第一條（目的和依據(jù)）

為了加強(qiáng)政府對(duì)土地市場的調(diào)控，有序?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃，深化土地使用制度改革，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》等規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際情況，制訂本辦法。

第二條（適用范圍）

本市行政區(qū)域內(nèi)的土地儲(chǔ)備，適用本辦法。

第三條（定義）

本辦法所稱的土地儲(chǔ)備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。

1996年8月，我國第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心誕生，1997年8月，杭州土地儲(chǔ)備制度開始啟動(dòng)。2001年4月3日《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國務(wù)院15號(hào)文件)，明確要求“有條件的地方政府試行收購儲(chǔ)備制度”。從此，全國各地紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備工作在全國迅速展開。經(jīng)過幾年的發(fā)展，土地儲(chǔ)備制度是否發(fā)揮出積極的作用，還存在哪些問題，就此記者專程采訪了國土資源部中國土地礦產(chǎn)法律中心鐘京濤先生，對(duì)土地儲(chǔ)備制度的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了分析；

記者：我國的土地儲(chǔ)備制度經(jīng)過幾年的發(fā)展，其作用和問題體現(xiàn)在哪些方面?鐘京濤：近幾年的實(shí)踐證明，實(shí)施土地收購儲(chǔ)備制度對(duì)于培育和規(guī)范城市土地市場，盤活企業(yè)存量土地，增加政府土地收益等方面具有積極的作用。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的建立已有效克服了以前劃撥土地非法入市和多頭供地的弊端，為政府集中統(tǒng)一供地，建立規(guī)范有序的土地市場起了重要作用、目前，全國已有1258個(gè)市、縣建立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

由于關(guān)于土地收購儲(chǔ)備的全國性立法仍未出臺(tái)，各地紛紛制定了地方性規(guī)定，在具體操作上也各不相同，實(shí)踐中暴露山一些問題，比如：土地收購儲(chǔ)備的范圍、土地收購價(jià)格的確定、收益分配等問題。其中最為突出的是收購儲(chǔ)備的范圍問題，目前有任意擴(kuò)大的趨勢(shì)。土地收購儲(chǔ)備制度建立之初，收購的重點(diǎn)是國有困難和破產(chǎn)企業(yè)的原有劃撥土地，其目的也主要是為了解決舊城改造、國企改革中土地資產(chǎn)的處置和消化閑置土地(到2000年，閑置土地達(dá)11．6萬公頃)等問題，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收購范圍擴(kuò)大到增量土地，甚至涉及剛剛出讓的國有土地。大量征用農(nóng)民集體土地，隨意收回土地使用權(quán)，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民和土地使用人的利益，一定程度上影響了土地收購儲(chǔ)備制度的合理性和合法性。

記者：這一制度以政府壟斷土地供應(yīng)為特征，如何體現(xiàn)競爭的公平性，如何與WTO規(guī)則相對(duì)接?

鐘京濤：土地收購儲(chǔ)備以政府壟斷土地供應(yīng)為特征，從當(dāng)前來看，收購儲(chǔ)備行為本身是否是市場行為一直是有爭議的，在大部分地區(qū)它是行政行為，具有強(qiáng)制力，相對(duì)人對(duì)補(bǔ)償價(jià)格無選擇的余地。但同時(shí)，也確實(shí)有一些儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)涉足二級(jí)市場，如廈門土地開發(fā)總公司還具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，新成立的上海市地產(chǎn)集團(tuán)之下還有上海中星集團(tuán)有限公司、上海閔虹集團(tuán)有限公司等大型國有房地產(chǎn)企業(yè)。這些儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為市場主體，沒有疑問，可以說追求盈利是必然的，但公益如何體現(xiàn)？如何保障其它同類市場主體的公平競爭?在當(dāng)前是很難做到的，別的不說就拿出讓土地限期開發(fā)來說，別的企業(yè)二年不開發(fā)就收回，而對(duì)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來說則沒有限制，可待價(jià)而沽，顯然是不公平的，這與WTO的一些基本原則，如國民待遇原則、公平競爭原則、法制統(tǒng)一原則等是相沖突的，

記者：上海的“市場主導(dǎo)”模式和杭州的“政府主導(dǎo)”模式，各自的優(yōu)勢(shì)、缺陷是什么?

第一章總則

第一條為完善土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)〔2001〕15號(hào))、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔2006〕100號(hào))，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。

土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

第三條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。

第四條市、縣人民政府國土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行等部門，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，互相配合，保證土地儲(chǔ)備工作順利開展。

第一章總則

第一條為完善土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)〔2001〕15號(hào))、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔20**〕100號(hào))，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。

土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

第三條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。

第四條市、縣人民政府國土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行等部門，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，互相配合，保證土地儲(chǔ)備工作順利開展。

第一條為規(guī)范國有土地儲(chǔ)備，增強(qiáng)土地市場調(diào)控能力，加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱國有土地儲(chǔ)備，是指縣（市）以上地方人民政府通過依法收回、收購、征收等方式，儲(chǔ)存國有土地，以備向社會(huì)供應(yīng)土地的行為。

第三條本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲(chǔ)備工作。

第四條縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲(chǔ)備管理工作，其所屬的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體實(shí)施國有土地儲(chǔ)備工作。

第五條縣（市）以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)國有土地儲(chǔ)備工作的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決國有土地儲(chǔ)備工作的重大問題。

縣（市）以上地方人民政府發(fā)展改革、財(cái)政、建設(shè)、城市規(guī)劃等行政主管部門按照各自職責(zé)，配合國土資源行政主管部門做好國有土地儲(chǔ)備工作。

第一條為規(guī)范國有土地儲(chǔ)備，增強(qiáng)土地市場調(diào)控能力，加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱國有土地儲(chǔ)備，是指縣（市）以上地方人民政府通過依法收回、收購、征收等方式，儲(chǔ)存國有土地，以備向社會(huì)供應(yīng)土地的行為。

第三條本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲(chǔ)備工作。

第四條縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲(chǔ)備管理工作，其所屬的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體實(shí)施國有土地儲(chǔ)備工作。

第五條縣（市）以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國有土地儲(chǔ)備工作的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決國有土地儲(chǔ)備工作的重大問題。

縣（市）以上地方人民政府發(fā)展改革、財(cái)政、建設(shè)、城市規(guī)劃等行政主管部門按照各自職責(zé)，配合國土資源行政主管部門做好國有土地儲(chǔ)備工作。

第一條為規(guī)范國有土地儲(chǔ)備，增強(qiáng)土地市場調(diào)控能力，加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱國有土地儲(chǔ)備，是指縣（市）以上地方人民政府通過依法收回、收購、征收等方式，儲(chǔ)存國有土地，以備向社會(huì)供應(yīng)土地的行為。

第三條本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲(chǔ)備工作。

第四條縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲(chǔ)備管理工作，其所屬的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)具體實(shí)施國有土地儲(chǔ)備工作。

第五條縣（市）以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國有土地儲(chǔ)備工作的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決國有土地儲(chǔ)備工作的重大問題。

縣（市）以上地方人民政府發(fā)展改革、財(cái)政、建設(shè)、城市規(guī)劃等行政主管部門按照各自職責(zé)，配合國土資源行政主管部門做好國有土地儲(chǔ)備工作。

摘要：土地儲(chǔ)備制度作為近些年從香港引進(jìn)、當(dāng)前大部分省市相繼采用的土地資源運(yùn)作制度，其相關(guān)法律機(jī)理的研究尚嫌薄弱。本文從土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生和發(fā)展的法律動(dòng)因、土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作應(yīng)遵循的法律原則及土地收購、儲(chǔ)備行為的法律性質(zhì)等幾個(gè)方面進(jìn)行探析，以期對(duì)土地儲(chǔ)備制度的基本法律機(jī)理有所揭示。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備制度法律動(dòng)因法律原則法律性質(zhì)

一、土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生與發(fā)展的法律動(dòng)因之探源

（一）土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟(jì)需求之矛盾是催生土地儲(chǔ)備法律規(guī)范的沃土

土地是人類得以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。”[1]然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對(duì)于人類無限之需求而言的。依西方經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，一種資源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由于自身的發(fā)展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而呈上升之勢(shì)。以我國為例，自上個(gè)世紀(jì)70年代以來，我國人口以每年10％左右的速度增長，耕地則以每年2.%的速度遞減。[2]這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟(jì)需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規(guī)范-法律規(guī)范，一方面以之確定土地權(quán)利之歸屬和流轉(zhuǎn)，另一方面，據(jù)以規(guī)制各種對(duì)土地資源進(jìn)行破壞與浪費(fèi)的非理性行為，以期實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化開發(fā)與利用。土地儲(chǔ)備法律規(guī)范正是這種社會(huì)客觀需要催生之必然結(jié)果。

（二）國家對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲(chǔ)備法律制度產(chǎn)生的制度動(dòng)因

一、背景與概況

（一）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府為促進(jìn)城市土地集約利用而進(jìn)行的積極探索。黨的十四屆五中全會(huì)提出具有全局意義的兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變后，各級(jí)政府和土地管理部門積極轉(zhuǎn)變用地觀念，加大了對(duì)各類存量土地挖潛的力度。在農(nóng)村，治理“空心村”，探索利用農(nóng)村存量土地的新路子。在城市，改造舊城、處置國企土地資產(chǎn)、消化閑置土地，探索利用城市存量土地的新路子，在探索過程中，土地儲(chǔ)備制度應(yīng)運(yùn)而生。

（二）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府在經(jīng)歷了土地市場跌宕起伏后，順應(yīng)土地制度和市場基本規(guī)律，政府和市場有效結(jié)合，配置土地資源的制度創(chuàng)新。各級(jí)政府駕馭市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)是逐步積累的。在土地市場早期發(fā)展過程中，由于經(jīng)驗(yàn)不足和制度上的漏洞，出現(xiàn)了如前所述的總量失控、資產(chǎn)流失等問題。最為突出的是因總量失控，形成了大量閑置土地。1997年，黨中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)[1997]11號(hào)）（以下簡稱中央11號(hào)文件）部署開展建設(shè)用地大清查，共查出174萬畝的閑置土地。為解決上述問題，加強(qiáng)土地市場調(diào)控，一些市、縣政府開始探索建立土地儲(chǔ)備制度。

（三）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府適應(yīng)法律政策要求，控制新增建設(shè)用地總量，尋求建設(shè)用地空間的理性選擇。中央11號(hào)文件和新《土地管理法》加強(qiáng)了對(duì)新增建設(shè)用地的總量控制，促進(jìn)了我國土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變。中央11號(hào)文件要求，凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)占用耕地一年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，又延續(xù)到1998年底。1999年，新《土地管理法》實(shí)施，一方面，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量，實(shí)施用途管制、占補(bǔ)平衡和土地有償使用費(fèi)中央地方三七分成的措施，使新增建設(shè)用地的數(shù)量大為減少，占用耕地的成本大幅提高。另一方面，將利用存量土地的權(quán)利和收益交給地方。市、縣政府為解決凍結(jié)期間建設(shè)用地需求，降低用地成本、提高土地收益，加大了存量土地的利用和管理力度。由于利用存量土地涉及到眾多土地使用人重大利益調(diào)整，很多現(xiàn)實(shí)的問題（安置補(bǔ)償、債權(quán)債務(wù)清理、土地收益分配等）需要解決，土地儲(chǔ)備制度滿足了這些條件，所以得到了普遍認(rèn)同。

（四）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府變現(xiàn)土地資產(chǎn)，破解國有企業(yè)改革難題的重要手段。上個(gè)世紀(jì)九十年代中后期，國有企業(yè)改革最大的問題是“錢從哪里來，人向哪里去”。盡管困難和破產(chǎn)企業(yè)擁有大量土地資產(chǎn)，但由于當(dāng)時(shí)土地市場和房地產(chǎn)市場不景氣，土地自發(fā)交易又有教訓(xùn)，土地如何變現(xiàn)？困難和破產(chǎn)企業(yè)的資金需求如何解決？成為地方政府推進(jìn)國有企業(yè)改革的難題。在財(cái)政“分灶吃飯”，大多數(shù)市、縣財(cái)政緊張，政府不能向銀行貸款，商業(yè)銀行一般又不給這些企業(yè)貸款的情況下，通過收購企業(yè)土地，再以土地作為抵押物向銀行取得貸款，成為變現(xiàn)土地資產(chǎn)、解決企業(yè)資金困難的最有效手段，這是市、縣政府成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要?jiǎng)訖C(jī)。

（五）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府推行招標(biāo)拍賣掛牌出讓等市場方式配置土地的現(xiàn)實(shí)需要。國土資源部成立以來，按照中央的要求，加大了招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地的力度。市、縣政府和土地管理部門，落實(shí)建立公開、公平、公正的土地市場，從源頭上防止土地出讓領(lǐng)域的腐敗行為的要求，積極推行招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓土地制度。招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統(tǒng)一，多年來由于這兩個(gè)條件不具備，推行招標(biāo)拍賣掛牌出讓受到了極大的限制。土地儲(chǔ)備制度的出現(xiàn)，為實(shí)施招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地提供了條件，成為市、縣政府建立這一制度的推動(dòng)力。

一、城市土地儲(chǔ)備制度的內(nèi)涵

城市土地儲(chǔ)備制度，是指城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過征用、收購、置換、轉(zhuǎn)制和到期回收等方式從分散的土地使用者手中把土地集中起來，并由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行土地整理，然后進(jìn)行儲(chǔ)備，再根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要將儲(chǔ)備的土地有計(jì)劃投入市場的制度。

城市土地儲(chǔ)備的主要環(huán)節(jié)是政府統(tǒng)一收購、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一儲(chǔ)備以及統(tǒng)一供應(yīng)。在這一過程中主要表現(xiàn)出循環(huán)性、系統(tǒng)性、經(jīng)營性和微利性的特點(diǎn)。

隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐加快，在我國土地市場上出現(xiàn)了土地供應(yīng)總量失控、真實(shí)價(jià)值受到抑制、土地資產(chǎn)流失等嚴(yán)重問題。為了解決這些問題，我國實(shí)施了城市土地儲(chǔ)備制度，并把城市土地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)定位于：完善土地市場、控制土地供應(yīng)、促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前這種制度在我國已經(jīng)有70多個(gè)城市實(shí)施。

二、城市土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行機(jī)制

與國外土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制大體相同，我國土地儲(chǔ)備機(jī)制也是由“土地收購——土地儲(chǔ)備——土地出讓”三個(gè)部分構(gòu)成。