黨的十七大把推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)擺到了前所未有的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)調(diào)著力保障和改善民生，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。這對(duì)工會(huì)組織在發(fā)展中國特色社會(huì)主義、全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中履行職能、發(fā)揮作用提出了新的更高的要求。各級(jí)工會(huì)必須在黨和政府民生工作大局中發(fā)揮作用，有所作為。

一、參與民生工作是工會(huì)組織面臨的時(shí)代課題

第一，參與民生工作是工會(huì)組織服務(wù)大局的必然要求。關(guān)注民生，是近年來我們黨和政府的核心議題和公開的政治承諾?？倳浽邳h的十七大報(bào)告中指出，社會(huì)建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生?？偫碓谑粚萌珖舜笠淮螘?huì)議政府工作報(bào)告中就政府保障和改善民生工作作了具體部署。這充分表明，民生工作已擺在黨和政府工作大局的突出位置，成為全面建設(shè)小康社會(huì)、發(fā)展中國特色社會(huì)主義的重要內(nèi)容。圍繞中心，服務(wù)大局，是工會(huì)組織的政治要求和一切工作的出發(fā)點(diǎn)，這就要求工會(huì)組織必須主動(dòng)融入黨和政府民生工作大局，積極參與保障和改善民生的各項(xiàng)工作。

第二，參與民生工作是工會(huì)組織履行職責(zé)的重要內(nèi)容。維護(hù)職工合法權(quán)益是工會(huì)組織的基本職責(zé)。中國特色社會(huì)主義工會(huì)維權(quán)觀強(qiáng)調(diào)以職工為本，主動(dòng)、依法、科學(xué)維權(quán)。這是對(duì)科學(xué)發(fā)展觀以人為本的創(chuàng)造性的貫徹。工會(huì)堅(jiān)持以職工為本，就是要求一切從職工的切身利益出發(fā)，代表好、維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好職工的合法權(quán)益。民生問題包含了職工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，是職工權(quán)益之本。因此，工會(huì)履行維護(hù)職工合法權(quán)益基本職責(zé)與參與保障和改善民生工作具有一致性，而且可以說，工會(huì)參與民生工作是工會(huì)維權(quán)工作最基本、最重要的內(nèi)容。

第三，參與保障和改善民生是工會(huì)自身建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，民生問題既是黨委、政府關(guān)注的重點(diǎn)，也是職工群眾關(guān)心的熱點(diǎn)，又是各方面開展工作的難點(diǎn)。對(duì)工會(huì)組織來講，一方面，積極參與民生工作，為黨委、政府分憂解難，增強(qiáng)了工會(huì)在黨委、政府工作大局中的作用，得到黨委、政府的肯定和支持，有利于進(jìn)一步提高工會(huì)組織的地位、增強(qiáng)工會(huì)工作的推動(dòng)力。另一方面，工會(huì)通過參與民生工作，加強(qiáng)與職工的密切聯(lián)系，為職工解決最關(guān)心、最迫切、最需要的現(xiàn)實(shí)利益問題，贏得了職工群眾的理解、支持和信賴，進(jìn)一步增強(qiáng)工會(huì)的影響力和凝聚力。再一方面，工會(huì)要把職工生活生產(chǎn)方面的問題解決好、落實(shí)好，在參與保障和改善民生中有效發(fā)揮作用，就必須在不斷的破題實(shí)踐中，解放思想，創(chuàng)新思路，提升能力。

二、工會(huì)參與保障和改善民生的探索實(shí)踐

1民生與社會(huì)保障法的關(guān)系

建設(shè)和諧社會(huì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,必須堅(jiān)持以人為本的理念,認(rèn)真解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，把民生問題作為重中之重。具體來講就是處理好就業(yè)、教育、分配、社保、穩(wěn)定方面的事務(wù)?！熬蜆I(yè)是民生之本、教育是民生之基、分配是民生之源、社保是民生之依、穩(wěn)定是民生之盾?！蹦敲疵裆降子泻魏x呢？總的來說它是動(dòng)態(tài)的概念，與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人權(quán)、需求及責(zé)任有關(guān)。從權(quán)力角度看，有兩個(gè)方面：生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。所謂民生就是人的全部生存權(quán)和普遍發(fā)展權(quán)。從需求的角度看，民生是指與實(shí)現(xiàn)人的生存權(quán)利有關(guān)的全部需求和與實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展權(quán)利有關(guān)的普遍需求；從責(zé)任角度看，民生是指執(zhí)政黨和政府施政的最高行為準(zhǔn)則。與生存權(quán)有關(guān)的，當(dāng)下中國主要是指勞有所得、住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，與發(fā)展權(quán)有關(guān)的如教育、居住條件、環(huán)境質(zhì)量、公共安全、大眾文化、社會(huì)福利等。根據(jù)人需求方面講，英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書中指出：“對(duì)于一個(gè)勞動(dòng)者而言，他的必需品有兩種，一種是生活的必需品，一種是維持效率的必需品。”民生與法治的關(guān)系問題可以反映如下幾點(diǎn):第一,保障民生需要發(fā)揮法治的價(jià)值。首先,保障民生要求法治改善公民的物質(zhì)生活;其次,保障民生要求法治營造穩(wěn)定和諧的生活環(huán)境;最后,保障民生要求法治維護(hù)社會(huì)公平正義。第二，法治能夠?yàn)槊裆峁┣袑?shí)的保障。其一，法治可以將公民利益轉(zhuǎn)化為法律權(quán)利；其二，法治是協(xié)調(diào)利益關(guān)系的基本方式；其三，法治對(duì)弱勢群體的權(quán)利給予特殊保障。第三，法治保障民權(quán)是民生保障的根本所在。其一，法治保障公民受教育權(quán)；其二，法治保障公民就業(yè)權(quán)；其三，法治保障公民勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)；其四，法治保障公民物質(zhì)幫助權(quán)；最后，法治保障公民安全權(quán)。法律是用來促進(jìn)自由、平等和安全的,這是人類本性中根深蒂固的傾向性所驅(qū)動(dòng)的。一個(gè)旨在維護(hù)正義的法律體系都力圖實(shí)現(xiàn)自由、平等和安全這三者之間卓有成效的配合和協(xié)調(diào)，同時(shí)每種社會(huì)秩序都面臨著分配權(quán)利、規(guī)定它們的界限和協(xié)調(diào)它們與其有可能沖突的權(quán)利關(guān)系任務(wù)。“公共福利作為一種概念工具，它用來指明分配和實(shí)施個(gè)人權(quán)利時(shí)不可侵犯的外部界限，以免國家蒙受嚴(yán)重的損害，它是正義的主要方面之一，用以建立個(gè)人權(quán)利和社會(huì)利益的適當(dāng)平衡。在正義的條件下，要求給予人們自由、平等和安全在最大程度上與公共福利相一致。在不同的歷史和社會(huì)條件下，社會(huì)的需求是不盡相同的，如在危機(jī)緊急和戰(zhàn)爭與和平繁榮時(shí)期相比，公共福利通常對(duì)個(gè)人和團(tuán)體提出的要求更緊迫、更繁重。有理由相信，公共福利更符合我們這個(gè)時(shí)代大多數(shù)人的愿望?！焙翢o疑問，公共福利對(duì)于民生而言是更高層次上的社會(huì)保障，同時(shí)也是人類更高層次的表現(xiàn)。民生是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，一個(gè)國家如果民生問題解決不好，那么這個(gè)國家的發(fā)展就希望渺茫。而社會(huì)保障是國家建設(shè)的標(biāo)尺，是起決定作用的民生工程，它在政府的主導(dǎo)下，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著安全網(wǎng)和穩(wěn)定器的作用。就民生問題而言，社會(huì)保障是集經(jīng)濟(jì)成果之共享、社會(huì)公平之維系、政治文明之促進(jìn)以及精神和諧之潤滑為一體的機(jī)制。社會(huì)保障是民生的安全網(wǎng)，這種保障的維持按照從個(gè)人生活安全到整個(gè)社會(huì)安全的層次，層層遞進(jìn)、邏輯分明。社會(huì)保障的健全與否直接決定著社會(huì)的和諧程度，只有社會(huì)保障制度健全了，人們的生活才會(huì)有安全感，安定民心才有基本的保障，通過實(shí)現(xiàn)個(gè)人生活安全的保障來促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)安全，從而進(jìn)一步維護(hù)國家的政治安全。社會(huì)保障制度健全與否是一個(gè)國家和諧發(fā)展程度和文明進(jìn)步程度的顯著標(biāo)志，從一定意義上講，社會(huì)保障達(dá)到什么程度，社會(huì)和諧就可以達(dá)到什么程度，要縮小收入差距、緩解社會(huì)沖突、化解社會(huì)矛盾，還是應(yīng)該從社會(huì)保障制度入手。應(yīng)該確立社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步增長的發(fā)展理念，使制度的公平性、規(guī)范性不致與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相沖突，確保社會(huì)保障制度符合公開、公平、公正、共享的原則，做到“以人為本”，讓人們健康、快樂、有信心、有安全感、生活有保障才是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，通過社會(huì)保障制度將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為全民福利，才能使整個(gè)社會(huì)邁上和諧、進(jìn)步之路。

2社會(huì)保障制度的法理分析

2.1社會(huì)保障是人權(quán)的客觀反映

古往今來，社會(huì)對(duì)待社保問題，不乏“思惡”或“慈悲”心理，但隨著人們對(duì)時(shí)代變遷認(rèn)識(shí)能力的提前，現(xiàn)代學(xué)者認(rèn)為：“慈悲雖然是一種善心，是一種情操，卻無法持久，因而它不是經(jīng)常的，也不是固定的，因?yàn)樗皇侵贫然恼x的公理，而只不過是一種施舍與憐憫，所以隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，我們看到社會(huì)保障內(nèi)容從救災(zāi)濟(jì)貧而向社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)張，再發(fā)展到幾乎覆蓋一切生活的福利。不僅如此，這種制度的建制理念在經(jīng)歷了矯治、懷柔這樣一個(gè)階段后，早就進(jìn)入到一個(gè)奉行公正、公平的原則階段?！鄙鐣?huì)保障制度作為一種滿足人類需要的機(jī)制，幾乎得到人類社會(huì)普遍的認(rèn)同，盡管政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)背景大相徑庭，各個(gè)國家都已經(jīng)使社會(huì)保障制度適用于本國人民，即使在新興的國家和不發(fā)達(dá)的國家，社會(huì)保障制度空缺的情況也幾乎是不存在的。人類社會(huì)對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)歷經(jīng)了一個(gè)由恩惠到權(quán)利、由慈悲憐憫到公平正義的發(fā)展過程。就其本質(zhì)而言，社會(huì)保障就是人權(quán)的客觀要求和反映，保障人權(quán)既是社會(huì)保障法律制度的邏輯起點(diǎn)，也是其歸宿點(diǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，社會(huì)保障的目的是為了經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、營造更好的和諧經(jīng)濟(jì)氛圍、創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富等。從政治學(xué)的觀點(diǎn)出發(fā)，社會(huì)保障的目的是實(shí)現(xiàn)國家社會(huì)的各種社會(huì)秩序安全的需要、穩(wěn)定鞏固階級(jí)統(tǒng)治等。根據(jù)國際人權(quán)憲章的有關(guān)規(guī)定“：人權(quán)是終極的，人權(quán)本身就是目的，國家政府相對(duì)于人權(quán)而言，只是工具性的?！比藱?quán)之所以是社會(huì)保障的本質(zhì)，在于人權(quán)的兩重性，即自然屬性和社會(huì)屬性。其自然屬性主要表現(xiàn)在深層權(quán)利方面具本原性、不可剝奪性、普遍性等；其社會(huì)屬性主要表現(xiàn)在發(fā)展權(quán)利方面具法定性、歷史性、發(fā)展性。人類基于生存和發(fā)展的需要，必須得到相應(yīng)的權(quán)利保障，否則一切虛有。社會(huì)保障權(quán)利性的基礎(chǔ)在西方起源于自然法，正如亞里士多德所言：“自然權(quán)利是每一個(gè)人都應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)利，自然就是理性，自然法就是理性法，理性自然法高于人定法，理性法是超越民族國家界限的、屬于全人類的，而人定法是有限的，自然法是永恒正確的?！痹偃?，盧梭的“人生而平等”“，天賦人權(quán)”等。在中國，孔子曾言“：老者安之，朋友信之，少者懷之?！薄熬又芗辈粷?jì)富?！崩^孔子之后的孟子說“：老而無妻曰鰥，老而無夫曰寡，老而無子曰獨(dú)，幼而無父曰孤，此四者天下之窮民而無告者，文王發(fā)政施仁，必先斯四者?！鄙鐣?huì)保障權(quán)法律制度是社會(huì)法對(duì)自然法的回應(yīng)，是對(duì)自然權(quán)利的肯定和尊重。英國學(xué)者米爾恩認(rèn)為“人權(quán)就是最低限度的普遍道德權(quán)利”，同時(shí)指出，“人人都應(yīng)得到物質(zhì)幫助以保證生存的權(quán)利，要求國家社會(huì)作為，以使人們的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)權(quán)利，諸如就業(yè)權(quán)、休息權(quán)、社會(huì)福利權(quán)等得以實(shí)現(xiàn)?！碑?dāng)然，作為權(quán)利要得到社會(huì)的保障，必須通過國家立法的形式加以實(shí)現(xiàn)。

2.2社會(huì)保障是正義平等的要求

一、毋庸置疑，無論在國史還是黨史上1956年、1957年都是具有特殊意義的兩個(gè)年份：“1956年這一年以基本完成生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造而載入黨的史冊(cè)，同時(shí)又以開始探索中國自己的建設(shè)社會(huì)主義的道路而載入黨的史冊(cè)”；[8]1957年則被新中國歷史的研究者們看作是具有轉(zhuǎn)折意義的一年：從1949年至1957年上半年的新中國建設(shè)史往往被看作積極和正確的，而從1957年下半年開始一直到1976年則是“一再發(fā)生失誤”“探索的過程出現(xiàn)歧途和曲折”；[9]從1957年下半年開始的20年“是中華人民共和國歷史由曲折走向挫折的20年，是由于黨的領(lǐng)導(dǎo)失誤導(dǎo)致國家發(fā)生一系列嚴(yán)重錯(cuò)誤的20年”。[10]筆者認(rèn)為，即使對(duì)于新中國民生實(shí)踐而言，1956和1957年同樣是具有突出意義的兩年：一方面，從1949開始，經(jīng)過幾年的建設(shè)和實(shí)踐，中國共產(chǎn)黨和新中國的建設(shè)者在解決民生問題方面已經(jīng)獲得了一些經(jīng)驗(yàn)——這些經(jīng)驗(yàn)在1956年4月發(fā)表的《論十大關(guān)系》中得到了初步表述。[11]而另一方面，在1956年下半年，因?yàn)橐幌盗幸蛩氐木C合作用，[12]百姓的生活出現(xiàn)了困難，“許多城市出現(xiàn)糧食、肉類和日用品的短缺，少數(shù)學(xué)生、工人和復(fù)員專業(yè)軍人在升學(xué)、就業(yè)和安置方面遇到不少困難，發(fā)生少數(shù)人鬧事的情況”，[13]而這些情況的出現(xiàn)迫使新中國的領(lǐng)導(dǎo)者需要對(duì)民生問題的出現(xiàn)及其解決做出系統(tǒng)歸納。對(duì)此，在1957年發(fā)表了《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》一文——在該文中，區(qū)分了兩類不同性質(zhì)的社會(huì)矛盾即敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾，并認(rèn)為這兩類矛盾是由社會(huì)主義基本矛盾造成的，而“在社會(huì)主義社會(huì)中，基本的矛盾仍然是生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力之間的矛盾，上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的矛盾”。[14]筆者認(rèn)為，單從民生角度而言，對(duì)基本矛盾的概括實(shí)際就是對(duì)民生問題生成原因的概括，而這樣一種概括即使放到現(xiàn)在來看也是正確性的，然而，正如鄧小平后來所評(píng)價(jià)的那樣說，“指出這些基本矛盾，并不就完全解決了問題，還需要就此作深入的具體的研究”。[15]——在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》發(fā)表后不久，政治上就出現(xiàn)了黨史研究中的“反右擴(kuò)大化”，經(jīng)濟(jì)上則是“”及三年自然災(zāi)害，民生問題不但沒有得到有效的解決，反而進(jìn)一步惡化了。

那么，究竟是什么原因?qū)е铝艘陨锨闆r發(fā)生呢？筆者認(rèn)為，從最為直接的角度而言，單純依靠政治話語看待民生、解決民生問題是一個(gè)重要原因。

首先，在純粹政治話語的支撐下，在性質(zhì)上，“關(guān)注民生”只是手段而非目的。雖然就社會(huì)主義本質(zhì)而言，“關(guān)注民生”可以看作社會(huì)主義區(qū)別于資本主義的一個(gè)重要特征，[16]然而二次世界大戰(zhàn)以后，社會(huì)主義的這一特征在總體上服務(wù)于資本主義/社會(huì)主義競爭這一更高的政治要求，[17]其時(shí)出現(xiàn)了所謂的“蘇聯(lián)模式”就是試圖通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)高速增長實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義對(duì)資本主義在經(jīng)濟(jì)總量上的勝利，而這樣一個(gè)政治要求及與此相伴的“蘇聯(lián)模式”也無可避免地影響到了中國的社會(huì)主義建設(shè)——新中國建立后，社會(huì)主義革命任務(wù)在很短的時(shí)間內(nèi)就宣告完成，人們迫切的希望用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)的高速增長體現(xiàn)新生的社會(huì)主義中國的優(yōu)越性，所以，“在1949—1957年時(shí)期，中共領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部在采用蘇聯(lián)模式社會(huì)主義這一問題上是普遍一致的”。[18]換句話說，在1956年、1957年這樣兩個(gè)特殊的年份，新中國建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者雖關(guān)注民生問題，卻又將關(guān)注和解決民生視作一個(gè)手段性任務(wù)，突出發(fā)展重工業(yè)、顯著擴(kuò)充經(jīng)濟(jì)總量卻是更具目的性選擇，這一點(diǎn)在的《論十大關(guān)系》一文中得到了充分顯示。在《論十大關(guān)系》一文中，一方面，毛突出強(qiáng)調(diào)要發(fā)展輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)以“保障人民生活”，然而又著重說明其最終價(jià)值仍在于“會(huì)使重工業(yè)發(fā)展得多些和快些”；[19]另一方面，“攻擊了蘇聯(lián)過于著重重工業(yè)的做法，但又重申了對(duì)重工業(yè)對(duì)投放資金的要求是首位的”。[20]這樣，在“政治掛帥”的背景下，“生產(chǎn)力發(fā)展”、“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)總量的增長”、“民生”三者關(guān)系被簡單化了——它們之間似乎可以直接劃上等號(hào)，即，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)總量的增長即意味著生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)主義的優(yōu)越性，而民生問題將會(huì)隨之解決，民生問題的解決似乎成了計(jì)劃體制下經(jīng)濟(jì)高速增長的一個(gè)副產(chǎn)品；而反過來說，民生問題即使受到特別的關(guān)照也僅在于其可能影響到了“穩(wěn)定”并進(jìn)而影響到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展及相關(guān)政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這樣，從總體性質(zhì)來看，民生問題及其解決只具有手段意義?；蛘哒f，在1956、1957年那樣的年份里，新中國建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者雖懷揣改善人民生活的美好心愿，但卻對(duì)實(shí)現(xiàn)計(jì)劃體制下經(jīng)濟(jì)高增長，獲得對(duì)資本主義的比較優(yōu)勢抱有更高的政治熱情，在這樣的熱情鼓舞下，通過嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及平均主義體現(xiàn)新中國的社會(huì)主義性質(zhì)，將更多的資源投放在工業(yè)及重工業(yè)建設(shè)中就顯得最為重要的。[21]

其次，在純粹政治話語的支撐下，民生主體也受到了嚴(yán)格的限制。除了使“民生”在性質(zhì)淪落為一個(gè)手段外，純粹政治話語中包含的“階級(jí)劃分”及“階級(jí)斗爭”內(nèi)容也嚴(yán)格限制了民生的主體范圍。對(duì)于這個(gè)問題我們主要可以從兩方面加以考察：第一、在“階級(jí)斗爭”的政治話語下，“人民”范疇以外的人群并不能作為民生的主體，這樣的人群，只是被打擊和消滅的對(duì)象。需要看到，民生的主體的范圍一直是民生問題的重要方面，譬如，孫中山先生提“民生主義”時(shí)認(rèn)為民生是“人民的生活”，[22]然而孫卻明確指出人民的范圍，即“大凡有團(tuán)體有組織的眾人就叫做民”，[23]換句話說，孫中山所說的人民與“‘國民’和‘群眾’是同義的”。[24]然而，在階級(jí)斗爭的政治話語下，“人民”的范圍顯然縮小了，1956和1957年的中國，在任何領(lǐng)域，“人民”和“非人民”都被嚴(yán)格的區(qū)分，《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》[25]就是在提醒人們要分清這兩類人群，并依據(jù)這樣一種政治劃分處理民生事務(wù)。[26]第二、即使在人民內(nèi)部，因?yàn)殡A級(jí)成分不同，人們所獲得的民生待遇也是有所不同的，其中最為顯著的一個(gè)表現(xiàn)就是讓“先進(jìn)”的工人階級(jí)獲得更充分的生活保障，而“落后”的農(nóng)民階層的待遇則差了許多，[27]這就有了所謂的城鄉(xiāng)差異。[28]實(shí)際上，正如有學(xué)者所指出的那樣，早在“1953年和1955年春的農(nóng)村糧食危機(jī)，已預(yù)示著以日益增長的城市需要為一方，以農(nóng)村需要為另一方的潛在的廣泛沖突”。[29]而在及三年自然災(zāi)害中，這種民生待遇上的差異又被進(jìn)一步拉大了，“在1958—1962年的‘’危機(jī)的高峰期，政府用于農(nóng)村救濟(jì)的費(fèi)用每年少于4.5億元，集體農(nóng)業(yè)中的每一個(gè)人每年合0.8元左右，而糧食短缺地區(qū)的集市價(jià)格已經(jīng)達(dá)到每公斤2—4元，集體單位內(nèi)部的公益金并不能成為對(duì)饑餓農(nóng)村人民提供有效援助的另一個(gè)來源”。[30]“幾種以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的證據(jù)表明，這次饑荒[31]不均衡，主要在農(nóng)村”“到1960年，農(nóng)村谷物消費(fèi)量下降了24%，而城市消費(fèi)量下降不到2%。在1961年，全國平均消費(fèi)量達(dá)到最低點(diǎn)時(shí)，農(nóng)村消費(fèi)量下降52公斤或25%，而城市消費(fèi)兩只下降15公斤或8%?！盵32]

最后，在純粹政治話語的支撐下，民生問題的解決主要依靠政策而非法律。政治話語強(qiáng)勢的一個(gè)直接后果就是政策手段的強(qiáng)勢，蔡定劍先生曾對(duì)政策手段做出如下歸納，即政策手段具有“果斷性”、“靈活性”、“執(zhí)行效應(yīng)快”、“很適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方法和革命斗爭需要”[33]等多個(gè)特點(diǎn)，而這些特點(diǎn)決定了其十分符合純粹政治話語的要求；相比較來說，法律手段則要遜色許多。這樣，在“建國初期確立的‘有法律依法律，沒有法律依政策’的指導(dǎo)原則，片面地變成這樣一個(gè)無形的規(guī)則：有法律依法律，但還是適合政策；沒有法律依政策，有了政策也就不需要法律?！盵34]而就民生問題來看，由于存在著民生性質(zhì)的手段性認(rèn)識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者因而更希望能夠便宜處理民生問題，而這時(shí)，更具靈活性和時(shí)效性的政策無疑是比較好的選擇。筆者甚至認(rèn)為，從某種意義而言，1957年“正確處理人民內(nèi)部矛盾”的理論和政策出臺(tái)就可以被視作對(duì)民生問題的快速反應(yīng)。然而，在另一方面，我們卻要看到，政策的易變性卻又使民生問題無法得到持久的關(guān)注和有效的保障——還是在1957年，隨著政策層面從“整風(fēng)”開始轉(zhuǎn)向“反右派”，以及1958年提出“”，“關(guān)注民生”已缺少了基本的政策支撐，“民生”因此在此后的幾年內(nèi)迅速惡化，雖然到1960年末，在“受到嚴(yán)重困難教訓(xùn)，全黨和中央逐步清醒過來，決心認(rèn)真調(diào)查研究，糾正錯(cuò)誤，調(diào)整政策”，[35]然而此時(shí)，百姓的生活已經(jīng)遭受重大損失。

二、必須承認(rèn)，“民生”是一個(gè)“大問題”。就國家治理的一般經(jīng)驗(yàn)而言，民生問題能否解決好將直接關(guān)系到國家能否穩(wěn)定、能否發(fā)展，而這樣一種經(jīng)驗(yàn)同樣得到了社會(huì)主義中國的尊重。[1]然而，在另一方面，我們需要看到，1949年以后，新中國在民生實(shí)踐并不是一以貫之的，其中存在著較大的曲折和反復(fù)，筆者因此認(rèn)為，考察這樣一個(gè)過程背后的原因，分析其差異、找尋其規(guī)律是值得努力去做的一項(xiàng)的工作。[2]

一

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，它是結(jié)合國情，將要在農(nóng)村長期實(shí)行的具有中國特色的一種社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的醫(yī)療保障制度。從權(quán)利的角度看，尊重和保障參合農(nóng)民的基本權(quán)利（生命健康權(quán)）是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是其法理的邏輯淵源和道德支撐。

（一）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的權(quán)利和法律基礎(chǔ)

享受醫(yī)療保障是廣大農(nóng)民的一項(xiàng)基本權(quán)利。《世界人權(quán)宣言》規(guī)定，“人既為社會(huì)之一員，就有權(quán)享受社會(huì)保障，并有權(quán)享受人權(quán)尊嚴(yán)及人格自由發(fā)展所必須之經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化各種權(quán)利之實(shí)現(xiàn)。”《聯(lián)合國人權(quán)公約》規(guī)定，“本盟約締約國確認(rèn)人人有權(quán)享有社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)。”因此，醫(yī)療保障制度是農(nóng)民人權(quán)保障的主要手段之一。

生命健康權(quán)是與身俱來的，須臾不可離開的權(quán)利，是最重要的人格權(quán)，不可以變更、轉(zhuǎn)讓、放棄，是人權(quán)的重要內(nèi)容和表現(xiàn)形式。人的生命具有最高人格價(jià)值，是人的第一尊嚴(yán)；而健康則維持著人的生理機(jī)能正常運(yùn)作和功能完善發(fā)揮。擁有生命和健康是個(gè)人得以在社會(huì)上生存、享有作為人的自尊以及得到進(jìn)一步發(fā)展的基本前提，是公民享有和實(shí)現(xiàn)一切權(quán)利的基礎(chǔ)。因此，維護(hù)和保障公民的生命健康，維持人的生存和發(fā)展，必須發(fā)展必要的惠及絕大多數(shù)人的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，這也是國家（政府）的重要職能之一。

我國憲法第十四條規(guī)定，“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。”第三十三條規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)。”第四十五條規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！鄙鲜鲆?guī)定為包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在內(nèi)的社會(huì)保障制度的憲法基礎(chǔ)和立法依據(jù)，也是農(nóng)民生命健康權(quán)的憲法基礎(chǔ)。同時(shí)，國家還制定了相關(guān)政策制度，以切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的生命健康權(quán)利?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》（下稱《決定》）指出，各級(jí)政府要積極組織引導(dǎo)農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，重點(diǎn)解決農(nóng)民因患傳染病、地方病等大病而出現(xiàn)的因病致貧、返貧問題。對(duì)農(nóng)村貧困家庭實(shí)行醫(yī)療救助；建立獨(dú)立的醫(yī)療救助基金；政府對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療和醫(yī)療救助給予支持等?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》（下稱《通知》）明確提出了建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)和原則、組織管理、籌資標(biāo)準(zhǔn)、資金管理、醫(yī)療服務(wù)管理和組織實(shí)施等。此外，有關(guān)部門就新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的組織領(lǐng)導(dǎo)、試點(diǎn)推廣，農(nóng)村醫(yī)療救助資金管理、撥付辦法，中央財(cái)政資助中西部地區(qū)農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度補(bǔ)助資金的撥付等問題專門發(fā)文，制定了具體的措施和辦法保障農(nóng)民的生命健康權(quán)利。

法履行人大職權(quán)切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益 ——芻議加強(qiáng)失地農(nóng)民生活保障

土地是農(nóng)民生活的最基本保障，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。近年來，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用，失地農(nóng)民越來越多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，7年來全國有近億畝耕地被征用，那些“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”已達(dá)4000萬。由于失去了賴以生存的土地，大量農(nóng)民生活和保障均無著落，如何保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，解除失地農(nóng)民的后顧之憂，保證農(nóng)民安居樂業(yè)，是目前各級(jí)政府和社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)話題。九三學(xué)社2003年進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，60％多的失地農(nóng)民生活十分困難；有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、沒有因失地影響基本生活的只占30％。這些困難農(nóng)民多在中年，上要養(yǎng)老，下要扶小，生活非常艱難。在城市化加快的過程中，農(nóng)民付出了太大的代價(jià)，而失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償可謂微乎其微。浙江一項(xiàng)調(diào)查表明，農(nóng)民僅占被征土地收益的5％至10％。1988年修訂的土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。十幾年過去了，當(dāng)年制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就是這樣的補(bǔ)償費(fèi)還常常不能全額發(fā)放到農(nóng)民手中。擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，不僅享受不到土地升值所帶來的利益，在失去了集就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，不能與城里人一樣獲得就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障，還要為轉(zhuǎn)變就業(yè)方式、生活方式而付出大量的成本，這讓不少失地農(nóng)民不滿情緒和逆反心理呈現(xiàn)上升趨勢，對(duì)土地征用采取了抵制態(tài)度。這不僅嚴(yán)重惡化了干群關(guān)系，也直接影響了社會(huì)穩(wěn)定的大局。隨著城市化進(jìn)程的加快及各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的擴(kuò)展，今后還得有大量農(nóng)用地被征，如果在征地過程中沒有合理補(bǔ)償和妥善安置失地農(nóng)民，必然出現(xiàn)舊的問題尚未解決，新的矛盾又大量發(fā)生的局面，勢必影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大局。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)”。我國的基本國情是，70％人口在農(nóng)村，農(nóng)村有3000萬貧困人口。如果不能充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益，全面小康的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。保護(hù)農(nóng)民權(quán)益問題是關(guān)系我國改革發(fā)展穩(wěn)定全局的關(guān)鍵。人大及其常委會(huì)是代表人民行使權(quán)力的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，如何認(rèn)真落實(shí)黨的十六大和十六屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神，依法履行人大職權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益是一個(gè)值得探討的重要課題。本文結(jié)合我市實(shí)際情況，作一初步探討。

近期內(nèi)，我們聯(lián)合市有關(guān)部門對(duì)我市失地農(nóng)民生活保障問題作了比較系統(tǒng)、全面的調(diào)查，從調(diào)查情況看，當(dāng)前失地農(nóng)民主要存在三個(gè)方面的問題：

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一,安置費(fèi)用偏低

目前，由于政策不一，造成相鄰地區(qū)、相同時(shí)間、相同面積的土地被不同項(xiàng)目征用時(shí)，補(bǔ)償費(fèi)差距很大，使被征地農(nóng)民無法理解、無法接受。患寡，更患不均，是失地農(nóng)民的心理寫照，也是導(dǎo)致了眾多上訪、糾紛出現(xiàn)的重要原因。

一是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。根據(jù)《江蘇省土地管理?xiàng)l例》第26條的相關(guān)規(guī)定，我市按照人均耕地0.6畝計(jì)算，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)之和應(yīng)為26220元/畝，而近年來的實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為16080元/畝，一定程度上損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

2013年，全市民政工作要以黨的十八大精神為指導(dǎo)，夯實(shí)基礎(chǔ)、突出重點(diǎn)，完善考核、提升檔次，在政策創(chuàng)制、機(jī)制創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)優(yōu)等方面加大力度，提高民生保障水平，加強(qiáng)民政公共服務(wù)管理，深入推進(jìn)人民滿意的服務(wù)型民政建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮好民政在社會(huì)建設(shè)管理中的骨干作用。

一、提高困難群體基本民生保障水平

1.規(guī)范城鄉(xiāng)低保管理工作，加快居民家庭收入核對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)，完善入戶調(diào)查、定期核查、民主評(píng)議、公開公示、責(zé)任追究等管理制度，提高城鄉(xiāng)低保管理工作的規(guī)范程度。

2.落實(shí)救助保障標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)增長機(jī)制，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)增長機(jī)制，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)到上年度城市居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入的20%，農(nóng)村五保集中和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)到上年度農(nóng)民人均純收入的45%和25%以上。進(jìn)一步提高低保補(bǔ)助水平，全面實(shí)施分類施保制度，探索建立城鄉(xiāng)一體化救助保障體制。開展星級(jí)敬老院等級(jí)評(píng)定工作，不斷強(qiáng)化和規(guī)范服務(wù)管理，爭創(chuàng)全國模范敬老院。

3.繼續(xù)做好醫(yī)療救助工作，提高醫(yī)療救助水平，資金結(jié)余率不超過當(dāng)年籌資總額的15%，政策范圍內(nèi)自付醫(yī)療費(fèi)用按比例進(jìn)行救助，積極推進(jìn)重特大疾病醫(yī)療救助試點(diǎn)；進(jìn)一步健全完善教育救助、臨時(shí)救助等制度，做到程序公正、救助準(zhǔn)確。

4.完善救災(zāi)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)害評(píng)估機(jī)制，提高救災(zāi)應(yīng)急能力；做好災(zāi)情信息統(tǒng)計(jì)上報(bào)和受災(zāi)群眾緊急救助、過渡性救助等工作；加強(qiáng)救災(zāi)物資倉儲(chǔ)建設(shè)；落實(shí)救災(zāi)資金各級(jí)按比例分擔(dān)機(jī)制；組織開展創(chuàng)建綜合減災(zāi)示范社區(qū)和防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育活動(dòng)。

各位領(lǐng)導(dǎo)：

縣社保工作在省市業(yè)務(wù)部門及局機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，年以來。按照省廳“能力建設(shè)年”及局機(jī)關(guān)績效考核的具體要求，規(guī)范各項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理程序，以清晰的思路，務(wù)實(shí)的作風(fēng)，積極推進(jìn)制度建設(shè)、完善資金的撥付手續(xù)，有力的促進(jìn)了各項(xiàng)社保事業(yè)的有序開展，較好地落實(shí)了各項(xiàng)社會(huì)保障政策，現(xiàn)就一年來的工作情況匯報(bào)如下，請(qǐng)予評(píng)議。

一、認(rèn)真完成各類月報(bào)、季報(bào)及基金決算工作

社會(huì)保障資金報(bào)表，涉及面廣，工作量大，要求報(bào)送及時(shí)，很多數(shù)據(jù)都與有關(guān)單位存在口徑對(duì)應(yīng)關(guān)系，編制的難度較大。今年我縣在市業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)下，認(rèn)真進(jìn)行數(shù)據(jù)的采集與論證，按時(shí)完成了就業(yè)資金月報(bào)、醫(yī)改投入季報(bào)、重點(diǎn)社保資金季報(bào)的報(bào)送。特別是年終決算工作，編報(bào)時(shí)要考慮到與相關(guān)部門數(shù)據(jù)口徑的一致，與各類月報(bào)季報(bào)口徑的一致，為做好這項(xiàng)工作，社保股的同志在做好賬務(wù)處理的同時(shí)，積極與各相關(guān)單位對(duì)賬，經(jīng)過認(rèn)真努力，順利通過了決算匯總上報(bào)。

二、強(qiáng)化各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的征管工作。

我縣加大社會(huì)保險(xiǎn)基金征管力度，堅(jiān)持?jǐn)U面與征繳并重，充分發(fā)揮了財(cái)政職能作用，積極協(xié)助和督促地稅和勞動(dòng)部門加大宣傳力度，完善征收體制，提升服務(wù)水平，抓好基數(shù)核定和擴(kuò)面征繳。截止年底，我縣共入庫企業(yè)養(yǎng)老金6623萬元，失業(yè)金1004萬元，醫(yī)療保險(xiǎn)金6076萬元，工傷保險(xiǎn)148萬元，生育保險(xiǎn)金66元，其他保險(xiǎn)490萬。為各類人員保險(xiǎn)金的發(fā)放和各項(xiàng)事業(yè)的開展，提供了重要的資金保證，一定程度上維護(hù)了我縣的穩(wěn)定和發(fā)展。

一、基本情況

為切實(shí)解決××新區(qū)建設(shè)中被征地群眾的安置和今后生產(chǎn)生活問題，××新區(qū)管委會(huì)（縣政府）提出了“四個(gè)保障”的政策措施，促進(jìn)了××新區(qū)征地工作的順利推進(jìn)。新區(qū)建設(shè)五年來，共征地約6.2萬畝（不含托管的三個(gè)街道），兌付征地補(bǔ)償費(fèi)40多億元，順利完成了市級(jí)行政中心、十所高校和一批重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的征地工作，實(shí)現(xiàn)了新區(qū)建設(shè)“五年出形象”的目標(biāo)，為新區(qū)建設(shè)“十年成規(guī)模、二十年建成”的總體目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.實(shí)施以地保障，破解征地難題。一是制定了90%的征地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民個(gè)人所有的《關(guān)于解決失地農(nóng)民基本生活保障的試行辦法》，切實(shí)維護(hù)了失地農(nóng)民的權(quán)益；二是制定了《××縣土地征用工作辦法（試行）》，形成了一套規(guī)范透明的征地和補(bǔ)償費(fèi)分配辦法；三是堅(jiān)持依法征地、程序征地、陽光征地，落實(shí)群眾在征地中的知情權(quán)和參與權(quán)，確保征地補(bǔ)償金按時(shí)足額發(fā)放到被征地群眾手中，維護(hù)了被征地群眾的利益。

2.實(shí)施以房保障，推動(dòng)村莊搬遷。新區(qū)建設(shè)六年來，先后制定了新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)遷村并點(diǎn)和新型社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，認(rèn)真制定和落實(shí)以房保障的政策措施，實(shí)施了新草房、柏枝營、郎家營和繆家營四個(gè)村莊的整體搬遷和中莊社區(qū)的部份搬遷，搬遷農(nóng)戶2374戶，4844人，拆除房屋42萬平方米，新建安置房2349套，28萬平方米，維護(hù)了群眾利益，促進(jìn)了新區(qū)建設(shè)。一是成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)?？h政府專門成立了新型社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和拆遷安置局，加強(qiáng)對(duì)新區(qū)范圍內(nèi)遷村并點(diǎn)和新型社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，研究制定村莊拆遷的安置政策，組織實(shí)施新社區(qū)建設(shè)和村莊搬遷安置。二是結(jié)合實(shí)際，制定政策措施。2005年制定了《××縣城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民住房安置試點(diǎn)辦法（試行）》，對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)村莊拆遷安置做出了規(guī)定；20*年制定了《××新區(qū)部份村莊搬遷試點(diǎn)工作補(bǔ)償安置指導(dǎo)意見》，決定在村莊搬遷試點(diǎn)工作中采取“一戶兩房”和“一戶一房一宅”的安置方式；20*年4月因昆明市政府下發(fā)的79號(hào)令《昆明市農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法》，取消了“一戶一房一宅”的安置方式，縣政府調(diào)整制定了《關(guān)于印發(fā)〈××新區(qū)雨花片區(qū)部份村莊搬遷試點(diǎn)工作補(bǔ)償安置指導(dǎo)意見〉的通知》，確定了“一戶兩房”的安置政策；今年3月又制定下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈××新區(qū)以房保障的指導(dǎo)意見〉的通知》，進(jìn)一步明確了以房保障的具體政策，為加快村莊搬遷、實(shí)施以房保障奠定了基礎(chǔ)。三是依法拆遷，合理補(bǔ)償安置。為確保拆遷群眾利益，在拆遷安置中始終堅(jiān)持依法拆遷與合理補(bǔ)償、合理安置相結(jié)合；貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合；房屋以舊換新與差額面積貨幣找補(bǔ)相結(jié)合；以人為本、確保居者有其屋的原則，最大限度地維護(hù)拆遷群眾的利益，推動(dòng)了村莊拆遷和群眾安置。

3.實(shí)施以財(cái)保障，建立失地農(nóng)民生活保障制度。一是積極探索，建立失地農(nóng)民基本生活保障制度。制定了《××縣人民政府關(guān)于解決失地農(nóng)民基本生活保障的實(shí)施辦法》，明確了土地綜合價(jià)的10%用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和發(fā)展公益事業(yè)，使失地農(nóng)民從集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得收益；90%直接兌現(xiàn)給被征地農(nóng)民。二是制定了《關(guān)于實(shí)施五化戰(zhàn)略建立××新城建設(shè)中失地農(nóng)民社會(huì)保障的若干意見》和《××新城規(guī)劃區(qū)內(nèi)被征地人員養(yǎng)老統(tǒng)籌辦法（試行）》的政策，逐步建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。三是不斷加大財(cái)政投入，制訂了《××新區(qū)被征地人員勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障工作試行辦法》，對(duì)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的被征地人員一次性增加財(cái)政補(bǔ)助2000元，促進(jìn)了失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)。

4.

一、充分肯定去年以來我省被征地農(nóng)民基本生活保障工作所取得的成績

(一)制度和政策的覆蓋面明顯提高。目前,全省11個(gè)設(shè)區(qū)城市、50多個(gè)縣(市、區(qū))已經(jīng)出臺(tái)文件,并制定了相應(yīng)的實(shí)施方案。到去年底,全省約有39萬被征地農(nóng)民參加了基本生活保障,共籌集保障資金37億元,其中近15萬名達(dá)到條件的參保對(duì)象已經(jīng)開始領(lǐng)取基本生活保障金。加上參加其他保障方式的近13萬被征地農(nóng)民,全省已經(jīng)納入社會(huì)保障范圍的被征地農(nóng)民總計(jì)達(dá)到52萬左右,約占被征地農(nóng)民總數(shù)的四分之一。

(二)形成了切合實(shí)際的政策體系和保障模式?？傮w上,各地大都根據(jù)不同的年齡段,實(shí)行分類保障政策。即對(duì)勞動(dòng)年齡段以上人員,直接實(shí)行以基本生活保障為主的養(yǎng)老保障。對(duì)勞動(dòng)年齡段內(nèi)的人員,按當(dāng)?shù)販y算標(biāo)準(zhǔn)一次性交足基本生活保障費(fèi)用,建立個(gè)人專戶,在其未就業(yè)時(shí),從征地調(diào)節(jié)資金或征地安置補(bǔ)助費(fèi)留存中發(fā)放不超過兩年的生活補(bǔ)助費(fèi);補(bǔ)助期滿后仍未就業(yè)并符合城鎮(zhèn)低保條件的,按規(guī)定納入城鎮(zhèn)低保;就業(yè)后,即按規(guī)定參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn);就業(yè)后失業(yè)的,則納入失業(yè)保險(xiǎn)渠道。對(duì)未達(dá)到勞動(dòng)年齡段的人員,按征地補(bǔ)償規(guī)定一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)。此外,有的地方按照我省“雙低”養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法,將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。有的地方實(shí)行基本生活保障和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的辦法,對(duì)勞動(dòng)年齡段以上人員實(shí)行基本生活保障,對(duì)勞動(dòng)年齡段內(nèi)繳費(fèi)能滿15年的被征地農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在各方面可以承受的前提下,這些探索都是積極有益的,有利于與整個(gè)城鎮(zhèn)社保體系在長遠(yuǎn)上的接軌。

(三)妥善處理新老被征地農(nóng)民的政策銜接。不少地方在實(shí)施中高度重視這個(gè)問題,對(duì)新老被征地農(nóng)民統(tǒng)籌考慮,將他們?nèi)考{入保障范圍。如紹興市,在近10萬名保障對(duì)象中,大部分人員屬于20****年以前的被征地農(nóng)民。湖州市在建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的同時(shí),對(duì)20****年以前的3萬多名被征地農(nóng)民實(shí)行了基本生活補(bǔ)助制度,較好地解決了新老人員相關(guān)政策的銜接問題。

(四)積極推動(dòng)和落實(shí)各項(xiàng)配套改革措施。各地都突出抓好了被征地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)和促進(jìn)就業(yè)工作,普遍出臺(tái)了扶持政策,落實(shí)了專項(xiàng)資金。在征地和實(shí)施基本生活保障工作中,積極引導(dǎo)被征地農(nóng)民及時(shí)辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。許多地方十分重視解決被征地農(nóng)民的住房問題,有計(jì)劃地將城市開發(fā)、舊城改造和建設(shè)被征地農(nóng)民公寓樓結(jié)合起來,使一大批被征地農(nóng)民住進(jìn)了規(guī)劃合理、設(shè)施配套、環(huán)境優(yōu)美的城鎮(zhèn)小區(qū)。一些地方采取大病統(tǒng)籌或醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)助的辦法,妥善解決被征地農(nóng)民的醫(yī)療問題。不少地方還十分重視做好基礎(chǔ)管理工作,制作了大量的表證卡冊(cè),建立了詳細(xì)的檔案資料和計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)。

我省被征地農(nóng)民基本生活保障制度的建立和實(shí)施,得到了絕大多數(shù)被征地農(nóng)民和廣大基層干部的積極擁護(hù)。這項(xiàng)工作的開展,有效地保障了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,促進(jìn)了土地征用工作的有序進(jìn)行,緩解了社會(huì)矛盾,促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定,從制度層面上為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化探索了一條新路。

在全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，司法工作在關(guān)注民生、保障和諧方面具有重要作用。基層人民法院肩負(fù)著審理民事案件、刑事案件和行政案件的職責(zé)，承擔(dān)著化解社會(huì)糾紛、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、監(jiān)督政府依法行政、開展普法宣傳教育、保障社會(huì)公平正義等任務(wù)。近年來，內(nèi)蒙古自治區(qū)準(zhǔn)格爾旗人民法院認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，把解決群眾打官司難問題作為工作重點(diǎn)，努力提高工作質(zhì)量和水平，積極為和諧社會(huì)建設(shè)作貢獻(xiàn)。

提高法官素質(zhì)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。司法公正是社會(huì)公正的底線。實(shí)現(xiàn)司法公正，必須打造一支政治水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的司法隊(duì)伍。準(zhǔn)格爾旗法院加大法官隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化培訓(xùn)教育的工作力度，提高法官文化素質(zhì)和執(zhí)法水平。從加強(qiáng)思想政治工作入手，以開展保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)為契機(jī)，以開展“審判質(zhì)量年、執(zhí)行效率年”、“法律服務(wù)年”和“打造信用法院”等活動(dòng)為載體，建立作風(fēng)建設(shè)的長效機(jī)制，扭轉(zhuǎn)“判決多、上訴多、上訪纏訴多、調(diào)解少”的“三多一少”被動(dòng)局面，認(rèn)真貫徹“多調(diào)少判”原則，努力建設(shè)信用型、創(chuàng)新型、學(xué)習(xí)型、陽光型、服務(wù)型法院。

強(qiáng)化執(zhí)行工作，提高辦案效率。2004年以前，準(zhǔn)格爾旗法院是全市法院系統(tǒng)的“積案大戶”。3年來，準(zhǔn)格爾旗法院從解決人民群眾最關(guān)心的案件執(zhí)行問題入手，加大執(zhí)行工作力度和清理執(zhí)行積案力度，開展集中清理未結(jié)執(zhí)行積案、清理執(zhí)行錢財(cái)物、清理案件卷宗的“三清理”活動(dòng)。為此，專門成立了由院長牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)積案逐一登記造冊(cè)、分類整理，制定了定案、定人、定時(shí)的執(zhí)行方案，切實(shí)提高執(zhí)行工作效率。目前，準(zhǔn)格爾旗法院已從“積案大戶”變?yōu)椤敖Y(jié)案大戶”，清理執(zhí)行積案率居全自治區(qū)第一。

規(guī)范訴訟收費(fèi)，方便群眾訴訟。老百姓“打官司難”，難就難在費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、費(fèi)錢。特別是對(duì)農(nóng)民群眾而言，“費(fèi)錢”尤不堪負(fù)。解決這個(gè)問題，既應(yīng)改革和完善訴訟收費(fèi)制度，又應(yīng)加強(qiáng)法律援助和司法救助，讓有理無錢的困難群眾也打得起官司。為了規(guī)范收費(fèi)管理、減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，準(zhǔn)格爾旗法院率先在全國法院系統(tǒng)取消向當(dāng)事人收取案件“實(shí)支費(fèi)”，降低了當(dāng)事人的訴訟成本；完善收費(fèi)管理制度，嚴(yán)格收支兩條線管理，杜絕了亂收費(fèi)現(xiàn)象；認(rèn)真貫徹最高人民法院頒布的擴(kuò)大司法救助范圍的規(guī)定，重點(diǎn)對(duì)下崗職工、農(nóng)民工、“五保戶”、殘疾人等群體給予救助；采取便民、利民措施，為廣大群眾特別是農(nóng)民群眾打官司提供方便。

開展法律扶貧，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。準(zhǔn)格爾旗法院的許多工作都與新農(nóng)村建設(shè)密切相關(guān)。長期的工作實(shí)踐使我們認(rèn)識(shí)到，雖然我國的普法宣傳教育取得了很大成績，但農(nóng)民群眾在學(xué)法、知法、用法方面還很薄弱。一些農(nóng)民訴訟意識(shí)淡薄，不知道運(yùn)用法律維護(hù)自身權(quán)益；一些農(nóng)民缺乏證據(jù)意識(shí)，起訴時(shí)往往處于不利地位；尤其是一些農(nóng)民因不懂法簽訂轉(zhuǎn)讓合同、購銷合同、買賣合同、擔(dān)保合同而上當(dāng)受騙，權(quán)利被侵害乃至返貧的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。著眼于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，準(zhǔn)格爾旗法院實(shí)施了法律扶貧工程，加強(qiáng)農(nóng)村普法工作，維護(hù)農(nóng)民群眾權(quán)益。采取院內(nèi)各部門包扶各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦法，把審判工作和普法教育有機(jī)結(jié)合起來，深入基層、走村串戶，實(shí)行就地立案、就地調(diào)解、就地審理、就地執(zhí)行等方式解決民事糾紛，以身邊的人和事教育身邊的人，加大調(diào)解工作力度。同時(shí)，深入進(jìn)城務(wù)工人員集中居住地、工作場所及主要活動(dòng)場所開展法律宣傳和咨詢，借助媒體開辟法律宣傳欄目，增強(qiáng)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的法律意識(shí)和依法維權(quán)意識(shí)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。