家和社會(huì)做出顯著成績(jī)、突出貢獻(xiàn)或者模范地遵紀(jì)守法的組織和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。通過行政獎(jiǎng)勵(lì),充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)個(gè)人和組織的積極性與創(chuàng)造性,引導(dǎo)人們更多地實(shí)施有益于國家和社會(huì)的行為。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府應(yīng)當(dāng)考慮到人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的需求,充分發(fā)揮物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的作用,這既是對(duì)個(gè)人、組織應(yīng)當(dāng)獲得的物質(zhì)利益的保護(hù),又能激發(fā)人們以更大的熱情投身于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去,創(chuàng)造出更多的社會(huì)財(cái)富。(5)政府有義務(wù)對(duì)具備條件的個(gè)人、組織予以許可。個(gè)人與組織一旦獲得許可,即可從事某種活動(dòng),并依法享有相應(yīng)的權(quán)利,其行為受法律保護(hù),對(duì)此,任何組織和個(gè)人不得非法干預(yù)。(6)政府有義務(wù)對(duì)侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的違法行為予以制止,以保護(hù)受害人合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
隨著社會(huì)發(fā)展,公民的需求日趨多樣化,權(quán)利的內(nèi)容也日益豐富,即個(gè)人享有法律權(quán)利的范圍、內(nèi)容的廣泛豐富程度與社會(huì)發(fā)展進(jìn)步程度是成正比的,權(quán)利總是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展而逐步擴(kuò)大和增多。社會(huì)文明程度愈高,人們對(duì)權(quán)利的渴求愈是強(qiáng)烈,法律也會(huì)相應(yīng)賦予人們更多的權(quán)利。因此,賦予人們盡可能多的權(quán)利和承認(rèn)人們更多的行為自由是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。根據(jù)憲政法治理論,國家公權(quán)力與公民權(quán)利是手段與目的的關(guān)系,國家公權(quán)力存在的目的就是保衛(wèi)與增進(jìn)公民的各種自由與權(quán)利。政府的全部職責(zé)就是“盡其所能保護(hù)每一個(gè)在其管轄下的人的人權(quán),并且必須尊重因而絕不以任何行動(dòng)侵犯與它有關(guān)的所有人的人權(quán)?!盵11]在現(xiàn)代,財(cái)產(chǎn)權(quán)已具備了新的時(shí)代特征,財(cái)產(chǎn)權(quán)的含義與內(nèi)容已越來越廣泛。1964年美國學(xué)者查爾斯·雷齊提出一個(gè)至今仍很著名的觀點(diǎn),即各種形式的政府贈(zèng)與物應(yīng)被看作一種“新的財(cái)產(chǎn)”,因而應(yīng)給予適當(dāng)?shù)姆杀Wo(hù)。在此基礎(chǔ)上他認(rèn)為政府正在源源不斷地創(chuàng)造財(cái)富,主要包括:薪水與福利、職業(yè)許可、專營許可、政府合同、補(bǔ)貼、公共資源的使用權(quán)、勞務(wù)等。這些財(cái)產(chǎn)是現(xiàn)代社會(huì)的重要財(cái)產(chǎn)的形態(tài),而對(duì)這些財(cái)產(chǎn)的分配是通過公法實(shí)現(xiàn)的,而不是私法。[12]一些新型的財(cái)產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn),對(duì)政府提出了挑戰(zhàn),要求政府積極履行義務(wù),主動(dòng)采取措施,以保障公民獲取利益和實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)。而在此過程中公法發(fā)揮著不可或缺的作用。
三、設(shè)立正當(dāng)法律程序
程序是交涉、溝通、協(xié)調(diào)、選擇的方式與過程的總和?!俺绦虻谋举|(zhì)特點(diǎn)既不是形式性也不是實(shí)質(zhì)性,而是過程性和交涉性。法律程序就是交涉過程的制度化?!盵13]在現(xiàn)代國家實(shí)行法治的過程中,程序扮演著承載民主、自由、人權(quán)、正義價(jià)值功能的角色。近現(xiàn)代民主、法治所催生的現(xiàn)代程序,在要求程序本身的正當(dāng)、合理、人道的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)程序限制恣意和防止權(quán)力濫用的價(jià)值功能。[14]正當(dāng)法律程序具有防止恣意、專斷,抑制公權(quán)力的違法與不當(dāng)行使,保障公民權(quán)利與自由的作用。正當(dāng)法律程序是對(duì)權(quán)力的根本性制約,是對(duì)權(quán)利的最低限度的保障。英國1215年《自由大憲章》第39條規(guī)定:“凡自由民,非經(jīng)其具有同等身份的人依法審判或依照王國的法律規(guī)定,不得加以扣留、監(jiān)禁、沒收其財(cái)產(chǎn)、剝奪其自由權(quán)或自由習(xí)俗、褫奪其法律保護(hù)權(quán)、放逐或施以任何方式的侵害?!边@是封建貴族利用法律程序?qū)ν鯔?quán)的限制,體現(xiàn)了法律程序?qū)ψ杂珊拓?cái)產(chǎn)的初始保障。在愛德華三世時(shí)代,1354年英國國會(huì)通過的第二十八條法令即《自由令》正式出現(xiàn)了現(xiàn)代所說的“正當(dāng)程序”的條款,用以約束國王的言行,其第三章規(guī)定:“未經(jīng)法律的正當(dāng)程序進(jìn)行答辯,對(duì)任何財(cái)產(chǎn)或身份的擁有者一律不得剝奪其土地或住所,不得逮捕或監(jiān)禁,不得剝奪其繼承權(quán),或剝奪其生存的權(quán)利?!痹摋l規(guī)定首次以法令形式表述了正當(dāng)法律程序原則,并擴(kuò)大了正當(dāng)程序的適用范圍。受英國程序正義觀念的影響,美國也接受了正當(dāng)程序的概念,并使正當(dāng)程序得到了極大的發(fā)展。在美國,如果說權(quán)力分立為權(quán)力的行使劃定了范圍,那么正當(dāng)法律程序則是權(quán)力行使的邊界或底線?!罢?dāng)法律程序條款一直起著協(xié)調(diào)個(gè)人利益與公共福利沖突的角色?!盵15]美國最早、最完整規(guī)定“正當(dāng)法律程序”是1780年的馬薩諸塞州憲法:“未經(jīng)正當(dāng)法律程序,任何人的生命、財(cái)產(chǎn)不得剝奪?!泵绹?791年12月通過的憲法修正案第五條規(guī)定:不經(jīng)正當(dāng)法律程序,不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。不給予公平賠償,私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用。1868年7月通過的憲法第十四條修正案第一款規(guī)定:不經(jīng)正當(dāng)法律程序,不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn);在州管轄范圍內(nèi),也不得拒絕給任何人以平等法律保護(hù)?!暗谖鍡l和第十四條中的正當(dāng)程序條款可以說是整個(gè)權(quán)利典章的核心,它暗示了兩個(gè)前提:第一,承認(rèn)任何人有生命、自由和財(cái)產(chǎn)的天賦權(quán)利;第二,政府如果要?jiǎng)儕Z人民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利,必須通過正當(dāng)?shù)姆沙绦??!盵16]正當(dāng)法律程序已經(jīng)成為美國憲政的基石,使美國憲法成為“活的”憲法,真正成為公民權(quán)利的保障書。正如美國著名法官本杰明·卡多佐所指出的,“不經(jīng)正當(dāng)法律過程,無人應(yīng)被剝奪自由,這是一個(gè)最具普遍性的概念”[17].
關(guān)鍵詞:私有財(cái)產(chǎn)權(quán)/公法保護(hù)/方式
內(nèi)容提要:公法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)與保護(hù)主要是通過規(guī)范和控制公權(quán)力,以促進(jìn)公權(quán)力有效運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)的。公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)相對(duì)于政府的義務(wù)來說,可以分為兩類:一類自我實(shí)現(xiàn)的權(quán)利,對(duì)此,政府負(fù)有不作為的義務(wù),不得侵犯;另一類是靠政府履行作為的義務(wù)才能實(shí)現(xiàn)的權(quán)利,對(duì)此,政府要積極履行職責(zé)保障其實(shí)現(xiàn)。同時(shí),公法通過設(shè)立正當(dāng)?shù)某绦蚣霸O(shè)定相應(yīng)的責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制以防止政府恣意與專斷,抑制公權(quán)力違法與不當(dāng)行使,保障公民的權(quán)利與自由,并使公民受損害的權(quán)益得到恢復(fù)與補(bǔ)救。
確立私有財(cái)產(chǎn)權(quán)公法保護(hù)的方式是圍繞對(duì)公權(quán)力的規(guī)范與控制而展開的,只不過在不同國家、不同歷史時(shí)期,具體表現(xiàn)有所不同??傮w來講,公法可以從實(shí)體、程序和救濟(jì)等方面來設(shè)計(jì)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式。
一、界定政府活動(dòng)范圍,為政府設(shè)定不作為的義務(wù)
私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是個(gè)人、組織享有的一項(xiàng)可以用來對(duì)抗政府對(duì)自己的私有財(cái)產(chǎn)行使專橫權(quán)力的自由,屬于一種“防御國家的自由”(freedomfromstate)。這種自由是與“有限政府”的理念相契合的。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上包含兩層意思:一是擁有財(cái)產(chǎn);二是抵制非法剝奪。公法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)與保障,旨在明確公民權(quán)利的同時(shí),勘定政府權(quán)力的界限,表明政府權(quán)力不是無限的,它須以公民的權(quán)利存在為界碑,須以保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)安全和人身自由為使命?!皩?duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的承認(rèn)是阻止或者防止政府強(qiáng)制與專斷的基本條件。如果不存在這樣一種確獲保障的私人領(lǐng)域,那么強(qiáng)制與專斷就不僅會(huì)存在,而且還會(huì)成為司空見慣的現(xiàn)象?!盵1]“個(gè)人自治的核心是個(gè)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立的排他的支配權(quán),連治產(chǎn)的權(quán)利都沒有,哪有權(quán)利治身?!盵2]詹妮弗·內(nèi)德爾斯基指出:“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)至少在150年間是作為政府權(quán)力之界限的個(gè)人權(quán)利的最典型的例證,財(cái)產(chǎn)權(quán)劃定了受保護(hù)的個(gè)人自由與政府合法范圍之界限。”[3]
政府存在的正當(dāng)理由就是保護(hù)公民的包括私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)基本權(quán)利。公民基本權(quán)利的配置狀況及行使的有效性構(gòu)成了制約國家權(quán)力的基本力量?!盎緳?quán)利是設(shè)立主權(quán)權(quán)利、客觀法律規(guī)范和一般解釋原則的基礎(chǔ),對(duì)一切國家權(quán)力和國家機(jī)關(guān)具有直接的約束力,只有根據(jù)法律或者通過法律才能限制基本權(quán)利?!盵4]“一個(gè)立憲政體乃是這樣的政體,其中的私人領(lǐng)域得到保障,不受行使政治權(quán)力的侵犯?!盵5]美國憲法學(xué)家路易斯·亨金說道:“憲政意味著應(yīng)受制于憲法,意味著一種有限政府,即政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民的目的,而這一切又受制于法治?!盵6]
公法的基本精神在于授予并控制政府權(quán)力,劃定政府的活動(dòng)范圍,為政府設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)與責(zé)任,以保障公民的權(quán)利和自由。公法通過界定政府活動(dòng)的范圍,劃定公民私人自治的領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域內(nèi),公民享有自由,而政府不得隨意侵入,政府對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)持有尊重乃至敬畏的態(tài)度。公法為政府設(shè)定的不作為的義務(wù)既約束政府制定規(guī)則的活動(dòng),也約束政府具體的管理行為。政府在制定規(guī)則時(shí),要嚴(yán)格遵循法律保留原則和法律優(yōu)位原則,不得隨意創(chuàng)制限制或剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利或?yàn)楣裨O(shè)定某種財(cái)產(chǎn)義務(wù)的規(guī)范,否則無效。如我國《行政處罰法》規(guī)定,法律可以設(shè)定任何處罰種類,法規(guī)、規(guī)章可以依法一定的處罰種類,行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定任何處罰種類;在具體的管理活動(dòng)中,要求政府不得亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款,不得非法沒收,不得違法采取對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施,等等。在現(xiàn)實(shí)生活中,大量情況是,只要政府履行不作為的義務(wù),行政權(quán)力不隨意介入和干涉私域,公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)就能夠?qū)崿F(xiàn)。在近代以來的自由主義時(shí)期,由于商品交換對(duì)于自由的本能要求,西方國家對(duì)待私權(quán)利的態(tài)度就是盡可能少的介入和干預(yù),奉行的是“管得最少的政府是最好的政府”的理念,政府權(quán)力僅限于處理糾紛、保衛(wèi)國家安全等有限的范圍內(nèi)。所以當(dāng)時(shí)的法治理論認(rèn)為,只要政府不干預(yù),權(quán)利就能夠?qū)崿F(xiàn)。這成為自由主義時(shí)期法治理論的核心理念。[7]到了現(xiàn)代(無論資本主義國家還是社會(huì)主義國家),社會(huì)現(xiàn)代化使得國家職能日益擴(kuò)大,干預(yù)社會(huì)的力度不斷增強(qiáng),政府不僅負(fù)有保障公民權(quán)利不受侵犯的責(zé)任,還負(fù)有維持法律秩序、保障人們具有充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活條件的責(zé)任。但這并不意味著政府可以完全介入私域,“公域”與“私域”之間仍應(yīng)有一條界線,應(yīng)該有各自的活動(dòng)范圍。行政權(quán)介入或干涉公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使,必須有明文的法律規(guī)定,法律無明文規(guī)定的,行政權(quán)力就不得介入或干涉。德沃金乃至主張,如果某人對(duì)某物享有權(quán)利,那么政府要?jiǎng)儕Z他的此項(xiàng)權(quán)利就是錯(cuò)誤的,即便這樣做有利于一般利益。[8]
以行政審批為例,我國曾長期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,行政審批權(quán)極度膨脹,滲透到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,幾乎到了泛濫成災(zāi)的地步,嚴(yán)重地限制了人們從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由,阻礙了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,還導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的大量滋生與蔓延。為了治理審批過多過亂的現(xiàn)象,促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變,我國于2003年頒布了《行政許可法》(2004年7月1日起實(shí)施),以規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施,將行政許可納入法治的軌道。該法壓縮了行政許可范圍,削減了行政審批權(quán)限,簡(jiǎn)化了行政審批的手續(xù),強(qiáng)化了對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。《行政許可法》第12條規(guī)定了行政許可的范圍[9],并在第13條中規(guī)定:“本法第12條所列事項(xiàng),通過下列方式能夠予以規(guī)范的,可以不設(shè)行政許可:公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的;行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的;行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?!薄缎姓S可法》第20條還規(guī)定,對(duì)已設(shè)定的行政許可,認(rèn)為通過本法第13條所列方式能夠解決的,應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止??梢姡谠O(shè)定行政許可時(shí),要遵循市場(chǎng)調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、公民自主優(yōu)先的原則,政府只能在市場(chǎng)失靈、社會(huì)與公民不能的領(lǐng)域發(fā)揮調(diào)控作用,而不是直接取代市場(chǎng)與社會(huì),切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。政府的基本職能之一在于“彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷”,絕不能讓政府成為市場(chǎng)的主角?!缎姓S可法》明確地將政府職能的定位邏輯從“先政府、后社會(huì)、再市場(chǎng)”扭轉(zhuǎn)為“先市場(chǎng)、后社會(huì)、再政府”。它的頒布與實(shí)施,對(duì)于深化行政體制改革,擴(kuò)大公民自由活動(dòng)的空間,創(chuàng)建一個(gè)有限、透明、誠信、責(zé)任的政府有極大的推進(jìn)作用。
二、為政府設(shè)定作為的義務(wù),促使政府積極履行職責(zé)
公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)相對(duì)于政府的義務(wù)來說,可以分為兩類:一類自我實(shí)現(xiàn)的權(quán)利,對(duì)此類權(quán)利只要政府不侵犯,即只要政府履行不作為的義務(wù),公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)就能夠?qū)崿F(xiàn);另一類是靠政府履行作為的義務(wù)才能實(shí)現(xiàn)的權(quán)利,如公民的房屋產(chǎn)權(quán),需要得到政府的確認(rèn),頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書;公民使用國有土地需要得到政府的許可,頒發(fā)許可證書;因發(fā)生自然災(zāi)害而使公民陷入困境時(shí),政府要履行救助的義務(wù);等等。公法保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán),為政府設(shè)定作為的義務(wù)主要體現(xiàn)在:(1)政府有義務(wù)確認(rèn)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,如產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。通過政府的確認(rèn),使公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益取得法律上的承認(rèn),從而保護(hù)公民各種已經(jīng)存在或已經(jīng)取得的權(quán)利,并且使其權(quán)利為他人所認(rèn)同。(2)政府對(duì)因特殊原因或處于特定條件下的個(gè)人與組織有提供救助的義務(wù),以幫助其維持正常的工作與生活。“現(xiàn)代國家由于國民之生活對(duì)行政機(jī)關(guān)依賴與日俱增,給付行政已成為國家作用之重要機(jī)能?!盵10]我國憲法第45條規(guī)定:“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè),國家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活,撫恤烈士家屬,優(yōu)待軍人家屬。國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。”與此相對(duì)應(yīng),國家相繼頒布了一些涉及到救助與保障方面的法律、法規(guī),將公民獲得救助的權(quán)利進(jìn)一步具體化。對(duì)于有關(guān)行政機(jī)關(guān)來說,提供救助是一種法律上的職責(zé)或義務(wù);而對(duì)于被救助的相對(duì)人來說,獲得救助是一種法律上的權(quán)利。(3)政府有義務(wù)對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的特定的民事爭(zhēng)議進(jìn)行裁決,如對(duì)權(quán)屬糾紛的裁決、對(duì)侵權(quán)糾紛的裁決和對(duì)損害賠償糾紛的裁決等。通過公開、公平、公正的裁決,以有效地解決當(dāng)事人之間的民事糾紛,及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。(4)政府有義務(wù)對(duì)那些為國家和社會(huì)做出顯著成績(jī)、突出貢獻(xiàn)或者模范地遵紀(jì)守法的組織和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。通過行政獎(jiǎng)勵(lì),充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)個(gè)人和組織的積極性與創(chuàng)造性,引導(dǎo)人們更多地實(shí)施有益于國家和社會(huì)的行為。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府應(yīng)當(dāng)考慮到人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的需求,充分發(fā)揮物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的作用,這既是對(duì)個(gè)人、組織應(yīng)當(dāng)獲得的物質(zhì)利益的保護(hù),又能激發(fā)人們以更大的熱情投身于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去,創(chuàng)造出更多的社會(huì)財(cái)富。(5)政府有義務(wù)對(duì)具備條件的個(gè)人、組織予以許可。個(gè)人與組織一旦獲得許可,即可從事某種活動(dòng),并依法享有相應(yīng)的權(quán)利,其行為受法律保護(hù),對(duì)此,任何組織和個(gè)人不得非法干預(yù)。(6)政府有義務(wù)對(duì)侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的違法行為予以制止,以保護(hù)受害人合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
隨著社會(huì)發(fā)展,公民的需求日趨多樣化,權(quán)利的內(nèi)容也日益豐富,即個(gè)人享有法律權(quán)利的范圍、內(nèi)容的廣泛豐富程度與社會(huì)發(fā)展進(jìn)步程度是成正比的,權(quán)利總是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展而逐步擴(kuò)大和增多。社會(huì)文明程度愈高,人們對(duì)權(quán)利的渴求愈是強(qiáng)烈,法律也會(huì)相應(yīng)賦予人們更多的權(quán)利。因此,賦予人們盡可能多的權(quán)利和承認(rèn)人們更多的行為自由是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。根據(jù)憲政法治理論,國家公權(quán)力與公民權(quán)利是手段與目的的關(guān)系,國家公權(quán)力存在的目的就是保衛(wèi)與增進(jìn)公民的各種自由與權(quán)利。政府的全部職責(zé)就是“盡其所能保護(hù)每一個(gè)在其管轄下的人的人權(quán),并且必須尊重因而絕不以任何行動(dòng)侵犯與它有關(guān)的所有人的人權(quán)?!盵11]在現(xiàn)代,財(cái)產(chǎn)權(quán)已具備了新的時(shí)代特征,財(cái)產(chǎn)權(quán)的含義與內(nèi)容已越來越廣泛。1964年美國學(xué)者查爾斯·雷齊提出一個(gè)至今仍很著名的觀點(diǎn),即各種形式的政府贈(zèng)與物應(yīng)被看作一種“新的財(cái)產(chǎn)”,因而應(yīng)給予適當(dāng)?shù)姆杀Wo(hù)。在此基礎(chǔ)上他認(rèn)為政府正在源源不斷地創(chuàng)造財(cái)富,主要包括:薪水與福利、職業(yè)許可、專營許可、政府合同、補(bǔ)貼、公共資源的使用權(quán)、勞務(wù)等。這些財(cái)產(chǎn)是現(xiàn)代社會(huì)的重要財(cái)產(chǎn)的形態(tài),而對(duì)這些財(cái)產(chǎn)的分配是通過公法實(shí)現(xiàn)的,而不是私法。[12]一些新型的財(cái)產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn),對(duì)政府提出了挑戰(zhàn),要求政府積極履行義務(wù),主動(dòng)采取措施,以保障公民獲取利益和實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)。而在此過程中公法發(fā)揮著不可或缺的作用。
三、設(shè)立正當(dāng)法律程序
程序是交涉、溝通、協(xié)調(diào)、選擇的方式與過程的總和?!俺绦虻谋举|(zhì)特點(diǎn)既不是形式性也不是實(shí)質(zhì)性,而是過程性和交涉性。法律程序就是交涉過程的制度化?!盵13]在現(xiàn)代國家實(shí)行法治的過程中,程序扮演著承載民主、自由、人權(quán)、正義價(jià)值功能的角色。近現(xiàn)代民主、法治所催生的現(xiàn)代程序,在要求程序本身的正當(dāng)、合理、人道的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)程序限制恣意和防止權(quán)力濫用的價(jià)值功能。[14]正當(dāng)法律程序具有防止恣意、專斷,抑制公權(quán)力的違法與不當(dāng)行使,保障公民權(quán)利與自由的作用。正當(dāng)法律程序是對(duì)權(quán)力的根本性制約,是對(duì)權(quán)利的最低限度的保障。英國1215年《自由大憲章》第39條規(guī)定:“凡自由民,非經(jīng)其具有同等身份的人依法審判或依照王國的法律規(guī)定,不得加以扣留、監(jiān)禁、沒收其財(cái)產(chǎn)、剝奪其自由權(quán)或自由習(xí)俗、褫奪其法律保護(hù)權(quán)、放逐或施以任何方式的侵害?!边@是封建貴族利用法律程序?qū)ν鯔?quán)的限制,體現(xiàn)了法律程序?qū)ψ杂珊拓?cái)產(chǎn)的初始保障。在愛德華三世時(shí)代,1354年英國國會(huì)通過的第二十八條法令即《自由令》正式出現(xiàn)了現(xiàn)代所說的“正當(dāng)程序”的條款,用以約束國王的言行,其第三章規(guī)定:“未經(jīng)法律的正當(dāng)程序進(jìn)行答辯,對(duì)任何財(cái)產(chǎn)或身份的擁有者一律不得剝奪其土地或住所,不得逮捕或監(jiān)禁,不得剝奪其繼承權(quán),或剝奪其生存的權(quán)利?!痹摋l規(guī)定首次以法令形式表述了正當(dāng)法律程序原則,并擴(kuò)大了正當(dāng)程序的適用范圍。受英國程序正義觀念的影響,美國也接受了正當(dāng)程序的概念,并使正當(dāng)程序得到了極大的發(fā)展。在美國,如果說權(quán)力分立為權(quán)力的行使劃定了范圍,那么正當(dāng)法律程序則是權(quán)力行使的邊界或底線?!罢?dāng)法律程序條款一直起著協(xié)調(diào)個(gè)人利益與公共福利沖突的角色?!盵15]美國最早、最完整規(guī)定“正當(dāng)法律程序”是1780年的馬薩諸塞州憲法:“未經(jīng)正當(dāng)法律程序,任何人的生命、財(cái)產(chǎn)不得剝奪?!泵绹?791年12月通過的憲法修正案第五條規(guī)定:不經(jīng)正當(dāng)法律程序,不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。不給予公平賠償,私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用。1868年7月通過的憲法第十四條修正案第一款規(guī)定:不經(jīng)正當(dāng)法律程序,不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn);在州管轄范圍內(nèi),也不得拒絕給任何人以平等法律保護(hù)。“第五條和第十四條中的正當(dāng)程序條款可以說是整個(gè)權(quán)利典章的核心,它暗示了兩個(gè)前提:第一,承認(rèn)任何人有生命、自由和財(cái)產(chǎn)的天賦權(quán)利;第二,政府如果要?jiǎng)儕Z人民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利,必須通過正當(dāng)?shù)姆沙绦颉!盵16]正當(dāng)法律程序已經(jīng)成為美國憲政的基石,使美國憲法成為“活的”憲法,真正成為公民權(quán)利的保障書。正如美國著名法官本杰明·卡多佐所指出的,“不經(jīng)正當(dāng)法律過程,無人應(yīng)被剝奪自由,這是一個(gè)最具普遍性的概念”[17].
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