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2006年發(fā)生于英國(guó)的首例“核暗殺”事件，預(yù)示著核威脅與核恐怖將日常生活化。由此引發(fā)的英俄之間2007年的引渡戰(zhàn)和俄羅斯的不引渡決定，使兩國(guó)關(guān)系進(jìn)一步惡化，并中斷了兩國(guó)包括反恐合作在內(nèi)的多項(xiàng)國(guó)際合作。由于恰逢俄羅斯批準(zhǔn)《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》的決定正式生效，這場(chǎng)引渡風(fēng)波似乎具有特別的意義。引渡案涉及的核材料濫用和不引渡理由，表明國(guó)際反恐合作與引渡制度中存在明顯的法律和事實(shí)障礙。為了有效打擊包括核恐怖在內(nèi)的一切恐怖活動(dòng)，各國(guó)需要共同努力，加強(qiáng)國(guó)際反恐合作尤其是引渡領(lǐng)域的有關(guān)合作。其中，引渡制度的新發(fā)展和國(guó)際社會(huì)的新舉措，對(duì)于正考慮批準(zhǔn)《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》的中國(guó)(注：2005年，中國(guó)已成為該公約的簽署國(guó)。根據(jù)1969年5月20日《維也納條約法公約》第18條(不得在條約生效前妨礙其目的及宗旨之義務(wù))之規(guī)定“一國(guó)負(fù)有義務(wù)不能采取任何足以妨礙條約目的及宗旨之行動(dòng)：(甲)如該國(guó)已簽署條約或交換構(gòu)成條約之文書(shū)。而須經(jīng)批準(zhǔn)。接受或贊同，但尚未明白表示不宜成為條約當(dāng)事之意思;或(乙)如該國(guó)業(yè)已表示同意承受條約之拘束，而條約尚未生效，且條約之生效不稽延過(guò)久?！敝袊?guó)系該條約的簽署國(guó)，但目前尚未批準(zhǔn)《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》。)，具有一定的借鑒意義。

一、“盧戈沃伊(Lugovoy)引渡案”及其引發(fā)的法理問(wèn)題

2007年5月22日，英國(guó)皇家檢察總署根據(jù)調(diào)查，指控安德烈?盧戈沃伊以釙-210放射性毒物毒殺俄羅斯前叛逃特工、其前克格勃同事利特維年科[1]。利特維年科是前克格勃特工，因批評(píng)普京政府而于2000年叛逃到英國(guó)。2006年11月1日，利特維年科在倫敦一家酒吧與盧戈沃伊?xí)婧蟪霈F(xiàn)了神秘的中毒癥狀，并于同月23日死于醫(yī)院，臨死前指責(zé)是普京政府謀害了他。醫(yī)生在他體內(nèi)檢測(cè)出大劑量的釙-210，而與其多次會(huì)晤的盧戈沃伊在英國(guó)的所到之處，包括搭乘的英俄之間的航班，都留下了釙-210的痕跡[2]。據(jù)報(bào)道，利特維年科是誘發(fā)急性放射綜合癥的首個(gè)已知殉亡者，也是第一宗“核暗殺”事件的受害人;因此，盧戈沃伊成為首個(gè)“核暗殺”事件嫌疑犯，由此引發(fā)的英俄引渡戰(zhàn)也格外引人注目。

2007年5月28日，由于盧戈沃伊已離開(kāi)英國(guó)到達(dá)俄羅斯，英國(guó)只能依據(jù)1957年《歐洲引渡公約》向俄羅斯提出引渡請(qǐng)求。但是，英、俄之間并未簽定引渡條約，而且英國(guó)當(dāng)局之前曾拒絕向俄羅斯引渡21名俄羅斯公民，其中包括獲得英國(guó)政治庇護(hù)的恐怖分子幫兇別列佐夫斯基[3]。于是，2007年7月2日，俄羅斯以憲法規(guī)定不得引渡本國(guó)公民為由正式拒絕引渡，并聲稱若英國(guó)檢控署將證據(jù)轉(zhuǎn)交俄羅斯檢察官，則考慮在俄羅斯審判盧戈沃伊[4]。英國(guó)不滿意俄方的決定，并于7月16日宣稱，采取將4名俄羅斯外交官驅(qū)逐出境和對(duì)俄羅斯官員實(shí)行嚴(yán)格的簽證政策等措施以敦促合作[5]。作為回應(yīng)，俄羅斯于同月19日宣布，將驅(qū)逐4名英國(guó)外交官，停止向英國(guó)官員發(fā)放簽證，并且暫停與英國(guó)方面的反恐合作[6]。

雖然利特維年科之死至今撲朔迷離，但是英俄關(guān)于盧戈沃伊的引渡戰(zhàn)，使雙方難以繼續(xù)反恐合作。面對(duì)英俄之間的僵局，美國(guó)國(guó)務(wù)卿賴斯和德國(guó)總理默克爾向俄羅斯施壓，由于“恐怖謀殺事件發(fā)生在英國(guó)境內(nèi)”，要求俄方答應(yīng)英國(guó)的引渡請(qǐng)求，并參與各種國(guó)際事務(wù)的合作[7]。這是否表明：引渡案引起了國(guó)際社會(huì)對(duì)核濫用的深切擔(dān)憂?有關(guān)國(guó)際反恐合作需要俄羅斯的積極參與?英美等國(guó)的一致看法與俄羅斯的消極態(tài)度之所以形成鮮明對(duì)比，是否因?yàn)槎矸降牟灰蓻Q定違反了有關(guān)引渡條約或者原則?國(guó)際引渡合作是否存在制度缺陷或者法律障礙?如何才能消除引渡障礙以促進(jìn)國(guó)際合作呢?這些問(wèn)題都值得研究。

二、核材料的濫用與國(guó)際反恐合作

在這起“核暗殺”案中，釙-210的用量是一般致死量的100倍，在黑市的售價(jià)約3000萬(wàn)歐元[8]。作為放射性物質(zhì)主要材料的釙-210[9]，一旦進(jìn)入人體，放射性病狀就會(huì)嚴(yán)重?fù)p害內(nèi)臟功能，甚至少量釙也能致命[8]。因此，濫用的危害極大，若被恐怖分子用來(lái)制造“臟彈”發(fā)動(dòng)大規(guī)模恐怖襲擊，后果將不堪設(shè)想。而且，由于在前蘇聯(lián)核設(shè)施中有相當(dāng)數(shù)量的釙被盜并上市待售[9]，俄羅斯核材料黑市可能是釙-210的首要來(lái)源。這說(shuō)明，如果對(duì)核設(shè)施安全問(wèn)題的監(jiān)管不善，極可能造成核濫用，嚴(yán)重傷害平民[9]。

近年來(lái)，國(guó)際核物質(zhì)的走私現(xiàn)象日益嚴(yán)重[10]。就反對(duì)核恐怖主義的意義而言，大部分涉案核物質(zhì)的數(shù)量小，但“大部分以營(yíng)利為動(dòng)機(jī)的核走私活動(dòng)源于國(guó)際黑市對(duì)核物質(zhì)的廣泛需求”，而有些國(guó)家在核物質(zhì)和核設(shè)施的監(jiān)控方面存在漏洞[10]。在“核暗殺”案發(fā)后，美國(guó)公司廉價(jià)網(wǎng)售釙-210的訂購(gòu)單驟增，且有公司公開(kāi)出售原子彈[11]。這樣，“黑幕下的核走私及核轉(zhuǎn)移”“使核威脅從戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向日常生活”，極可能為恐怖分子提供核恐怖襲擊的便利[8]。為避免核濫用和核恐怖，必須嚴(yán)格監(jiān)管核材料和加強(qiáng)反核恐怖的國(guó)際合作。

針對(duì)國(guó)際核恐怖威脅的嚴(yán)峻形勢(shì)，聯(lián)合國(guó)制定了第13個(gè)國(guó)際反恐公約，即2007年7月7日生效的《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》，以彌補(bǔ)國(guó)際法關(guān)于核恐怖規(guī)范的不足。該公約將核恐怖確定為犯罪，明確了故意使用放射性材料、核材料、核裝置和核設(shè)施以危害他人、國(guó)際組織或國(guó)家的行為，屬核恐怖主義;而且要求締約國(guó)調(diào)整國(guó)內(nèi)法，制止在其國(guó)土上醞釀的核恐怖，并為此在防范、調(diào)查和罪犯引渡等方面開(kāi)展國(guó)際合作。2005年，中國(guó)、俄羅斯和美國(guó)等30多個(gè)國(guó)家成為第一批簽約國(guó);一年后，簽字國(guó)達(dá)100多個(gè)，這時(shí)俄羅斯已成為該公約的第6個(gè)批準(zhǔn)國(guó)，使國(guó)際多邊核反恐有了良好的開(kāi)端[12]。

三、引渡合作的依據(jù)與不引渡問(wèn)題

(一)引渡依據(jù)

國(guó)際引渡合作的依據(jù)，主要是國(guó)內(nèi)立法、國(guó)家之間的引渡條約以及含有引渡條款的國(guó)際公約。例如，英國(guó)《2003年引渡法》第193條規(guī)定：“如果某一外國(guó)未與英國(guó)預(yù)先確定雙邊的引渡合作安排……但只要該國(guó)與英國(guó)同屬某一多邊國(guó)際公約的締約國(guó)，國(guó)務(wù)大臣即可決定對(duì)其依照引渡法的相關(guān)程序提供引渡合作?！睋?jù)此，除了雙邊引渡條約之外，含有引渡條款的國(guó)際公約也可以成為英國(guó)對(duì)外引渡合作的法律依據(jù)。而且，根據(jù)該法第194條的規(guī)定，在“與英國(guó)不存在一般的引渡合作安排”的情況下，“英國(guó)可以與引渡請(qǐng)求國(guó)就個(gè)案引渡合作問(wèn)題達(dá)成特定安排”。這樣，英國(guó)就擴(kuò)大了引渡依據(jù)的范圍?；诨セ菰瓌t，與英國(guó)開(kāi)展引渡合作的國(guó)家，可援引相應(yīng)的多邊公約作為引渡依據(jù)，也可就個(gè)案與英國(guó)達(dá)成特定安排。

英國(guó)和俄羅斯聯(lián)邦都是《歐洲引渡公約》的會(huì)員國(guó)，并簽署了《刑事合作理諒解備忘錄》[13]。作為《歐洲引渡公約》締約國(guó)，英俄雙方均有義務(wù)在一定條件下移交請(qǐng)求國(guó)合法機(jī)關(guān)因某罪而請(qǐng)求引渡的所有人員。

(注：《歐洲引渡公約》(1957)第1條規(guī)定了引渡的義務(wù)。參見(jiàn)：趙秉志.歐盟刑事司法協(xié)助研究暨相關(guān)文獻(xiàn)中英文本[C].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2002：109.)這適用于符合該《公約》第2條規(guī)定的雙重犯罪和最低刑罰要求的所有罪行。由于“盧戈沃伊引渡案”涉及謀殺，這顯然滿足了雙重犯罪和最低刑罰的條件。關(guān)于程序上所要求的必備條件，也不存在任何問(wèn)題。因此，盡管英俄之間并未簽定雙邊引渡條約，但是英國(guó)可以依據(jù)《歐洲引渡公約》向俄羅斯請(qǐng)求引渡盧戈沃伊。

(二)不引渡原因

俄羅斯之所以拒絕引渡盧戈沃伊，據(jù)報(bào)道是因?yàn)椤皯椃ㄕ系K”，即《俄羅斯憲法》第61條確立的“本國(guó)國(guó)民不引渡”原則[14]。據(jù)此，俄方任何人或者機(jī)構(gòu)都無(wú)權(quán)超越憲法，將俄羅斯公民盧戈沃伊引渡到英國(guó)受審;但是，這并不妨礙盧戈沃伊自愿前往英國(guó)接受司法審查。拒絕引渡的另一依據(jù)是《歐洲引渡公約》第6條第1款，據(jù)此，英俄均可拒絕引渡請(qǐng)求國(guó)關(guān)于引渡本國(guó)國(guó)民的請(qǐng)求。本國(guó)國(guó)民不引渡條款被引入本公約，是因?yàn)榭紤]到歐洲大陸和幾個(gè)條約起草國(guó)的相關(guān)引渡例外規(guī)定，以爭(zhēng)取更多國(guó)家的加入[15]。實(shí)踐中關(guān)于是否引渡本國(guó)國(guó)民的分歧，主要表現(xiàn)在對(duì)于國(guó)民在國(guó)外實(shí)施犯罪的管轄問(wèn)題，若犯罪發(fā)生在大陸法管轄的區(qū)域，則被視為違反國(guó)內(nèi)法;而普通法在傳統(tǒng)上優(yōu)先考慮地域管轄[16]。英美關(guān)于“盧戈沃伊引渡案”的評(píng)論和官方聲明，充分反映了其堅(jiān)持地域管轄的立場(chǎng)，且“核暗殺”案也涉嫌公訴罪名。(注：例如，英國(guó)官方主張地域管轄原則，在英國(guó)審判此案的嫌疑犯。關(guān)于英國(guó)官方的評(píng)論，參見(jiàn)：Lugovoi“mustfacetrialinUK”[J].TheGuardian，2007-05-25.)

與大部分國(guó)際反恐文件相同，《歐洲引渡公約》還規(guī)定了“或引渡或起訴”，其基本原理是：違法者一定會(huì)受到法律制裁[17]。由于該原則的內(nèi)容具有選擇性，該公約規(guī)定的義務(wù)不是絕對(duì)的;只要不起訴決定是主管當(dāng)局完全依據(jù)法律規(guī)定的處理其他嚴(yán)重犯罪的程序作出的，就無(wú)需引渡法律程序。因此，俄羅斯在拒絕引渡盧戈沃伊?xí)r表示，若英國(guó)能提供確鑿的犯罪證據(jù)和事實(shí)，則將按照國(guó)際公認(rèn)的“雙重犯罪”原則，在本國(guó)司法框架下調(diào)查和審判被請(qǐng)求引渡人，并依法對(duì)其定罪判刑[14]。這是符合有關(guān)國(guó)內(nèi)立法和國(guó)際引渡義務(wù)的處理方式。

此外，俄羅斯拒絕引渡還有其他原因。為什么被拒絕請(qǐng)求的英國(guó)一再堅(jiān)持引渡且未請(qǐng)求在俄羅斯審判呢?因?yàn)樵谧C據(jù)鏈上，英國(guó)最想證明投毒行為是否由俄羅斯安全部門(mén)授意，這需要將盧戈沃伊置于英國(guó)檢察部門(mén)的直接控制下。由于釙-210是易溶于水的劇毒性放射物質(zhì)，故意使用這種物質(zhì)殺人，會(huì)導(dǎo)致大量無(wú)辜平民受害[14]，可能符合核恐怖主義的犯罪構(gòu)成。如果這樣，基于司法公正和人權(quán)保障的考慮，與俄羅斯合作審判將受到法律質(zhì)疑。所以，俄羅斯安全部門(mén)是否授意投毒，成為此案的關(guān)鍵和影響不引渡決定的潛在因素。

引渡合作有時(shí)還會(huì)受到國(guó)家間相互引渡關(guān)系的影響。幾年前，俄方“曾多次要求引渡在英國(guó)流亡的俄金融寡頭別列佐夫斯基與車臣非法武裝頭目扎卡耶夫”，均被英國(guó)以“政治犯不引渡為由”拒絕[18]。雖然英國(guó)援引“政治犯不引渡原則”有合理之處，但是不引渡決定直接導(dǎo)致英俄外交關(guān)系的惡化，也成為兩國(guó)間引渡合作的不愉快先例。值得注意的是，在俄羅斯決定不引渡之前，俄羅斯聯(lián)邦安全局于6月對(duì)別列佐夫斯基“間諜案”展開(kāi)司法調(diào)查，并于7月5日以充當(dāng)英國(guó)間諜并損害國(guó)家安全為由對(duì)俄前特工扎爾科進(jìn)行刑事起訴。這些活動(dòng)發(fā)生于《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》正式生效之前，俄方似乎在暗示：“核暗殺”事件可能由英國(guó)軍情六處所為，這屬于該公約第3條規(guī)定的排除適用范圍，并為4天后正式拒絕英國(guó)的引渡請(qǐng)求奠定了基礎(chǔ)。

如果俄羅斯在不違背國(guó)際義務(wù)的前提下，基于互惠原則和國(guó)內(nèi)的憲法規(guī)定拒絕英國(guó)的引渡請(qǐng)求，實(shí)屬合情合理;但是其卻采取對(duì)英國(guó)警方進(jìn)行諸多限制的辦法，這主要表現(xiàn)在：俄羅斯總檢察長(zhǎng)柴卡要求英方調(diào)查人員，“不能詢問(wèn)此案關(guān)鍵當(dāng)事人及證人”或者“單獨(dú)展開(kāi)調(diào)查行動(dòng)”，“英國(guó)警方的任何詢問(wèn)都必須得到俄聯(lián)邦安全局的批準(zhǔn)，而且需要有俄方人員跟隨”[19]。這不利于“核暗殺”案的調(diào)查工作，且違反了《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》第7條關(guān)于締約國(guó)合作調(diào)查的國(guó)際義務(wù)。

四、國(guó)際引渡制度的例外原則

“盧戈沃伊引渡案”主要涉及國(guó)際引渡合作的兩項(xiàng)例外原則：其一，本國(guó)國(guó)民不引渡原則，這是俄羅斯拒絕英國(guó)引渡請(qǐng)求的直接理由;其二，政治犯罪不引渡原則，這是與此引渡案密切相關(guān)的英國(guó)拒絕向俄羅斯引渡獲其政治庇護(hù)的俄羅斯公民的理由，也是俄羅斯對(duì)“盧戈沃伊引渡案”決定不引渡的間接原因之一。隨著各國(guó)加強(qiáng)引渡領(lǐng)域的國(guó)際反恐合作，有關(guān)引渡制度的例外原則有了嶄新的發(fā)展。例如，本國(guó)國(guó)民不引渡原則的適用出現(xiàn)了松動(dòng)，政治犯罪例外原則也受到限制。這些新發(fā)展既具有促進(jìn)反恐領(lǐng)域引渡合作的積極意義，又存在影響國(guó)際反恐合作的消極因素。

(一)關(guān)于“本國(guó)公民不引渡”原則

“本國(guó)公民不引渡”是為了保護(hù)本國(guó)國(guó)民的利益，而不將在國(guó)外犯罪的本國(guó)國(guó)民交給外國(guó)審判或者執(zhí)行刑罰。此原則曾經(jīng)是世界上絕大多數(shù)國(guó)家對(duì)外引渡合作的一項(xiàng)基本原則，也是許多雙邊引渡條約中首要的引渡阻卻事由。隨著國(guó)際刑事司法合作的日益密切，該原則的適用出現(xiàn)了松動(dòng)，這有利于減少國(guó)籍對(duì)反恐領(lǐng)域引渡合作的消極影響。

具體而言，許多多邊公約和雙邊引渡條約都允許引渡本國(guó)國(guó)民，弱化了國(guó)民不引渡這一例外原則。例如，繼《歐盟成員國(guó)間引渡條約》從原則上排除該原則的限制之后，“歐洲逮捕令制度”完全廢除了該原則，意大利與加拿大簽訂的雙邊引渡條約也允許引渡本國(guó)國(guó)民;有些國(guó)際公約，如《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，則直接規(guī)定了有關(guān)的變通執(zhí)行制度;《前南國(guó)際刑事法庭規(guī)約》、《盧旺達(dá)國(guó)際刑事法庭規(guī)約》和《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》，又將向有關(guān)國(guó)際刑事法院(庭)引渡本國(guó)國(guó)民確定為一項(xiàng)國(guó)際義務(wù)。這些新發(fā)展同樣適用于反恐領(lǐng)域，具有促進(jìn)國(guó)際反恐合作的積極意義。

然而，由于絕大多數(shù)國(guó)家的法律和大部分引渡條約仍規(guī)定不引渡本國(guó)國(guó)民，這為犯罪分子提供了逃避懲處的機(jī)會(huì)，該例外原則依然影響著反核恐怖的國(guó)際引渡合作。目前，國(guó)際上尚不存在普遍和統(tǒng)一的有關(guān)條約規(guī)范或者習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，各國(guó)只能依據(jù)國(guó)內(nèi)立法或者承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)開(kāi)展對(duì)外引渡合作[20]。國(guó)內(nèi)立法主要體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)憲法、刑法或者引渡法等法律文件中。一般來(lái)說(shuō)，英美法系國(guó)家及英聯(lián)邦成員國(guó)的法律，傾向于不限制被請(qǐng)求引渡人的國(guó)籍，其他國(guó)家或者明確規(guī)定不引渡本國(guó)國(guó)民，或者規(guī)定自主選擇決定是否引渡本國(guó)國(guó)民。

雖然在拒絕引渡請(qǐng)求的情況下，被請(qǐng)求國(guó)通常將被請(qǐng)求引渡人交付給本國(guó)司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，但是“或引渡或起訴”措施在實(shí)際適用中有一定的局限性，實(shí)踐中難以有效發(fā)揮其代替引渡的作用。一方面，其選擇性特點(diǎn)在有些國(guó)家根本無(wú)法體現(xiàn)，權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等性又導(dǎo)致引渡合作的雙方?jīng)]有協(xié)商的前提條件[21]。在“盧戈沃伊引渡案”中，俄羅斯對(duì)是否引渡嫌疑犯有決定權(quán)，英俄雙方難以對(duì)此共同協(xié)商達(dá)成一致。雖然這場(chǎng)引渡戰(zhàn)導(dǎo)致兩國(guó)外交關(guān)系嚴(yán)重惡化，但是俄方始終掌握引渡合作的主動(dòng)權(quán)，至今既沒(méi)有引渡又沒(méi)有起訴“核暗殺”事件的嫌疑犯，甚至限制英方在莫斯科的調(diào)查工作。另一方面，被請(qǐng)求國(guó)僅是犯罪嫌疑人國(guó)籍國(guó)，而非犯罪發(fā)生地國(guó)，尚未遭受犯罪行為或者犯罪結(jié)果的直接危害。因而從本國(guó)司法利益最大化角度分析，被請(qǐng)求國(guó)可能不會(huì)高度重視有關(guān)的刑事追訴工作。從調(diào)查取證的角度而言，被請(qǐng)求國(guó)也不易收集到犯罪發(fā)生地的相關(guān)證據(jù)，若從請(qǐng)求國(guó)獲取證據(jù)，則困難將更多且成本較高。

(二)關(guān)于“政治犯不引渡”原則

“政治犯不引渡”，是國(guó)際社會(huì)普遍接受的引渡合作基本原則。隨著對(duì)恐怖犯罪的高度重視，有不少公約和條約對(duì)恐怖主義犯罪非政治化，從而限制了該原則的適用范圍，并相應(yīng)地?cái)U(kuò)大了反恐領(lǐng)域的引渡合作。

關(guān)于國(guó)際反恐公約，《制止恐怖主義爆炸公約》第11條和《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》第14條規(guī)定，不得為引渡或者司法協(xié)助的目的，將有關(guān)恐怖行為視為政治犯罪。《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》第15條也規(guī)定：“為了引渡或相互司法協(xié)助的目的”，本公約第2條所述的恐怖犯罪“不得被視為政治罪、同政治罪有關(guān)的犯罪或由政治動(dòng)機(jī)引起的犯罪”。關(guān)于區(qū)域性公約，《懲治恐怖主義犯罪的歐洲公約》從理論上完全排除了引渡政治犯的可能，要求必須對(duì)恐怖主義犯罪非政治化，即在引渡問(wèn)題上，不得將恐怖犯罪視為政治犯罪。還有國(guó)家在締結(jié)或修改雙邊引渡條約時(shí)明確將有關(guān)犯罪排除在這項(xiàng)原則的適用范圍之外，如美英2003年簽署的補(bǔ)充條約即為這樣。

隨著反恐領(lǐng)域中該原則適用范圍的縮小，國(guó)際引渡合作的范圍相應(yīng)擴(kuò)大。即使少量犯罪分子在該原則的庇護(hù)下逃避了法律制裁，從理論上講，補(bǔ)救措施也能有效打擊核恐怖犯罪。作為必要補(bǔ)充的“或引渡或起訴”，有利于回避關(guān)于“政治犯”的爭(zhēng)議，防止他國(guó)基于互惠原則使逃犯逃避法律追究，但實(shí)際效果并不理想，難以成功引渡已獲他國(guó)政治庇護(hù)的恐怖分子。例如，與“盧戈沃伊引渡案”有關(guān)的俄羅斯人的引渡問(wèn)題，最終被英國(guó)援引該原則多次而拒絕引渡。

五、應(yīng)加強(qiáng)引渡領(lǐng)域的國(guó)際反核恐怖合作

國(guó)際反核恐怖合作，需要世界各國(guó)從預(yù)防和懲治兩方面入手，既要采取預(yù)防措施嚴(yán)格監(jiān)管核材料，又要加強(qiáng)有關(guān)的法律合作，其中，引渡合作就是很重要的一環(huán)。目前，國(guó)際恐怖活動(dòng)有增無(wú)減，利用核材料發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的嚴(yán)峻形勢(shì)也不容忽視。因此，各國(guó)如何消除羈絆以加強(qiáng)引渡領(lǐng)域的國(guó)際反核恐怖合作，已成為亟待解決的問(wèn)題。

(一)有關(guān)對(duì)策的評(píng)價(jià)

關(guān)于“盧戈沃伊引渡案”，英國(guó)官方提出了消除俄羅斯對(duì)外引渡障礙和實(shí)現(xiàn)英俄引渡合作的若干建議。這些對(duì)策是否有效可行，值得進(jìn)一步探討和研究。

1.解釋?xiě)椃?/p>

英國(guó)外務(wù)大臣從拒絕引渡的憲法依據(jù)推斷，俄羅斯解釋?xiě)椃ǖ姆绞接卸浩湟皇亲饕?guī)則的例外性規(guī)定;其二是創(chuàng)造性地解釋?xiě)椃l文本身。憲法解釋的具體方法，因各國(guó)理論和實(shí)踐的不同而有所區(qū)別[22]。《俄羅斯憲法》明確規(guī)定了國(guó)際法條款，且確立了國(guó)際慣例和國(guó)際條約義務(wù)的優(yōu)先性;因此，任何國(guó)內(nèi)條文的法律解釋普遍與國(guó)際法規(guī)則保持一致。

但憲法是至高無(wú)上的，即使國(guó)際義務(wù)被賦予與憲法同等的重要地位，也難以成功地引渡俄羅斯公民到英國(guó)受審。這是因?yàn)椋⒍碇g沒(méi)有簽訂雙邊引渡條約，俄羅斯不必承擔(dān)有關(guān)引渡的國(guó)際義務(wù);俄羅斯禁止引渡本國(guó)國(guó)民的憲法條款，使引渡盧戈沃伊不可能實(shí)現(xiàn)。盡管俄羅斯曾有引渡雙國(guó)籍人的先例，但國(guó)內(nèi)法院已確認(rèn)其違憲;(注：關(guān)于此案，參見(jiàn)：Garabayevv.Russia(EctHR，2007-06-07).ApplicationNo38411/02.)因此，憲法解釋無(wú)法消除存在的憲法障礙。

2.修改憲法

憲法條文的修改程序通常十分復(fù)雜。俄羅斯憲法規(guī)定的禁止引渡本國(guó)國(guó)民，是尤其難以改變的，因?yàn)樗鼘儆趹椃ㄖ嘘P(guān)于基本權(quán)利和自由的一章，這是最難修改的特殊三章之一。修改憲法中引渡條款的重重困難，從《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》的批準(zhǔn)和執(zhí)行被長(zhǎng)期拖延這一現(xiàn)象可以窺見(jiàn)一斑[23]，包括俄羅斯在內(nèi)的不少國(guó)家都存在有關(guān)的憲法障礙[24]。

一般來(lái)說(shuō)，修改憲法并非不可能，但為個(gè)案而修憲幾乎不可能。即使有國(guó)家愿意啟動(dòng)修憲工作，以參加國(guó)際刑事合作，但至今也無(wú)國(guó)家為了引渡個(gè)案而這樣做。固然有一些歐洲國(guó)家修改了憲法中的類似條款，使歐洲逮捕令生效，但這僅是部分情況，依然有國(guó)家尚未修憲[25]。而且，歐洲逮捕令的特殊制度，與作為非歐盟國(guó)家的俄羅斯無(wú)關(guān)。由此可見(jiàn)，建議俄羅斯修改憲法以引渡盧戈沃伊的理由，很不充分。

3.規(guī)避引渡程序

英國(guó)外務(wù)大臣指出，“國(guó)民不引渡原則”并不排除盧戈沃伊在海外旅行時(shí)被引渡的可能性[5]199。這是毋庸置疑的，但堅(jiān)決抵制引渡的盧戈沃伊是否會(huì)突然同意引渡，很值得懷疑。因?yàn)椤抖砹_斯憲法》不僅保護(hù)本國(guó)國(guó)民不被引渡，而且保護(hù)他們不被驅(qū)逐。(注：關(guān)于具體規(guī)定，參見(jiàn)：TheConstitutionoftheRussianFederation，Art61(1).)也就是說(shuō)，《俄羅斯憲法》充分保護(hù)本國(guó)國(guó)民的利益，除非盧戈沃伊本人同意到英國(guó)受審;因此，通過(guò)程序規(guī)避實(shí)現(xiàn)引渡的可能性非常小。更重要的是，規(guī)避引渡程序涉及到有關(guān)引渡的正當(dāng)程序和人權(quán)問(wèn)題。國(guó)家主管機(jī)關(guān)以規(guī)避引渡程序的方式促進(jìn)犯罪嫌疑人的移交，可能會(huì)侵犯犯罪嫌疑人的權(quán)利和自由，因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)正當(dāng)程序才能限制人身自由和安全權(quán)。(注：關(guān)于人權(quán)法，參見(jiàn)：EuropeanConventiononHumanRights(1954)Art5;關(guān)于典型案例，參見(jiàn)：Bozanov.France，(EctHR，18Dec1986)Applicationno9120/80.)基于人權(quán)保護(hù)的考慮，這一對(duì)策也不可取。

(二)國(guó)際社會(huì)的新舉措

鑒于引渡例外原則妨礙了對(duì)國(guó)際犯罪分子的追訴和懲治，影響部分引渡合作的正常進(jìn)行，國(guó)際社會(huì)已采取變通執(zhí)行措施[20]113。為了有效打擊包括恐怖犯罪在內(nèi)的多項(xiàng)國(guó)際犯罪，聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)的一些國(guó)際公約采用了“審罰分離”的新舉措，以淡化國(guó)籍或政治犯罪因素對(duì)引渡合作的限制。

《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》第16條第11款規(guī)定：“如果締約國(guó)本國(guó)法律規(guī)定，允許引渡或移交其國(guó)民須以該人將被送還本國(guó)就引渡或移交請(qǐng)求所涉審判、訴訟中作出的判決為條件，且該締約國(guó)和尋求引渡該人的締約國(guó)也同意這一選擇以及可能認(rèn)為使用的其他條件，則此種條件的引渡或移交足以解決締約國(guó)根據(jù)本條第10款所承擔(dān)的義務(wù)。”相同的規(guī)定也出現(xiàn)在《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第44條第12款中，并被越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)所接受。雖然上述條約沒(méi)有直接規(guī)定“審罰分離”的做法適用于打擊核恐怖犯罪，但可能適用于有關(guān)的引渡合作，對(duì)締約國(guó)的反恐合作具有一定的積極意義。

而且，《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》也允許在不同國(guó)家審判和執(zhí)行刑罰。該《公約》第11條第2款規(guī)定：“如果締約國(guó)國(guó)內(nèi)法允許引渡或移交一名本國(guó)國(guó)民，但條件是須將該人遣回本國(guó)服刑，以執(zhí)行要求引渡或移交該人的審判或訴訟程序所判決的刑罰，而且該國(guó)與要求引渡該人的國(guó)家均同意這個(gè)辦法及雙方認(rèn)為適當(dāng)?shù)钠渌麠l件，則此種有條件的引渡或移交應(yīng)足以履行本條第1款所規(guī)定的義務(wù)”。該規(guī)定當(dāng)然適用于有關(guān)反恐領(lǐng)域的引渡合作，且主要針對(duì)打擊核恐怖主義的國(guó)際合作。

根據(jù)上述規(guī)定，“審罰分離”的適用前提是：締約國(guó)國(guó)內(nèi)法不絕對(duì)禁止引渡本國(guó)國(guó)民，即如果在本國(guó)服刑的條件下允許引渡或移交本國(guó)國(guó)民，且服刑的內(nèi)容是引渡或移交請(qǐng)求國(guó)依審判或訴訟程序所判決的刑罰;進(jìn)行引渡合作的兩國(guó)均同意這個(gè)辦法及認(rèn)為適當(dāng)?shù)钠渌麠l件。有關(guān)條約的締約國(guó)欲適用這一辦法，就必須修改絕對(duì)禁止引渡本國(guó)國(guó)民的國(guó)內(nèi)法，包括修改相關(guān)的刑法和引渡法規(guī)定以及消除憲法障礙。例如，已批準(zhǔn)《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》的俄羅斯，適用“審罰分離”的必要條件，就是事先修改憲法以消除障礙。這樣，既能避免使應(yīng)受罰者逃避法律制裁，又能促進(jìn)國(guó)際引渡合作和維護(hù)各國(guó)法律的權(quán)威。

六、對(duì)中國(guó)引渡立法的借鑒意義

中國(guó)重視反恐法律體系的構(gòu)建，不僅參加了聯(lián)合國(guó)的10余項(xiàng)反恐國(guó)際條約，簽署了《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》和《核材料實(shí)物保護(hù)公約修訂案》，而且通過(guò)訂立雙邊引渡條約與有關(guān)國(guó)家開(kāi)展反恐合作。但是，由于歷史條件的限制，我國(guó)2000年制定的《引渡法》對(duì)反恐合作考慮不足，主要表現(xiàn)在規(guī)定本國(guó)國(guó)民或政治犯不引渡等方面。為了早日批準(zhǔn)有關(guān)反核恐怖公約，我國(guó)應(yīng)順應(yīng)國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，借鑒先進(jìn)的引渡措施，以消除國(guó)內(nèi)法障礙。

我國(guó)《引渡法》絕對(duì)禁止引渡我國(guó)國(guó)民，與國(guó)民不引渡原則弱化的發(fā)展趨勢(shì)相悖。為有力打擊恐怖犯罪和廣泛開(kāi)展引渡合作，我國(guó)應(yīng)確立相對(duì)不引渡國(guó)民的制度，將國(guó)民不引渡條款，從該法第8條轉(zhuǎn)到第9條，即納入可以拒絕引渡的范疇。同時(shí)，《引渡法》也與恐怖犯罪非政治犯化的趨勢(shì)不一致，為順應(yīng)這一新發(fā)展和順利開(kāi)展引渡合作，應(yīng)將有關(guān)絕對(duì)不引渡的規(guī)定修改為相對(duì)不引渡的規(guī)定。在該法第8條第3款和第4款中，可分別加入如下但書(shū)條款：“但依中華人民共和國(guó)所加入的國(guó)際條約不認(rèn)為是政治犯罪的除外?！?/p>

而且，為了擴(kuò)大引渡合作的范圍，在修改《引渡法》時(shí)，可考慮在第8條增設(shè)“審罰分離”措施，即規(guī)定：“在拒絕對(duì)外引渡的情況下，中華人民共和國(guó)應(yīng)在其法律允許的范圍下，根據(jù)請(qǐng)求締約國(guó)的引渡請(qǐng)求，考慮執(zhí)行根據(jù)該國(guó)法律判處的刑罰或者尚未服滿的刑期?！边@是被請(qǐng)求國(guó)在應(yīng)該引渡卻不愿或不能引渡時(shí)的一種變通辦法，有利于在國(guó)際范圍內(nèi)編織嚴(yán)密的反恐合作網(wǎng)，并正確處理反恐合作與不引渡之間的矛盾。