導(dǎo)語(yǔ)：小議取水許可的性質(zhì)及其與水權(quán)關(guān)聯(lián)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞:取水許可水權(quán)水權(quán)交易

內(nèi)容提要:取水許可雖然對(duì)于水行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)體現(xiàn)了一種受法律保護(hù)的利益，但其本質(zhì)仍是一種公權(quán)性質(zhì)的行政管理方式，而不是一種私權(quán)利。水權(quán)雖然具有公權(quán)性，但通說(shuō)都認(rèn)為“水權(quán)是一種具有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)”，其本質(zhì)還是一種私權(quán)。作為公權(quán)性質(zhì)的行政管理方式，取水許可是如何過(guò)渡成具有私權(quán)性質(zhì)的水權(quán)呢？二者關(guān)系為何？本文認(rèn)為，取水許可是水權(quán)的主要取得方式。

前言

隨著社會(huì)文明程度的提高和人類(lèi)對(duì)美好環(huán)境的追求，水資源的生態(tài)價(jià)值愈發(fā)受到重視，而水資源的日益枯竭和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大需求，也致使水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值被放大到前所未有的程度。為了更好地利用和保護(hù)水資源，使其既能滿足生態(tài)環(huán)境用水的需要，又能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，實(shí)現(xiàn)水資源與整個(gè)社會(huì)的良性互動(dòng)和發(fā)展，必須尋求一種有效的資源配置模式來(lái)合理配置和使用水資源，使其滿足上述多方面的需求。因水資源國(guó)家所有的性質(zhì)及其承載的越來(lái)越多的公益性質(zhì)，人們首先想到的是利用國(guó)家“有形的手”來(lái)進(jìn)行水資源的配置并且排斥市場(chǎng)介入或者說(shuō)僅容許有限的市場(chǎng)參與。但是這種單純依靠行政手段具有極大的外部性，導(dǎo)致資源配置的效率低下，事實(shí)也證明，這種方式并不能很好地保護(hù)水資源，反而由于“尋租”的存在，會(huì)加劇水資源的非理性使用甚至破壞。于是，人們想到了使外部性最大程度內(nèi)部化的方式——市場(chǎng)模式。但是這種模式運(yùn)作的前提是，存在于水資源上的權(quán)利得以清晰界定，以滿足市場(chǎng)主體交易的需求，同時(shí)，存在于水資源上的公益性決定了必須構(gòu)建相應(yīng)機(jī)制以滿足水資源的民生保障需求，于是，“具有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)”的水權(quán)便應(yīng)運(yùn)而生。在水權(quán)產(chǎn)生以前，取水許可制度一直發(fā)揮著水資源配置的重要功能，那么，在水權(quán)產(chǎn)生的背景下，與此有緊密關(guān)系的取水許可該如何定位，其性質(zhì)為何，與水權(quán)究竟為何關(guān)系，則是值得我們?nèi)ヌ接懙膯?wèn)題。本文寫(xiě)作的目的亦在辨清取水許可的性質(zhì)，厘清其與水權(quán)的關(guān)系。

一、取水許可的性質(zhì)分析

（一）取水許可的概念及立法體現(xiàn)

取水許可是指在法律一般禁止的情況下，水行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，通過(guò)頒發(fā)許可證的形式，依法賦予特定相對(duì)人利用水工程或者機(jī)械提水設(shè)施直接從江河湖泊或地下取水的權(quán)利的行為。

取水許可制度早在1988年1月21日頒布的《中華人民共和國(guó)水法》（《以下簡(jiǎn)稱(chēng)舊水法）中就有相關(guān)規(guī)定。該法第三十二條規(guī)定，國(guó)家對(duì)直接從地下或者江河、湖泊取水的，實(shí)行取水許可制度。為家庭生活、畜禽飲用取水和其他少量取水的，不需要申請(qǐng)取水許可。實(shí)行取水許可制度的步驟、范圍和辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。這是我國(guó)首次從法律層面上確立取水許可制度。2002年8月29日新修訂的《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新水法）對(duì)舊水法進(jìn)行了較大幅度的改動(dòng)，但是對(duì)取水許可制度卻予以了重申。該法第四十八條規(guī)定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外。實(shí)施取水許可制度和征收管理水資源費(fèi)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

（二）取水許可是一種行政管理方式

取水許可性質(zhì)為何？是一種權(quán)利還是一種行政管理方式？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的不同回答決定著其與水權(quán)的不同關(guān)系。本文認(rèn)為，取水許可是一種行政管理方式而不是一種權(quán)利或者說(shuō)水權(quán)，理由如下：

首先，其若為權(quán)利，那么，權(quán)利的主體是誰(shuí)？水行政主體抑或水行政相對(duì)人。如若是水行政主體，權(quán)利的自由處分性意味著可以根據(jù)自己的主觀意愿進(jìn)行許可或不進(jìn)行許可，對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)極為不利，這顯然不符合現(xiàn)代法治精神；如若是水行政相對(duì)人則更不成立，行政相對(duì)人若需用水首先要向行政主體申請(qǐng)，其是否能夠取水取決于水行政主體的決定，而不是以自己的意志為轉(zhuǎn)移，不符合權(quán)利的本質(zhì)。雖然行政相對(duì)人有是否申請(qǐng)取水的自由決定權(quán)，但由此認(rèn)為取水許可即為一種權(quán)利難免牽強(qiáng)。

其次，從規(guī)定取水許可證的法律法規(guī)來(lái)看，無(wú)論是新舊水法還是國(guó)務(wù)院頒布的實(shí)施辦法和條例，其無(wú)一例外都是公法性質(zhì)的行政法。而從具體的規(guī)定來(lái)看，水法中關(guān)于取水許可的規(guī)定實(shí)際上是設(shè)定了新的行政許可，屬于《中華人民共和國(guó)行政許可法》規(guī)范的范疇。

再次，雖然取水許可證對(duì)擁有者來(lái)說(shuō)，確實(shí)體現(xiàn)著一種利益，即可以持證取水的利益，而且這種利益因?yàn)槭墙?jīng)過(guò)許可而享有，所以受到法律強(qiáng)制力的保護(hù)，按照學(xué)界通說(shuō)，權(quán)利即為“享受特定利益的法律之力”[3]，取水許可似乎確為一種權(quán)利，實(shí)則不然，這里其實(shí)是混淆了取水許可和因取水許可而獲得的一種權(quán)利，這種權(quán)利實(shí)際上就是水權(quán)[4]，也就是說(shuō)，取水許可是一種權(quán)利論者把取水許可和水權(quán)混為一談。因獲得取水許可證而取得一種新的權(quán)利并不會(huì)改變?nèi)∷杀旧碜鳛樾姓芾矸绞降男再|(zhì)。

二、取水許可與水權(quán)關(guān)系辨析

（一）何為水權(quán)？

欲厘清取水許可證與水權(quán)的關(guān)系，首先必須弄清楚水權(quán)的概念為何，因?yàn)槟壳霸趯W(xué)界，水權(quán)的概念尚未能形成一個(gè)統(tǒng)一的觀點(diǎn)。歸納起來(lái)，有以下幾種：

1．水權(quán)謂依法對(duì)于地面水或地下水，取得使用或收益之權(quán)。[5]

這一觀點(diǎn)即學(xué)界的“一權(quán)說(shuō)”，也是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的通說(shuō)。其將水資源和產(chǎn)品水的所有權(quán)排除在水權(quán)概念的外延之外，認(rèn)為水權(quán)是一種來(lái)源于水資源所有權(quán)但又獨(dú)立于水資源所有權(quán)的用益物權(quán)。代表學(xué)者是裴麗萍教授和崔建遠(yuǎn)教授。裴麗萍教授在其《水權(quán)制度初論》中指出“水權(quán)是水資源的非所有人依照法律的規(guī)定或合同的約定所享有的對(duì)水資源的使用或收益權(quán)。”[6]崔建遠(yuǎn)教授在其《水權(quán)與民法理論及物權(quán)法的制定》中寫(xiě)道“水權(quán)，是權(quán)利人依法對(duì)地表水與地下水使用、受益的權(quán)利?！?/p>

2．水權(quán)是指水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。

此謂學(xué)界的“二權(quán)說(shuō)”。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者有些是秉持大陸法系傳統(tǒng)民法的觀點(diǎn)，認(rèn)為“水地合一”，所以，水權(quán)如同土地權(quán)一樣包括所有權(quán)和用益物權(quán)，如“從大陸法系傳統(tǒng)民法觀點(diǎn)看，土地所有權(quán)人就是土地上水資源的所有權(quán)人。與土地權(quán)利相對(duì)應(yīng)，大陸法系傳統(tǒng)民法中的水權(quán)應(yīng)包括水資源所有權(quán)和用益物權(quán)兩部分?！盵7]還有學(xué)者是從產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)論證水權(quán)是包括所有權(quán)和使用權(quán)的。產(chǎn)權(quán)即“那些能夠構(gòu)成最完整的法律權(quán)利以支配和處分財(cái)產(chǎn)或權(quán)利（claim）的所有元素的集合?！盵8]顯然，要構(gòu)成最完整的支配和處分水資源的法律權(quán)利，水權(quán)的概念當(dāng)然既要包括使用收益權(quán)利，也要包括所有權(quán)，如“水權(quán)即水資源的產(chǎn)權(quán)，包括水的所有權(quán)及其使用權(quán)等?！?/p>

3．水權(quán)是一整套關(guān)于水資源的權(quán)利體系或者有關(guān)水資源的權(quán)利總和或權(quán)利束，它包括水資源所有權(quán)以及由水資源所有權(quán)派生出來(lái)的其他權(quán)利，如水資源的使用權(quán)、分配權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)、水環(huán)境權(quán)等.

此謂學(xué)界通說(shuō)“多權(quán)說(shuō)”，然而，此一觀點(diǎn)僅為“多權(quán)說(shuō)”的一種。“多權(quán)說(shuō)”的觀點(diǎn)比較龐雜。如蔡守秋教授在其《論水權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍和條件》中指出“一般而言，水權(quán)是指由水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)（用益權(quán)）、水環(huán)境權(quán)、社會(huì)公益性水資源使用權(quán)、水資源行政管理權(quán)、水資源經(jīng)營(yíng)權(quán)、水產(chǎn)品所有權(quán)等不同種類(lèi)的權(quán)利組成的水權(quán)體系，其中水資源產(chǎn)權(quán)則是一個(gè)混合性的權(quán)利束。”王蓉副教授認(rèn)為“水權(quán)應(yīng)包括水資源所有權(quán)以及在法律約束下形成的由水資源國(guó)家所有權(quán)派生出來(lái)的不同主體所具有的使用權(quán)和收益權(quán)。水權(quán)主體既包括傳統(tǒng)意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)主體，也包括生態(tài)意義上的社會(huì)權(quán)主體。”[11]馮尚友指出“水權(quán)是水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)和水資源經(jīng)營(yíng)權(quán)等一組權(quán)利的總稱(chēng)?！盵12]張郁博士則將水權(quán)定義為水資源的所有權(quán)和水資源利用和管理過(guò)程中有關(guān)水的產(chǎn)權(quán)，包括水資源所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及與水有關(guān)的其他權(quán)益。

筆者以為，無(wú)論一權(quán)說(shuō)，二權(quán)說(shuō)，還是多權(quán)說(shuō)，皆有其合理之處。一權(quán)說(shuō)最直接地反映了水權(quán)概念設(shè)計(jì)的目的，且水權(quán)制度的核心——水權(quán)交易制度[14]中交易的水權(quán)主要是指水的用益物權(quán)的交易，曹明德教授就曾鮮明地指出“一般情況下，我們是在兩種意義上使用水權(quán)這一概念的：一是指水資源的所有權(quán)，二是僅指水資源的用益權(quán)，它是從水資源所有權(quán)若干權(quán)能中分離出來(lái)而形成的一種新型的準(zhǔn)用益物權(quán)，系一種他物權(quán)……因此，水權(quán)有兩個(gè)不同層次的概念，當(dāng)我們討論“水權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制”、“水權(quán)交易”、“水市場(chǎng)”等術(shù)語(yǔ)時(shí)，顯然是指后者。”[15]二權(quán)說(shuō)或從產(chǎn)權(quán)制度入手，或?qū)⑵渫恋刂贫认嗦?lián)系，將水資源的所有權(quán)納入到水權(quán)概念體系之中，以維持水權(quán)概念邏輯的完整性，使其免于成為“無(wú)源之水，無(wú)本之木”[16]多權(quán)說(shuō)將水權(quán)界定為一組權(quán)利束，一組以水資源（也有學(xué)者認(rèn)為包括產(chǎn)品水）為客體的權(quán)利集合。盡管在不同學(xué)者眼中，這個(gè)權(quán)利束的內(nèi)容各有不同，但基本都包括水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)和水資源經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種以客體來(lái)界定權(quán)利的方式使水權(quán)內(nèi)容更加全面具體，外延上更具周延性。當(dāng)然，三種學(xué)說(shuō)亦各有其局限所在：二權(quán)說(shuō)中“產(chǎn)權(quán)說(shuō)”將英美法系的產(chǎn)權(quán)概念引入進(jìn)來(lái)雖然具有一定的合理性，但是沒(méi)有考慮到水權(quán)概念乃至水權(quán)制度存在的目的，二權(quán)說(shuō)中“與土地結(jié)合說(shuō)”早已不符合“水資源權(quán)屬由與土地相結(jié)合的私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榕c土地分離的獨(dú)立的公有制（即國(guó)家所有制）”[17]的發(fā)展趨勢(shì)；多權(quán)說(shuō)雖然邏輯上似乎更具周延性，但其試圖將所有與水相關(guān)的權(quán)利都收羅于水權(quán)的麾下，使得水權(quán)概念紛繁復(fù)雜，難免使人迷失其中，卻看不到水權(quán)制度設(shè)計(jì)的初衷；一權(quán)說(shuō)雖然易被指“脫離水資源的所有權(quán)談水權(quán)”使其成為“無(wú)源之水、無(wú)本之木”，但是筆者以為不然，不能因?yàn)樗畽?quán)概念不含所有權(quán)就認(rèn)為其是無(wú)源之水、無(wú)本之木啊，倘如此，所有的用益物權(quán)豈不都成了“無(wú)源之水、無(wú)本之木”？況且，水權(quán)制度并非是要和水資源（水產(chǎn)品）的所有權(quán)決裂而單獨(dú)存在，相反，它們是相互聯(lián)系而存在的，共同構(gòu)成完整的產(chǎn)權(quán)制度。而這一界定恪守了水權(quán)概念產(chǎn)生的初衷，也把握住了水權(quán)制度的核心，是相對(duì)最為科學(xué)的定義。

（二）取水許可為水權(quán)的主要取得方式之一

前文已述，取水許可為一種行政管理方式，水權(quán)是一種依法對(duì)于地面水或地下水，取得使用或收益之權(quán)。前者為公共權(quán)力性質(zhì)，后者為“具有公權(quán)性的私權(quán)”，其本質(zhì)仍為私權(quán)。那么，二者關(guān)系如何呢？有學(xué)者將二者割裂，只談區(qū)別，認(rèn)為“二者管理機(jī)制不同”“前者以行政管理協(xié)調(diào)手段為主”“后者以用水者之間的平等協(xié)商為主”，[18]對(duì)二者之間存在的緊密聯(lián)系卻視而不見(jiàn)。也有學(xué)者如崔建遠(yuǎn)教授認(rèn)為“取水許可制度系水權(quán)誕生的搖籃”[19]。筆者十分同意崔建遠(yuǎn)教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為取水許可是水權(quán)的主要取得方式之一，理由如下：

首先，在水權(quán)概念尚未被學(xué)界認(rèn)知時(shí)，取水許可制度發(fā)揮著重要的水資源配置功能，其與水權(quán)保持著天然的聯(lián)系。第一，從水資源的所有者層面來(lái)看，取水許可是水資源所有權(quán)權(quán)能的具體體現(xiàn)，是水資源所有者行使所有權(quán)的具體方式。在我國(guó)，水資源歸國(guó)家所有，即國(guó)家為水資源所有權(quán)主體，國(guó)家享有水資源的占有、使用、受益和處分權(quán)能，我們知道，“從根本上說(shuō)，國(guó)家的水資源所有權(quán)是為社會(huì)或者公眾的利益而設(shè)置的，它的目的往往不在于使國(guó)家獲得對(duì)于水資源的實(shí)際使用價(jià)值；況且，在客觀上，國(guó)家的水資源所有權(quán)也只能授權(quán)他人行使?！盵20]所以，國(guó)家通過(guò)行政許可將水資源授權(quán)給具體的用水人使用、受益乃至處分，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體利益以及公共利益的增進(jìn)，實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)了水資源國(guó)家所有制創(chuàng)設(shè)的目的，是國(guó)家行使水資源所有權(quán)的具體體現(xiàn)。第二，從水行政機(jī)關(guān)層面來(lái)看，它是水行政機(jī)關(guān)“分配、調(diào)度水資源，頒發(fā)或吊銷(xiāo)取水許可證，監(jiān)管用水狀況的法律依據(jù)”[21]。取水許可為一種行政許可，行政許可的設(shè)定和實(shí)施必須以相應(yīng)的法律授權(quán)為前提。舊水法第三十二條關(guān)于取水許可的規(guī)定正是發(fā)揮著這樣的一種授權(quán)作用。第三，從具體的用水人層面來(lái)看，取水許可是取得用水資格的法律制度。當(dāng)時(shí)的用水資格從其本質(zhì)來(lái)看，是用水人基于取水許可而使用水并獲得利益的現(xiàn)象，已經(jīng)具有水權(quán)之實(shí)，實(shí)際上就是水權(quán)。只不過(guò)，當(dāng)時(shí)水權(quán)概念尚不為人知曉?？梢?jiàn)，取水許可從起誕生之日起，就與水權(quán)保持著天然的聯(lián)系，是水權(quán)的重要取得方式，只不過(guò)在水權(quán)概念尚未被人認(rèn)知時(shí)，二者關(guān)系也沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)而已。

其次，在水權(quán)概念被認(rèn)知的背景下，二者聯(lián)系更加緊密，取水許可成為水權(quán)的主要取得方式之一。依照我們上文對(duì)水權(quán)的界定和法律規(guī)定，目前水權(quán)的取得方式有兩種：一種是依法律規(guī)定直接取得，勿需申請(qǐng)。這種方式即為新水法第四十八條以及新條例第四條規(guī)定的例外情形，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘或水庫(kù)中的水、家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水、為保障礦井等地下工程施工安全和生產(chǎn)安全必須進(jìn)行臨時(shí)應(yīng)急?。ㄅ牛┧?、為消除對(duì)公共安全或者公共利益的危害臨時(shí)應(yīng)急取水、為農(nóng)業(yè)抗旱和維護(hù)生態(tài)與環(huán)境必須臨時(shí)應(yīng)急取水等不需要申請(qǐng)取水許可證，就可以直接從地面或地下取水，獲得水權(quán)。但是這種法定取水權(quán)受到嚴(yán)格限制，僅限于上述特殊目的，且數(shù)量一般較小或取水時(shí)間較短。另一種則是依申請(qǐng)取得。這種方式為主要的取水方式，取水目的、取水時(shí)間、取水?dāng)?shù)量等限制相對(duì)寬松許多，當(dāng)然，水資源本身所承載的生態(tài)價(jià)值和其他公益價(jià)值要求水資源的許可使用必然伴隨著一系列限制，以達(dá)到水資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值目標(biāo)的雙重實(shí)現(xiàn)。但是，總體來(lái)講，依申請(qǐng)取得也即依據(jù)取水許可取得，是目前水權(quán)的主要取得方式。

再次，即使在未來(lái)的理想模式下，取水許可仍為水權(quán)的主要取得方式。這里的理想模式是指，在時(shí)效取得制度在我國(guó)民法典中得以確立以后，水權(quán)將存在三種取得方式：除開(kāi)依法直接取水和依申請(qǐng)取水外，還將存在依取得實(shí)效獲得水權(quán)，即“當(dāng)用水人公然地、平和地、持續(xù)地用水達(dá)到法定期間時(shí)，可以自動(dòng)地取得水權(quán)?！盵22]然而，即使在這種理想模式下，依法律直接規(guī)定取得水權(quán)和依取得實(shí)效獲得水權(quán)仍然“只占較小的比重，大量的水權(quán)都要基于取水許可產(chǎn)生，可以說(shuō)，取水許可制度系水權(quán)誕生的搖籃?！币虼?，認(rèn)為取水許可制度主要是行政法律制度，而水權(quán)為平等主體之間的權(quán)利，進(jìn)而否認(rèn)兩者聯(lián)系的觀點(diǎn)是不正確的，這只看到了事物的一面，而另一面則是，水權(quán)是“公權(quán)性質(zhì)”的私權(quán)，受公法限制尤其是行政法限制十分明顯，所以，“取水許可制度與水權(quán)之間的密切聯(lián)系具有先天的性質(zhì)?！?/p>