導(dǎo)語(yǔ)：環(huán)保風(fēng)暴的法制改革思索一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

國(guó)家環(huán)保總局自2004年12月以來(lái),在環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)法上,嚴(yán)格進(jìn)行了電站項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià),堅(jiān)決制止電站的無(wú)序建設(shè);清理整頓環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位,嚴(yán)肅處理違法違規(guī)的環(huán)評(píng)單位;嚴(yán)厲查處違法違規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目。這三次嚴(yán)格執(zhí)法就是所謂的“環(huán)保風(fēng)暴”或“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”,本來(lái)是行使職權(quán)的正當(dāng)行為,卻被冠以“風(fēng)暴”之名,其中的奧妙頗耐人尋味。

一、“環(huán)保風(fēng)暴”所引發(fā)的思考

這三次“環(huán)保風(fēng)暴”的有力出擊,毋庸置疑的彰顯了國(guó)家環(huán)保總局維護(hù)環(huán)境法律尊嚴(yán)與權(quán)威的決心,然而,這些風(fēng)暴的形成恰恰向公眾顯現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境法治中問(wèn)題的嚴(yán)峻性。披露的案例盡管觸目驚心,令國(guó)人乃至世界震驚,但是只要我們稍加留意,就會(huì)發(fā)現(xiàn)案例中的種種早已成為大眾眼中習(xí)以為常的現(xiàn)象,更甚者,這可能僅為冰山之一角。

國(guó)家環(huán)?？偩止纹稹碍h(huán)保風(fēng)暴”,本是其行使職權(quán)的正當(dāng)行為,合情合理合法,必須得到肯定。但是,更需要引人深思的,是“環(huán)保風(fēng)暴”背后折射出的諸多問(wèn)題:例如,十幾年前我國(guó)環(huán)境保護(hù)法就確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,但時(shí)至今日,為何還有如此眾多的企業(yè)和地方政府以身試法?

從法治的角度看,這涉及環(huán)境立法、執(zhí)法、司法即環(huán)保法治的方方面面,說(shuō)明我國(guó)資源環(huán)境法實(shí)施的各環(huán)節(jié)有需要進(jìn)一步完善的地方。限于篇幅,本文僅就相關(guān)法律的完善提出一些淺見(jiàn),以起到拋磚引玉的作用。

二、環(huán)保法律制度設(shè)計(jì)上的缺陷

此次“環(huán)保風(fēng)暴”暴露出我國(guó)環(huán)境資源法律制度在立法上存在著明顯的缺陷,具體來(lái)說(shuō)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)法律責(zé)任偏輕,違法成本過(guò)低

法律責(zé)任尤其是行政責(zé)任偏輕、違法成本過(guò)低是誘發(fā)環(huán)境違法行為的重要原因。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第30條明文規(guī)定:建設(shè)項(xiàng)目依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)而未評(píng)價(jià),或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)依法批準(zhǔn),審批部門(mén)擅自批準(zhǔn)該項(xiàng)目建設(shè)的,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,由上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

從條文本身的內(nèi)容看,“構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定是沒(méi)有任何意義的。何種情況構(gòu)成犯罪、追究什么刑事責(zé)任,我們并不知曉;更重要的是我國(guó)刑法采用罪刑法定原則,這樣的表述頗有畫(huà)蛇添足之嫌。在行政責(zé)任的設(shè)定方面,該條款過(guò)于寬泛和原則性,可操作性不強(qiáng),僅僅規(guī)定由上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)這種具體的違法行為依法給予行政處分,而行政處分的種類多、幅度大,從警告到撤職均有,如何實(shí)踐無(wú)從判斷。在實(shí)施過(guò)程中,上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)又難免“官官相護(hù)”手下留情,因環(huán)保違法而被撤職的鮮見(jiàn)于報(bào)端,而輕描淡寫(xiě)所給處分無(wú)關(guān)痛癢的卻比比皆是。

另外,雖然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條規(guī)定;對(duì)建設(shè)單位未依法報(bào)批或重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,擅自開(kāi)工建設(shè)的,責(zé)令停止建設(shè),限期補(bǔ)辦手續(xù);逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的,可以處5-20萬(wàn)元的罰款。但是,區(qū)區(qū)5-20萬(wàn)元的罰款,對(duì)例如僅僅靜態(tài)總投資就達(dá)446億元的金沙江溪洛渡水電站項(xiàng)目(三峽總公司投資建設(shè))和靜態(tài)總投資69.97億元的三峽地下電站項(xiàng)目等等來(lái)說(shuō),可謂九牛一毛。因此,現(xiàn)行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)建設(shè)單位的行政法律責(zé)任也缺乏應(yīng)有的威懾力。

(二)環(huán)保部門(mén)行政執(zhí)法權(quán)限過(guò)低,處罰缺乏力度

環(huán)保部門(mén)行政執(zhí)法權(quán)限過(guò)低導(dǎo)致其處罰乏力,個(gè)別地方甚至出現(xiàn)環(huán)保部門(mén)與違法企業(yè)就罰款數(shù)額進(jìn)行協(xié)商的情形,這無(wú)疑嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)法部門(mén)的權(quán)威,也助長(zhǎng)了違法企業(yè)的氣焰。執(zhí)法者與行政相對(duì)人商討罰款,反映出環(huán)保法制度設(shè)計(jì)上的缺陷,以致出現(xiàn)環(huán)保法缺乏應(yīng)有權(quán)威的現(xiàn)象。究其根源,主要是環(huán)保部門(mén)缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),只能申請(qǐng)通過(guò)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

由于眾所周知的原因,人民法院對(duì)法院系統(tǒng)自身判決的執(zhí)行都困難重重、舉步維艱,又能有多少精力和時(shí)間來(lái)執(zhí)行環(huán)保部門(mén)的行政處罰呢?即使在不考慮其他非正常因素的前提下,完全根據(jù)法律的規(guī)定,例如《最高人民法院關(guān)于行政訴訟法的解釋》第94條“原則上不予執(zhí)行”,實(shí)際上大多數(shù)情況下環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)的強(qiáng)制執(zhí)行處于中止?fàn)顟B(tài)。而且目前環(huán)保局無(wú)權(quán)關(guān)閉污染嚴(yán)重的企業(yè),只能由縣級(jí)以上人民政府來(lái)行使這一權(quán)力,地方政府基于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政績(jī)升遷等因素的考慮,能在多大程度上嚴(yán)格執(zhí)法,能否關(guān)閉污染嚴(yán)重的企業(yè),都是未知的。所以筆者認(rèn)為,將來(lái)在法律制度上應(yīng)針對(duì)這個(gè)問(wèn)題加以改進(jìn),加大環(huán)境行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力,在環(huán)境資源法律的制度設(shè)計(jì)上,可以考慮賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)某些方面的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力。

(三)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》本身在立法技術(shù)方面存在不足

實(shí)事求是地講,《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的出臺(tái)和實(shí)施是我國(guó)環(huán)境法治領(lǐng)域的重要成就,表明我國(guó)環(huán)境法治已開(kāi)始朝著與國(guó)際接軌的方向努力。但《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》本身存在的缺陷使得其難以承擔(dān)本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的歷史重任,例如沒(méi)有規(guī)定戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià),一些對(duì)生態(tài)環(huán)境有重大影響的工程決策,本應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)、并充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn),而法律相關(guān)內(nèi)容的缺失,導(dǎo)致現(xiàn)在對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的無(wú)視,公眾參與目前更是流于形式。而且對(duì)規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)在程序上不完善,對(duì)規(guī)劃如何進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)缺乏具有操作性的規(guī)定。除此之外,環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》另一主要的缺陷,是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其直接責(zé)任人員和主要負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任強(qiáng)調(diào)的不夠,存在過(guò)錯(cuò)與責(zé)任不相適應(yīng)的問(wèn)題。

三、厲行環(huán)境法治的對(duì)策

(一)要改進(jìn)環(huán)境資源法律制度的設(shè)計(jì)

在環(huán)境資源法律制度的設(shè)計(jì)上,要講究立法技術(shù),對(duì)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行科學(xué)合理的界定。

首先,要強(qiáng)化行政法律責(zé)任,提高違法成本。制訂法律應(yīng)吸收法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),即對(duì)守法與違法的成本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析,加重違法代價(jià),特別是對(duì)于那種持續(xù)狀態(tài)的違法行為(如持續(xù)污染的行為),法律上應(yīng)當(dāng)規(guī)定適當(dāng)?shù)奶幜P。較高的違法成本可以在一定程度上減少違法現(xiàn)象的發(fā)生,而違法成本過(guò)低則是在實(shí)際工作中審批機(jī)關(guān)、建設(shè)單位以及環(huán)評(píng)單位頻頻違法的重要原因之一。需要強(qiáng)調(diào)指出的是,我們必須加大行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人員的法律責(zé)任,特別是行政責(zé)任;強(qiáng)化行政官員的問(wèn)責(zé)制,若違法后果嚴(yán)重,失職的官員應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

其次,要增加環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限和處罰力度。造成當(dāng)前環(huán)境違法案件數(shù)量居高不下的原因諸多,環(huán)保執(zhí)法不力是其中一個(gè)主要原因。如前所述,環(huán)保執(zhí)法不力的根源在于環(huán)保行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)限過(guò)小,因此應(yīng)當(dāng)加大環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限和執(zhí)法力度。如果連罰款數(shù)額都要與污染企業(yè)討價(jià)還價(jià),那么法律的權(quán)威與執(zhí)法者的權(quán)威何在?在現(xiàn)實(shí)情況中,許多企業(yè)尤其是大型企業(yè)往往受到政府的庇護(hù),作為各級(jí)政府的一個(gè)職能部門(mén),環(huán)保局在執(zhí)法過(guò)程中投鼠忌器、左右為難,也實(shí)屬無(wú)奈。因此應(yīng)當(dāng)在立法層面上加以改進(jìn),修改相關(guān)的環(huán)境法律,賦予環(huán)境保護(hù)部門(mén)關(guān)閉限期治理不達(dá)標(biāo)的污染企業(yè)的權(quán)力;查封、凍結(jié)、扣押等必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力;限期治理決定權(quán)力等,從而使環(huán)保執(zhí)法真正地具有權(quán)威性。

最后,為避免地方政府的行政干預(yù),應(yīng)實(shí)施垂直管理。目前我國(guó)的法制建設(shè)還不盡完善,尤其在一些經(jīng)濟(jì)落后的基層地區(qū),行政干預(yù)很?chē)?yán)重,一些污染大戶往往同時(shí)亦是利稅大戶,某些地方領(lǐng)導(dǎo)為了光耀自身政績(jī),對(duì)這些企業(yè)特別關(guān)照。因而為了明確責(zé)任目標(biāo),確保令行禁止,使環(huán)保執(zhí)法和環(huán)境管理真正步入法治的軌道,可以效仿工商、海關(guān)、國(guó)稅等部門(mén)的形式,將環(huán)保部門(mén)由各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和管理改為由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理,地方環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人由上級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)垂直任命,這將在一定程度上有效地避免基層政府的越權(quán)審批和違規(guī)執(zhí)法等行為的發(fā)生。

(二)提高環(huán)保部門(mén)人員素質(zhì),強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法能力

由于引進(jìn)機(jī)制、部門(mén)結(jié)構(gòu)等多方面的原因,在環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍中有相當(dāng)一部分人缺乏環(huán)境法律專業(yè)知識(shí),或者不具備環(huán)保專業(yè)技術(shù)知識(shí),環(huán)境管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匱乏,因而在履行法定職責(zé)時(shí),往往由于專業(yè)知識(shí)薄弱,出現(xiàn)執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法有誤等情況,如不明職責(zé)、越權(quán)行政;又由于法律知識(shí)的缺失,出現(xiàn)違反法定程序等情況,如忽視取證,執(zhí)法不規(guī)范等。

執(zhí)法能力分為行政能力和物資能力。從物資能力上來(lái)講,環(huán)保部門(mén)還缺乏必要的取證手段和監(jiān)控手段。目前許多地方的環(huán)保部門(mén)執(zhí)法裝備層次較低,甚至缺乏基礎(chǔ)性的執(zhí)法裝備,經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)尤其如此,遇到突發(fā)性污染事故、污染糾紛和嚴(yán)重違法事件,常常無(wú)法做到及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng),導(dǎo)致取證滯后,這就嚴(yán)重影響了環(huán)保執(zhí)法的順利進(jìn)行。

要開(kāi)創(chuàng)環(huán)保執(zhí)法的新局面,完成環(huán)保執(zhí)法工作,環(huán)保部門(mén)應(yīng)該注重修練內(nèi)功,提高本部門(mén)人員素質(zhì);強(qiáng)化用人標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)展高級(jí)專門(mén)人才的引進(jìn)數(shù)量;舉辦各種培訓(xùn)班,加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí),以提高環(huán)保執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。

各級(jí)人民政府要大力改善環(huán)保執(zhí)法部門(mén)的技術(shù)裝備條件,充分保證其業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的充盈,特別是在交通工具、通訊設(shè)備、調(diào)查取證工具等方面,以保證環(huán)保執(zhí)法部門(mén)能夠果斷及時(shí)地查處典型環(huán)境違法案件等。

(三)改進(jìn)目前的環(huán)境司法方式,逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治

首先,污染防治要向行政責(zé)任與刑事責(zé)任并重的方向發(fā)展,將大量危害重大的行政處罰上升為具有刑事責(zé)任性質(zhì)的處罰。其次,人民檢察院要承擔(dān)起以公益為目的的訴訟責(zé)任,由人民檢察院代表環(huán)境公害的受害者提起訴訟。我國(guó)目前的環(huán)境侵權(quán)訴訟是由民法規(guī)定的,由于環(huán)境侵權(quán)的受害公民較廣,在訴訟中可能不利于共同訴訟人的共同求償,而人民檢察院承擔(dān)以公益為目的的訴訟則能夠克服此弊端。在當(dāng)今我國(guó)公民環(huán)保法律意識(shí)普遍性不強(qiáng)的情況下,此舉的實(shí)施亦會(huì)收到宣傳環(huán)保法律的良效。另外,要在各級(jí)法院特別設(shè)立環(huán)境審判庭,以利于環(huán)保案件的審理。

最后,由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,這個(gè)時(shí)期也是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變動(dòng)最大的階段。我們應(yīng)立足于我國(guó)的實(shí)際情況,從立法、執(zhí)法和司法等層面去探索出一條適合我國(guó)國(guó)情的、切實(shí)可行的環(huán)保法治機(jī)制,同時(shí)加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法力度,提高公眾環(huán)保意識(shí),環(huán)保法治的實(shí)施才會(huì)得到真正意義上的完善。