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關(guān)鍵詞：司法體制/法院管理制度

內(nèi)容提要：司法不公或司法腐敗的根本原因在于我國(guó)現(xiàn)行法院管理體制存在的三個(gè)弊端：司法權(quán)地方化、法院內(nèi)部管理行政化和法官的非職業(yè)化。司法體制的改革必須有明確的指導(dǎo)思想和整體設(shè)計(jì)，通過修改法律，自上而下地進(jìn)行。要把地方法院法官的任免權(quán)收歸省級(jí)人大常委會(huì)；法院的經(jīng)費(fèi)由國(guó)家撥付；實(shí)行司法轄區(qū)和行政區(qū)劃的分離。要取消對(duì)下級(jí)法院除上訴審和再審以外的監(jiān)督；加強(qiáng)法官的審判獨(dú)立?；鶎臃ㄔ喝∠麑徟形瘑T會(huì)和合議庭制度；中級(jí)以上法院要強(qiáng)化合議庭地位。大幅精簡(jiǎn)法官，建立嚴(yán)格的法官選拔制度、逐級(jí)遴選制度、定期交流制度以及懲戒制度，并對(duì)法官給予必要的身份保障和經(jīng)濟(jì)保障。

一、司法不公的根本原因在于制度上的缺陷

司法不公或司法腐敗問題，當(dāng)前在我國(guó)已成為社會(huì)高度關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。人們?cè)谡劶胺ㄔ核痉üぷ鲿r(shí)，幾乎都不約而同地認(rèn)為司法不公或司法腐敗十分嚴(yán)重，對(duì)法官隊(duì)伍已到了非下大氣力整治不可的地步。[1]一個(gè)耐人尋味的現(xiàn)象是，隨著黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”基本方略，我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新階段的同時(shí)，社會(huì)各界對(duì)司法不公或司法腐敗的尖銳批評(píng)，也達(dá)到了建國(guó)以來(lái)的空前程度。這種尖銳批評(píng)，一方面是對(duì)司法工作和法官隊(duì)伍中固有的和長(zhǎng)期積累的問題的理性再認(rèn)識(shí)，另一方面則更多地包含了對(duì)真正落實(shí)依法治國(guó)基本方略，實(shí)現(xiàn)司法公正和社會(huì)正義的殷切企盼。然而，許多人把造成司法不公或司法腐敗的原因簡(jiǎn)單地歸結(jié)到法官素質(zhì)不高、甚至一些法官違法犯罪上，而較少看到體制和制度上的缺陷對(duì)這一問題的重大影響。顯然，對(duì)司法不公或司法腐敗這樣多因性的社會(huì)問題，如果不提高到司法體制特別是法院管理體制的層面上來(lái)認(rèn)識(shí)，是很難全面把握問題的癥結(jié)的，所開出的“醫(yī)治藥方”也是很難達(dá)到預(yù)期效果的。

鄧小平同志從制度與個(gè)人關(guān)系的方面分析總結(jié)了我國(guó)的歷史教訓(xùn)：“我們過去所發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗保骸邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。[2]運(yùn)用鄧小平同志分析問題的方法來(lái)看待司法不公或司法腐敗問題，就會(huì)認(rèn)識(shí)到法官隊(duì)伍素質(zhì)不高和一些法官違法犯罪，固然是司法不公或司法腐敗的重要原因，對(duì)此決不可絲毫掉以輕心，但從根本上全局上說，現(xiàn)行法院管理體制存在的多種弊端，造成司法權(quán)弱化，乃是司法不公或司法腐敗成為普遍性社會(huì)問題的制度原因。同志在黨的十五大報(bào)告中提出，“推進(jìn)司法改革，從制度上保證人民法院和人民檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，[3]深刻揭示了司法體制和法院管理體制對(duì)保證司法公正的極端重要性。

筆者認(rèn)為，從現(xiàn)代法治意義看，我國(guó)實(shí)行的是一種與其他國(guó)家相比十分獨(dú)特的法院管理體制。這種體制存在三個(gè)方面的弊端：一是司法權(quán)地方化；二是法院內(nèi)部管理行政化；三是法官的非職業(yè)化。由于存在這些弊端，造成了人民法院由憲法和法律賦予的地位與實(shí)際履行職責(zé)的能力嚴(yán)重脫節(jié)，使人民法院缺乏必要的公信力和權(quán)威，難以從根本上保證司法公正。要有效解決司法不公或司法腐敗問題，必須通過司法體制改革，合理配置司法權(quán)，對(duì)人民法院的領(lǐng)導(dǎo)體制、財(cái)政保障體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及工作程序等作新的定位，以落實(shí)憲法和法律規(guī)定的人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的原則，實(shí)現(xiàn)“用制度保證司法公正”。正因?yàn)槿绱耍@種司法體制改革決不是人民法院自身通過審判方式等改革所能實(shí)現(xiàn)的，必須在有明確的指導(dǎo)思想和整體設(shè)計(jì)的前提下，通過修改現(xiàn)行的有關(guān)法律，自上而下地有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地進(jìn)行。顯然，這種司法體制改革是通常所說的政治體制改革的重要組成部分，是整體性、全局性的改革。

二、建立保障獨(dú)立審判的外部制度

司法權(quán)地方化，指的是司法權(quán)的行使因受到地方政權(quán)不同程度的制約而產(chǎn)生的司法分裂現(xiàn)象。司法權(quán)本屬國(guó)家主權(quán)范疇，其主體是國(guó)家，法院是代表國(guó)家行使審判權(quán)的職能部門。各級(jí)法院在行使司法權(quán)時(shí)必須高度服從于國(guó)家憲法和法律，確保憲法和法律在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)一體遵循的效力。這是法治的內(nèi)在要求，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。而司法權(quán)地方化，本質(zhì)上是司法分裂，損害了憲法和法律的權(quán)威，破壞了法治的統(tǒng)一。

我國(guó)存在司法權(quán)地方化現(xiàn)象，根源在于我國(guó)法院的設(shè)置以及法院的人事、財(cái)政等始終歸屬于地方政權(quán)。建國(guó)之初，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府委員會(huì)組織法》、《各級(jí)人民政府組織通則》建立了各級(jí)人民政府。當(dāng)時(shí)人民法院僅作為人民政府的組成部分，受同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。1954年憲法雖然明確了人民法院獨(dú)立審判，后幾經(jīng)變化，到1982年憲法明確“人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，從憲法上實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)與行政權(quán)的分離，但地方各級(jí)法院人事、財(cái)政等歸屬地方的體制，卻一直沒有實(shí)質(zhì)的改變。同時(shí)，從1954年《人民法院組織法》開始，我國(guó)建立了以行政區(qū)劃為依據(jù)，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)重合的法院組織體系，也加強(qiáng)了各級(jí)人民法院對(duì)各級(jí)地方政權(quán)的依附性“，地方人民法院”成了“地方的人民法院”。這種把各級(jí)人民法院歸屬于地方政權(quán)的體制，本身就隱含了司法權(quán)地方化的因素，使人民法院獨(dú)立審判原則難以真正實(shí)現(xiàn)，最終必然導(dǎo)致地方保護(hù)主義。隨著改革開放后地方權(quán)力的擴(kuò)大和地方利益的增長(zhǎng)，地方保護(hù)主義發(fā)展到了十分嚴(yán)重的程度。相當(dāng)多的地方領(lǐng)導(dǎo)把同級(jí)法院看作是自己的下屬部門，對(duì)司法橫加干涉，甚至以地方政策公然對(duì)抗憲法和法律的執(zhí)行。如有的地方明確規(guī)定，凡涉及本地企業(yè)的訴訟，法院從立案到審理以及執(zhí)行，都必須事先請(qǐng)示當(dāng)?shù)攸h政部門同意。而法院領(lǐng)導(dǎo)雖明知這種規(guī)定違背法律，但由于“帽子、票子、房子、車子”都受制于地方而只能服從。于是出現(xiàn)了這樣的奇怪現(xiàn)象：在我國(guó)這樣一個(gè)最講統(tǒng)一的單一制國(guó)家中，司法領(lǐng)域中卻存在嚴(yán)重的司法分裂現(xiàn)象。一個(gè)同樣的案件，在不同的地方審理可以出現(xiàn)迥然不同的結(jié)果?？梢哉f，司法權(quán)地方化是當(dāng)前許多地方嚴(yán)重存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象的重要原因。

司法權(quán)地方化導(dǎo)致地方保護(hù)主義的情況，在一些西方國(guó)家法治進(jìn)程中也曾出現(xiàn)過，但得到了較好的解決。例如，十三四世紀(jì)，諾曼底王朝征服英國(guó)，建立統(tǒng)一的中央集權(quán)政權(quán)后，面對(duì)各地封建領(lǐng)主劃地為牢的司法制度，國(guó)王建立了王座巡回法院，適用衡平法來(lái)解決各地的地方保護(hù)主義問題。美國(guó)建國(guó)之初，州與州之間存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，聯(lián)邦政府一方面建立聯(lián)邦司法系統(tǒng)，直接受理州際公民之間的糾紛和一些重要糾紛，另一方面最高法院運(yùn)用解釋憲法中聯(lián)邦貿(mào)易條款的辦法達(dá)到了全國(guó)法治的統(tǒng)一。[4]在當(dāng)前我們普遍對(duì)地方保護(hù)主義感到束手無(wú)策時(shí)，上述兩個(gè)例子給我們的啟示是：象美國(guó)這樣州與州之間司法制度高度獨(dú)立，天然存在地方保護(hù)主義的聯(lián)邦制國(guó)家中，尚且能在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一國(guó)家憲法和法律的實(shí)施，我國(guó)作為單一制中央集權(quán)國(guó)家，是沒有理由解決不了這個(gè)問題的。

解決我國(guó)目前嚴(yán)重存在的因司法權(quán)地方化而必然導(dǎo)致的地方保護(hù)主義問題，根本措施是從法律制度上改變地方各級(jí)法院的人事管理體制、財(cái)政保障體制和法院設(shè)置體系。

（一）改革法院人事管理體制，把地方三級(jí)法院法官的任免權(quán)收歸省級(jí)人大常委會(huì)。

在現(xiàn)代法治國(guó)家中，法官作為國(guó)家官員，通常是由中央政權(quán)任命的。這在單一制國(guó)家和聯(lián)邦制國(guó)家略有不同。法國(guó)是單一制國(guó)家，設(shè)立全國(guó)性法官委員會(huì)，成員由司法部長(zhǎng)、憲法委員會(huì)主席、最高法院院長(zhǎng)以及一些資深法官組成。該委員會(huì)的職責(zé)之一就是選拔配置法官。全國(guó)各級(jí)法院的法官一律由該委員會(huì)研究決定，由司法部長(zhǎng)任命。德國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，設(shè)有最高法院、州法院和地區(qū)法院，三級(jí)法院的法官一律由聯(lián)邦司法部長(zhǎng)任命。新加坡設(shè)最高法院（上訴庭、高庭）和初級(jí)法院，無(wú)論大法官、最高法院法官，還是初級(jí)法院的法官，推事、驗(yàn)尸官等，均由總統(tǒng)任命。美國(guó)實(shí)行“雙軌制”，各州的法官由各州產(chǎn)生，但聯(lián)邦系統(tǒng)的三級(jí)法院的法官，全部由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院通過后由總統(tǒng)任命。美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)之所以成為對(duì)地方保護(hù)主義的強(qiáng)有力的制約杠桿，與聯(lián)邦法院的法官由中央政權(quán)任命是不可分的。實(shí)踐表明，法官作為國(guó)家官員是現(xiàn)代法治的必要條件。原因在于，法官執(zhí)行的是國(guó)家憲法和法律，國(guó)家必須對(duì)其履行職責(zé)的能力提供人事制度上的保障。我國(guó)目前的司法體制中，地方各級(jí)法院的法官是由同級(jí)人大常委會(huì)任命，這實(shí)際上是把法官作為“地方官員”看待。顯然，在法官“烏紗帽”掌握在地方政權(quán)的情況下，單純要求法官要有敢于抵制地方保護(hù)主義、維護(hù)法治統(tǒng)一的勇氣是既不現(xiàn)實(shí)、也不公平的。有效的措施是從法律制度上提升法官的地位，使其履行職務(wù)時(shí)有可靠的制度保障。從理論上說，我國(guó)作為單一制中央集權(quán)國(guó)家，法官應(yīng)由中央政權(quán)的某個(gè)職能部門如全國(guó)人大常委會(huì)任命，使其成為“國(guó)家官員”。但由于我國(guó)法官人數(shù)太多，全部由全國(guó)人大常委會(huì)任命缺少現(xiàn)實(shí)可操作性。解決這個(gè)問題，一方面要改革法官制度，大幅度減少法官人數(shù)；另一方面，作為過渡，可考慮以省、自治區(qū)、直轄市為單位，對(duì)地方三級(jí)法院的法官實(shí)行由省、市、自治區(qū)人大常委會(huì)統(tǒng)一任命。具體操作程序是：（1）在省、市、自治區(qū)黨委組織部或政法委內(nèi)設(shè)政法工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)法官、檢察官人選的考核、審查；（2）對(duì)擬任法官人選由省、市、自治區(qū)高級(jí)法院院長(zhǎng)提請(qǐng)省、市、自治區(qū)人大常委會(huì)任命；（3）人大常委會(huì)審議通過，頒發(fā)任命書；（4）在省、市、自治區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行法官定期輪崗制和法官逐級(jí)遴選制。這種地方三級(jí)法院法官任免權(quán)上收省級(jí)人大常委會(huì)的做法，不僅不違背“黨管干部”的方針和人民代表大會(huì)政體的要求，相反會(huì)有利于加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)和人大及其常委會(huì)對(duì)司法工作的監(jiān)督，更重要的是對(duì)克服司法權(quán)地方化和由此產(chǎn)生的地方保護(hù)主義會(huì)有大的效果。當(dāng)然，即使以省、市、自治區(qū)為單位對(duì)所屬三級(jí)法院的法官由省級(jí)人大常委會(huì)統(tǒng)一任命，法官的人數(shù)仍顯太多，有的省目前法官人數(shù)達(dá)幾千人。但這種改革的工作量主要集中在第一次任命上，以后走上正常任免程序，工作量并不會(huì)太大。

（二）改革法院財(cái)政保障體制，徹底實(shí)行收支兩條線。

我國(guó)目前實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制，地方各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)政府的財(cái)政部門負(fù)責(zé)。這種體制存在的問題，一是使司法權(quán)受制于各級(jí)地方行政權(quán)，對(duì)人民法院獨(dú)立審判構(gòu)成很大的制約，助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義；二是許多地方財(cái)政困難，使法院連起碼的辦案經(jīng)費(fèi)都得不到保障，影響司法權(quán)的有效行使；三是一些地方把法院作為創(chuàng)收單位，規(guī)定法院每年要向財(cái)政上繳一定數(shù)量的費(fèi)用。一些法院受利益驅(qū)動(dòng)而亂收費(fèi)、亂罰款，損害了法治的形象。在現(xiàn)代法治國(guó)家中，基本都實(shí)行對(duì)法院經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政保障的體制。國(guó)家預(yù)算中單列法院經(jīng)費(fèi)，國(guó)會(huì)審議通過后由司法部門逐級(jí)下?lián)?。我?guó)要有效清除司法權(quán)地方化的弊端，應(yīng)借鑒國(guó)外的做法。法院經(jīng)費(fèi)在國(guó)家財(cái)政預(yù)算中單列，經(jīng)全國(guó)人大審議通過后，由法院逐級(jí)下?lián)?，真正?shí)行司法機(jī)關(guān)“吃皇糧”。與此同時(shí)，各級(jí)法院訴訟費(fèi)收入應(yīng)統(tǒng)一上交國(guó)庫(kù)，納入國(guó)家財(cái)政收入。這樣的改革，不會(huì)造成國(guó)家財(cái)政太大的負(fù)擔(dān)。從許多國(guó)家的情況看，法院的經(jīng)費(fèi)支出與法院的訴訟費(fèi)收入和罰沒收入相抵，支出缺口都不是太大。有的國(guó)家如澳大利亞，法院甚至是國(guó)家財(cái)政的創(chuàng)收單位。從我國(guó)目前情況看，實(shí)行法院經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政保障的體制，國(guó)家財(cái)政支出的缺口大約會(huì)在30億至50億元之間。另一方面，這種改革無(wú)論從哪個(gè)角度看都符合法治的內(nèi)在要求，不僅從經(jīng)費(fèi)保障體制上使司法權(quán)與地方行政權(quán)徹底分離，克服地方保護(hù)主義的影響，維護(hù)審判獨(dú)立原則和法治的統(tǒng)一，而且從根本上實(shí)現(xiàn)收支兩條線，能夠促進(jìn)法院廉政建設(shè)。

（三）改革法院設(shè)置體系，實(shí)行司法轄區(qū)和行政區(qū)劃的分離。

從依法治國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)要求看，只要司法轄區(qū)與行政轄區(qū)重合，司法權(quán)地方化的弊端就難免或多或少存在。實(shí)行司法轄區(qū)與行政轄區(qū)分離，法院不按行政區(qū)劃設(shè)置，而是根據(jù)人口及糾紛的數(shù)量、交通狀況和通訊狀況等劃分司法區(qū)劃，按司法區(qū)劃設(shè)置法院，形成跨省、跨市（縣）的司法體系，可以使司法與行政徹底分離。從一些國(guó)家的實(shí)踐看，這種司法體系具有較強(qiáng)的抗干擾能力，對(duì)維護(hù)法治統(tǒng)一和國(guó)家穩(wěn)定有重要的作用。如泰國(guó)法院共設(shè)三級(jí)，即大理院（最高法院）、上訴法院和地方法院。其中地方法院設(shè)在行政二級(jí)政權(quán)的府一級(jí)（相當(dāng)于我國(guó)的?。显V法院則完全脫離行政區(qū)劃，處于中央政權(quán)與府政權(quán)之間。美國(guó)聯(lián)邦法院是按司法區(qū)劃設(shè)置的，有的聯(lián)邦巡回法院的轄區(qū)跨越幾個(gè)州，而有的州如加利福尼亞州則有多個(gè)聯(lián)邦巡回法院。我國(guó)司法體制改革從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，宜考慮借鑒這種做法。

三、建立保障獨(dú)立審判的內(nèi)部制度

法院內(nèi)部管理行政化，指的是人民法院對(duì)審判工作的組織協(xié)調(diào)中仍較多地采用等級(jí)審批、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的行政工作方式。司法權(quán)的行使和行政權(quán)的行使在方法上有很大的不同，前者較多強(qiáng)調(diào)決策的“自主性”，即法院或法官在依照法律規(guī)定的前提下，對(duì)案件要獨(dú)立自主地作出裁判；后者則突出強(qiáng)調(diào)決策的“指令性”，即行政機(jī)關(guān)或工作人員行使職權(quán)時(shí)要服從上級(jí)機(jī)關(guān)或上司的命令。對(duì)兩者的差別，德國(guó)學(xué)者作了精辟的概括：“如果一個(gè)公務(wù)員故意不執(zhí)行上司要求他以特定方式處理某一事務(wù)的指示，通常這就構(gòu)成了失職。而對(duì)法官來(lái)說情況恰好相反：如果法官按照院長(zhǎng)的指示去判案的話，這種行為就構(gòu)成了失職?！盵5]

對(duì)審判獨(dú)立和司法獨(dú)立原則，[6]一般理解為“法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。但這僅僅是審判獨(dú)立或司法獨(dú)立原則的一個(gè)層面上的涵義，是就法院與其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)力量的關(guān)系而言的。完整的審判獨(dú)立或司法獨(dú)立還包括以下兩個(gè)層面上的涵義：一是法院獨(dú)立審判，不受其他法院包括上級(jí)法院的干涉；二是法官獨(dú)立審判，不受其他法官包括上級(jí)法官的干涉。這是就法院內(nèi)部的關(guān)系而言的。只有把三層涵義有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才是審判獨(dú)立或司法獨(dú)立完整的概念。而在三層涵義中，法官獨(dú)立居于核心和根基地位，對(duì)審判獨(dú)立或司法獨(dú)立起著決定性和支撐性的作用。可以說，沒有法官獨(dú)立，就沒有真正意義上的審判獨(dú)立或司法獨(dú)立。審判活動(dòng)本質(zhì)上是一種個(gè)性化的活動(dòng)，審判獨(dú)立植根于法官獨(dú)立。馬克思指出：“法官除了法律就沒有別的上司”。[7]因此，司法權(quán)的行使較多地強(qiáng)調(diào)法院特別是法官的“自主性”是審判工作內(nèi)在規(guī)律決定的，是保證司法公正所必需的。

我國(guó)法院內(nèi)部管理行政化，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的干預(yù)過多?，F(xiàn)代法治意義上的上下級(jí)法院的關(guān)系，是一種各負(fù)其責(zé)的審級(jí)獨(dú)立關(guān)系。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院監(jiān)督的唯一合法渠道是上訴審查和再審審查。對(duì)下級(jí)法院正在審理或?qū)⒁獙徖淼陌讣?，只能由下?jí)法院依據(jù)法律地域管轄和級(jí)別管轄的授權(quán)獨(dú)立自主地作出裁判，上級(jí)法院不僅不能作任何干預(yù)，相反還必須注意維護(hù)下級(jí)法院的自主地位，不輕易發(fā)表任何正式或非正式的意見。我國(guó)法律除了明確規(guī)定上級(jí)法院的上訴審查和再審審查外，還規(guī)定了上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的“審判監(jiān)督關(guān)系”。這種審判監(jiān)督關(guān)系究竟是一種什么關(guān)系，我國(guó)的法學(xué)理論從來(lái)沒有闡述清楚。在司法實(shí)踐中，這種關(guān)系表現(xiàn)為沿襲至今的非程序的內(nèi)部請(qǐng)示和批復(fù)關(guān)系，即下級(jí)法院對(duì)正在審理的案件的有關(guān)問題向上級(jí)法院請(qǐng)示，待上級(jí)法院批復(fù)后作出判決。這種事前內(nèi)部請(qǐng)示的行政審批做法，客觀上帶來(lái)了兩種違反法治原意的弊端。一是給上級(jí)法院干預(yù)下級(jí)法院的審判提供了機(jī)會(huì)；二是造成了上下級(jí)法院的“溝通”，使法律規(guī)定的“兩審終審制”合成了“一審制”，變相剝奪了案件當(dāng)事人的上訴權(quán)。（2）法院內(nèi)部管理中沿用許多行政工作方式。按照法律規(guī)定，合議庭或獨(dú)任法官是法院的基本審判單位，除了對(duì)重大疑難案件提交審判委員會(huì)審議外，一般案件合議庭或獨(dú)任法官有權(quán)依法作出裁判。但法院組織結(jié)構(gòu)中，合議庭或獨(dú)任法官之上有庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)，裁判意見多數(shù)還要報(bào)庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)審批。庭長(zhǎng)和院長(zhǎng)實(shí)際上是案件裁判的真正決策人，而親歷案件審理的合議庭或獨(dú)任法官僅是裁判的建議者和執(zhí)行者。這種層層審批的行政管理方式造成“審”與“判”的脫節(jié)，審者不判，判者不審，背離了審判工作的內(nèi)在要求。一是決策人由于沒有親歷案件的審理，所作的判斷缺乏客觀性和準(zhǔn)確性，難免因決策失誤造成司法不公；二是造成合議庭或獨(dú)任法官對(duì)上級(jí)的依賴性，不能或不愿承擔(dān)責(zé)任；三是造成合議庭或獨(dú)任法官職責(zé)不清，責(zé)任不明。

法院內(nèi)部管理行政化的形成，是與特定歷史時(shí)期和社會(huì)條件密切相關(guān)的。在建國(guó)初期，尤其是1952年“司法改革”運(yùn)動(dòng)中舊司法人員被清除后，新中國(guó)的司法制度實(shí)際上已很難找到足夠的法律人才的支持；加上當(dāng)時(shí)人民法院作為專政機(jī)關(guān)，主要任務(wù)是鎮(zhèn)壓敵對(duì)階級(jí)的反抗，鞏固新生的政權(quán)；同時(shí)由于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形成的高度集權(quán)體制難以立即轉(zhuǎn)變，對(duì)司法工作采用行政審批的管理模式，尚不失為一種有效開展司法工作的途徑。應(yīng)當(dāng)說，這種管理模式在建國(guó)后一段時(shí)期發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和依法治國(guó)基本方略的提出，隨著國(guó)家民主政治建設(shè)的不斷發(fā)展，隨著對(duì)外開放的不斷擴(kuò)大而必然帶來(lái)的對(duì)國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的司法理念和司法原則的認(rèn)同，法院內(nèi)部管理行政化賴以生存的社會(huì)條件發(fā)生了變化，改革這種管理模式，使司法工作沿著現(xiàn)代民主法治的軌道發(fā)展就成為必然要求。這幾年，我國(guó)人民法院在改革審判方式中，采取了逐漸減少上下級(jí)法院之間請(qǐng)示案件，強(qiáng)化合議庭或獨(dú)任法官的職權(quán)，取消庭務(wù)會(huì)討論案件的制度，強(qiáng)調(diào)當(dāng)庭宣判，庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)不得在法律程序之外審批案件等一系列措施，一定程度上改變了法院內(nèi)部管理行政化的現(xiàn)象。但是，這些改革必須依靠修改和建立有關(guān)法律制度才能得到鞏固和深化。

（一）要通過修改法律，對(duì)上下級(jí)法院的關(guān)系作新的界定?？偟脑瓌t是取消上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院除上訴審查、再審審查以外的其他監(jiān)督關(guān)系，建立各負(fù)其責(zé)的審級(jí)獨(dú)立制度，強(qiáng)化上下級(jí)法院各自依法獨(dú)立審判。案件該由哪一級(jí)法院審理就由哪一級(jí)法院獨(dú)立自主地審理，下級(jí)法院不得向上級(jí)法院請(qǐng)示，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院不能有任何干預(yù)。

（二）在法律上進(jìn)一步加強(qiáng)法官獨(dú)立的原則。所謂法官獨(dú)立，是指法官享有審理和裁判案件的權(quán)力，同時(shí)對(duì)自己不正確或錯(cuò)誤裁判承擔(dān)完全責(zé)任的制度。[8]這種權(quán)力和責(zé)任高度統(tǒng)一的制度，將使法官增強(qiáng)司法理性，謹(jǐn)慎行使權(quán)力，提高司法效率，確保司法公正。加強(qiáng)法官獨(dú)立的具體措施是：（1）對(duì)基層法院在大幅壓裁法官數(shù)量、每個(gè)法院只任命10—20名法官的前提下，取消審判委員會(huì)制度和合議庭制度，取消庭長(zhǎng)建制，實(shí)行獨(dú)任法官制；為每位獨(dú)任法官組建“法官辦公室”，配備必要的法官助理和工勤人員以及必要的辦公用具、交通工具，每年的辦案經(jīng)費(fèi)按比例直接分配到法官辦公室由助理人員掌握；立案部門受理案件后分配到法官辦公室，由獨(dú)任法官主持審理；對(duì)基層法院受案范圍中相對(duì)重大的案件，由獨(dú)任法官和人民陪審員主持審理；所有裁判文書由獨(dú)任法官簽署。這不僅明確了獨(dú)任法官的職權(quán)，把案件審理好壞的責(zé)任直接歸屬獨(dú)任法官，還可以減少辦案環(huán)節(jié)，提高辦案效率，解決因大幅減少法官可能造成案件積壓的問題。（2）對(duì)中級(jí)以上法院仍保留審判委員會(huì)制度和合議庭制度，但進(jìn)一步強(qiáng)化合議庭獨(dú)立審判。合議庭合議案件應(yīng)建立在法官個(gè)人獨(dú)立的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)票決制，除案情過于復(fù)雜合議庭不能形成決議可由審判長(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論外，其他案件由合議庭依法獨(dú)立作出裁判，裁判文書由審判長(zhǎng)簽署。（3）嚴(yán)格限制審判委員會(huì)討論案件的范圍。原則上只有一種情況，即合議庭因案情過于復(fù)雜確實(shí)不能形成決議，如三個(gè)合議庭成員有三種意見時(shí)，才由審判委員會(huì)討論決定；審判委員會(huì)決定的案件，由院長(zhǎng)或副院長(zhǎng)簽署。（4）嚴(yán)格限制院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)干預(yù)合議庭或獨(dú)任法官獨(dú)立審判。院長(zhǎng)和庭長(zhǎng)的職責(zé)主要是組織全院或全庭的政務(wù)工作和案件流程管理工作，此外，應(yīng)直接辦理相當(dāng)于合議庭或獨(dú)任法官辦案數(shù)量的三分之一的案件；對(duì)重大疑難案件，院長(zhǎng)或庭長(zhǎng)應(yīng)親自主持審理。

（三）修改“兩審終審”制度和再審制度。對(duì)一般案件實(shí)行“兩審終審制”；對(duì)法定重大案件實(shí)行“三審終審制”；同時(shí)嚴(yán)格限制再審案件的提起，對(duì)經(jīng)終審的裁判原則上除發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)足以證明原判可能有錯(cuò)可立案再審?fù)?，?duì)其他再審請(qǐng)求一律不再受理。這主要是為解決我國(guó)司法制度實(shí)際上無(wú)終審的弊端，同時(shí)對(duì)于防止領(lǐng)導(dǎo)以批示干預(yù)案件也有著重要的限制作用。

四、建立法官職業(yè)化制度

法官隊(duì)伍非職業(yè)化，指的是把法官看作黨政干部，忽略了法官專業(yè)化要求，在法官的選拔配置上不適應(yīng)司法的需要。法官作為一項(xiàng)專門職業(yè)，是隨著社會(huì)分工的發(fā)展和法律在社會(huì)生活中的作用的加強(qiáng)而產(chǎn)生的。法官應(yīng)當(dāng)是精通法律專門知識(shí)并經(jīng)國(guó)家授權(quán)而實(shí)際操作和運(yùn)用法律的人的群體，他們以司法工作謀生，同時(shí)為公眾服務(wù)。法官職業(yè)化是現(xiàn)代法治的一個(gè)重要標(biāo)志。

審判獨(dú)立或司法獨(dú)立的核心和根基是法官獨(dú)立。而法官獨(dú)立則必須建立在法官個(gè)人良好的思想品質(zhì)、道德操守和法律專業(yè)訓(xùn)練的基礎(chǔ)上。我國(guó)古代思想家深刻論述了執(zhí)法者的素質(zhì)對(duì)保證法律正確實(shí)施的極端重要性。王安石說：“理天下之財(cái)者法也，守天下之法者吏也，吏不良則有法莫守，法不善則有財(cái)莫理?！盵9]白居易說：“雖有貞觀立法，茍無(wú)貞觀之吏，欲其刑善，無(wú)乃難乎”。[10]新中國(guó)建立以來(lái)，我們始終沒有重視建立法官職業(yè)制度，除了長(zhǎng)期不重視法治、法學(xué)教育薄弱、司法機(jī)關(guān)任務(wù)單一等原因外，還有一個(gè)重要的原因是始終把法官、檢察官作為“政法干部”，強(qiáng)調(diào)政治思想素質(zhì)但忽視了從事法律工作的專業(yè)性素質(zhì)。黨的十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家加強(qiáng)了法制建設(shè)，法官隊(duì)伍從1978年不足7萬(wàn)人增加到現(xiàn)在的30萬(wàn)人。其中相當(dāng)多的人沒有受過系統(tǒng)的法律專業(yè)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。加上對(duì)法官的任職資格沒有嚴(yán)格的要求，因而即使在加強(qiáng)法制建設(shè)過程中，國(guó)家對(duì)建立法官職業(yè)制度也未引起必要的重視。1994年制定法官法時(shí)，草案中規(guī)定擔(dān)任法官和法院院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)須具備法律大專以上學(xué)歷，審議中，卻引起較大的爭(zhēng)議。結(jié)果該法規(guī)定擔(dān)任法官須具備大專學(xué)歷，而對(duì)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)卻沒有規(guī)定。這在一定程度上反映了對(duì)建立法官職業(yè)制度的漠視。雖然經(jīng)過法院系統(tǒng)多年的努力，法院人員中有大專以上學(xué)歷的由原來(lái)的9%提升到70%以上，法官隊(duì)伍中有大專以上學(xué)歷的達(dá)到80%以上。但是，且不說大專學(xué)歷是否足以勝任司法工作，僅還有20%左右的法官未受到法律專業(yè)訓(xùn)練，就足以使國(guó)外法官感到難以理解。事實(shí)上，到目前為止法官來(lái)源廣泛，什么人都能當(dāng)法官的狀況并沒有根本改變，許多未受過法律專業(yè)訓(xùn)練的人，仍通過各種渠道源源不斷進(jìn)入法院，雖然其中一些人經(jīng)過培訓(xùn)和自己的努力能勝任目前的工作，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看，不根本改變法官人事制度，司法工作是難以適應(yīng)法治要求的。

法官隊(duì)伍整體素質(zhì)不高是不爭(zhēng)的事實(shí)。象山西省某縣法院原副院長(zhǎng)姚曉紅這樣品質(zhì)惡劣，政治思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)極低的“三盲院長(zhǎng)”（文盲、法盲、流氓），居然做到了法院副院長(zhǎng)，不能不是對(duì)法官隊(duì)伍素質(zhì)的莫大諷刺。客觀地說，當(dāng)前國(guó)家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位中哪一支隊(duì)伍整體素質(zhì)高？公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、銀行、醫(yī)務(wù)甚至教師隊(duì)伍中，哪一支隊(duì)伍社會(huì)評(píng)價(jià)高或沒有類似姚曉紅這樣的敗類？在這個(gè)意義上說，我國(guó)目前國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位隊(duì)伍的整體素質(zhì)狀況是與整個(gè)國(guó)民素質(zhì)不高的狀況大體適應(yīng)的。全社會(huì)之所以對(duì)法官素質(zhì)提出更多更嚴(yán)厲的批評(píng)，原因只在于法院是維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線，司法不公嚴(yán)重存在將最終導(dǎo)致公正理念的崩潰，導(dǎo)致對(duì)黨的執(zhí)政能力的懷疑和對(duì)法治信念的喪失，因而對(duì)法院的期待值更高，要求更嚴(yán)。因此，大力提高法官隊(duì)伍素質(zhì)，本身具有更廣泛的社會(huì)意義和政治意義。但是問題在于，在現(xiàn)有體制下提高法官隊(duì)伍整體素質(zhì)決不是短期可以達(dá)到的。例如，全國(guó)法院每年吸收法律本科大學(xué)生不過幾千人，即使法院想方設(shè)法提高待遇，更新觀念廣納人才，努力達(dá)到每年吸收一萬(wàn)人，對(duì)現(xiàn)有30萬(wàn)人的隊(duì)伍更新?lián)Q代也需三十年?？梢娞岣叻ü訇?duì)伍整體素質(zhì)之難。解決的辦法只能是依靠體制改革和體制創(chuàng)新，以建立法官職業(yè)制度為中心，對(duì)法官管理體制作“大手術(shù)”。

（一）實(shí)行法官“精英”[11]政策，大幅度精簡(jiǎn)法官編制。

目前法院隊(duì)伍中，被稱為“法官”有的17萬(wàn)人。這樣一支在任何國(guó)家的法官聽來(lái)無(wú)疑是天文數(shù)字的龐大隊(duì)伍，要在短期內(nèi)迅速提高整體素質(zhì)是不可能的。但如果設(shè)想，我們所說的“法官”只包括目前各級(jí)法院審判委員會(huì)委員，即各級(jí)法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)和少數(shù)資深法官，則法官隊(duì)伍素質(zhì)立即就會(huì)有很大的提升。目前法院系統(tǒng)之所以需要這樣龐大的隊(duì)伍，客觀上是由于案件數(shù)量不斷增加和審判體制中環(huán)節(jié)過多和效率不高的客觀需要（我國(guó)法官人均審理案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大多數(shù)國(guó)家法官的人均審理數(shù)量），但相當(dāng)一部分人不勝任法官工作也是事實(shí)。有人估計(jì)，現(xiàn)有法官三分之一屬優(yōu)秀，三分之一基本勝任，三分之一則完全不勝任。這個(gè)估計(jì)大體符合實(shí)際。如果下決心大幅度精減法官編制，只保留現(xiàn)有法官人數(shù)的三分之一，即5萬(wàn)至6萬(wàn)人，同時(shí)把法院管理體制改革的其他措施，包括法官任免權(quán)上收，合議庭和獨(dú)任法官獨(dú)立審判等結(jié)合起來(lái)，相信是能適應(yīng)審理案件需要的。對(duì)精減后未被任命為法官但又基本勝任審判工作的，可以作為法官助理，對(duì)法官負(fù)責(zé)，協(xié)助法官辦理核實(shí)證據(jù)、準(zhǔn)備法律文書、查閱有關(guān)法律資料等法律事務(wù)。在現(xiàn)階段這部分人仍是審判工作寶貴的人力資源，同時(shí)這樣改革不致引起法院隊(duì)伍的動(dòng)蕩。大幅度精減法官編制的意義在于，一是保證擔(dān)任法官的確屬“精英”型人才；二是有利于法官培訓(xùn)教育，三是有利于吸收優(yōu)秀人才。

（二）建立嚴(yán)格的法官選拔制度。

擔(dān)任法官必須具備三個(gè)基本條件：一是有良好的政治思想素質(zhì)和良好的品行操守；二是有良好的法律專業(yè)知識(shí)和較強(qiáng)的法律工作經(jīng)驗(yàn)；三是有良好的思維方式和分析判斷能力。這就要求對(duì)法官的選拔、晉升和管理必須有嚴(yán)格的符合審判工作特點(diǎn)的制度。這包括：（1）司法考試和培訓(xùn)制度。擔(dān)任法官除必須具備法定的學(xué)歷資格外，還必須經(jīng)過嚴(yán)格的司法考試；必須經(jīng)過上崗前的培訓(xùn)或具有一定年限的法律工作經(jīng)驗(yàn)。（2）法官逐級(jí)遴選制度。擔(dān)任法官須從基層法院開始，上級(jí)法院的法官須從下級(jí)法院的優(yōu)秀法官中遴選，以保證上級(jí)法院法官的水平在一般情況下高于下級(jí)法院法官的水平。（3）法官定期交流制度。實(shí)行法官“異地任期制”，在一個(gè)地方任職達(dá)到一定期限后必須交流到其他地方任職。這是許多國(guó)家廣泛采用的，目的是保證“法官不能有太多朋友”，減少影響司法公正的可能性。但這必須在法官任免權(quán)上收后才有可操作性。（4）法官懲戒制度。對(duì)法官貪污受賄、故意違法辦案，品行不端或不符合法官身份的行為，要給予嚴(yán)厲懲處。

（三）建立法官保障制度，對(duì)法官履行職責(zé)給予必要的身份保障和經(jīng)濟(jì)保障。

法官的身份保障是指法官除法定原因外，不得以任何理由被免職或調(diào)離。這一方面是為了保證法官隊(duì)伍穩(wěn)定，另一方面是免除法官獨(dú)立審判的后顧之憂，不受外來(lái)威脅和干涉。許多法治國(guó)家在這方面有許多很好的做法，應(yīng)予以借鑒。法官的經(jīng)濟(jì)保障主要是給法官必要的高于一般公務(wù)員的薪水待遇?，F(xiàn)在一談“高薪”就往往與廉政建設(shè)聯(lián)系起來(lái)，使“高薪能否養(yǎng)廉”的問題長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休。這種爭(zhēng)論沒有太大意義。高薪只是養(yǎng)廉的必要條件，是保證廉潔的各種因素之一。如果廉政問題可以高薪就能解決，則廉政問題就是一件再簡(jiǎn)單不過的事情。對(duì)法官給予必要的高薪待遇，其意義不僅為了養(yǎng)廉，還在于凸視法官地位的崇高，有利于吸收優(yōu)秀人才和穩(wěn)定法官隊(duì)伍，同時(shí)也使法官的“責(zé)、權(quán)、利”一致起來(lái)。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，對(duì)司法不公或司法腐敗問題，不僅要看到問題的嚴(yán)重性，更重要的要找到解決問題的辦法。筆者根據(jù)對(duì)法院工作的了解，提出幾點(diǎn)有關(guān)法院管理體制改革的具體操作層面上的設(shè)想。這些設(shè)想是否有參考價(jià)值，任由大家評(píng)判。但不管怎樣，司法不公或司法腐敗問題是關(guān)系到人心向背、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)主義法治國(guó)家能否真正建立的大問題，必須找出解決問題的辦法。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有法官隊(duì)伍的教育培訓(xùn)，嚴(yán)厲懲處害群之馬當(dāng)然是完全必要的，但同時(shí)也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。司法公正不能建立在僅僅依靠法官個(gè)人思想修煉的基礎(chǔ)上，而必須依靠司法體制和制度的保證。教育可使人對(duì)腐敗行為不愿為，這是一種高層次的要求；而司法體制和制度則使人對(duì)腐敗行為不敢為和不能為，這是一種基礎(chǔ)性的保證。因此，解決司法不公或司法腐敗問題，根本性的辦法要通過自上而下的、有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟的司法體制改革，建立防范和糾正司法不公或司法腐敗的機(jī)制。這是當(dāng)前最重要和最迫切的。

注釋：

[1]筆者在黨校學(xué)習(xí)期間作了小范圍調(diào)查，幾乎被問及的學(xué)員都認(rèn)為法院“太腐敗”，有的認(rèn)為甚于吏治腐敗?？紤]到這是有較高分辯能力的群體的看法，社會(huì)公眾對(duì)法院的評(píng)價(jià)之低就可想象出來(lái)。

[2]《鄧小平文選》第2卷，第333頁(yè)。

[3]《中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社1997年版。

[4]參見蔡定劍：《歷史與變革》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第296頁(yè)。

[5][德]傅德：《德國(guó)的司法職業(yè)和司法獨(dú)立》，載宋冰編：《程序正義與現(xiàn)代化》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第19頁(yè)。

[6]有人認(rèn)為兩者有本質(zhì)區(qū)別，審判獨(dú)立是社會(huì)主義法治原則，而司法獨(dú)立是資本主義法治原則。但從研究現(xiàn)代法治的角度看，兩者并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別，僅是表述不同。

[7]《馬克思恩格斯全集》第1卷，第178頁(yè)。

[8]參見王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第31頁(yè)。

[9]《臨川先生文集》卷83.[10]《長(zhǎng)慶集》卷84卷。

[11]“精英”一詞已被貶義化了。但筆者苦于詞短，找不到涵義準(zhǔn)確的替代詞。故仍用這個(gè)詞，取其原有涵義。