導(dǎo)語：銀行業(yè)監(jiān)管法制建設(shè)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

目錄

一、銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀及透析………………………………………………（2）

（一）監(jiān)管法制體系的構(gòu)建上存在不協(xié)調(diào)或不合理之處……………………（3）

（二）監(jiān)管法制的制度選擇不利之處…………………………………………（4）

（三）監(jiān)管主體的法定權(quán)責(zé)構(gòu)造存在諸多不足………………………………（5）

二、完善中國銀行監(jiān)管法制的若干思考………………………………………（7）

（一）法律、法規(guī)及規(guī)章的制定與廢改要突出監(jiān)管法制體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)和完備

…………………………………………………………………………（7）

（二）結(jié)合國情，借鑒外國立法經(jīng)驗(yàn)，特別是那些銀行監(jiān)管法制行之有效的國

家立法經(jīng)驗(yàn)，使中國銀行監(jiān)管法制合理接納國際通行的規(guī)則和制度

…………………………………………………………………………（7）

（三）正確處理好放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系……………（7）

（四）完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度……………………………………（8）

（五）監(jiān)管制度的完善…………………………………………………………（8）

內(nèi)容摘要：

在中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)成立之際，回顧中國銀行監(jiān)管法制建設(shè)的歷史和現(xiàn)狀，銀行法律體系的形成、法制的價(jià)值取向、法定主體權(quán)責(zé)構(gòu)造、監(jiān)管手段的運(yùn)用、監(jiān)督機(jī)制的確立、適應(yīng)銀行業(yè)國際化與經(jīng)濟(jì)全球化等方面問題；繼以提出加強(qiáng)立法的系統(tǒng)化和思考定位，立足國情借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，正確處理放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管的關(guān)系，完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度及其它具體監(jiān)管等制度建設(shè)的思路。

本文從二部分進(jìn)行闡述。

第一部分重點(diǎn)回顧我國銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀及存在的問題。

通過歷史和現(xiàn)狀透析，我們可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的許多法規(guī)和人民銀行制定的金融規(guī)章存在的缺陷，有很多需要亟待補(bǔ)充的問題。此外，我國銀行監(jiān)管法制的缺陷還與相關(guān)的配套政策和法制的不健全有關(guān)。

第二部分重點(diǎn)探討完善我國銀行監(jiān)管法制建設(shè)的若干思考。從五個(gè)方面進(jìn)行思索分析如何加強(qiáng)中國銀行業(yè)監(jiān)管法制建設(shè)。如：加強(qiáng)監(jiān)管法制體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)和完備；借鑒外國立法經(jīng)驗(yàn)；正確處理放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系；完善監(jiān)管制度和主體自身建設(shè)等方面進(jìn)行探索建設(shè)思路。

一、銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀及透析

中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)的成立，掀開了中國銀行監(jiān)管法制建設(shè)新的一頁。在我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展史上，中國銀行業(yè)監(jiān)管的法制建設(shè)從確立、完善，到形成體系，可以說歷經(jīng)了建國初的開創(chuàng)時(shí)期、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的三個(gè)階段。1995年3月18日通過的《中華人民共國和人民銀行法》(下稱《人民銀行法》)①和1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(下稱《商業(yè)銀行法》)②標(biāo)志著我國銀行監(jiān)管法制體系的初步成形，成為中國銀行監(jiān)管法制體系的核心內(nèi)容。2003年4月28日中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（下稱銀監(jiān)會(huì)）的掛牌成立，2003年12月27日全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（下稱《監(jiān)管法》）③的頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國銀行業(yè)的監(jiān)管正逐步實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和國際化，使中國銀行業(yè)監(jiān)管法制建設(shè)成為一個(gè)法制體系，同時(shí)全國人大第六次常委會(huì)對(duì)《商業(yè)銀行法》進(jìn)行了修正，這些都對(duì)中國銀行業(yè)監(jiān)管起著補(bǔ)遺查缺的作用。

按照《人民銀行法》，中國人民銀行的職責(zé)有“按照規(guī)定審批，監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)”、“按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場(chǎng)”、“有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章”等監(jiān)管職責(zé)①，也就是說專門代表國家的權(quán)威監(jiān)管主體的確立?！度嗣胥y行法》規(guī)定了人民銀行的監(jiān)管職責(zé)，包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審批，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的稽核、稽查監(jiān)督、存貸款利率的監(jiān)管、財(cái)會(huì)信息查核，以及政策性銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督等內(nèi)容?！渡虡I(yè)銀行法》②則進(jìn)一步明確地規(guī)定了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍、設(shè)立的條件和程序、組織機(jī)構(gòu)、銀行存貸款業(yè)務(wù)中的義務(wù)、謹(jǐn)慎性要求、禁止業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)報(bào)告、監(jiān)督管理、接管和終止及違反法律的責(zé)任等內(nèi)容。人民銀行的這些監(jiān)管職責(zé)，也隨著銀監(jiān)會(huì)的成立而移交。

《監(jiān)管法》規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)監(jiān)督管理工作，明確了其監(jiān)督管理職責(zé)、措施和權(quán)力、責(zé)任，確立了監(jiān)管會(huì)專門監(jiān)督管理主體的地位③。

許多法規(guī)和人民銀行制定的金融規(guī)章都涉及了銀行監(jiān)管問題，比較明確的行政法規(guī)規(guī)章有：《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》、《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《貸款通則》、《支付結(jié)算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關(guān)于對(duì)商業(yè)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競(jìng)爭行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《個(gè)人住房貸款管理辦法》等等。2003年5月29日銀監(jiān)會(huì)又了《關(guān)于調(diào)整銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入管理方式和程序的決定》④、2004年1月1日實(shí)施了《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，銀監(jiān)會(huì)公開了監(jiān)督管理程序,建立監(jiān)督管理責(zé)任制度和內(nèi)部監(jiān)督制度，并明確了新分設(shè)支機(jī)構(gòu)審批權(quán)限、方式和高級(jí)管理人員任職資格核準(zhǔn)方式等。為加大對(duì)監(jiān)管人員的內(nèi)部監(jiān)督,銀監(jiān)會(huì)還將制訂行政處罰辦法、行政復(fù)議辦法以及法律訴訟程序等行政法規(guī)和規(guī)范性文件,加大行政處罰的透明度,促使監(jiān)管人員依法行政。對(duì)行政處罰不服的當(dāng)事人,可以向銀監(jiān)會(huì)陳述申辯,要求行政復(fù)議,直至向法院提出行政訴訟⑧。

從這些法規(guī)規(guī)章所涉及的銀行監(jiān)管內(nèi)容來看，中國銀行監(jiān)管法制基本成為一個(gè)銀行業(yè)法制體系。但是，如果認(rèn)真分析，我們就不難發(fā)現(xiàn)其中存在的缺陷，有很多需要亟待補(bǔ)充的問題：

（一）監(jiān)管法制體系的整體存在不協(xié)調(diào)或不合理之處。

現(xiàn)行的（或者說是前期的）銀行監(jiān)管法制體系主要由兩個(gè)基本法律——《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和國務(wù)院主持通過的行政法規(guī)以及中國人民銀行的銀行管理規(guī)章（包括“規(guī)定”、“辦法”、“通知”等文件形式）構(gòu)成。三個(gè)層次的法律法規(guī)應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的協(xié)調(diào)整體，然而實(shí)際并非如此，后一層次的規(guī)章存在的問題尤為突出：一是這一層次的規(guī)章并未真正起到補(bǔ)充基本法律之缺漏的作用，因?yàn)橹苯俞槍?duì)兩個(gè)基本法律缺漏的條例和規(guī)章，比較系統(tǒng)的文件形式并沒有。兩法不僅有許多未作明確規(guī)制的問題，而且諸多條文也有待進(jìn)一步闡釋，行政法規(guī)、規(guī)章雖然在兩法出臺(tái)后的數(shù)年內(nèi)制定不少，但是沒有兩法的系統(tǒng)實(shí)施細(xì)則。二是銀行監(jiān)管的有關(guān)條例和規(guī)章相互之間，或者與兩基本法律之間有很多重疊、不協(xié)調(diào)，甚至直接抵觸的地方。中國人民銀行制定的銀行監(jiān)管規(guī)則對(duì)基本法律的重復(fù)表現(xiàn)尤其突出，如1996年6月1日的《貸款通則》中第4、5、13、24（第一項(xiàng)）、29（第一款）、62、63、64、68、69條等條款，都與《商業(yè)銀行法》的有關(guān)規(guī)定相重復(fù)。銀行業(yè)務(wù)管理規(guī)章之間重疊更為嚴(yán)重，如1997年12月1日起施行的《支付結(jié)算辦法》直接照搬了《票據(jù)法》、《票據(jù)管理辦法》的規(guī)定，而且還與1994年10月9日《異地托收承付結(jié)算辦法》、1993年5月21日《商業(yè)匯票辦法》、1994年10月9日《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》等規(guī)章有許多重疊的內(nèi)容。《支付結(jié)算辦法》中有關(guān)“信用卡”規(guī)定的第三章（共32個(gè)條文）絕大多數(shù)內(nèi)容直接來自1996年4月1日的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》。另外，還有一些法規(guī)和規(guī)章因未能及時(shí)修訂，已有明顯過時(shí)的內(nèi)容，有的條文甚至與現(xiàn)行的法律相矛盾，或者無法適應(yīng)現(xiàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)生活之需要。如人民銀行1986年4月16日的《再貼現(xiàn)試行辦法》、1990年《利率管理暫行規(guī)定》等⑥⑦。這兩個(gè)文件分別歷經(jīng)14年和10年，仍然處于“試行”和“暫行”的狀態(tài)，可見其滯后性。

存在這些問題的主要原因分析如下：

1、缺乏規(guī)范化理念，使行政法規(guī)或規(guī)章相互之間或與法律之間有大量重疊的條文。銀行監(jiān)管規(guī)章制定的目的應(yīng)在于補(bǔ)救法律、行政法規(guī)的缺漏或者對(duì)有關(guān)內(nèi)容作補(bǔ)充性闡釋，不在于重復(fù)強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的某些內(nèi)容。

2、缺乏系統(tǒng)化理念。這與制定者的規(guī)劃性和全局性把握的技術(shù)和思想意識(shí)有關(guān)。

3、對(duì)規(guī)范性文件的及時(shí)修訂、廢止工作沒有足夠的重視。中國處于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)體制處于重大變革和快速發(fā)展時(shí)期，政策性較強(qiáng)的“人民銀行規(guī)章”有必要作出及時(shí)的調(diào)整、補(bǔ)充和完善。

（二）監(jiān)管法制的制度選擇不利之處。

主要表現(xiàn)在：《商業(yè)銀行法》及有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章過于側(cè)重對(duì)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管。在《商業(yè)銀行法》的第一章確立的第4—10條原則性規(guī)定中，絕大多數(shù)條文為商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)及協(xié)調(diào)與其客戶之間的關(guān)系作出原則性要求，這種設(shè)計(jì)也為后面的具體制度選擇取向奠定了基礎(chǔ)。實(shí)際上，第三章“存款人的保護(hù)”的絕大部分條文及第四章“貸款和其業(yè)務(wù)的基本規(guī)則”的多數(shù)條文都是對(duì)銀行與客戶的私法關(guān)系的規(guī)制。我并不是認(rèn)為《商業(yè)銀行法》不應(yīng)對(duì)私法關(guān)系作規(guī)制，但是這種立法選擇取向，反映了立法者試圖通過嚴(yán)格規(guī)制私法關(guān)系來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)，有監(jiān)管權(quán)力干預(yù)私法關(guān)系之嫌。這些條文占據(jù)了將近20個(gè)條文，使得總共僅有91條的《商業(yè)銀行法》很難系統(tǒng)而全面地構(gòu)筑真正有助于監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的規(guī)則和制度②。

中國《商業(yè)銀行法》關(guān)注私法關(guān)系的規(guī)制與中國銀行業(yè)中國有銀行占絕對(duì)比重的現(xiàn)狀有關(guān)，因?yàn)閲秀y行的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，倘若像一般私法關(guān)系那樣廣泛自治，可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。但是，從國有銀行商業(yè)化的角度來看，這種選擇并不利于市場(chǎng)主體自主地位的確立，也不利于公平、自由競(jìng)爭機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。

中國中央銀行制定的大量銀行監(jiān)管規(guī)章，沒有真正從有助于提高監(jiān)管效率、質(zhì)量的角度出發(fā)，而是著眼于銀行具體業(yè)務(wù)操作上的監(jiān)管。如中國銀行監(jiān)管規(guī)章中有關(guān)銀行結(jié)算及信貸業(yè)務(wù)的規(guī)則甚多，且極為細(xì)致入微，諸如《異地托收承付結(jié)算辦法》、《商業(yè)匯票辦法》、《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《國內(nèi)信用證結(jié)算辦法》、《支付結(jié)算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個(gè)人定期儲(chǔ)蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專項(xiàng)資金管理辦法》、《商業(yè)銀行自營住房貸款管理暫行規(guī)定》、《制止存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競(jìng)爭行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《個(gè)人住房擔(dān)保貸款管理試行辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》等等。具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管并非不必要，但是完全或高度依賴具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管有如下弊端：（1）業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則過于廣泛，使得力量有限的監(jiān)管主體之監(jiān)管很難得到有效落實(shí)，特別是中國監(jiān)管主體正處于不斷發(fā)展階段，不管是人力、物力還是技術(shù)都極為有限。這務(wù)必導(dǎo)致該管的不能有效管，不該管的卻去管。（2）廣泛的業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則之生成為監(jiān)管主體濫用監(jiān)管權(quán)力大開方便之門，其結(jié)果是監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗的可能性增大，而被監(jiān)管的銀行則不惜借助違法手段來規(guī)避監(jiān)管，這兩者促成了監(jiān)管成本的徒增及銀行追求經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)受到侵蝕。

（三）監(jiān)管專業(yè)化程度相對(duì)較低，監(jiān)管主體的法定權(quán)責(zé)構(gòu)成存在諸多不足。

中國的金融監(jiān)管工作曾經(jīng)以金融行政管理為主，《人民銀行法》實(shí)施后逐步走上依法監(jiān)管之路，特別是1997年后以分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制確立和人民銀行管理體制調(diào)整為主要標(biāo)志，銀行業(yè)的監(jiān)管體制改革不斷深化，強(qiáng)化了現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和對(duì)高級(jí)管理人員的監(jiān)督，形成了“法人集中監(jiān)管”和“管監(jiān)分離”的監(jiān)管原則，監(jiān)管力量不斷增強(qiáng)，監(jiān)管的專業(yè)化程度有所提高。但是，中國的金融監(jiān)管畢竟只是中央銀行的部分職能，監(jiān)管工作的重要性也只是在最近幾年才真正得以體現(xiàn)，監(jiān)管基礎(chǔ)比較薄弱，沒有形成明確的監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管理念和穩(wěn)定的監(jiān)管組織體系，監(jiān)管手段相對(duì)落后，監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，監(jiān)管人員的能力不能適應(yīng)現(xiàn)代金融監(jiān)管工作需要等等，相對(duì)于現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展的監(jiān)管需要，專業(yè)化程度還處于較低的水平⑤。

一是銀監(jiān)會(huì)成立前，立法對(duì)法定監(jiān)管主體——中國人民銀行的監(jiān)管職權(quán)之規(guī)制過于寬泛和原則化?！度嗣胥y行法》①第2、4、7條都是原則性地肯定了中國人民銀行監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)，該法雖為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，但不足的是不僅只有7條，而且每個(gè)條文的內(nèi)容均為原則性的規(guī)定。如關(guān)于人民銀行有權(quán)對(duì)企業(yè)銀行的財(cái)務(wù)狀況及相關(guān)資料的檢查權(quán)，《商業(yè)銀行法》僅在第62條原則性地規(guī)定：“隨時(shí)對(duì)商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆帳等情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。檢查監(jiān)督時(shí)，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按中國人民銀行的要求，提供財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營管理方面的其他信息。”從國外銀行法律設(shè)計(jì)的機(jī)制可操作性看，有如下幾方面構(gòu)筑征詢和稽核權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：（1）要求信用機(jī)構(gòu)及其成員有義務(wù)提供有關(guān)資料，并不需任何特別許可；（2）賦予監(jiān)督局工作人員可為檢查而進(jìn)入信用機(jī)構(gòu)的營業(yè)室；（3）監(jiān)督局可通過參加股東大會(huì)、社員大會(huì)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的會(huì)議來實(shí)現(xiàn)；（4）可為檢查而要求召開前項(xiàng)所列的各種會(huì)議，并可規(guī)定會(huì)議日期、議決事項(xiàng)等。

二是法律對(duì)人民銀行行使監(jiān)管職權(quán)的保障機(jī)制構(gòu)造上不健全。如在稽核檢查監(jiān)督權(quán)行使的保障上僅規(guī)定“提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表的，”“拒絕中國人民銀行稽核、檢查監(jiān)督的”可對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行處罰。這種規(guī)定很顯然把提供有關(guān)材料和信息不及時(shí)、不完整或不正確的情形疏忽，同時(shí)此處也未要求給銀行內(nèi)部直接責(zé)任人員予以相應(yīng)的處罰。這不利于保證人民銀行監(jiān)督職權(quán)履行的有效性。國外銀行法律明確地把刑事和行政制裁責(zé)任落實(shí)于特定的人身上，及應(yīng)負(fù)的明確責(zé)任。

三是法律法規(guī)對(duì)人民銀行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或?yàn)E用權(quán)力的監(jiān)督未能明確地要求。由于央行擔(dān)負(fù)著監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的重要責(zé)任，而金融業(yè)務(wù)又具有很強(qiáng)的專業(yè)性，各國對(duì)商業(yè)銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強(qiáng)銀行監(jiān)管的有效性，我認(rèn)為我國也應(yīng)對(duì)人民銀行工作人員，尤其是主要的負(fù)責(zé)人之業(yè)務(wù)素質(zhì)作出嚴(yán)格要求。銀監(jiān)會(huì)成立后應(yīng)對(duì)其及工作人員履職的監(jiān)督問題進(jìn)一步完善。

四是監(jiān)管法制在構(gòu)建、運(yùn)用監(jiān)管手段和方法上也有缺漏。中國銀行監(jiān)管法制對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、市場(chǎng)退出、謹(jǐn)慎性要求等手段均已納入監(jiān)管法制體系中，但是對(duì)存款保險(xiǎn)制度等監(jiān)管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險(xiǎn)制度在我國尚為空白。實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融秩序和穩(wěn)定銀行體系起到了明顯的作用，該項(xiàng)制度有助于借助存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是有助于通過存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)督促銀行減少違法經(jīng)營。中國銀行業(yè)因各種原因積累的不良資產(chǎn)問題使銀行潛伏了極大的風(fēng)險(xiǎn)，倘若不及時(shí)采取有效措施，不良資產(chǎn)及其帶來的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步強(qiáng)化，存款人面臨的風(fēng)險(xiǎn)也將更大。存款保險(xiǎn)制度可在一定程度上可促成這些風(fēng)險(xiǎn)的降低和防范。

《商業(yè)銀行法》已對(duì)資產(chǎn)負(fù)債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例、對(duì)同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例等作出規(guī)定。很顯然，這些指標(biāo)過于簡單。為此，中國人民銀行作了進(jìn)一步規(guī)定，即1997年1月1日起執(zhí)行的資產(chǎn)負(fù)債比例管理辦法，該辦法設(shè)置的指標(biāo)分為監(jiān)控指標(biāo)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)。但是《商業(yè)銀行法》對(duì)關(guān)聯(lián)貸款(對(duì)關(guān)系人發(fā)放貸款)的規(guī)定尚有如下不足：1、對(duì)關(guān)系人發(fā)放擔(dān)保貸款的程序未嚴(yán)格規(guī)制。立法只是規(guī)定發(fā)放貸款的條件不得優(yōu)于其他借款人的同類貸款的條件，這種規(guī)定為關(guān)系人(尤其是商業(yè)銀行的董事、管理人員自己及其近親屬)借所謂的“擔(dān)?！卑刀申悅}，開方便之門。2、立法未給監(jiān)管主體——人民銀行具體實(shí)施監(jiān)督創(chuàng)設(shè)有效的機(jī)制。3、“關(guān)系人”的范圍之界定尚有不足，即一方面未對(duì)近親屬作出明確的限定，另一方面對(duì)商業(yè)銀行的股東(尤其是持有較高比例股份的企業(yè))納入關(guān)系人的范圍②。

中國兩大基本法律對(duì)監(jiān)管方法僅有原則性的規(guī)定，諸如以何種形式和程序來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)、非現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管，或者通過利用外部審計(jì)師對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行核實(shí)，這些方法的具體運(yùn)用均未上升到法制的層面。

五是監(jiān)管機(jī)制過于強(qiáng)調(diào)法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用——疏忽了銀行內(nèi)部控制和同業(yè)自律機(jī)制的兼用。我國《商業(yè)銀行法》在內(nèi)部控制機(jī)制的設(shè)計(jì)上僅有三個(gè)條文。有以下幾個(gè)缺陷：其一，規(guī)定過于原則化。業(yè)務(wù)管理規(guī)則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需進(jìn)一步補(bǔ)充完善。其二，未對(duì)內(nèi)容專門性的稽核檢查途徑——審計(jì)予以規(guī)制，這會(huì)大大削弱該途徑的有效性。銀行監(jiān)管法制健全的國家往往突出審計(jì)員在任命及職權(quán)行使上受法定監(jiān)管主體的制約。其三，法律對(duì)于內(nèi)部控制系統(tǒng)是否完善、有效的再監(jiān)管問題未予重視。

六是監(jiān)管法制在適應(yīng)銀行業(yè)國際化方面存在不足。1、規(guī)范性文件的權(quán)威性不高。除了《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》是國務(wù)院通過和的行政法規(guī)外，其余多為中國人民銀行頒發(fā)?！渡虡I(yè)銀行法》是立足國內(nèi)銀行及其業(yè)務(wù)，對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可能難于有效實(shí)現(xiàn)。2、在監(jiān)管內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的方法上過于原則而不便于操作。3、在監(jiān)管領(lǐng)域的選擇上，法制很明顯傾向于對(duì)境內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而疏忽對(duì)境外金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。因?yàn)槲覈毒惩饨鹑跈C(jī)構(gòu)管理辦法》對(duì)海外金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管極為簡單——只要求每半年報(bào)送一次報(bào)表，未作其他任何要求。

此外，中國銀行監(jiān)管法制的缺陷還與相關(guān)的配套政策和法制的不健全有關(guān)。中國銀行監(jiān)管法制中存在的諸如監(jiān)管主體地位和具體權(quán)責(zé)的落實(shí)問題等，已不僅僅是法律問題，它還涉及到國家權(quán)力的分配和制約機(jī)制，與國家的政治體制改革息息相關(guān)聯(lián)；對(duì)國有商業(yè)銀行的監(jiān)管困難也直接關(guān)涉到金融體制、國有企業(yè)轉(zhuǎn)制等重大問題。相關(guān)的配套法制諸如企業(yè)破產(chǎn)法制、會(huì)計(jì)法律制度、審計(jì)法律制度等的健全都直接關(guān)系到銀行監(jiān)管制度能否順利地進(jìn)入現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中去。正如克萊因指出，要防止金融風(fēng)暴的爆發(fā)，必須具備三個(gè)條件：要建立健全企業(yè)破產(chǎn)法、會(huì)計(jì)和交易制度，增加市場(chǎng)的透明度，以及要有良好的教育制度⑨。

二、完善中國銀行監(jiān)管法制的若干思考

目前，我國專門成立了銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)——中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，監(jiān)管主體明顯加強(qiáng)。但是，我們通過歷史和現(xiàn)狀的透析，發(fā)現(xiàn)中國銀行監(jiān)管法制仍然存在著不足和缺憾，我認(rèn)為銀監(jiān)會(huì)今后應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的監(jiān)管法制建設(shè)：

（一）法律、法規(guī)及規(guī)章的制定與廢改要突出監(jiān)管法制體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)和完備。

一是法律、法規(guī)及規(guī)章的制定者要重視立法的整體規(guī)劃。首先，一方面對(duì)近期需要制定的規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)劃；另一方面切忌發(fā)現(xiàn)“一事”便立“一法”的流弊，這種作法既不便于監(jiān)管者執(zhí)法，也不利于銀行自覺地守法，同時(shí)還可能引發(fā)相關(guān)規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)、不照應(yīng)，甚至沖突。其次，重視對(duì)既有的法律規(guī)章不合時(shí)宜的內(nèi)容及時(shí)進(jìn)行處理，尤其是那些與新法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章更應(yīng)及時(shí)地廢止或修改。我國處于體制轉(zhuǎn)軌的過程，有必要對(duì)舊的法律法規(guī)進(jìn)行清理。二是監(jiān)管部門針對(duì)具體監(jiān)管領(lǐng)域的個(gè)別規(guī)章在條件成熟時(shí)應(yīng)注意系統(tǒng)化。美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)將其管理?xiàng)l例按26個(gè)字母序號(hào)編列的管理方式值得借鑒⑨。以前中國人民銀行的監(jiān)管規(guī)章數(shù)量太大，分門別類地逐漸系統(tǒng)化不僅必要，而且是當(dāng)務(wù)之急。不然的話，只會(huì)增加監(jiān)管者履職的成本，也會(huì)增大各銀行遵守有關(guān)規(guī)章的困難。

（二）結(jié)合國情，借鑒外國立法經(jīng)驗(yàn)，特別是那些銀行監(jiān)管法制行之有效的國家立法經(jīng)驗(yàn)，使中國銀行監(jiān)管法制合理接納國際通行的規(guī)則和制度。

銀行監(jiān)管是一項(xiàng)政策性和技術(shù)性很強(qiáng)的活動(dòng)，銀行監(jiān)管法制是技術(shù)性、專業(yè)性并具的法律制度。這種技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的法制不同于那些與文化、歷史背境因素聯(lián)系緊密的婚姻、家庭、繼承等領(lǐng)域的法律，后者因體現(xiàn)文化的穩(wěn)定性、繼承性和傳統(tǒng)性，而無法學(xué)習(xí)和借鑒，而技術(shù)性強(qiáng)的法制則便于借鑒、活用。因此，我們應(yīng)積極創(chuàng)造條件，主動(dòng)地學(xué)習(xí)研究、借鑒國外銀行監(jiān)管法制的經(jīng)驗(yàn)，特別是專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)——銀監(jiān)會(huì)，更有必要重視。

（三）正確處理放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系。

中國監(jiān)管法制建設(shè)一直保留著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的烙印，許多制度都有一定的滯后性。我國加入WTO后，必須直接面對(duì)——放松監(jiān)管和改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管的沖擊與協(xié)調(diào)。放松監(jiān)管是指我國既有的法制必須逐步適應(yīng)WTO有關(guān)金融服務(wù)方面的制度和規(guī)則要求，放棄過去那種體現(xiàn)過多行政干預(yù)的銀行監(jiān)管制度，尤其是涉外銀行業(yè)務(wù)方面的監(jiān)管，這樣會(huì)大大增加中國銀行業(yè)及金融市場(chǎng)遭受國際金融風(fēng)險(xiǎn)滲透的可能性。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管只能走向改進(jìn)監(jiān)管質(zhì)量和提高監(jiān)管效率，將全面的嚴(yán)格監(jiān)管發(fā)展為有重點(diǎn)的高質(zhì)量監(jiān)管。及時(shí)地、有計(jì)劃、有步驟地健全應(yīng)該監(jiān)管方面的法律制度。因此，銀行監(jiān)管法制的廢、改、立，不僅需要勇氣，更需要“技術(shù)”。

（四）完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度。監(jiān)管主體自身建設(shè)的制度化和規(guī)范化關(guān)系到整個(gè)銀行監(jiān)管法制及實(shí)施水平的提高。銀監(jiān)會(huì)自身建設(shè)需法律進(jìn)一步明確其地位和權(quán)責(zé)，把防范地方政府干預(yù)、提高銀行監(jiān)管效率的具體措施制度化。銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部職能部門的劃分也應(yīng)順應(yīng)監(jiān)管新形勢(shì)的需要進(jìn)行改造，要突出金融監(jiān)管職能部門的地位，注意處理金融監(jiān)管與金融管理服務(wù)之間的關(guān)系。銀監(jiān)會(huì)工作人員素質(zhì)建設(shè)也應(yīng)上升到制度層面上來，嚴(yán)格規(guī)范銀行監(jiān)管工作人員(特別是主要負(fù)責(zé)人)對(duì)金融業(yè)務(wù)知識(shí)和技能的掌握，對(duì)銀行法制及其實(shí)施機(jī)制的熟悉等要求，應(yīng)建立銀行監(jiān)管業(yè)務(wù)知識(shí)資格試和職業(yè)道德評(píng)價(jià)等制度。現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜多變的金融市場(chǎng)和多樣化的金融風(fēng)險(xiǎn)需要具有金融專業(yè)知識(shí)和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的工作人員來履行監(jiān)管職責(zé)。通過審慎有效的監(jiān)管，監(jiān)管工作的目的。

（五）監(jiān)管制度的完善。

一是完善銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行進(jìn)行稽核檢查的保障制度。對(duì)于非規(guī)場(chǎng)檢查，應(yīng)具備在單個(gè)和并表的基礎(chǔ)上收集、檢查、分析、審核報(bào)告的手段。因此銀監(jiān)會(huì)應(yīng)對(duì)銀行報(bào)告，尤其是需強(qiáng)制性報(bào)告的問題、程序和時(shí)間作出規(guī)制，月報(bào)表和附加資料、年度決算、營業(yè)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告等材料的內(nèi)容、信息準(zhǔn)確性要求及提出的時(shí)間、程序均需詳盡規(guī)制，這有助于監(jiān)管者作出準(zhǔn)確非現(xiàn)場(chǎng)的分析?，F(xiàn)場(chǎng)檢查制度的構(gòu)建更為迫切，檢查程序及檢查權(quán)力的保障是該制度的核心，可借鑒美國的立法經(jīng)驗(yàn)，賦予監(jiān)管主體以不預(yù)先通知的絕對(duì)檢查權(quán)。法律也應(yīng)強(qiáng)化檢查人員的責(zé)任，疏于監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者依刑法追究刑事責(zé)任。

二是完善銀行內(nèi)部控制制度及其再監(jiān)管制度。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)對(duì)銀行內(nèi)部控制度的完善提出一個(gè)規(guī)范化的細(xì)則要求，并規(guī)范各銀行實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《有效監(jiān)管的核心原則》的建議，內(nèi)部控制應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)(職責(zé)的界定、貸款審批的權(quán)限分離和決策程序)、會(huì)計(jì)規(guī)則(對(duì)帳、控制單、定期試算等)、“雙人原則”(不同職責(zé)的分離、交叉核對(duì)、資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字等)、對(duì)資產(chǎn)和投資的實(shí)際控制等方面來構(gòu)建。這些控制措施還需有內(nèi)部審計(jì)稽核職能進(jìn)行補(bǔ)充，以便借助內(nèi)部審計(jì)稽核職能在機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨(dú)立地評(píng)價(jià)控制系統(tǒng)的完善程度、有效性和效率。銀監(jiān)會(huì)除規(guī)范直接檢查這些控制措施的有效性外，還應(yīng)要求內(nèi)部審計(jì)稽核職能部門對(duì)監(jiān)管主體工作作出報(bào)告，以便及時(shí)發(fā)出糾正通知。

三是完備必要的應(yīng)急措施?！渡虡I(yè)銀行法》②規(guī)定了“接管”和“破產(chǎn)”制度，但對(duì)于銀行的緊急情形——無足夠自有資本清償能力或危險(xiǎn)狀況時(shí)的短期性應(yīng)急措施的規(guī)定仍然很籠統(tǒng)。緊急措施有助于防范個(gè)別銀行風(fēng)險(xiǎn)的漫延。緊急措施可由立法授權(quán)監(jiān)管主體采取相應(yīng)措施。例如：1、禁止或限制業(yè)主或股東以分配利潤和用擔(dān)保的方式提款；2、禁止銀行將可動(dòng)用支付手段參股投資等；3、禁止吸收存款、提供信貸或作部分限制；4、禁止銀行管理層和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人從事業(yè)務(wù)活動(dòng)或作部分限制；5、派駐監(jiān)督人員監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)等?！侗O(jiān)管法》應(yīng)急措施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的規(guī)定缺少細(xì)化，對(duì)于經(jīng)營狀況良好且具有償付能力但面臨暫時(shí)流動(dòng)性困難的銀行，央行和銀監(jiān)會(huì)應(yīng)直接進(jìn)行貸款援助或由央行提供擔(dān)保，以幫助解決短期困難。

四是進(jìn)一步健全市場(chǎng)退出監(jiān)管制度。我國《商業(yè)銀行法》已原則性地構(gòu)建了銀行破產(chǎn)制度②，但是還有許多具體問題未予涉及。今后應(yīng)加強(qiáng)對(duì)破產(chǎn)程序中的破產(chǎn)申請(qǐng)程序的監(jiān)管，不能由銀行直接向法院申請(qǐng)。因?yàn)殂y行的破產(chǎn)須謹(jǐn)慎為之，且需經(jīng)嚴(yán)格審查。同時(shí)還應(yīng)構(gòu)筑相應(yīng)的和解程序及有關(guān)期間的計(jì)算制度。銀行債務(wù)的清償、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均需規(guī)范化。

參考資料：

①《中華人民共和國人民銀行法》

②《商業(yè)銀行法》（1995年5月10日人大常委會(huì)通過和2003年12月27日修正）

③《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（2003年12月27日中華人民共和國主席令第11號(hào)公布）

④《關(guān)于調(diào)整銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入管理方式和程序的決定》（中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)令第1號(hào)公布）

⑤《我國金融法制建設(shè)的歷程與展望》（陳小云，《中國金融》1998年第12期）

⑥《中國人民銀行總行對(duì)國有獨(dú)資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》（銀發(fā)[1997]81號(hào)）及《商業(yè)匯票承兌、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)管理暫行辦法》（1997年5月22日）

⑦《常用票據(jù)、結(jié)算、信貸法律法規(guī)》，人民法院出版社1999年版

⑧《金融違法行為處罰辦法》（1999年2月22日國務(wù)院）

⑨《商業(yè)銀行監(jiān)管比較》（楊衛(wèi)紅，民事與建設(shè)出版社1998年版）