1加速土地流轉(zhuǎn)“無(wú)償變有償”的改革步伐

1.1如果流轉(zhuǎn)土地仍是經(jīng)營(yíng)糧油等傳統(tǒng)農(nóng)作物，農(nóng)戶(hù)要求取得全部流轉(zhuǎn)凈收益的，應(yīng)予支持；1.2如果流轉(zhuǎn)土地已進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的，流轉(zhuǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由農(nóng)戶(hù)與村委會(huì)平等協(xié)商、自愿約定，協(xié)商不成的，根據(jù)實(shí)際情況及有關(guān)政策予以確定；1.3如果農(nóng)戶(hù)只是要求村委會(huì)提高轉(zhuǎn)包金的，因涉及轉(zhuǎn)包合同關(guān)系，根據(jù)合同相對(duì)性原則，不予支持。當(dāng)然，如果村委會(huì)確實(shí)從未向農(nóng)戶(hù)支付流轉(zhuǎn)費(fèi)，農(nóng)戶(hù)要求確認(rèn)該協(xié)議無(wú)效的，應(yīng)予支持。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期長(zhǎng)，季節(jié)性強(qiáng)，基于保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的考慮，農(nóng)戶(hù)應(yīng)取代村委會(huì)作為轉(zhuǎn)包合同的發(fā)包人，承繼轉(zhuǎn)包合同的權(quán)利義務(wù)。筆者建議，采取此種流轉(zhuǎn)方式的村委會(huì)應(yīng)當(dāng)就流轉(zhuǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)戶(hù)盡快進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成書(shū)面的補(bǔ)償協(xié)議，逐步實(shí)現(xiàn)向有償流轉(zhuǎn)的過(guò)渡。

2促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)和土地流轉(zhuǎn)受讓方是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的交易主體，特別是近幾年發(fā)展起來(lái)的種養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，已成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的重要力量，主導(dǎo)著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展規(guī)模和速度。所以，近兩年以來(lái)，我市把大力培育發(fā)展種田大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)作為加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效載體放在農(nóng)業(yè)工作的重要位置來(lái)抓。

3采取積極的土地流轉(zhuǎn)政策

各級(jí)政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，必須確立支持土地流轉(zhuǎn)就是支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)鄉(xiāng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀念，制定各種優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并對(duì)流出、流入方采取扶持鼓勵(lì)政策，對(duì)流入方按流入面積、種植作物給予相應(yīng)的政策性補(bǔ)貼資金；對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶(hù)，在信貸、保險(xiǎn)、用電等方面給予優(yōu)惠政策、大力扶持，以鞏固土地流轉(zhuǎn)成果。

關(guān)鍵詞：家庭承包農(nóng)民土地承包權(quán)農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)別與聯(lián)系

《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款規(guī)定：“農(nóng)村土地采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包”。顯然，農(nóng)村土地承包方式主要有兩類(lèi)：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。目前，在理論界和實(shí)踐中，往往把土地承包權(quán)等同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，混淆了兩種不同的法律涵義和屬性，不利于“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”和“維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益”。本文主要通過(guò)對(duì)家庭承包中的農(nóng)民土地承包權(quán)與農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行深入研究，以便理清兩者的各自特征和區(qū)別，切實(shí)達(dá)到依法保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

一、農(nóng)民土地承包權(quán)的概念和特征

土地承包權(quán)自20世紀(jì)70年代末農(nóng)村實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制以來(lái)，既已客觀存在，農(nóng)民人人享有土地承包權(quán)。到1993年7月2日《農(nóng)業(yè)法》頒布，使“承包權(quán)”上升為法律范疇，原《農(nóng)業(yè)法》第13條第3款規(guī)定：“承包期滿，承包人對(duì)原承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面享有優(yōu)先承包權(quán)”?，F(xiàn)根據(jù)2002年8月29日通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”和第47條“以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)”之規(guī)定并結(jié)合實(shí)際分析，土地承包權(quán)是指家庭承包的本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（即農(nóng)民）依法享有和其他方式承包的法人、其他組織、自然人有權(quán)依法授權(quán)享有承包農(nóng)村土地的資格。這里值得一提的是，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第48條第1款“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”之規(guī)定分析，可見(jiàn)，發(fā)包方成員以外的法人、其他組織、自然人的土地承包權(quán)只能依法授權(quán)才能取得。因此，家庭承包的“農(nóng)民土地承包權(quán)”（即農(nóng)民承包權(quán)）是指家庭承包的本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（即農(nóng)民）有權(quán)依法享有承包由本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包農(nóng)村土地的資格。

根據(jù)民法理論和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定分析，農(nóng)民土地承包權(quán)具有如下法律特征：

1．土地承包權(quán)其性質(zhì)為民事權(quán)利能力。土地承包權(quán)是法律賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有的一種民事權(quán)利能力。依民法理論，民事權(quán)利能力是指民事主體取得民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)的資格。這種法律資格是任何民事主體都享有的；盡管不同的民事主體依法享有的民事權(quán)利能力的范圍有所不同。沒(méi)有民事權(quán)利能力便不成其為民事主體。

同志們：

經(jīng)過(guò)前期精心籌備和大家的共同努力，縣農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)今天正式成立了，這次會(huì)議是具有法律意義的重要會(huì)議，標(biāo)志著我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作開(kāi)始步入制度化、法制化的新階段。感謝同志們對(duì)我的信任，大家一致推選我擔(dān)任縣農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)主任，我將本著以人為本、高度負(fù)責(zé)的精神，切實(shí)履行職責(zé)，努力工作，不辜負(fù)大家對(duì)我的期望。在此，我代表縣委、縣政府向縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)的成立表示熱烈祝賀！借此機(jī)會(huì)，我講三點(diǎn)意見(jiàn)。

一、充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁工作的必要性和重要性

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》從立法的角度確立了農(nóng)村土地承包糾紛仲裁組織的法律地位，為公正及時(shí)解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。該法要求各地及時(shí)組建成立農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，依法開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作，這是法律賦予我們的神圣職責(zé)。開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁工作具有十分重要的意義，其重要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是當(dāng)前農(nóng)村形勢(shì)發(fā)展的需要。自20年以來(lái)，我縣通過(guò)開(kāi)展依法完善農(nóng)村土地二輪延包工作，把農(nóng)村土地承包合同期限延長(zhǎng)至2028年，堅(jiān)持和完善了農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，使我縣農(nóng)村土地承包關(guān)系進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定期。在這種背景下，認(rèn)真開(kāi)展農(nóng)村土地承包仲裁工作，建立解決農(nóng)村土地承包糾紛的長(zhǎng)效機(jī)制，不僅可以更好地貫徹《農(nóng)村土地承包法》，進(jìn)一步穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，而且可以更有效地保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

二是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要?？傮w上看，當(dāng)前我縣農(nóng)村土地承包關(guān)系是穩(wěn)定的，但土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仍不同程度地存在。特別是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村人口流動(dòng)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移加快，尤其是近年來(lái)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度不斷加大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步減輕，農(nóng)民對(duì)土地的關(guān)注度提高，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛也隨之增多，糾紛的表現(xiàn)形式、涉及范圍、解決難度呈現(xiàn)出多樣化、擴(kuò)大化、復(fù)雜化的趨勢(shì)，日益成為影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的重要因素?？h農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的成立，有利于公平及時(shí)地化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素、我國(guó)乃至世界的每一次農(nóng)業(yè)發(fā)展，無(wú)不與土地制度的改革相聯(lián)系。黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，給我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，換來(lái)了巨大的制度變革收益，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得了歷史上最好的成就，到一九八四年達(dá)到了歷史的頂峰，全國(guó)上下為之皆大歡喜，一些人據(jù)此天真地認(rèn)為，農(nóng)村改告已大功告成，但此后連續(xù)幾年，我國(guó)農(nóng)業(yè)連續(xù)幾年出現(xiàn)了徘徊不前的局面。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，使人們深思。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，原來(lái)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度背景下產(chǎn)生的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)制所具有的一些弊端亦逐步現(xiàn)顯出來(lái)，如何革除這些弊端，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上一個(gè)新臺(tái)階，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的問(wèn)題擺在了人們面前。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，學(xué)者們對(duì)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從不同角度進(jìn)行了深入的研究探討，學(xué)術(shù)討論中的主要問(wèn)題綜述如下：

一：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念

在黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)的農(nóng)村改革實(shí)踐中，人們對(duì)農(nóng)民使用土地的權(quán)利形成了一個(gè)通行且己被法律認(rèn)可了的叫法-土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而，在法律、法規(guī)、政策及學(xué)術(shù)者述中，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念。內(nèi)涵與外延的表述有諸多不同，歸納起來(lái)主要有以下幾種：

（一）稱(chēng)之為土地承爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)權(quán)，定義為：公民集體對(duì)集體所有或國(guó)家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國(guó)有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。該項(xiàng)權(quán)利的權(quán)利主體為公民或集體；權(quán)利客體為集體所有土地或國(guó)家所有由全民所有制單位或集體所有制單位使用的國(guó)有土地；權(quán)利內(nèi)容由合同約定。主要依據(jù)是該定義是根據(jù)憲法所規(guī)定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，由我國(guó)民法通則和土地管理法明確規(guī)定的，并綜合《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)規(guī)定而得出的。憲法修正案第6條肯定了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”《民法通則》第80第2款規(guī)定：“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。《土地管理法》第12條規(guī)定”集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國(guó)有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)林牧副漁生產(chǎn)，承包經(jīng)營(yíng)土地的集體或者個(gè)人，有保護(hù)和按照合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律的保護(hù)“。其它法律如《農(nóng)業(yè)法》《擔(dān)保法》中的相關(guān)規(guī)及其它一些行政法規(guī)、規(guī)章司法解釋和政策中也多使用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，并作了類(lèi)似于上述含義的規(guī)定。在諸多學(xué)者的學(xué)術(shù)著作中使用的也是”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“仍不失為一個(gè)最恰當(dāng)?shù)母爬?，因?yàn)榫唧w的農(nóng)用土地使用權(quán)利大多仍是根據(jù)承包經(jīng)營(yíng)合同而設(shè)立的。而且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是已被廣大農(nóng)民認(rèn)可了的稱(chēng)謂。

（二）稱(chēng)之為農(nóng)地使用權(quán)。一些學(xué)者主張用“農(nóng)地使用權(quán)”一語(yǔ)取代現(xiàn)今使用的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念，并以物權(quán)關(guān)系固定農(nóng)地使用關(guān)系。農(nóng)地使用權(quán)是指農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者在集體經(jīng)濟(jì)組織所有的或國(guó)家所有由集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期使用的土地上進(jìn)行耕作，養(yǎng)殖或畜牧等農(nóng)業(yè)活動(dòng)的權(quán)利。它是一種真正的用益物權(quán)，具有用益物權(quán)的全部性質(zhì)。他們認(rèn)為聯(lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關(guān)系，基于承包合同所取得的農(nóng)地使用權(quán)，屬于債權(quán)性質(zhì)。債權(quán)效力比物權(quán)弱，債權(quán)原則上不能對(duì)抗物權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)，各地經(jīng)常發(fā)生發(fā)包方任意撕毀承包合同，嚴(yán)重侵害承包方合法權(quán)益的事件，主要是因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)所取得的使用權(quán)屬于債權(quán)。此外，債權(quán)屬于有期限的權(quán)利，致使臨近合同到期農(nóng)戶(hù)對(duì)土地不愿投入，甚至進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)以及重新簽訂合同時(shí)引起農(nóng)村秩序動(dòng)蕩等現(xiàn)象。如果采用物權(quán)關(guān)系和物權(quán)制度，基于物權(quán)的效力，可以對(duì)抗所有權(quán)人，據(jù)此可以避免任意侵害農(nóng)戶(hù)利益的現(xiàn)象。還有的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)歷了一個(gè)債權(quán)物權(quán)化的過(guò)程。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的一個(gè)形式上的結(jié)果，就是在農(nóng)村土地用益物權(quán)體系中，不再使用“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一帶有債權(quán)特點(diǎn)的概念，“為了避免與債法上的‘承包經(jīng)營(yíng)’相混淆，在物權(quán)法上還是不用這一概念為好”。還有的學(xué)者認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)法制的現(xiàn)代化，在法律術(shù)語(yǔ)上應(yīng)與各國(guó)通行做法一致，故應(yīng)用農(nóng)地使用權(quán)代替土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（三）稱(chēng)之為永佃權(quán)。有的學(xué)者提出我國(guó)的農(nóng)用土地使用制度應(yīng)實(shí)行永佃權(quán)制度。有的則認(rèn)為，目前我國(guó)的農(nóng)村土地承包權(quán)就是一種新的永佃權(quán)。在社會(huì)主義制度下仍是一種用益物權(quán)，它是指土地經(jīng)營(yíng)者（永佃權(quán)人）以支付佃租，長(zhǎng)期在集體所有或國(guó)家所有但由集體使用的土地上耕種的權(quán)利。他們認(rèn)為永佃權(quán)從權(quán)利性質(zhì)內(nèi)容到權(quán)利期限（30年甚至更長(zhǎng)）都是與現(xiàn)行關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范接軌的必要實(shí)行永佃權(quán)制度。實(shí)行永佃權(quán)，不僅可以使土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，而且可以使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)得以流動(dòng)，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并為土地投資提供內(nèi)在動(dòng)力，可以有效地克服家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的土地均包而引起的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，承包地流轉(zhuǎn)困難，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受阻等問(wèn)題。且永佃權(quán)的長(zhǎng)期性可以避免農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的掠奪式經(jīng)營(yíng)。他們有的還認(rèn)為可以而且應(yīng)該用“永佃權(quán)”代替“農(nóng)地使用權(quán)”“永”表明該權(quán)利為一種長(zhǎng)期的權(quán)利，“佃”字表明永佃權(quán)反映租佃關(guān)系，簡(jiǎn)潔明了，內(nèi)涵確定。而“農(nóng)地使用權(quán)”系生造的概念，以“使用權(quán)”概括，易生歧義，因?yàn)閷?duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利不僅限于使用權(quán)，因而，如果我國(guó)將來(lái)物權(quán)立法采取一種與永佃權(quán)制度基本一致的制度，在名稱(chēng)上應(yīng)采取永佃權(quán)，總之，目前，在美土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的名稱(chēng)、內(nèi)涵及外延上尚有不同的認(rèn)識(shí)。我們認(rèn)為各種主張均有一定的合理和可取之處。但我們還認(rèn)為

各鎮(zhèn)黨委、各鎮(zhèn)人民政府，區(qū)委和區(qū)級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)，區(qū)直各企事業(yè)單位，區(qū)人武部黨委，各人民團(tuán)體：

為了進(jìn)一步優(yōu)化整合農(nóng)村土地資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提升統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平，根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》及有關(guān)法律法規(guī)和政策，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，提出如下實(shí)施意見(jiàn)：

一、充分認(rèn)識(shí)加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義

（一）加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。上世紀(jì)八十年代，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為主的雙層經(jīng)營(yíng)管理體制的施行，極大的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的不斷提高，一家一戶(hù)的小田塊耕作已經(jīng)難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新需求。加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范化、程序化、制度化流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步激活土地生產(chǎn)要素，可以有效解決耕地分割零散、規(guī)模過(guò)小、效益偏低的問(wèn)題，有利于促進(jìn)土地、技術(shù)、資金、勞動(dòng)力等資源的優(yōu)化配置，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)的必然要求。

（二）加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)農(nóng)民增收的有效舉措。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，適當(dāng)集中土地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以打破一家一戶(hù)封閉式的經(jīng)營(yíng)格局，有效擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，最大限度地提升土地利用水平和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平。同時(shí)，讓農(nóng)民通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地，從土地流轉(zhuǎn)中得到租金、轉(zhuǎn)包費(fèi)或入股分紅等相對(duì)高于單純耕種獲得的收入，有利于提高土地產(chǎn)出效益，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)定增收；有利于農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步拓寬農(nóng)民群眾致富增收的渠道，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城市化。

（三）加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是加快新區(qū)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要?！蛾P(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的批準(zhǔn)實(shí)施，使我區(qū)成為涇渭新區(qū)建設(shè)的核心板塊，也成為西安（）國(guó)際化大都市的重點(diǎn)區(qū)域。獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)決定我區(qū)必須加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，以服務(wù)國(guó)際化大都市為方向，加快發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，著力打造精品農(nóng)業(yè)和都市農(nóng)業(yè)示范區(qū)。隨著新區(qū)建設(shè)的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，全區(qū)農(nóng)村將成為項(xiàng)目建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化步伐將不斷加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織和種養(yǎng)殖小區(qū)對(duì)土地的需求日趨強(qiáng)烈。新形勢(shì)下，加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，為新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)提供充裕的土地資源，成為當(dāng)前我區(qū)構(gòu)建國(guó)際化大都市、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的迫切需要。

結(jié)合本地實(shí)際，各地可根據(jù)以上意見(jiàn)。制訂農(nóng)村土地承包檔案管理辦法。

事關(guān)黨的農(nóng)村土地承包政策的貫徹落實(shí)，農(nóng)村土地承包檔案管理是農(nóng)村土地承包管理十分重要的基礎(chǔ)工作。事關(guān)農(nóng)民土地承包權(quán)益的維護(hù)保障。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)農(nóng)業(yè)和檔案管理部門(mén)認(rèn)真貫徹落實(shí)檔案法律法規(guī)，積極采取有效措施，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案的收集管理，為做好農(nóng)村土地承包工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，農(nóng)村土地承包檔案的保護(hù)和管理面臨著許多新情況和新問(wèn)題，有的地方土地承包和流轉(zhuǎn)的文件材料未能及時(shí)立卷歸檔．存在著丟失危險(xiǎn)；有的地方在機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員變動(dòng)中檔案移交不到位，存在著遺失問(wèn)題；有的地方土地承包檔案保管條件簡(jiǎn)陋，存在著損毀現(xiàn)象；有的地方土地承包管理不規(guī)范，存在著歸檔材料書(shū)寫(xiě)不規(guī)范等情況。這既不符合檔案法律法規(guī)的規(guī)定，又不符合農(nóng)村土地承包管理規(guī)范化、制度化的要求，也給穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長(zhǎng)久不變帶來(lái)不利影響。為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理工作，現(xiàn)提出如下意見(jiàn)：

一、高度重視農(nóng)村土地承包檔案管理工作

貫徹黨和國(guó)家農(nóng)村土地承包法律政策的重要?dú)v史見(jiàn)證，農(nóng)村土地承包檔案是實(shí)施農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)及糾紛調(diào)解仲裁過(guò)程中形成的具有保存價(jià)值的文字、圖表、聲像等不同形式和載體的歷史記錄。廣大基層干部和農(nóng)民群眾實(shí)施土地承包實(shí)踐活動(dòng)的真實(shí)記錄，依法落實(shí)和維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的重要依據(jù)。土地承包檔案如果遺失、損毀或者遭到破壞，將給農(nóng)村土地承包管理工作帶來(lái)重大損失，給維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益工作帶來(lái)重大影響。城鄉(xiāng)一體化加快發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的新形勢(shì)下，城鄉(xiāng)建設(shè)頻繁征占用農(nóng)戶(hù)承包地，農(nóng)戶(hù)土地承包狀況時(shí)常發(fā)生變動(dòng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革重組和鄉(xiāng)村區(qū)劃調(diào)整，土地承包管理機(jī)構(gòu)和人員也發(fā)生重大變化。這既擴(kuò)大了檔案管理的內(nèi)容和范圍，又增加了檔案管理工作的任務(wù)和難度，迫切需要加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理工作，及時(shí)收集歸檔，妥善保管，同時(shí)積極開(kāi)發(fā)檔案信息資源，充分滿足各方面的需要。

把農(nóng)村土地承包檔案管理工作納入重要工作日程，各級(jí)農(nóng)村土地承包和檔案管理部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理的重要性和緊迫性。切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和憂患意識(shí)，加強(qiáng)管理，落實(shí)責(zé)任，確保農(nóng)村土地承包檔案的完整與安全，為貫徹落實(shí)農(nóng)村土地承包法律政策，妥善解塊農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地承包檔案管理原則

第二輪土地承包以來(lái)，各級(jí)各有關(guān)部門(mén)認(rèn)真貫徹中央的農(nóng)村土地延包政策和法律法規(guī)，農(nóng)村土地承包形勢(shì)發(fā)生了很大的變化，農(nóng)民擁有自己長(zhǎng)期的土地承包權(quán)，又加之農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，以及近年來(lái)的糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策的實(shí)行，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村土地承包總體情況是好的，各級(jí)各有關(guān)部門(mén)在完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定做了大量的工作，廣大農(nóng)民群眾是滿意的。特別是《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以來(lái)，各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，進(jìn)行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度完善工作，妥善處理了若干延包以來(lái)的遺留問(wèn)題，依法加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理，農(nóng)村土地承包管理工作走上了依法管理的軌道，農(nóng)村土地承包問(wèn)題大量減少。但由于多方面的原因，當(dāng)前有的地方仍然存在著一些與中央政策和法律法規(guī)不相符的問(wèn)題，新的矛盾也時(shí)有發(fā)生，應(yīng)引起各級(jí)各有關(guān)部門(mén)的重視。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地承包存在的問(wèn)題

（一）個(gè)別村土地延包時(shí)遺留問(wèn)題至今未得到解決。有的村當(dāng)時(shí)采取動(dòng)帳不動(dòng)地方式延包，實(shí)際土地承包不均，現(xiàn)在需要重新分配土地；極個(gè)別村因?yàn)橐?guī)劃建設(shè)占用土地不確定和種植業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜等原因延包不到位等等。

（二）人口回遷和新增人口造成人地矛盾。稅費(fèi)改革前有的村民為了回避統(tǒng)籌提留等稅費(fèi)負(fù)擔(dān)外遷了戶(hù)口，按照土地承包法規(guī)，這些人沒(méi)有土地承包權(quán)，但農(nóng)村形勢(shì)和政策變化的吸引，使得他們要求回遷戶(hù)口和分配土地；也有的戶(hù)在這些年增加了戶(hù)口，按照他們的傳統(tǒng)觀念，增加戶(hù)口就要增加土地，而按照土地承包法律法規(guī)的規(guī)定土地承包關(guān)系要長(zhǎng)期穩(wěn)定，確需小調(diào)整的也規(guī)定了嚴(yán)格的情形。這兩方面造成的人地矛盾帶有普遍性，基層解決不好就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。

（三）違法調(diào)整土地，引起群眾不滿。這類(lèi)問(wèn)題近年來(lái)逐漸減少，但有的村仍然違背農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，延續(xù)《土地承包法》實(shí)施前的做法，沒(méi)有經(jīng)過(guò)民主程序和審批程序，就根據(jù)人口增減調(diào)整土地，有的甚至一年一調(diào)，被抽地的農(nóng)戶(hù)往往有意見(jiàn)。還有的村在機(jī)動(dòng)地能夠滿足新增人口需要的情況下，仍然抽回減少人口的土地，或把減少人口的土地變?yōu)闄C(jī)動(dòng)地收取土地承包費(fèi)。

（四）預(yù)留土地群眾要求均分。有的村延包時(shí)有預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、建設(shè)預(yù)留地、果園、桑園、黃煙地等土地。這些土地有的到了承包期，有的已成了可耕地，現(xiàn)在村民要求均分這部分土地，但原承包戶(hù)不肯倒地，產(chǎn)生糾紛。

為了全面認(rèn)真解決第二輪土地承包工作的遺留問(wèn)題，進(jìn)一步完善我縣農(nóng)村土地承包關(guān)系，按照渝委[2004]6號(hào)和足委辦[2004]115號(hào)文件精神，結(jié)合我縣實(shí)際，特制定本方案。

一、工作目標(biāo)

穩(wěn)定和完善以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制；使農(nóng)戶(hù)的承包地塊、承包面積、承包合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)證“四到戶(hù)”、“四相符”；農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證入戶(hù)率達(dá)100%；承包合同、清冊(cè)全部集中到街鎮(zhèn)鄉(xiāng)管理，建檔率達(dá)100%；規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)行為，妥善解決農(nóng)村土地承包合同糾紛。

二、工作原則

（一）突出穩(wěn)定，注重完善。完善農(nóng)村土地承包工作，是在保持農(nóng)村基本制度不變的前提下，把工作重點(diǎn)和注意力放在完善上。保持第二輪土地承包政策的連續(xù)性，不能隨意變動(dòng)或推倒重來(lái)；不夠完善的，要按照程序合法、手續(xù)完備的要求做好規(guī)范工作；對(duì)還沒(méi)有進(jìn)行第二輪土地承包的，要按照有關(guān)政策抓緊完善土地承包關(guān)系工作。

（二）尊重民意，民主決策。完善農(nóng)村土地承包關(guān)系必須尊重群眾意愿，確保農(nóng)民合法權(quán)益。要堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正和群眾路線，深入細(xì)致地做好群眾思想政治工作，不搞強(qiáng)迫命令。要堅(jiān)持政策，結(jié)合實(shí)際，尊重歷史，解決遺留問(wèn)題。

同志們：

為全面學(xué)習(xí)和貫徹實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁人員的的政策水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，今天在此舉辦全區(qū)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁員培訓(xùn)班，希望參加培訓(xùn)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)，真正擔(dān)負(fù)起法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)，為下一步開(kāi)展仲裁工作做好準(zhǔn)備。下面，我再?gòu)?qiáng)調(diào)三點(diǎn)意見(jiàn)：

一、提高貫徹落實(shí)土地承包糾紛仲裁法意義的認(rèn)識(shí)

“農(nóng)業(yè)穩(wěn)，天下安”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是農(nóng)民的根本利益所在。落實(shí)黨的農(nóng)村政策，最根本的是落實(shí)土地政策，保護(hù)農(nóng)民的根本利益，最重要的是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》于2010年1月1日起頒布實(shí)施，意義重大。為貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁法》等有關(guān)法律政策精神，促進(jìn)我區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展和社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定，我們的主要任務(wù)是依法行政，切實(shí)加強(qiáng)當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁，不斷穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，不斷提高糾紛當(dāng)事人和鎮(zhèn)村干部知法、懂法、守法、執(zhí)法自覺(jué)性，從而更好地保證黨在農(nóng)村各項(xiàng)法律法規(guī)及政策的貫徹落實(shí)，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

二、目前我區(qū)農(nóng)村土地承包管理工作現(xiàn)狀

我區(qū)自1998年開(kāi)展土地二輪承包工作以來(lái)，在認(rèn)真貫徹落實(shí)中央農(nóng)村土地承包政策方面做了大量工作，取得了一定成效，較好地維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定。但必須清醒地看到，當(dāng)前我區(qū)農(nóng)村土地承包工作還存在不少不容忽視的困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村土地政策法規(guī)宣傳不到位，二輪土地承包工作沒(méi)有完全落實(shí)，土地使用權(quán)屬不明確；二是基礎(chǔ)管理工作滯后，證地不符，檔案資料缺失嚴(yán)重；三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范；四是違反法律法規(guī)和政策規(guī)定，隨意侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益的現(xiàn)象不同程度地存在，涉及農(nóng)村土地的糾紛和信訪案件呈現(xiàn)不斷增加的態(tài)勢(shì)等等。對(duì)這些在實(shí)際工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，我們必須予以高度重視并采取積極有效的措施認(rèn)真加以解決。

一、土地承包基本情況

縣地處市東北部，屬山區(qū)林業(yè)大縣，森林覆蓋率達(dá)87%，全縣轄8鎮(zhèn)，1個(gè)城區(qū)居委會(huì)，59個(gè)行政村，264個(gè)村民小組。2012年，全縣有農(nóng)戶(hù)7454戶(hù)，農(nóng)業(yè)人口25628人。農(nóng)村集體農(nóng)用地1048551畝，其中：耕地32160畝，家庭承包耕地31735畝，農(nóng)民人均純收入達(dá)6176.00元，勞動(dòng)力13134個(gè)，常年外出務(wù)工人員4431人。

二、合同管理和經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放情況

第二輪土地延包后，我縣與農(nóng)民簽訂土地承包合同的村59個(gè)。農(nóng)村集體農(nóng)用地1048551畝，其中：耕地32160畝，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地31735畝，涉及戶(hù)數(shù)7237戶(hù)，簽訂家庭承包合同份數(shù)7064份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證份數(shù)6926份。

三、檔案管理情況

農(nóng)村土地承包檔案管理是農(nóng)村土地承包管理的基礎(chǔ)性工作，是依法落實(shí)和維護(hù)農(nóng)村土地承包權(quán)益的重要依據(jù)。農(nóng)村土地承包檔案是在實(shí)施農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)及糾紛調(diào)解仲裁過(guò)程中形成的具有保存價(jià)值的文字、圖表、聲像等不同形式和載體的原始記錄，是落實(shí)黨和國(guó)家農(nóng)村土地承包法律政策的重要?dú)v史見(jiàn)證。據(jù)調(diào)查，全縣8個(gè)鎮(zhèn)，59個(gè)行政村，264個(gè)村民小組。陳家壩鎮(zhèn)開(kāi)展了農(nóng)村土地承包檔案規(guī)范管理工作（一鎮(zhèn)一柜，一村一檔，一組一卷）。我縣部分承包地進(jìn)行了退耕還林而承包合同未變更，加之2002年6月9日遭受洪水災(zāi)害和多年來(lái)村組干部的替換，導(dǎo)致土地承包檔案資料不全，缺失較為嚴(yán)重。