同志們：

這次政府機(jī)構(gòu)改革工作會(huì)議是市委、市政府決定召開的一次重要會(huì)議。會(huì)議的主要任務(wù)是,深入貫徹黨的**和**精神，提高思想認(rèn)識(shí)，明確目標(biāo)任務(wù)，按照省委、省政府的統(tǒng)一部署，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)市縣兩級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革。下面，我講三點(diǎn)意見。

一、統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的重要意義

黨的**提出了深化行政管理體制改革的任務(wù)。**專門研究了機(jī)構(gòu)改革問題，并通過了《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見》。去年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》（中辦發(fā)[20**]15號(hào)），進(jìn)一步明確了推進(jìn)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想和重要任務(wù)。十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，深刻論述了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下推進(jìn)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的極端重要性和緊迫性。我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)，提高認(rèn)識(shí)。

首先，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革是貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)。政府機(jī)關(guān)是國(guó)家行政權(quán)力的載體，承擔(dān)著大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)，直接面對(duì)基層和廣大群眾。改革開放以來，政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行過多次，但政企政事不分、職責(zé)關(guān)系不順、行政效率不高以及形式主義、官僚主義作風(fēng)等問題，尚未從根本上得到解決，影響了黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，影響了社會(huì)主義民主和法制建設(shè)。實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想，做到立黨為公、執(zhí)政為民，要求我們的各級(jí)政府廉潔勤政、務(wù)實(shí)高效。要通過積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，不斷調(diào)整和完善生產(chǎn)關(guān)系，變革上層建筑不適應(yīng)的部分，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的解放和發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義先進(jìn)文化的發(fā)展，切實(shí)實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益。

其次，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。黨的十四大以來，按照中央的部署，我們以建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制為目標(biāo)，不斷深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，取得了明顯成效。但是，必須看到，我們過去所進(jìn)行的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革具有階段性和過渡性的特點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，特別是20**年我國(guó)加入世貿(mào)組織后，越來越多的問題集中在政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革上。比較突出地表現(xiàn)在：長(zhǎng)期形成的部門管理體制以及由此帶來的政府權(quán)力部門化的傾向仍未得到解決；一些部門、行業(yè)和地區(qū)之間的分割和封鎖，制約著市場(chǎng)體系的培育、發(fā)展，助長(zhǎng)了行業(yè)和地方保護(hù)主義以及無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)；一些職能部門仍習(xí)慣于靠行政手段管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，不善于用經(jīng)濟(jì)的、法律的手段進(jìn)行管理。政府部門之間的職能交叉和重疊現(xiàn)象依然存在，影響了政府的行政效率；政府仍然包攬過多，社會(huì)中介組織沒有充分發(fā)揮有效作用。要通過推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置上的基礎(chǔ)作用，為完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造必要的條件。

一、行政副職制存在的合理性

行政副職并非中國(guó)所特有，但由于特殊的國(guó)情條件、歷史文化造就了中國(guó)式的行政副職。那么在當(dāng)今中國(guó)真的需要設(shè)置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？

（一）從管理幅度看副職

國(guó)內(nèi)外管理研究成果和管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，各級(jí)行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學(xué)原理，確定管理幅度應(yīng)了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務(wù)難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進(jìn)程度；（4）被管理的機(jī)構(gòu)或人員的素質(zhì)。參照以上幾點(diǎn)，我們可以看到：1）中國(guó)政府的現(xiàn)有管理體制，加上世界第一的人口數(shù)，我們的一級(jí)政府或一個(gè)管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的；2）在這個(gè)世界經(jīng)濟(jì)一體化，全球競(jìng)爭(zhēng)白熱化的形勢(shì)下，中國(guó)政府所面臨的任務(wù)是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國(guó)的行政管理者并未經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，很多都是在實(shí)踐中摸索成才，可見還遠(yuǎn)未達(dá)到先進(jìn)的程度；4）從被管理者的素質(zhì)來看，中國(guó)的公務(wù)員考試制度在20世紀(jì)90年代中后期才剛剛開始，經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)的考試選拔出的具備先進(jìn)科學(xué)知識(shí)技能的公務(wù)員在整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)中所占比重還很小，其整體素質(zhì)還有待提高。

在這樣的現(xiàn)實(shí)狀況下，中國(guó)從國(guó)務(wù)院到縣級(jí)政府均直接管轄著數(shù)十個(gè)甚至上百個(gè)工作部門和非常設(shè)機(jī)構(gòu)（或下級(jí)行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級(jí)政府多設(shè)幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對(duì)被管理機(jī)構(gòu)和人員的失控問題；另一方面，對(duì)于管轄數(shù)量過多的政府部門與機(jī)構(gòu)，在不改變管理幅度的條件下，通過設(shè)置行政副職來協(xié)助管理，也有利于解決行政管理者素質(zhì)與管理幅度相矛盾的問題。

（二）從同西方國(guó)家的比較中看副職

1949年中華人民共和國(guó)成立以來，政府進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革。1978年改革開放后又先后于1982年、1988年、1993年進(jìn)行了三次機(jī)構(gòu)改革。始于1998年的第四輪改革正在進(jìn)行之中。從以往機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)存在著五個(gè)方面的問題。

一、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不穩(wěn)定

這種不穩(wěn)定性是有跡可尋的，基本上是在三個(gè)層面進(jìn)行周期性循環(huán)：從政府職能上看，是在中央政府與地方政府、政府與企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力之間的配置上進(jìn)行權(quán)力下放與上收之間的循環(huán)；任何政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置都以職能為核心，職能的變化直接導(dǎo)致另外兩個(gè)層面的變化——在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)行分開與合并、撤銷與增加之間的循環(huán)；在機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員的數(shù)量上進(jìn)行精簡(jiǎn)與膨脹之間的循環(huán)。

在1978年前后兩個(gè)時(shí)期導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)有規(guī)律變化的原因有所不同。此前是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的內(nèi)在邏輯決定的;此后則是由于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過渡造成的。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的主要特征是用行政力量來配置資源和主宰經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，本應(yīng)由市場(chǎng)和企業(yè)承擔(dān)的種種經(jīng)濟(jì)職能被集中到政府中來[1]，它客觀上要求一個(gè)規(guī)模龐大、復(fù)雜完備的政府機(jī)構(gòu)以便承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)這些職能，其結(jié)果必然導(dǎo)致政府行政機(jī)構(gòu)——主要是經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的不斷細(xì)分和不斷膨脹。就是說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是巨型政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[2]。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·熊彼特在1949年發(fā)表的演講《大步進(jìn)入社會(huì)主義》中對(duì)此有過論述：幾乎不可能設(shè)想，這種意義上的社會(huì)主義(即由國(guó)家當(dāng)局控制生產(chǎn)資料、決定怎樣生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及誰(shuí)該得到什么的那種社會(huì)組織)可以沒有龐大的官僚機(jī)構(gòu)來管理生產(chǎn)和分配過程。

1949年政務(wù)院(即國(guó)務(wù)院的前身)成立時(shí)，設(shè)立政法、財(cái)經(jīng)、文教、人民監(jiān)察四個(gè)委員會(huì)，分管35個(gè)部門，機(jī)構(gòu)比較精簡(jiǎn)。1953年，由于第一個(gè)五年計(jì)劃的實(shí)施，加強(qiáng)了中央計(jì)劃指導(dǎo)，中央政府的經(jīng)濟(jì)管理職能開始向直接、微觀方面發(fā)展，綜合管理部門分化為專業(yè)管理部門，如重工業(yè)部進(jìn)一步細(xì)分為一機(jī)部、二機(jī)部、建筑工程部和地質(zhì)部；從財(cái)政部中分出了糧食部；貿(mào)易部一分為二，變成商業(yè)部和對(duì)外貿(mào)易部。這樣，政務(wù)院的機(jī)構(gòu)由35個(gè)增加到42個(gè)，經(jīng)濟(jì)管理部門增加到21個(gè)。1954年國(guó)務(wù)院成立，計(jì)劃程度進(jìn)一步提高。為加強(qiáng)直接管理，撤銷了四個(gè)委員會(huì)，改設(shè)八個(gè)辦公室，實(shí)際上是管理權(quán)力的進(jìn)一步細(xì)化，行政機(jī)構(gòu)相應(yīng)增加到64個(gè)，其中經(jīng)濟(jì)管理部門達(dá)到35個(gè)。到1956年，三大改造完成，社會(huì)主義體制的初步建立使中央政府集權(quán)的范圍空前擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)管理部門管理的產(chǎn)業(yè)越來越多，原來的機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)龐大的管理業(yè)務(wù)，遂更細(xì)致地劃分了管理系統(tǒng)：撤銷了重工業(yè)部和燃料工業(yè)部，分設(shè)和增設(shè)了冶金工業(yè)、化學(xué)工業(yè)、建筑材料工業(yè)、煤炭工業(yè)、電力工業(yè)、石油工業(yè)、森林工業(yè)等部。同時(shí)，為加強(qiáng)中央政府的宏觀協(xié)調(diào)能力，又增設(shè)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和國(guó)家技術(shù)委員會(huì)兩個(gè)綜合職能部門。這樣，國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)膨脹到81個(gè)，是建國(guó)后的第一個(gè)高峰[3]。

同志們：

剛才，利民、亮學(xué)同志分別宣讀了《關(guān)于縣人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》和《縣人民政府機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施意見》。等下，方敏書記將作重要講話，請(qǐng)大家認(rèn)真領(lǐng)會(huì)，抓好貫徹落實(shí)。下面，就全縣政府機(jī)構(gòu)改革工作，我講三點(diǎn)意見。

一、深化政府機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必行

（一）政府機(jī)構(gòu)改革，是中央、省市部署的重大任務(wù)。黨的十七大明確提出，要探索建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，加快推進(jìn)行政管理體制改革，十七屆二中全會(huì)通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》。年3月，中央制定出臺(tái)了《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》；去年6月，省政府機(jī)構(gòu)改革正式啟動(dòng)，并下發(fā)了《省關(guān)于市縣政府機(jī)構(gòu)改革的意見》；今年3月份，市里召開了政府機(jī)構(gòu)改革工作會(huì)議，對(duì)縣市區(qū)政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行安排部署，7月份正式批準(zhǔn)了我縣政府機(jī)構(gòu)改革方案。所以，這次政府機(jī)構(gòu)改革，是貫徹落實(shí)中央、省市部署的重大任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革2020年總體目標(biāo)的重要步驟，必須認(rèn)真組織、全力推進(jìn)、確保實(shí)效。

（二）政府機(jī)構(gòu)改革，是推進(jìn)科學(xué)跨越的體制保障。近年來，我縣以推行行政審批權(quán)相對(duì)集中改革為突破口，不斷加強(qiáng)政府自身建設(shè)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新，有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但與科學(xué)發(fā)展觀的要求相比，現(xiàn)行行政管理體制中一些不相適應(yīng)的問題日益突出。如：政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，管理越位、缺位和錯(cuò)位的現(xiàn)象并存；組織結(jié)構(gòu)及其權(quán)力、職責(zé)的配置不盡科學(xué)，職能交叉的問題還沒有得到根本解決；依法行政、依法辦事的能力和水平還有待提高。要實(shí)現(xiàn)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)跨越發(fā)展，就必須深化政府機(jī)構(gòu)改革，解決好制約科學(xué)跨越發(fā)展的體制機(jī)制問題，全面提升政府執(zhí)行力和公共服務(wù)水平，建設(shè)人民滿意政府。

（三）政府機(jī)構(gòu)改革，是加快富民強(qiáng)縣的強(qiáng)大動(dòng)力。當(dāng)前，我縣正處于率先發(fā)展、科學(xué)跨越的關(guān)鍵時(shí)期，要求我們必須在更高層次、更廣領(lǐng)域、更深程度上解放思想，深化政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高政府行政效能，高效組織和最大限度地動(dòng)員全縣一切力量，投身科學(xué)跨越富民強(qiáng)縣的偉大實(shí)踐中。要通過深化改革，從體制上合理配置政府資源，提高施政效率，更及時(shí)、更高效地服務(wù)基層、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾，為我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又好又快發(fā)展創(chuàng)造更好的政務(wù)環(huán)境。要以政府機(jī)構(gòu)改革帶動(dòng)全縣各項(xiàng)改革，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面的改革，為科學(xué)跨越發(fā)展注入新的活力和更強(qiáng)大的動(dòng)力。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本建立,商品意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)已經(jīng)深深扎根于人們的思想觀念中,國(guó)家已經(jīng)從短缺經(jīng)濟(jì)進(jìn)入買方市場(chǎng),市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著越來越重要的作用。而我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置卻仍然沿襲傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本框架,其職能也沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。封閉、半封閉、政企不分、企業(yè)辦社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制,使企業(yè)正常的市場(chǎng)行為受到眾多的婆婆”的干預(yù),這就使市場(chǎng)在配置資源方面的基礎(chǔ)作用被削弱。同時(shí),建立在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上的龐大的政府機(jī)構(gòu),由于分工過細(xì),權(quán)力過大,以致造成了機(jī)構(gòu)臃腫、人員過多、政企不分,滋生出了官僚主義,助長(zhǎng)了不正之風(fēng),也給財(cái)政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。因此,九屆人大一次會(huì)議提出的政府機(jī)構(gòu)改革,正是要破除現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)的種種弊端,推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,同時(shí)這也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)小政府、大社會(huì)的政府機(jī)構(gòu)格局的需要,是把現(xiàn)行的官本位色彩較強(qiáng)的行政機(jī)構(gòu)變?yōu)檗k事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系的需要,是一場(chǎng)具有十分重大的經(jīng)濟(jì)意義、政治意義和社會(huì)意義的深刻革命。

一、膨脹———欲撥不能的困惑

我國(guó)現(xiàn)行的政府管理體制形成于建國(guó)初期至50年代中期。該體制借鑒了原蘇聯(lián)的政權(quán)建制模式,以高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為前提和基礎(chǔ),以部門管理為主要標(biāo)志和特點(diǎn)。近40年來,我們黨和政府為建立和完善一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政體制,先后進(jìn)行過6次機(jī)構(gòu)改革,即1951年以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革;1956年以擴(kuò)大地方自主權(quán)為主體的政府機(jī)構(gòu)改革;1960—1964年以收回50年代后期下放的權(quán)力,中央精簡(jiǎn)以事業(yè)單位為重點(diǎn)的政府機(jī)構(gòu)改革;1982年以大幅度撤并經(jīng)濟(jì)管理部門,并將條件成熟的單位改建為經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織的政府機(jī)構(gòu)改革;1988年以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,實(shí)行三定”的政府機(jī)構(gòu)改革以及1992年以政企分開為中心的政府機(jī)構(gòu)改革。六次機(jī)構(gòu)改革,雖然都有一定的成效,卻一直未能跳出精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的,主要有以下幾個(gè):

(一)政府職能放量擴(kuò)大。這包括三個(gè)方面:一是長(zhǎng)期以來,我國(guó)黨政職能交叉、政企不分,許多本應(yīng)由黨或企業(yè)管理的職能被政府所取代,導(dǎo)致政府職能過多,管理過寬,勢(shì)必相應(yīng)增設(shè)一些機(jī)構(gòu),從而使機(jī)構(gòu)進(jìn)一步膨脹。二是由于我國(guó)行政管理水平和質(zhì)量還不高,隨著行政主體的地位、影響和權(quán)能的不斷變化,政府職能被不斷地進(jìn)行簡(jiǎn)單的切割劃分和調(diào)劑配置,越切越細(xì),越分越亂,切出來的新”部分越來越多,職能越來越被人為放大,對(duì)設(shè)立新機(jī)構(gòu)、增加新人員以便加強(qiáng)管理的要求也越來越強(qiáng)烈,于是不可避免地陷入一種惡性循環(huán)。三是二十世紀(jì),政府已經(jīng)滲透到人類生活的方方面面。根據(jù)瓦格納法則,在由農(nóng)業(yè)和自給自足的社會(huì)向現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化的社會(huì)過渡時(shí)期,許多原來由家庭或私人供給的貨物和服務(wù)轉(zhuǎn)而由國(guó)家和政府來供給,因而產(chǎn)生了對(duì)政府績(jī)效更大的需求,并且不斷增長(zhǎng)的工業(yè)化和城市化也要求政府進(jìn)行輔助性投資。我國(guó)自建國(guó)以來就處在瓦格納法則所論述的社會(huì)過渡時(shí)期。加上一直受蘇聯(lián)高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,政府的職能延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,本該由市場(chǎng)取代政府的職能也基本被政府擔(dān)負(fù)了。綜合經(jīng)濟(jì)管理職能、社會(huì)工作職能、行業(yè)管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能的擴(kuò)展必然帶來機(jī)構(gòu)的膨脹。因?yàn)檎毮艿膶?shí)現(xiàn)靠政府機(jī)構(gòu)來完成,政府機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)政府職能的主體,依職能而設(shè),隨職能的變化而變化。因此,政府職能的擴(kuò)張是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹的直接的、主要的原因。要轉(zhuǎn)變這種狀況,就必須科學(xué)界定好政府職能,該歸位的要?dú)w位,該釋放的要釋放,既不能把政府辦成一個(gè)萬(wàn)花筒”式的組織,也不能使政府出現(xiàn)職能空位。當(dāng)前要重點(diǎn)理順好以下兩種關(guān)系,即按照黨政職能分開的原則,理順黨的工作機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系;按照政企分開、政事分開的原則,理順政府與企事業(yè)單位的關(guān)系。

(二)干部人事制度不合理。長(zhǎng)期以來,我國(guó)政府機(jī)構(gòu)事實(shí)上存在著能進(jìn)、能上、能高”而難出、難下、難低”的干部用人制度,缺乏競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力與壓力,也沒有嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲考核制度。干部只上不下,只升不降,一到年限就提拔,一遇機(jī)會(huì)就升級(jí);政府機(jī)構(gòu)一有條件就升格,一開口子就增加職數(shù),機(jī)關(guān)變成解決就業(yè)和待遇的福地,致使干部隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)迅速膨脹。我國(guó)供養(yǎng)比例(即總?cè)丝谂c財(cái)政負(fù)擔(dān)人員之比),50年代為600∶1,70年代為155∶1,而今天為40∶1,即使按800萬(wàn)黨政工作人員計(jì)算,這個(gè)比例也為156∶1。這就是說,今天1000個(gè)中國(guó)人里有64個(gè)官員,25個(gè)吃財(cái)政飯的人;而70年代1000個(gè)人里只有17個(gè)官員,65個(gè)吃財(cái)政飯的人;50年代1000個(gè)人里只有04個(gè)官員,167個(gè)吃財(cái)政飯的人。政府官員猛增,直接造成我國(guó)行政管理費(fèi)用呈直線上升,1995年我國(guó)行政管理費(fèi)用達(dá)9965億元,占國(guó)家預(yù)算的146%,比1978年的53億元,平均年遞增189%。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),全國(guó)近一半的縣財(cái)政為吃飯”財(cái)政,政府根本拿不出資金用于提供公共服務(wù)。如陜西省有90多個(gè)縣,其中約60個(gè)縣發(fā)工資困難,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至數(shù)月或半年拿不到工資。

由于不合理的干部人事制度,機(jī)關(guān)普遍存在人浮于事、人滿為患的情況,尤其是普遍存在官”多兵”少;后勤人員多,業(yè)務(wù)人員少;習(xí)慣于行政命令、分指標(biāo)、批項(xiàng)目的多,業(yè)務(wù)骨干少;庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成機(jī)構(gòu)、人員膨脹的一個(gè)重要原因。要改變這種局面,就必須改革干部人事制度。只有深化干部人事制度改革,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,完善公務(wù)員制度,才能最終消除腫脹”,保證政府機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本建立,商品意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)已經(jīng)深深扎根于人們的思想觀念中,國(guó)家已經(jīng)從短缺經(jīng)濟(jì)進(jìn)入買方市場(chǎng),市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著越來越重要的作用。而我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置卻仍然沿襲傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本框架,其職能也沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。封閉、半封閉、政企不分、企業(yè)辦社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制,使企業(yè)正常的市場(chǎng)行為受到眾多的婆婆”的干預(yù),這就使市場(chǎng)在配置資源方面的基礎(chǔ)作用被削弱。同時(shí),建立在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上的龐大的政府機(jī)構(gòu),由于分工過細(xì),權(quán)力過大,以致造成了機(jī)構(gòu)臃腫、人員過多、政企不分,滋生出了官僚主義,助長(zhǎng)了不正之風(fēng),也給財(cái)政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。因此,九屆人大一次會(huì)議提出的政府機(jī)構(gòu)改革,正是要破除現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)的種種弊端,推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,同時(shí)這也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)小政府、大社會(huì)的政府機(jī)構(gòu)格局的需要,是把現(xiàn)行的官本位色彩較強(qiáng)的行政機(jī)構(gòu)變?yōu)檗k事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系的需要,是一場(chǎng)具有十分重大的經(jīng)濟(jì)意義、政治意義和社會(huì)意義的深刻革命。

一、膨脹———欲撥不能的困惑

我國(guó)現(xiàn)行的政府管理體制形成于建國(guó)初期至50年代中期。該體制借鑒了原蘇聯(lián)的政權(quán)建制模式,以高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為前提和基礎(chǔ),以部門管理為主要標(biāo)志和特點(diǎn)。近40年來,我們黨和政府為建立和完善一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政體制,先后進(jìn)行過6次機(jī)構(gòu)改革,即1951年以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革;1956年以擴(kuò)大地方自主權(quán)為主體的政府機(jī)構(gòu)改革;1960—1964年以收回50年代后期下放的權(quán)力,中央精簡(jiǎn)以事業(yè)單位為重點(diǎn)的政府機(jī)構(gòu)改革;1982年以大幅度撤并經(jīng)濟(jì)管理部門,并將條件成熟的單位改建為經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織的政府機(jī)構(gòu)改革;1988年以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,實(shí)行三定”的政府機(jī)構(gòu)改革以及1992年以政企分開為中心的政府機(jī)構(gòu)改革。六次機(jī)構(gòu)改革,雖然都有一定的成效,卻一直未能跳出精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的,主要有以下幾個(gè):

(一)政府職能放量擴(kuò)大。這包括三個(gè)方面:一是長(zhǎng)期以來,我國(guó)黨政職能交叉、政企不分,許多本應(yīng)由黨或企業(yè)管理的職能被政府所取代,導(dǎo)致政府職能過多,管理過寬,勢(shì)必相應(yīng)增設(shè)一些機(jī)構(gòu),從而使機(jī)構(gòu)進(jìn)一步膨脹。二是由于我國(guó)行政管理水平和質(zhì)量還不高,隨著行政主體的地位、影響和權(quán)能的不斷變化,政府職能被不斷地進(jìn)行簡(jiǎn)單的切割劃分和調(diào)劑配置,越切越細(xì),越分越亂,切出來的新”部分越來越多,職能越來越被人為放大,對(duì)設(shè)立新機(jī)構(gòu)、增加新人員以便加強(qiáng)管理的要求也越來越強(qiáng)烈,于是不可避免地陷入一種惡性循環(huán)。三是二十世紀(jì),政府已經(jīng)滲透到人類生活的方方面面。根據(jù)瓦格納法則,在由農(nóng)業(yè)和自給自足的社會(huì)向現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化的社會(huì)過渡時(shí)期,許多原來由家庭或私人供給的貨物和服務(wù)轉(zhuǎn)而由國(guó)家和政府來供給,因而產(chǎn)生了對(duì)政府績(jī)效更大的需求,并且不斷增長(zhǎng)的工業(yè)化和城市化也要求政府進(jìn)行輔助性投資。我國(guó)自建國(guó)以來就處在瓦格納法則所論述的社會(huì)過渡時(shí)期。加上一直受蘇聯(lián)高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,政府的職能延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,本該由市場(chǎng)取代政府的職能也基本被政府擔(dān)負(fù)了。綜合經(jīng)濟(jì)管理職能、社會(huì)工作職能、行業(yè)管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能的擴(kuò)展必然帶來機(jī)構(gòu)的膨脹。因?yàn)檎毮艿膶?shí)現(xiàn)靠政府機(jī)構(gòu)來完成,政府機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)政府職能的主體,依職能而設(shè),隨職能的變化而變化。因此,政府職能的擴(kuò)張是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹的直接的、主要的原因。要轉(zhuǎn)變這種狀況,就必須科學(xué)界定好政府職能,該歸位的要?dú)w位,該釋放的要釋放,既不能把政府辦成一個(gè)萬(wàn)花筒”式的組織,也不能使政府出現(xiàn)職能空位。當(dāng)前要重點(diǎn)理順好以下兩種關(guān)系,即按照黨政職能分開的原則,理順黨的工作機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系;按照政企分開、政事分開的原則,理順政府與企事業(yè)單位的關(guān)系。

(二)干部人事制度不合理。長(zhǎng)期以來,我國(guó)政府機(jī)構(gòu)事實(shí)上存在著能進(jìn)、能上、能高”而難出、難下、難低”的干部用人制度,缺乏競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力與壓力,也沒有嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲考核制度。干部只上不下,只升不降,一到年限就提拔,一遇機(jī)會(huì)就升級(jí);政府機(jī)構(gòu)一有條件就升格,一開口子就增加職數(shù),機(jī)關(guān)變成解決就業(yè)和待遇的福地,致使干部隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)迅速膨脹。我國(guó)供養(yǎng)比例(即總?cè)丝谂c財(cái)政負(fù)擔(dān)人員之比),50年代為600∶1,70年代為155∶1,而今天為40∶1,即使按800萬(wàn)黨政工作人員計(jì)算,這個(gè)比例也為156∶1。這就是說,今天1000個(gè)中國(guó)人里有64個(gè)官員,25個(gè)吃財(cái)政飯的人;而70年代1000個(gè)人里只有17個(gè)官員,65個(gè)吃財(cái)政飯的人;50年代1000個(gè)人里只有04個(gè)官員,167個(gè)吃財(cái)政飯的人。政府官員猛增,直接造成我國(guó)行政管理費(fèi)用呈直線上升,1995年我國(guó)行政管理費(fèi)用達(dá)9965億元,占國(guó)家預(yù)算的146%,比1978年的53億元,平均年遞增189%。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),全國(guó)近一半的縣財(cái)政為吃飯”財(cái)政,政府根本拿不出資金用于提供公共服務(wù)。如陜西省有90多個(gè)縣,其中約60個(gè)縣發(fā)工資困難,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至數(shù)月或半年拿不到工資。

由于不合理的干部人事制度,機(jī)關(guān)普遍存在人浮于事、人滿為患的情況,尤其是普遍存在官”多兵”少;后勤人員多,業(yè)務(wù)人員少;習(xí)慣于行政命令、分指標(biāo)、批項(xiàng)目的多,業(yè)務(wù)骨干少;庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成機(jī)構(gòu)、人員膨脹的一個(gè)重要原因。要改變這種局面,就必須改革干部人事制度。只有深化干部人事制度改革,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,完善公務(wù)員制度,才能最終消除腫脹”,保證政府機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行。

以1998年3月九屆人大一次會(huì)議通過的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案為正式啟動(dòng)標(biāo)志，新一輪中央政府機(jī)構(gòu)改革在短短的一年多中取得了舉世矚目的成果?？梢哉f，此次改革是建國(guó)以來歷次機(jī)構(gòu)改革中聲勢(shì)和規(guī)模最大的一次，人員減少比例最大的一次，也是中央最高層決心最大的一次，是實(shí)施推進(jìn)最快的一次，取得的成效也是最顯著的一次。但是就全國(guó)范圍而言，這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革只是一個(gè)良好的開端。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展主要在地方，從機(jī)構(gòu)和人員來看，中央政府機(jī)構(gòu)中的公務(wù)員只占極小比例（僅3萬(wàn)余人，而地方政府機(jī)構(gòu)中的國(guó)家公務(wù)員多達(dá)540萬(wàn)）；以往歷次機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也表明，改革愈往下，制約因素愈多，阻力也就愈大。僅此兩點(diǎn)即足以證明，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，能否跳出以往歷次機(jī)構(gòu)改革所未能跳出的“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的循環(huán)怪圈，主要還是取決于各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際成效。眼下，地方政府機(jī)構(gòu)改革已提上日程并成為社會(huì)關(guān)注的一大熱點(diǎn)。筆者認(rèn)為，確保地方機(jī)構(gòu)改革成功的關(guān)鍵一環(huán)，就是對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革的制約因素或阻力作客觀、冷靜的理性思考，并在此基礎(chǔ)上尋求減少和化解改革阻力，培養(yǎng)和壯大改革動(dòng)力的有效對(duì)策。

一、地方政府機(jī)構(gòu)改革的阻力及其成因

從宏觀上說，在政府機(jī)構(gòu)改革中，政府扮演著非常特殊的雙重角色，它既是改革的主體和推動(dòng)者，又是改革的對(duì)象和接受者。因此，改革的動(dòng)力和阻力并存于政府內(nèi)部。但從微觀上說，處于不同層級(jí)的中央政府和地方政府其所扮演雙重角色的重心并不完全相同。由于機(jī)構(gòu)改革是中央政府決策層自上而下發(fā)動(dòng)的，因此相對(duì)來說，地方政府作為改革的對(duì)象和客體的角色更為突出。其抵制改革的阻力也更大些?？偨Y(jié)歷次機(jī)構(gòu)改革的得失，地方政府對(duì)機(jī)構(gòu)改革的阻力主要有以下幾種表現(xiàn)形式：

一是消極拖延，被動(dòng)觀望。例如，從1993年3月中共中央印發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》，至1997年初，歷時(shí)4年，全國(guó)尚有不少地方甚至還沒有批復(fù)市縣機(jī)構(gòu)改革方案，其歷時(shí)之久，效率之低，始料不及。在某省召開的縣（市）人事局長(zhǎng)座談會(huì)上，一位局長(zhǎng)一語(yǔ)破的：“機(jī)構(gòu)改革誰(shuí)也不愿當(dāng)先進(jìn)，否則有人就會(huì)責(zé)怪你！”機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)班子和執(zhí)行部門不可謂不盡力矣，無(wú)奈情況復(fù)雜，阻力重重，許多政府部門唯恐先搞先吃虧，故而退避觀望，搞拖延戰(zhàn)術(shù)，以尋求最佳對(duì)策。

二是討價(jià)還價(jià)，有“利”必爭(zhēng)。在“三定”過程中，許多政府部門對(duì)有權(quán)有利的職能則競(jìng)相爭(zhēng)之，對(duì)有責(zé)任多義務(wù)的職能則競(jìng)相推之，圍繞一個(gè)“利”字，想盡辦法與人事編制部門爭(zhēng)職能、爭(zhēng)機(jī)構(gòu)、爭(zhēng)編制、爭(zhēng)職位。某省編制委員會(huì)僅僅為劃清廣播電視廳、文化廳、新聞出版局等單位的職責(zé)，就先后召開了10多次協(xié)調(diào)會(huì)，其討價(jià)還價(jià)的力度之大，不言自明。此外，在實(shí)際操作過程中因人設(shè)職、人員臃腫現(xiàn)象仍是很普遍，目前我國(guó)各級(jí)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行職位設(shè)置過程中存在一個(gè)十分突出的問題，即副職和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)數(shù)設(shè)置太多，有的單位副職人數(shù)多達(dá)十幾人，更不用說非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)了。領(lǐng)導(dǎo)副職和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)數(shù)比例過高，一方面造成職能交叉，相互扯皮，另一方面又造成人員臃腫且職務(wù)結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象得不到有效的控制，也加大了機(jī)構(gòu)改革的阻力。

三是瞞天過海，改頭換面。為了完成減少機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員的任務(wù)，許多地方政府將原屬于政府系列的一些部門，如新聞出版局、檔案局、測(cè)繪局、經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦公室等單位，在統(tǒng)計(jì)上劃為事業(yè)單位，但實(shí)際上，這些機(jī)構(gòu)的職能和人員絲毫沒有改變。表面上行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)、人員減少了，但實(shí)際上是“走過場(chǎng)”，吃國(guó)家“財(cái)政飯”的人并沒有減少?；蛘呤悄承┲鞴懿浚ň郑└慕M為公司，但它們的行政管理職能并沒有消除，總公司或控股公司依然可以對(duì)下屬企業(yè)指手劃腳。機(jī)關(guān)翻牌為公司，雖然在名義上縮小了政府規(guī)模，但機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)。這些年這個(gè)問題一直沒有得到妥善解決，成為人們批評(píng)的焦點(diǎn)之一。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本建立,商品意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)已經(jīng)深深扎根于人們的思想觀念中,國(guó)家已經(jīng)從短缺經(jīng)濟(jì)進(jìn)入買方市場(chǎng),市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著越來越重要的作用。而我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置卻仍然沿襲傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本框架,其職能也沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。封閉、半封閉、政企不分、企業(yè)辦社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制,使企業(yè)正常的市場(chǎng)行為受到眾多的婆婆”的干預(yù),這就使市場(chǎng)在配置資源方面的基礎(chǔ)作用被削弱。同時(shí),建立在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上的龐大的政府機(jī)構(gòu),由于分工過細(xì),權(quán)力過大,以致造成了機(jī)構(gòu)臃腫、人員過多、政企不分,滋生出了官僚主義,助長(zhǎng)了不正之風(fēng),也給財(cái)政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。因此,九屆人大一次會(huì)議提出的政府機(jī)構(gòu)改革,正是要破除現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)的種種弊端,推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,同時(shí)這也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)小政府、大社會(huì)的政府機(jī)構(gòu)格局的需要,是把現(xiàn)行的官本位色彩較強(qiáng)的行政機(jī)構(gòu)變?yōu)檗k事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系的需要,是一場(chǎng)具有十分重大的經(jīng)濟(jì)意義、政治意義和社會(huì)意義的深刻革命。

一、膨脹———欲撥不能的困惑

我國(guó)現(xiàn)行的政府管理體制形成于建國(guó)初期至50年代中期。該體制借鑒了原蘇聯(lián)的政權(quán)建制模式,以高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為前提和基礎(chǔ),以部門管理為主要標(biāo)志和特點(diǎn)。近40年來,我們黨和政府為建立和完善一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政體制,先后進(jìn)行過6次機(jī)構(gòu)改革,即1951年以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革;1956年以擴(kuò)大地方自主權(quán)為主體的政府機(jī)構(gòu)改革;1960—1964年以收回50年代后期下放的權(quán)力,中央精簡(jiǎn)以事業(yè)單位為重點(diǎn)的政府機(jī)構(gòu)改革;1982年以大幅度撤并經(jīng)濟(jì)管理部門,并將條件成熟的單位改建為經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織的政府機(jī)構(gòu)改革;1988年以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,實(shí)行三定”的政府機(jī)構(gòu)改革以及1992年以政企分開為中心的政府機(jī)構(gòu)改革。六次機(jī)構(gòu)改革,雖然都有一定的成效,卻一直未能跳出精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的,主要有以下幾個(gè):

(一)政府職能放量擴(kuò)大。這包括三個(gè)方面:一是長(zhǎng)期以來,我國(guó)黨政職能交叉、政企不分,許多本應(yīng)由黨或企業(yè)管理的職能被政府所取代,導(dǎo)致政府職能過多,管理過寬,勢(shì)必相應(yīng)增設(shè)一些機(jī)構(gòu),從而使機(jī)構(gòu)進(jìn)一步膨脹。二是由于我國(guó)行政管理水平和質(zhì)量還不高,隨著行政主體的地位、影響和權(quán)能的不斷變化,政府職能被不斷地進(jìn)行簡(jiǎn)單的切割劃分和調(diào)劑配置,越切越細(xì),越分越亂,切出來的新”部分越來越多,職能越來越被人為放大,對(duì)設(shè)立新機(jī)構(gòu)、增加新人員以便加強(qiáng)管理的要求也越來越強(qiáng)烈,于是不可避免地陷入一種惡性循環(huán)。三是二十世紀(jì),政府已經(jīng)滲透到人類生活的方方面面。根據(jù)瓦格納法則,在由農(nóng)業(yè)和自給自足的社會(huì)向現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化的社會(huì)過渡時(shí)期,許多原來由家庭或私人供給的貨物和服務(wù)轉(zhuǎn)而由國(guó)家和政府來供給,因而產(chǎn)生了對(duì)政府績(jī)效更大的需求,并且不斷增長(zhǎng)的工業(yè)化和城市化也要求政府進(jìn)行輔助性投資。我國(guó)自建國(guó)以來就處在瓦格納法則所論述的社會(huì)過渡時(shí)期。加上一直受蘇聯(lián)高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,政府的職能延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,本該由市場(chǎng)取代政府的職能也基本被政府擔(dān)負(fù)了。綜合經(jīng)濟(jì)管理職能、社會(huì)工作職能、行業(yè)管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能的擴(kuò)展必然帶來機(jī)構(gòu)的膨脹。因?yàn)檎毮艿膶?shí)現(xiàn)靠政府機(jī)構(gòu)來完成,政府機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)政府職能的主體,依職能而設(shè),隨職能的變化而變化。因此,政府職能的擴(kuò)張是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹的直接的、主要的原因。要轉(zhuǎn)變這種狀況,就必須科學(xué)界定好政府職能,該歸位的要?dú)w位,該釋放的要釋放,既不能把政府辦成一個(gè)萬(wàn)花筒”式的組織,也不能使政府出現(xiàn)職能空位。當(dāng)前要重點(diǎn)理順好以下兩種關(guān)系,即按照黨政職能分開的原則,理順黨的工作機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系;按照政企分開、政事分開的原則,理順政府與企事業(yè)單位的關(guān)系。

(二)干部人事制度不合理。長(zhǎng)期以來,我國(guó)政府機(jī)構(gòu)事實(shí)上存在著能進(jìn)、能上、能高”而難出、難下、難低”的干部用人制度,缺乏競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力與壓力,也沒有嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲考核制度。干部只上不下,只升不降,一到年限就提拔,一遇機(jī)會(huì)就升級(jí);政府機(jī)構(gòu)一有條件就升格,一開口子就增加職數(shù),機(jī)關(guān)變成解決就業(yè)和待遇的福地,致使干部隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)迅速膨脹。我國(guó)供養(yǎng)比例(即總?cè)丝谂c財(cái)政負(fù)擔(dān)人員之比),50年代為600∶1,70年代為155∶1,而今天為40∶1,即使按800萬(wàn)黨政工作人員計(jì)算,這個(gè)比例也為156∶1。這就是說,今天1000個(gè)中國(guó)人里有64個(gè)官員,25個(gè)吃財(cái)政飯的人;而70年代1000個(gè)人里只有17個(gè)官員,65個(gè)吃財(cái)政飯的人;50年代1000個(gè)人里只有04個(gè)官員,167個(gè)吃財(cái)政飯的人。政府官員猛增,直接造成我國(guó)行政管理費(fèi)用呈直線上升,1995年我國(guó)行政管理費(fèi)用達(dá)9965億元,占國(guó)家預(yù)算的146%,比1978年的53億元,平均年遞增189%。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),全國(guó)近一半的縣財(cái)政為吃飯”財(cái)政,政府根本拿不出資金用于提供公共服務(wù)。如陜西省有90多個(gè)縣,其中約60個(gè)縣發(fā)工資困難,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至數(shù)月或半年拿不到工資。

由于不合理的干部人事制度,機(jī)關(guān)普遍存在人浮于事、人滿為患的情況,尤其是普遍存在官”多兵”少;后勤人員多,業(yè)務(wù)人員少;習(xí)慣于行政命令、分指標(biāo)、批項(xiàng)目的多,業(yè)務(wù)骨干少;庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成機(jī)構(gòu)、人員膨脹的一個(gè)重要原因。要改變這種局面,就必須改革干部人事制度。只有深化干部人事制度改革,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,完善公務(wù)員制度,才能最終消除腫脹”,保證政府機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行。

同志們：

一、政府機(jī)構(gòu)改革是政治體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不改不行，改不好不行

不知道同志們有沒有注意，今年的十七大報(bào)告在論述政治體制改革的時(shí)候與以往的提法有所不同，以前叫“積極穩(wěn)妥推進(jìn)”，現(xiàn)在叫“深化”。如何深化政治體制改革？十七大報(bào)告也講的非常明確，就是要把行政管理體制改革作為深化改革的重要環(huán)節(jié)，抓緊制定行政管理體制改革總體方案，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。也就是說，政府部門應(yīng)逐步向大部制、寬職能、少機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展，減少行政層次，解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題。政府管理體制改革的總趨勢(shì)是，逐漸從管制走向服務(wù)，從人治走向法治，從集權(quán)走向分權(quán)。剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，對(duì)明年全面深化改革的部署，第一條就是“深化政府機(jī)構(gòu)改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能”?？梢哉f，明年將是全面深化行政改革的重要一年，我們一定要站在落實(shí)十七大精神的高度，充分認(rèn)識(shí)這次政府機(jī)構(gòu)改革的重要意義。

第一，深化政府機(jī)構(gòu)改革，是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)。我在不同的場(chǎng)合都說過，政府是為老百姓提供服務(wù)的，但一直以來政府的服務(wù)都有一個(gè)成本太高、服務(wù)不好的問題，老百姓希望政府花錢少、辦事好。通過深化政府機(jī)構(gòu)改革，逐步將權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)化，提高政府的辦事效率，優(yōu)化政府的服務(wù)，可以為老百姓提供更多更好的服務(wù)。也只有這樣，政府的內(nèi)部組織才能優(yōu)化，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，才能降低行政成本，提高行政質(zhì)量，真正做到花錢少、辦事好。

第二，深化政府機(jī)構(gòu)改革，是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是一個(gè)長(zhǎng)期過程，行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革也需要逐步推進(jìn)，不斷深化。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐的加快，對(duì)提高政府管理能力的要求也越來越高，尤其是要求政府職能轉(zhuǎn)變，必須要依法行政、規(guī)范管理、優(yōu)化服務(wù)，以不斷提高駕馭和管理經(jīng)濟(jì)的能力和水平。這次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，就是要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，通過政府組織結(jié)構(gòu)的整合和功能的完善，達(dá)到增強(qiáng)政府行政能力，提高政府管理水平的目的，以更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

第三，深化政府機(jī)構(gòu)改革，是創(chuàng)新行政管理體制的必然要求。行政管理體制的建立以政府構(gòu)架為依托，政府構(gòu)架直接影響和決定行政管理體制的形式和內(nèi)容。改革開放以來，合肥市包括我們縣都先后進(jìn)行了數(shù)次行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革工作，精簡(jiǎn)了一些機(jī)構(gòu)和人員，在理順關(guān)系，轉(zhuǎn)變職能等方面也取得了一定進(jìn)展，但現(xiàn)行管理體制中一些深層次問題并沒有得到根本解決。如在管理方式上，一些部門仍然習(xí)慣于靠行政手段管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，不善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律的手段進(jìn)行管理；在政府職能運(yùn)行上，部分之間職能交叉、重疊、職責(zé)不清的現(xiàn)象仍然存在，造成推諉、扯皮，嚴(yán)重影響行政效率；在政府與社會(huì)的關(guān)系方面，政府包攬過多，社會(huì)中介組織的作用難以充分發(fā)揮。這些都需要通過機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的不斷調(diào)整完善來逐步加以解決。

按照黨的十七大關(guān)于“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的決策，黨中央國(guó)務(wù)院把地方政府機(jī)構(gòu)改革正式提上日程。改革開放30年來，已經(jīng)進(jìn)行了5次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，有成效，但仍然沒有“到位”。當(dāng)前迫切要求深化這項(xiàng)改革，取得新的成果，以適應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能、改善行政管理的需要。

為了搞好這一次機(jī)構(gòu)改革，中央要求地方政府必須堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，把維護(hù)人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力解決制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾和問題，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，建設(shè)人民滿意的政府。要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，按照精?jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，理順職責(zé)關(guān)系，明確和強(qiáng)化責(zé)任，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，完善體制機(jī)制，推進(jìn)依法行政，提高行政效能。對(duì)于這個(gè)基本要求，必須牢牢記取，事事遵循。

中國(guó)地域廣大，各地情況很有差別。在推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革中，既要緊緊圍繞深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)，貫徹中央的總體部署，又要結(jié)合各地實(shí)際，堅(jiān)持分類指導(dǎo)，因地制宜，突出重點(diǎn)，循序漸進(jìn)，在改革創(chuàng)新中完成這次機(jī)構(gòu)改革任務(wù)。

――著力轉(zhuǎn)變政府職能。要通過改革，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，進(jìn)一步下放管理權(quán)限，深化行政審批制度改革，減少行政許可，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用。

――理順職責(zé)關(guān)系。切實(shí)解決部門職責(zé)交叉和關(guān)系不順的問題。地方各級(jí)政府要結(jié)合實(shí)際確定各部門的職責(zé)分工，堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，分清主辦和協(xié)辦的關(guān)系，明確牽頭部門。還要建立健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成工作合力。

――明確和強(qiáng)化責(zé)任。建設(shè)責(zé)任政府首先要講責(zé)任。要按照權(quán)責(zé)一致、有權(quán)必有責(zé)的要求，通過定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制，在賦予部門職權(quán)的同時(shí)，明確相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。推進(jìn)政務(wù)公開、績(jī)效考評(píng)、行政問責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任追究，切實(shí)解決權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題。