編者按：本文主要從人民銀行開展的內(nèi)控評(píng)估和制度執(zhí)行情況；風(fēng)險(xiǎn)管理是央行內(nèi)控評(píng)估與制度執(zhí)行的契合點(diǎn)；基層人民銀行分支行的制度執(zhí)行評(píng)價(jià)進(jìn)行論述。其中，主要包括：人民銀行開展內(nèi)控評(píng)估、內(nèi)部控制源于會(huì)計(jì)和審計(jì)領(lǐng)域、內(nèi)部牽制是內(nèi)部控制的原始形態(tài)，也稱為會(huì)計(jì)內(nèi)部牽制、制度執(zhí)行是人民銀行工作開展的基礎(chǔ)和準(zhǔn)繩、內(nèi)部控制和制度執(zhí)行在人民銀行的工作中實(shí)質(zhì)上是一體兩面的關(guān)系、基層人民銀行風(fēng)險(xiǎn)特征、制度執(zhí)行成為基層人民銀行風(fēng)險(xiǎn)防控的置點(diǎn)、制度設(shè)計(jì)的適當(dāng)性、制度執(zhí)行的有效性、從風(fēng)險(xiǎn)角度進(jìn)行合規(guī)性評(píng)價(jià)、制度建設(shè)持續(xù)性等，具體請?jiān)斠姟?/p>

1人民銀行開展的內(nèi)控評(píng)估和制度執(zhí)行情況

1.1人民銀行開展內(nèi)控評(píng)估

內(nèi)部控制源于會(huì)計(jì)和審計(jì)領(lǐng)域，根據(jù)IIA的定義，“控制是管理層為了提高實(shí)現(xiàn)既定目的和目標(biāo)的可能性而采取的各種行動(dòng)。管理層計(jì)劃、組織和指揮執(zhí)行有效的活動(dòng)，為組織目的和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理的保證，因此，控制是管理層適當(dāng)?shù)赜?jì)劃、組織和指揮的結(jié)果。”幾十年來，隨著企業(yè)管理理論和實(shí)踐的發(fā)展，內(nèi)部控制概念和內(nèi)涵不斷發(fā)展，內(nèi)部控制的方式、方法和主要內(nèi)容隨著企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)日益復(fù)雜化而不斷拓展和深化。

內(nèi)部牽制是內(nèi)部控制的原始形態(tài)，也稱為會(huì)計(jì)內(nèi)部牽制，是指組織內(nèi)部人員相互控制、相互稽核，任何一個(gè)人不能完全獨(dú)立地支配賬戶的制度，內(nèi)部牽制主要應(yīng)用于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)領(lǐng)域。上世紀(jì)40年代至70年代。內(nèi)部牽制內(nèi)容超越了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)領(lǐng)域，發(fā)展為內(nèi)部控制制度概念，指包括組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)和企業(yè)內(nèi)部采取的所有相互協(xié)調(diào)的方法和措施。到上世紀(jì)80年代，內(nèi)部控制從單一的制度體系發(fā)展為內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)，除原有的內(nèi)部控制程序外還包括會(huì)計(jì)系統(tǒng)和控制環(huán)境兩個(gè)要素。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，內(nèi)部控制發(fā)展成為一種管理的整體框架，通過控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督五個(gè)要素相互關(guān)聯(lián)、互動(dòng)，形成了一個(gè)有機(jī)的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，內(nèi)部控制發(fā)展成為企業(yè)分析管理綜合框架，更加突出了風(fēng)險(xiǎn)管理是內(nèi)部控制管理的重點(diǎn)。至此內(nèi)部控制完成了由一般控制管理向企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的轉(zhuǎn)型。

2003年以來，人民銀行積極推進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)部控制管理建設(shè)，不僅頒布了人民銀行內(nèi)部控制管理框架，而且全面梳理評(píng)估系統(tǒng)內(nèi)的崗位風(fēng)險(xiǎn)，頒布崗位風(fēng)險(xiǎn)防范指南。同時(shí)，鼓勵(lì)各級(jí)內(nèi)審部門積極探索人民銀行內(nèi)控評(píng)估審計(jì)，將對內(nèi)部業(yè)務(wù)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)管理狀況的審計(jì)評(píng)價(jià)作為日常內(nèi)審監(jiān)督工作的主要內(nèi)容。

論文關(guān)鍵詞：執(zhí)行擔(dān)保民事訴訟

論文摘要：《民事訴訟法》第208條明確規(guī)定了執(zhí)行擔(dān)保制度，執(zhí)行擔(dān)保就是指在執(zhí)行程序中，被執(zhí)行人暫無償付能力時(shí)向人民法院提供擔(dān)保，并經(jīng)申請執(zhí)行人同意的，人民法院可以決定暫緩執(zhí)行及暫緩執(zhí)行的期限，被執(zhí)行人逾期仍不履行的，人民法院有權(quán)執(zhí)行被執(zhí)行人的擔(dān)保財(cái)產(chǎn)或者擔(dān)保人的財(cái)產(chǎn)的法律制度。根據(jù)法律規(guī)定，執(zhí)行擔(dān)保有以下幾個(gè)法律特征。

（一）執(zhí)行擔(dān)保必須是在執(zhí)行過程中，被執(zhí)行人由于暫無償付能力而要求暫緩執(zhí)行向人民法院提供的擔(dān)保，保證在暫緩執(zhí)行的期限內(nèi)履行義務(wù)。

被執(zhí)行人提供的擔(dān)保既可以是抵押物，也可以是由他人提供擔(dān)保。

（二）被執(zhí)行人提出執(zhí)行擔(dān)保須經(jīng)申請執(zhí)行人同意。如果申請執(zhí)行人不同意，執(zhí)行擔(dān)保不成立，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)執(zhí)行。

（三）被執(zhí)行人擔(dān)保須經(jīng)人民法院審查決定。

執(zhí)行難是長期困擾人民法院的一個(gè)問題，民事強(qiáng)制執(zhí)行效果不佳，直接影響著我國司法權(quán)威和公信力，對我國未來的法治建設(shè)也有著消極影響。面對執(zhí)行難問題，最高人民法院院長在十二屆全國人大四次會(huì)議報(bào)告工作時(shí)表示，要用兩到三年時(shí)間基本解決執(zhí)行難問題，破除實(shí)現(xiàn)公平正義的最后一道藩籬。為確保實(shí)現(xiàn)在兩到三年時(shí)間內(nèi)基本解決執(zhí)行難問題，2016年4月20日最高人民法院“基本解決執(zhí)行難”暨執(zhí)行案款清理工作動(dòng)員部署視頻會(huì)上，對“什么叫執(zhí)行難”、“怎樣算基本解決”等問題做出了解釋，為攻克執(zhí)行難理清思路和標(biāo)準(zhǔn)。需要認(rèn)識(shí)到，近年來我國為解決法院執(zhí)行難做出了諸多的努力。在技術(shù)上，積極加強(qiáng)法院信息化建設(shè)，建立健全法院多種執(zhí)行查控措施和手段；在制度建設(shè)上，探索審執(zhí)分離體制改革，在多地進(jìn)行了試點(diǎn)，產(chǎn)生了“紹興模式”、“長沙模式”、“莆田模式”、“前海模式”等多種彌足珍貴的經(jīng)驗(yàn)，這些試點(diǎn)模式各有側(cè)重和優(yōu)點(diǎn)，給未來我國執(zhí)行權(quán)的合理配置改革探出道路；在立法措施上，民事訴訟法的修改，執(zhí)行工作相關(guān)司法解釋的出臺(tái)，都積極規(guī)范了執(zhí)行工作，推進(jìn)了執(zhí)行難的化解。但是我們需要反思和認(rèn)識(shí)到，執(zhí)行難是諸多消極的、落后的、不利的因素揉合在一起產(chǎn)生負(fù)面反應(yīng)的“綜合癥”。執(zhí)行難的解決，關(guān)鍵在于制度的深化改革和創(chuàng)造性突破。唯有破釜沉舟式的改革勇氣與決心，才能將“執(zhí)行難”真正克服。筆者面對我國執(zhí)行難的現(xiàn)狀，認(rèn)為技術(shù)手段的更新和開發(fā)，應(yīng)當(dāng)作為執(zhí)行工作的一項(xiàng)必修課常抓不懈，而克服執(zhí)行難的關(guān)鍵在于立法措施上對審執(zhí)分離模式的選擇和執(zhí)行員制度的深化考慮，以及加強(qiáng)立法司法解釋對執(zhí)行工作的支撐。本文就審執(zhí)分離模式展開討論研究，希望能給執(zhí)行難的解決帶來啟發(fā)。

一、審執(zhí)分離模式的可選路徑

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“完善司法體制，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)”。可見，審執(zhí)分離的必要性早已達(dá)成共識(shí)，但就我國審執(zhí)分離模式的選擇，無論是決策層還是學(xué)界，均沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，目前主要有三種觀點(diǎn)：一是“徹底外分”，二是“深化內(nèi)分”，三是“深化內(nèi)分、適當(dāng)外分”?！皬氐淄夥帧钡闹饕^點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將整個(gè)執(zhí)行工作從法院分離，交由其他司法或行政部門負(fù)責(zé)；該觀點(diǎn)認(rèn)為將執(zhí)行權(quán)外分，符合執(zhí)行權(quán)的權(quán)利屬性，同時(shí)也符合法官員額改革的法官精英化?！吧罨瘍?nèi)分”的主要觀點(diǎn)則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行權(quán)繼續(xù)留在法院，但是在法院內(nèi)部深化審執(zhí)分離，有不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)；該觀點(diǎn)認(rèn)為，將執(zhí)行權(quán)留在法院內(nèi)部有利于提高司法效率，同時(shí)實(shí)現(xiàn)執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)的平衡和制約，且我國行政權(quán)力本身就過于強(qiáng)大和難以制約，執(zhí)行權(quán)留在法院能夠更好的避免權(quán)力濫用?！吧罨瘍?nèi)分、適當(dāng)外分”的觀點(diǎn)則希望，在深化內(nèi)分的基礎(chǔ)上，合理的將一部分執(zhí)行工作向法院外分離，交由其他部門負(fù)責(zé)；這種觀點(diǎn)實(shí)際是希望，一方面能夠最大化的考慮法院司法效率和對行政權(quán)力制約，一方面能夠通過適當(dāng)外分實(shí)現(xiàn)執(zhí)行難的破解。以上三種審執(zhí)分離模式，筆者較為認(rèn)同“深化內(nèi)分、適當(dāng)外分”的觀點(diǎn)，同時(shí)筆者認(rèn)為，“深化內(nèi)分”應(yīng)當(dāng)是就執(zhí)行機(jī)構(gòu)而言的制度建設(shè)，“適當(dāng)外分”重點(diǎn)則應(yīng)該是對執(zhí)行員制度的探索和改革。就審執(zhí)分離工作而言，“深化內(nèi)分”應(yīng)該是審執(zhí)分離的基礎(chǔ)模式，而“適當(dāng)外分”則是審執(zhí)分離后執(zhí)行員制度的必然選擇。

二、“深化內(nèi)分”基礎(chǔ)模式的選擇

國家法律將執(zhí)行權(quán)賦予哪個(gè)機(jī)關(guān)或哪類人員，是由很多方面原因決定的，諸多的因素當(dāng)中，除對本土社會(huì)文化傳統(tǒng)、社會(huì)現(xiàn)實(shí)的利用和考慮外，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要法治制度具備的減少交易成本、促進(jìn)財(cái)富配置最優(yōu)化等特性，也是我國強(qiáng)制執(zhí)行制度設(shè)計(jì)時(shí)的重要考量，可以宏觀地認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行制度一方面必須符合國家社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，另一方面又必須追求做到高質(zhì)高效的執(zhí)行效果。綜合考慮這些因素，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將“深化內(nèi)分”作為我國審執(zhí)分離的基礎(chǔ)模式進(jìn)行選擇。（一）從執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性考慮。民事強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是一項(xiàng)具有行政特性的國家權(quán)力，該項(xiàng)權(quán)力與司法審判權(quán)之間存在異質(zhì)性，這是討論審執(zhí)分離問題的理論基礎(chǔ)，需要注意的是，我國憲法和其它法律對民事執(zhí)行權(quán)的屬性沒有予以規(guī)定，對其性質(zhì)的爭論一直存在，對其屬于何種國家權(quán)力，存在行政權(quán)說、司法權(quán)說和折衷說。筆者認(rèn)為德國學(xué)者的司2017•12（中）法權(quán)說，最為符合法律理論邏輯和司法工作實(shí)際。在德國，隨著20世紀(jì)70年代《民事訴訟法》的修訂和理論研究的發(fā)展，有關(guān)執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的爭議逐漸消失，司法權(quán)學(xué)說取得壓倒性優(yōu)勢。其司法權(quán)說學(xué)者認(rèn)為，強(qiáng)制執(zhí)行的首要任務(wù)是幫助債權(quán)人獲得清償，強(qiáng)制執(zhí)行程序上的公共利益和不服從的后果，都服務(wù)于實(shí)現(xiàn)債權(quán)人權(quán)利，不同于行政行為的為了自己的事物而行為，強(qiáng)制執(zhí)行中執(zhí)行機(jī)構(gòu)總是在陌生人的事務(wù)中，為了他人的目的作為第三人而行為，且執(zhí)行程序總是依債權(quán)人申請而啟動(dòng)。進(jìn)而在德國學(xué)者看來，聲稱強(qiáng)制執(zhí)行在實(shí)體上屬于行政權(quán)，主要原因在于“不屬于立法又不屬于裁判的，就屬于行政”這樣的行政概念存在。就我國的實(shí)際而言，執(zhí)行權(quán)的權(quán)利屬性并不是審執(zhí)分離模式選擇的關(guān)鍵，事實(shí)上，如果僅就執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性進(jìn)行分析，進(jìn)而決定執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)的分離模式，是武斷和不負(fù)責(zé)任的。將執(zhí)行權(quán)配置于法院內(nèi)部還是法院外部，這個(gè)問題也無法通過簡單的權(quán)利性質(zhì)分析獲得答案，需要結(jié)合其他具體因素予以論證，而且由于文化、制度的巨大差異，我國國家權(quán)利的配置，本就有更多考慮社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要的特點(diǎn)，而非嚴(yán)格按照權(quán)力屬性來配置。（二）從司法權(quán)威和司法公信力建設(shè)的角度看。審執(zhí)分離本身并非目的，審執(zhí)分離實(shí)質(zhì)上是解決“審而不執(zhí)”、“審而難執(zhí)”等問題的方法，并借以提高司法公信力。而且從審判權(quán)到執(zhí)行權(quán)存在著銜接和配合，這種銜接和配合，一方面體現(xiàn)在判決書技巧帶給執(zhí)行的難易，另一方面體現(xiàn)在好的執(zhí)行效果事實(shí)上提升了司法公信力。徹底外分的審執(zhí)分離模式，意味著法院無需考慮執(zhí)行問題，看似提高了審判權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性，但是我們需要正視，執(zhí)行難并非簡單的執(zhí)行力度或執(zhí)行手段的不足，當(dāng)前我國面臨的執(zhí)行難，是社會(huì)發(fā)展和制度建設(shè)的階段性問題。歸根結(jié)底，執(zhí)行難是國家對社會(huì)的管理能力遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的集中反映，是國家強(qiáng)制力和激勵(lì)守法的能力不足的突出體現(xiàn)，這種現(xiàn)實(shí)困難并不會(huì)因?yàn)楹唵蔚膶?zhí)行權(quán)從法院分離而消失。這就意味著，無論如何外分，如果徹底外分不能解決現(xiàn)有的執(zhí)行難問題，那么就毫無意義，而且在民眾眼中法院判決的公信力將進(jìn)一步下降。這種司法改革風(fēng)險(xiǎn)，是我國法治建設(shè)走到今天所不能承受的。（三）從權(quán)力配置和權(quán)力監(jiān)督角度考慮。首先，將執(zhí)行權(quán)配置給行政部門，將給法院工作帶來新的軟肋。在我國一府兩院的體制下，本身就意味著許多法院工作需要政府部門的配合，根據(jù)前文的論述，當(dāng)執(zhí)行權(quán)外分配置給行政部門，法院的司法權(quán)威和司法獨(dú)立也將事實(shí)上受到更多的行政系統(tǒng)牽制。其次，目前人民法院通過一系列的信息化和技術(shù)手段探索，法院執(zhí)行已經(jīng)實(shí)際對被執(zhí)行人擁有相當(dāng)強(qiáng)的技術(shù)手段和措施，與公安部門的技術(shù)偵查手段不同，被執(zhí)行人是民事案件的當(dāng)事人，其權(quán)利保護(hù)不同于刑事案件的對象，也就意味著執(zhí)行技術(shù)手段應(yīng)當(dāng)有更高的監(jiān)控和監(jiān)管機(jī)制，而我國本身就存在行政權(quán)力過于強(qiáng)大，制約機(jī)制不足的問題，執(zhí)行權(quán)外分后無論配置給哪個(gè)行政部門，都將進(jìn)一步擴(kuò)大行政權(quán)力，事實(shí)上給執(zhí)行權(quán)的實(shí)施帶來監(jiān)管困難。（四）從效率和成本的角度考慮。司法裁判當(dāng)然包含著對正義價(jià)值的追求，而對正義的求取，顯然也有成本的考慮，而效率高低意味著這份正義的質(zhì)量。執(zhí)行的過程中，存在實(shí)體權(quán)利的救濟(jì)和疑難問題的及時(shí)裁決等現(xiàn)實(shí)需要。徹底外分的執(zhí)行權(quán)在實(shí)施中，將相比于另兩種審執(zhí)分離模式，過分割裂審執(zhí)關(guān)系，且更難與審判權(quán)銜接和配合，進(jìn)而帶來低效高成本的執(zhí)行制度，事實(shí)上不利于解決執(zhí)行難和執(zhí)行中權(quán)利的保護(hù)。同時(shí)，民事案件當(dāng)事人在得到生效判決書后，大多希望能夠盡快實(shí)現(xiàn)判決書中載明的權(quán)利，而徹底外分的執(zhí)行權(quán)將意味著，當(dāng)事人需要“跨機(jī)關(guān)”的申請實(shí)現(xiàn)權(quán)利，相比于“跨部門”的申請，哪種效率更高無需多言。可以見得，徹底外分很可能帶來執(zhí)行工作效率的下降和成本的上升，進(jìn)而造成新的執(zhí)行難。我國的制度、文化和社會(huì)現(xiàn)實(shí)與其他國家存在著巨大的差距，在借鑒國外的成熟制度前，必須意識(shí)到制度的設(shè)計(jì)離不開本土資源的考慮。中國的法治之路必須注重利用中國本土資源，注重中國法律文化的傳統(tǒng)和實(shí)際?！吧罨瘍?nèi)分”的審執(zhí)分離基礎(chǔ)模式，符合我國基本國情和本土資源，有利于在未來給予司法權(quán)公信力較好的培養(yǎng)條件，也有利于未來強(qiáng)制執(zhí)行制度的進(jìn)一步深化改革，并且有利于強(qiáng)制執(zhí)行高效高質(zhì)的實(shí)現(xiàn)債權(quán)人利益。同時(shí)，“深化內(nèi)分”的審執(zhí)分離基礎(chǔ)模式，不但是出于前文提到的成本和效率價(jià)值、司法公信力、權(quán)力屬性和權(quán)力配置等方面的考慮，同時(shí)也是出于對執(zhí)行制度與執(zhí)行員制度間的配合和完善考慮。

三、執(zhí)行員制度“適當(dāng)外分”的趨勢和必要性

摘要：我國現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行體制面臨諸多問題，法學(xué)研究亟需回答。本文首次指出三個(gè)概念涉及強(qiáng)制和執(zhí)行因素，即時(shí)強(qiáng)制、強(qiáng)制措施、強(qiáng)制執(zhí)行，其中即時(shí)強(qiáng)制、強(qiáng)制措施的執(zhí)行是與決定同時(shí)實(shí)施的，行政強(qiáng)制執(zhí)行只是行政行為的一個(gè)環(huán)節(jié)，而非獨(dú)立行政行為。國外沒有一個(gè)國家是單純法院強(qiáng)制執(zhí)行或行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。我國行政權(quán)力中能夠相對集中行使的權(quán)力不是目前正在進(jìn)行的行政處罰權(quán)的集中行使，而是行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。我國應(yīng)當(dāng)在中央和地方行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行遇到抵抗的行政決定的同時(shí)執(zhí)行法院的有金錢給付義務(wù)的裁判，當(dāng)行政執(zhí)行需要限制人身自由時(shí)則必須由法院裁決后方可執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：行政強(qiáng)制執(zhí)行制度研究

一行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念

在行政法學(xué)的理論體系中有有三個(gè)概念涉及行政、強(qiáng)制和執(zhí)行這三個(gè)因素，它們是行政即時(shí)強(qiáng)制、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行。本文也將以解讀這些概念為邏輯起點(diǎn)。

行政強(qiáng)制措施是為了預(yù)防、制止或控制危害社會(huì)行為的發(fā)生，行政機(jī)關(guān)采取的對有關(guān)對象的人身、財(cái)產(chǎn)和行為自由加以暫時(shí)性限制，使其保持一定狀態(tài)的手段。具體表現(xiàn)為遇突發(fā)事件或傳染病爆發(fā)等情形對人身自由的限制和檢查；對財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)（常常是一種為進(jìn)一步的具體行政行為的作出而采取的保全措施）；強(qiáng)制檢查檢驗(yàn)；遇自然災(zāi)害、傳染病爆發(fā)等情形處置土地、建筑物、住宅或征用交通工具。

行政即時(shí)強(qiáng)制是行政機(jī)關(guān)無須事先作出決定，也不以相對人負(fù)有義務(wù)為條件，由行政機(jī)關(guān)直接地、不加告誡地對特定當(dāng)事人進(jìn)行限制，以破壞力量排除其抵抗。行政即時(shí)強(qiáng)制針對人身時(shí)表現(xiàn)為：對醉酒、自殺、毆斗、精神病人的管束、隔離傳染病人等。針對財(cái)物時(shí)表現(xiàn)為：扣留處置危險(xiǎn)爆炸物品；重大災(zāi)害事故的緊急處置；緊急避險(xiǎn)。

近十年來，中國的行政法治建設(shè)已步入“黃金時(shí)代”，其中的一個(gè)標(biāo)志是：行政立法出現(xiàn)了“高峰”。我國于1989年推出了《中華人民共和國行政訴訟法》之后，接著于1990年制定了《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》和《行政復(fù)議條例》，1993年制定了《國家公務(wù)員暫行條例》，1994年通過了《中華人民共和國國家賠償法》，1995年公布了《中華人民共和國人民警察法》，1996年完成了《中華人民共和國行政處罰法》，1997年又將《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》“升格”為《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，1999年新制定了《中華人民共和國行政復(fù)議法》……。特別是行政處罰法的制定與實(shí)施，更呼喚著“行政強(qiáng)制執(zhí)行法”的出臺(tái)。據(jù)說中國有關(guān)立法部門已把研究制定《中華人民共和國行政強(qiáng)制執(zhí)行法》列上日程。但是，離這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中國的法學(xué)家們在理論研究上還將不得不經(jīng)歷一段不太短的路程。

中國臺(tái)灣地區(qū)早在1943年就修訂了《行政執(zhí)行法》。近年該法再次被修改。最近的修訂稿于1998年11月11日公布施行。中國臺(tái)灣的學(xué)者們步入行政執(zhí)行法研究領(lǐng)域亦相對較先。為此，研究與評(píng)判臺(tái)灣的行政執(zhí)行制度及理論，對于探討中國大陸制定行政強(qiáng)制執(zhí)行法，也許會(huì)有一定的裨益。

一、行政執(zhí)行的基本概念

（一）行政執(zhí)行的定義與特征

在中國臺(tái)灣，行政執(zhí)行（〈英〉A(chǔ)dministrativeExecution），是行政上的強(qiáng)制執(zhí)行（〈英〉A(chǔ)dministrativeCompulsory，〈德〉Verwaltungsvollstreckung）的簡稱。關(guān)于它的定義，一般以1947年修訂的《行政執(zhí)行法》[1]的第1條規(guī)定為依據(jù)。該條規(guī)定：“行政官署于必要時(shí)，依本法之規(guī)定，得行間接或直接強(qiáng)制處分?！?998年修訂的新《行政執(zhí)行法》對行政執(zhí)行的定義在表述上略有改變。其第2條規(guī)定：“本法所稱行政執(zhí)行，指公法上金錢給付義務(wù)、行為或不行為義務(wù)之強(qiáng)制執(zhí)行及即時(shí)強(qiáng)制?！钡@種表述由于過份簡單而很難直接作為學(xué)理上的概念。臺(tái)灣學(xué)者們對行政執(zhí)行所下的定義，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超逾了《行政執(zhí)行法》中的概念，而且比較統(tǒng)一。以下是一種目前比較規(guī)范而公認(rèn)的定義，它被寫進(jìn)了各種教科書：

行政上的強(qiáng)制執(zhí)行，簡稱行政執(zhí)行，系指當(dāng)人民不履行其行政法義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)以強(qiáng)制方法使其履行，或?qū)崿F(xiàn)與履行有同一狀態(tài)之行政權(quán)作用。[2]

一、深進(jìn)學(xué)習(xí)宣傳政府四項(xiàng)制度

縣政府對抓好政府四項(xiàng)制度的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹執(zhí)行高度重視，多次召開會(huì)議進(jìn)行研究部署，提出了明確要求。各部分各單位要認(rèn)真抓好本地本部分的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，采取多種形式，組織廣大干部職工認(rèn)真學(xué)習(xí)縣政府關(guān)于推行政府四項(xiàng)制度的決定以及相關(guān)文件、領(lǐng)導(dǎo)講話和要求，明確重大決策聽證、重要事項(xiàng)公示、重點(diǎn)工作通報(bào)、政務(wù)信息查詢的事項(xiàng)、方式、程序、實(shí)施等，深刻領(lǐng)會(huì)實(shí)施政府四項(xiàng)制度的精神實(shí)質(zhì)、主要內(nèi)容，為政府四項(xiàng)制度的順利實(shí)施奠定良好基礎(chǔ)。要教育和引導(dǎo)廣至公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部以良好的心態(tài)認(rèn)真貫徹執(zhí)行政府四項(xiàng)制度，以積極開放、求真務(wù)實(shí)的精神對待來自各方面的監(jiān)視，廣泛聽取和吸納群眾意見，自覺接受監(jiān)視。要加強(qiáng)與新聞媒體的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，加大對政府四項(xiàng)制度的貫徹執(zhí)行情況的報(bào)道力度，充分發(fā)揮反腐倡廉教育的重要作用，特別是要注重宣傳報(bào)道貫徹執(zhí)行中的正反典型，在廣大干部群眾中樹立正確導(dǎo)向，努力營造良好的工作氛圍。要通過對政府四項(xiàng)制度學(xué)習(xí)宣傳和貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)視檢查，確保政府四項(xiàng)制度得到有效貫徹執(zhí)行。

二、加強(qiáng)對實(shí)施政府四項(xiàng)制度的監(jiān)視檢查

縣政府明確規(guī)定了政府四項(xiàng)制度的組織實(shí)施部分和配合部分。各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在政府的同一領(lǐng)導(dǎo)下，會(huì)同政府辦公室及法制辦、督查、信息產(chǎn)業(yè)等部分，加大督促檢查力度，確保政府四項(xiàng)制度的全面落實(shí)。

（一）突出工作重點(diǎn)，務(wù)求監(jiān)視檢查取得實(shí)效。

重大決策聽證制度方面應(yīng)突出：決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽證而未聽證的，無正當(dāng)理由不采納公道意見和建議的，未答復(fù)聽證申請，造成不良影響的；聽證機(jī)關(guān)在公告聽證事項(xiàng)、遴選聽證代表、主持聽證會(huì)議、撰寫聽證報(bào)告和辦理聽證事務(wù)的過程中，違反有關(guān)規(guī)定，造成不良影響，或者聽證報(bào)告嚴(yán)重失實(shí)的；決策機(jī)關(guān)或決策發(fā)言人不出席或不派員出席聽證會(huì)，或者在聽證會(huì)上作不實(shí)陳述，以及提供虛假信息或虛假、錯(cuò)誤資料等。一旦發(fā)現(xiàn)上述題目，就要按照有關(guān)規(guī)定啟動(dòng)問責(zé)。

最高人民法院行政審判庭與浙江大學(xué)公法與比較法研究所在杭州舉行了“最高人民法院司法解釋理論研討會(huì)”，會(huì)議代表認(rèn)真討論《最高人民法院關(guān)于審查非訴執(zhí)行行政案件若干問題的規(guī)定》（試擬稿），這是一件很有益的事，因?yàn)楫?dāng)下的中國，沒有比行政法律上的強(qiáng)制執(zhí)行制度被設(shè)計(jì)得更復(fù)雜及紊亂了。如果我們用行政行為和司法行為的時(shí)間流程來考察這種強(qiáng)制執(zhí)行行為時(shí)，就不難發(fā)現(xiàn)它們竟有下列諸多的種類：

第一類，行政事先執(zhí)行所謂行政事先執(zhí)行，系指行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為以后，在行政復(fù)議和行政訴訟之前，無須等到公民、法人或者其他組織“在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行”（《行政訴訟法》第六十六條）時(shí)，更無須等到人民法院作出具有最終法律效力的裁判后，就能依本身的職權(quán)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的行為和制度。

第二類，行政復(fù)議期間的執(zhí)行關(guān)于在行政復(fù)議期間，行政機(jī)關(guān)是否可以強(qiáng)制執(zhí)行自己作出的具體行政行為，《行政復(fù)議法》第二十一條已作規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，行政復(fù)議期間的執(zhí)行，以“不停止對具體行政行為的執(zhí)行為原則，以停止執(zhí)行為例外”。

第三類，對當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行時(shí)的執(zhí)行這類執(zhí)行制度由《行政訴訟法》第六十六條和最高人民法院《行政訴訟法解釋》第八十七條第一款作出規(guī)定。

第四類，對當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行并行政機(jī)關(guān)不申請執(zhí)行時(shí)的執(zhí)行根據(jù)最高人民法院《行政訴訟法解釋》第九十條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行，作出裁決的行政機(jī)關(guān)在申請執(zhí)行的期限內(nèi)未申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人在90日內(nèi)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第五類，由行政機(jī)關(guān)選擇的執(zhí)行根據(jù)最高人民法院《行政訴訟法解釋》第八十七條第二款規(guī)定，如果法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，那么行政機(jī)關(guān)就有選擇權(quán)：它既可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，也可自己依法強(qiáng)制執(zhí)行；但行政機(jī)關(guān)向人民法院提出申請后，人民法院可以受理，也可以不受理。

為了保護(hù)岌岌可危的環(huán)境狀況，從資金源頭阻斷高污染高耗能和產(chǎn)能過剩的行業(yè)（以下簡稱“兩高一?！毙袠I(yè)）對與環(huán)境的破壞，我國金融管理機(jī)構(gòu)于2007年頒布了《關(guān)于落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》，這是第一次將綠色信貸明確的寫入政策體系中去，在此之后國家又陸續(xù)頒布了一系列的政策以期解決當(dāng)前環(huán)境日益惡化的狀態(tài)。綠色信貸作為一種從源頭上遏制污染企業(yè)的有效武器，相較于以往只注重事后的監(jiān)管，更能從根本打擊污染行為。時(shí)隔五年，綠色信貸執(zhí)行如何？何去何從？值得我們?nèi)パ芯颗c分析。工商銀行作為我國四大銀行之一，其執(zhí)行狀況的優(yōu)劣更能體現(xiàn)出我國現(xiàn)今綠色信貸制度執(zhí)行的效果。

一、工商銀行執(zhí)行綠色信貸的成果

在所有商業(yè)銀行中，工商銀行是最早響應(yīng)銀行管理機(jī)構(gòu)實(shí)施綠色信貸號(hào)召的金融機(jī)構(gòu)，于2007年9月就出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)“綠色信貸”建設(shè)的意見》。2009年末，工行在環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)的貸款就達(dá)到了1149.29億元，從“兩高一?！毙袠I(yè)退出貸款資金達(dá)到63億元，僅總行否決存在環(huán)保手續(xù)不全和環(huán)境隱患的貸款就高達(dá)100多億元。工行之所以取得良好的綠色信貸效果，歸功于以下兩個(gè)方面：

（一）實(shí)行“一票否決制”

工行在《關(guān)于推進(jìn)“綠色信貸”建設(shè)的意見》中就已經(jīng)明確的提出了對于綠色信貸加大扶植力度，對于“兩高一?！毙袠I(yè)與污染項(xiàng)目實(shí)行“一票否決制”，限貸、緩貸直至收回貸款。這項(xiàng)措施有力地打擊了銀行內(nèi)部人員對于信貸程序的操作不規(guī)范問題，可能對環(huán)境產(chǎn)生重大不利影響的項(xiàng)目一律否決，工行主動(dòng)地在全行范圍內(nèi)建立客戶環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，以使在審查企業(yè)貸款的時(shí)候，依據(jù)環(huán)境信息對相關(guān)企業(yè)實(shí)行不同額度與利率的貸款，有效的控制了信貸的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。更為可貴的在于“一票否決制”不僅僅針對的是污染項(xiàng)目，而且對于綠色信貸執(zhí)行不力的分支機(jī)構(gòu)實(shí)行“一票否決制”，減少這些機(jī)構(gòu)下一年度的信貸額度與貸款利率的幅度，并在工行內(nèi)部通報(bào)批評(píng)這些機(jī)構(gòu)，以起到警示作用。同時(shí)，對于相關(guān)責(zé)任人也實(shí)行“一票否決制”，取消其評(píng)優(yōu)資格與晉升職位，并予以警告，嚴(yán)重者撤銷現(xiàn)有的一切職務(wù)甚至移送司法機(jī)關(guān)。在此基礎(chǔ)上，建立長期的“問責(zé)檔案”，使全行范圍內(nèi)工作人員汲取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

（二）推行“綠色信貸產(chǎn)品”

執(zhí)行救濟(jì)制度是強(qiáng)制執(zhí)行立法不可或缺的重要組成部分，也是衡量一國強(qiáng)制執(zhí)行立法是否科學(xué)的重要標(biāo)志。我國現(xiàn)行執(zhí)行救濟(jì)制度無論是在具體制度設(shè)計(jì)上還是在程序理念上均存在著重大缺失，亟待完善。對此，筆者認(rèn)為，在增設(shè)程序上的執(zhí)行救濟(jì)的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)改造我國現(xiàn)行的執(zhí)行異議制度，讓其內(nèi)部結(jié)構(gòu)更趨于健全、完善，并符合程序法理。

[關(guān)鍵詞]執(zhí)行救濟(jì)程序上的執(zhí)行救濟(jì)執(zhí)行異議實(shí)體上的執(zhí)行救濟(jì)異議之訴

序言

西方法諺有云：“無救濟(jì)即無權(quán)利”。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，權(quán)利在行使的過程中總會(huì)受到來自各方面的威脅與侵害，其中尤以國家公權(quán)力的不法或不當(dāng)行使對當(dāng)事人私權(quán)的侵害最為普遍。有鑒于此，有必要賦予權(quán)利人以相應(yīng)的救濟(jì)手段與救濟(jì)方法，以保障其權(quán)利能得到切實(shí)充分的實(shí)現(xiàn)。否則，所謂“權(quán)利”對于權(quán)利人而言最多不過是一種“水中月”、“鏡中花”，沒有任何現(xiàn)實(shí)意義——人類的權(quán)利自始就與救濟(jì)相聯(lián)系，沒有救濟(jì)可依的權(quán)利是虛假的À，事實(shí)上也不成其為權(quán)利。正是在這種意義上，西方人甚至認(rèn)為，救濟(jì)往往走在權(quán)利之前。此實(shí)乃其長期法治經(jīng)驗(yàn)的概括與總結(jié)，這對于我們完善執(zhí)行救濟(jì)制度，以最終實(shí)現(xiàn)我國強(qiáng)制執(zhí)行立法的現(xiàn)代化與科學(xué)化不無重大的啟示意義。

無庸諱言，在我國當(dāng)前的執(zhí)行實(shí)踐中，與“執(zhí)行難”普遍存在的同時(shí)，“執(zhí)行亂”的問題也確實(shí)客觀存在，而且在某種意義上說還相當(dāng)突出，不容我們忽視。最高人民法院副院長沈德詠先生就曾指出，在全國法院系統(tǒng)中，執(zhí)行干警只占全部干警的十分之一，但每年所發(fā)生的違法違紀(jì)人數(shù)卻占了三分之一Á。這一數(shù)字本身即從一個(gè)側(cè)面反映與佐證了我國當(dāng)前“執(zhí)行亂”問題的客觀存在及其在一定程度上的嚴(yán)重性。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這一問題的出現(xiàn)與存在既與我國目前廣大執(zhí)行干警政治與業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高有關(guān),從根本上說,更與我國強(qiáng)制執(zhí)行立法的不完善有著極為密切的關(guān)系。在我國現(xiàn)行的法律體系中，強(qiáng)制執(zhí)行法素來是其中薄弱的環(huán)節(jié)，而執(zhí)行救濟(jì)制度又是強(qiáng)制執(zhí)行立法中最為薄弱的一環(huán)。因此,為了進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行機(jī)制,確保其合法與合理行使,并從根本上治理我國當(dāng)前存在的“執(zhí)行亂”問題,以最終保護(hù)當(dāng)事人及利害關(guān)系人在執(zhí)行程序中的合法權(quán)益,值此我國當(dāng)前正抓緊制訂〈〈強(qiáng)制執(zhí)行法〉〉之際,運(yùn)用程序法理,在廣泛參考借鑒其他國家與地區(qū)成功立法例的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步研究探討完善我國的執(zhí)行救濟(jì)制度已成當(dāng)務(wù)之急。

一、執(zhí)行救濟(jì)內(nèi)涵的界定及其種類與方法

[摘要]制度是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)，有了制度就必須執(zhí)行。制度執(zhí)行存在的諸多問題和由此引發(fā)的不少問題，受到了社會(huì)各階層的極大關(guān)注。提高制度執(zhí)行力是當(dāng)前我國社會(huì)建設(shè)的重要課題，也是我國社會(huì)改革深層次推進(jìn)必須解決的重要問題。文章試從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度，對如何提高制度執(zhí)行力進(jìn)行探討，以期對實(shí)際工作有一定的指導(dǎo)和借鑒作用。

[關(guān)鍵詞]制度；制度執(zhí)行力；分析

制度是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)。有了制度就必須執(zhí)行，這是一個(gè)最基本的工作原則。筆者認(rèn)為，社會(huì)主義的優(yōu)越性既要體現(xiàn)在制度上，還要體現(xiàn)在制度執(zhí)行力上。當(dāng)代社會(huì)一個(gè)國家的核心競爭力，除經(jīng)濟(jì)、政治層面外，還有一個(gè)很重要的層面就是制度執(zhí)行。我們不得不承認(rèn)，當(dāng)代最發(fā)達(dá)資本主義國家執(zhí)行市場經(jīng)濟(jì)制度的水平也是一流的。汪中求同志在《細(xì)節(jié)決定成敗》一書的前言中說到：中國決不缺少雄韜偉略的戰(zhàn)略家，缺少的是精益求精的執(zhí)行者；決不缺少各類管理制度，缺少的是對規(guī)章條款不折不扣的執(zhí)行。當(dāng)前，我們存在一種傾向，相比而言，我們更加注重建立制度，講要求，作規(guī)定，下文件，頒布一些新的政策法規(guī)，但我們對制度執(zhí)行卻有所忽視，理論研究不深入，求實(shí)對策不多，反饋評(píng)估機(jī)制不通暢，很多制度執(zhí)行沒有達(dá)到預(yù)期成效，這是一個(gè)不爭的事實(shí)。審思當(dāng)前我國社會(huì)建設(shè)，可以說無論是和諧社會(huì)還是誠信社會(huì)的建設(shè)，提高全社會(huì)制度執(zhí)行力，無疑是十分重要的，也是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜艱巨的過程。

一、如何認(rèn)識(shí)制度執(zhí)行力

(一)制度執(zhí)行力含義分析。從理論上講，研究制度執(zhí)行力，要求研究制度本身，因?yàn)橹贫扰c制度執(zhí)行力是緊密相關(guān)但又不能完全等同的問題。什么是制度，可以從不同的角度去理解，新制度學(xué)派的道格拉斯·諾斯從廣義的角度認(rèn)為，制度是一系列被制定出來的規(guī)則、服從程序和道德倫理規(guī)范，其目的是對追求個(gè)人利益最大化的行為進(jìn)行約束。馬克思認(rèn)為，人與動(dòng)物的本質(zhì)區(qū)別就是人的社會(huì)性，作為社會(huì)性人，顯然的內(nèi)涵是人生活在社會(huì)制度中，是制度人。制度通過創(chuàng)建秩序，為社會(huì)性人能夠充分展現(xiàn)個(gè)體人的才能，證明證實(shí)其存在的獨(dú)特性、差異性。同時(shí)，任何一種社會(huì)性活動(dòng)或者說除自身外還與他人有關(guān)的活動(dòng)都需要制度保證，才能保證活動(dòng)有序進(jìn)行，使參與者的權(quán)利得到公平公正的保護(hù)，使存在的差別、差異符合實(shí)際情況。因此，無論從諾斯的制度定義還是從馬克思關(guān)于人的本質(zhì)論說，我們都可沿“制度一立一約束性一代表公正”路徑來分析制度，并進(jìn)一步探求其如何在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中得以實(shí)現(xiàn)，這就關(guān)乎制度執(zhí)行力。與制度相對應(yīng)，我們可沿“制度執(zhí)行力一行一操作性一追求公正”路徑來分析制度的內(nèi)涵。什么是制度執(zhí)行力，目前理論界并沒有統(tǒng)一明確的定論，筆者在此定義為：制度執(zhí)行力是實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)過程中速度、質(zhì)量和效能的綜合體現(xiàn)。

(二)制度執(zhí)行力特征分析。制度執(zhí)行力產(chǎn)生要有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，操作要有明確的規(guī)則，改變要有充要的條件。相比號(hào)令執(zhí)行力(依靠個(gè)人、小團(tuán)體的威望、能力形成的執(zhí)行力)和創(chuàng)新執(zhí)行力(應(yīng)對突變突發(fā)情況要求的執(zhí)行力)而言，制度執(zhí)行力具有基礎(chǔ)性、穩(wěn)定性、規(guī)范性、科學(xué)性特征。比如說，一個(gè)單位部門，有了較強(qiáng)的制度執(zhí)行力，才不會(huì)出現(xiàn)“樹倒猢猻散”的現(xiàn)象。由于制度執(zhí)行力具有以上四個(gè)鮮明特征，在價(jià)值功用上它成為事業(yè)發(fā)展壯大的支柱。我國改革開放近30年，從“摸著石頭過河”的經(jīng)驗(yàn)式到現(xiàn)階段提出“科學(xué)和諧發(fā)展”的理性式，實(shí)際上要求當(dāng)前改革發(fā)展要更加注重制度理性。筆者認(rèn)為，提高制度的執(zhí)行力是我國目前改革發(fā)展的重要任務(wù)。由于制度不是憑空產(chǎn)生，是實(shí)際中或多或少呈現(xiàn)出現(xiàn)象和問題后得以形成的，其完善需要時(shí)間和階段，正如新制度學(xué)派認(rèn)為制度是時(shí)間的函數(shù)；制度執(zhí)行本身也是一個(gè)時(shí)間過程和系統(tǒng)工程，因此，制度執(zhí)行力也有相對的依賴性、滯后性，在實(shí)際過程中將其相對的依賴性、滯后性盡可能降到最少或者可控、可承受程度范圍是提高制度執(zhí)行力的重要內(nèi)容之一。