各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，縣政府有關(guān)部門：

為整頓和規(guī)范醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)，加強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為，提高醫(yī)療質(zhì)量，保障醫(yī)療安全，維護(hù)人民群眾生命健康及其權(quán)益，將我縣打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動(dòng)工作推向深入，按照蚌埠市打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組工作部署，經(jīng)縣政府研究，決定于4月17日—4月23日開展“打擊非法行醫(yī)活動(dòng)周”行動(dòng)?，F(xiàn)將有關(guān)事宜通知如下：

一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣政府有關(guān)部門要從執(zhí)政為民，構(gòu)建和諧社會(huì)的高度，充分認(rèn)識(shí)打擊非法行醫(yī)工作的重要性和必要性，要認(rèn)真履行職責(zé)，密切配合，精心組織，嚴(yán)格執(zhí)法，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)此項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

二、行動(dòng)重點(diǎn)

（一）對(duì)取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的醫(yī)療機(jī)構(gòu)是否存在出租、承包科室、超范圍行醫(yī)以及聘用非衛(wèi)生技術(shù)人員行醫(yī)的違法行為進(jìn)行拉網(wǎng)式的監(jiān)督檢查；

為認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開展打擊商業(yè)欺詐專項(xiàng)行動(dòng)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔20**〕21號(hào))精神,根據(jù)《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》、《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《中醫(yī)藥條例》、《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》、《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》、《護(hù)士管理辦法》等法律法規(guī)，結(jié)合各部門工作職責(zé),制定本方案。

一、工作目標(biāo)

通過專項(xiàng)行動(dòng)，打擊非法行醫(yī)違法犯罪活動(dòng)，醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)秩序得到明顯好轉(zhuǎn),進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的規(guī)范化管理。

（一）嚴(yán)厲打擊各種非法行醫(yī)行為，依法取締無證行醫(yī)，嚴(yán)懲非法行醫(yī)違法犯罪活動(dòng)，對(duì)犯罪分子起到震懾作用。

（二）加大對(duì)醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管力度，規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為，提高醫(yī)療質(zhì)量，保障醫(yī)療安全。

（三）依紀(jì)依法嚴(yán)肅追究有關(guān)違法違規(guī)行為責(zé)任人員的法律責(zé)任。

非法行醫(yī)就是指未參加過醫(yī)療培訓(xùn)、未取得醫(yī)療從業(yè)資格證書的人員擅自實(shí)行醫(yī)療業(yè)務(wù)的行為所謂的醫(yī)療業(yè)務(wù)就是經(jīng)常性的、持續(xù)性的進(jìn)行以醫(yī)療為主要內(nèi)容的活動(dòng)。所謂的醫(yī)療行為就是用專的醫(yī)學(xué)知識(shí)和專技能為患者減輕病痛、緩解身上的痛苦、減輕對(duì)藥物或者的依賴、改善身體功能外觀、身體健康及生命安全相關(guān)的行為。從根本來說．非法行醫(yī)罪就是尚未取得醫(yī)療從業(yè)資格的人員，擅自_丌展實(shí)施醫(yī)療行為內(nèi)容的醫(yī)療執(zhí)或是醫(yī)療的職務(wù)的行為。但就目前來看，非法行醫(yī)罪司法實(shí)踐中的爭(zhēng)議還是比較多的。因此，必須對(duì)非法行醫(yī)在刑法學(xué)琿論的定位進(jìn)行分析，以為非法行醫(yī)案什提供有利的依據(jù)。

一、對(duì)非法行醫(yī)罪是一種職業(yè)犯進(jìn)行分析

非法行醫(yī)罪存一定程度屬丁職業(yè)犯，也屬營(yíng)>，非法行醫(yī)罪在認(rèn)定的時(shí)候，要以非法行醫(yī)罪的本質(zhì)特征為依據(jù)，并考察其對(duì)社會(huì)的危害程度及刑法對(duì)于非法行醫(yī)罪在刑法_J足否有相應(yīng)的解釋，刑法解釋與現(xiàn)實(shí)生活中的案例足否一致，只仃刑法上的相應(yīng)解釋與現(xiàn)實(shí)生活巾的非法行醫(yī)罪是一致的，才能更好的體現(xiàn)法行醫(yī)罪是一種職。所謂的職業(yè)犯就是多次并持續(xù)的實(shí)施某種犯罪行為的并以其為職業(yè)的犯罪行為。刑法學(xué)嬋論上對(duì)職業(yè)犯解釋和職業(yè)犯是類似的，都是以營(yíng)業(yè)為目的，多次、持續(xù)實(shí)旖同種行為的人。要想將非法行醫(yī)定位職業(yè)犯，就應(yīng)該對(duì)職業(yè)犯的特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的分析。職業(yè)犯在刑法中的特點(diǎn)是犯罪行為人必須是以某種行為作為職業(yè)或業(yè)務(wù)，多次持續(xù)的實(shí)施。這里是自己選定的。在對(duì)其、務(wù)進(jìn)行判定的時(shí)候，必須弄清其是以公私或是報(bào)酬為暴礎(chǔ)的，其k務(wù)足主要事物還是次要事物。在論斷這一行為的基礎(chǔ)上，日本相關(guān)學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了相應(yīng)的解釋，相關(guān)學(xué)者認(rèn)為業(yè)務(wù)必須是多次并連續(xù)進(jìn)行的工作，只足簡(jiǎn)單的一次業(yè)務(wù)，算不是業(yè)務(wù)。然而要是有持續(xù)干下去的意思，即使是一次，那也屬于業(yè)務(wù)。將干1關(guān)的業(yè)務(wù)確認(rèn)成犯罪是有依據(jù)的，其必須是對(duì)人們的隹命、財(cái)產(chǎn)構(gòu)成安令的行為。相應(yīng)的人員已經(jīng)觀的將多次、持續(xù)實(shí)施的行為作為自己的職業(yè)或是業(yè)務(wù)，并有長(zhǎng)期—去的意思。但是在對(duì)職進(jìn)行棚關(guān)處罰的時(shí)候．只是單一的個(gè)罪的形式進(jìn)行處罰。我國(guó)學(xué)者對(duì)非法行醫(yī)行醫(yī)的解釋是以相關(guān)醫(yī)療行為或是業(yè)務(wù)行為為拱礎(chǔ)進(jìn)行的桐關(guān)事務(wù)。行醫(yī)事實(shí)上足一種活動(dòng)，是從業(yè)躍師進(jìn)行某務(wù)的活動(dòng)，這里的活動(dòng)足以年笑的活動(dòng)是以醫(yī)療、預(yù)防及保健為一體作為業(yè)務(wù)進(jìn)行實(shí)施的，在某種程度一其也足一種業(yè)務(wù)活動(dòng)。非法行醫(yī)罪作為危害公共的犯罪行為，只有存其以業(yè)務(wù)n勺形式實(shí)施了并對(duì)公共．生造成一定危害的情況，才能稱得上是犯罪行為。我國(guó)對(duì)非法行醫(yī)罪還未有明確的解釋，在這種情況下，可以適當(dāng)?shù)慕梃b一下困外非法行醫(yī)罪在刑法理論上的定位，國(guó)外棚l關(guān)法律在對(duì)非法行醫(yī)罪進(jìn)行解釋足以其是一種業(yè)務(wù)行為進(jìn)行定位的。這種解釋在一定程度一I使有意義的。此外，在對(duì)職l犯進(jìn)行判定的時(shí)候，必須分清職業(yè)犯和常業(yè)犯。所渭的常業(yè)犯就足職p犯，屬于犯罪學(xué)}：的職業(yè)性犯罪。但是這種說法只是眾多說法關(guān)學(xué)者認(rèn)為，職業(yè)犯和常、I犯雖然在干關(guān)行為上是以職業(yè)或是以務(wù)為皋礎(chǔ)的持續(xù)、多次實(shí)施的，但是產(chǎn)業(yè)犯是以特定的犯罪行為為基礎(chǔ)的犯罪行為，具體來說，慣竊、慣騙行為都屬于違法行為，這些行為相關(guān)法律本來就存的，其行為是作為一種常態(tài)而存存的，是構(gòu)成犯罪的行為。而、I務(wù)犯是以相l(xiāng)關(guān)IP>lk或是業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)進(jìn)行的卡¨關(guān)活動(dòng)，其行為某種程度L足被社會(huì)認(rèn)可的。對(duì)所從事的職或足業(yè)務(wù)進(jìn)行相應(yīng)判定的時(shí)候．必須將其與主體聯(lián)系在一起。現(xiàn)實(shí)生活中，厭療業(yè)務(wù)本身足有一種jE當(dāng)?shù)纳鐣?huì)行為，但當(dāng)其轉(zhuǎn)化成ll,q~或是業(yè)務(wù)的時(shí)候，就屬于一種犯罪行為。因此，將非法行醫(yī)罪定為職I犯是有…定意義的，不僅能對(duì)非法行醫(yī)罪客觀方面的進(jìn)行相應(yīng)n勺劃定，還能使人們對(duì)非法行醫(yī)的罪數(shù)形態(tài)有明確的認(rèn)識(shí)，為現(xiàn)實(shí)生活『1J的非法行醫(yī)的認(rèn)定提供了依據(jù)。

二、對(duì)非法行醫(yī)罪是行政犯進(jìn)行分析

非法行醫(yī)在一定程度}：屬行政犯，出屬于法定犯。邗法行醫(yī)罪認(rèn)定的時(shí)候足以撲法行醫(yī)的相關(guān)特為基礎(chǔ)I進(jìn)行認(rèn)定的。非法行醫(yī)罪之所以被稱為足行政犯是因?yàn)榉ㄐ嗅t(yī)在一定程度一I-#-沒有違反社會(huì)倫理道德。而足行政取締的并以法律形式禁止的時(shí)候，才能稱得一I是犯罪。對(duì)非法行醫(yī)是法定犯罪在理論界一直足有爭(zhēng)議的。但是有學(xué)者認(rèn)為，行政犯之所以為行政犯，必須是違反經(jīng)濟(jì)或足行政中某種法規(guī)的，或是觸犯了刑法，才‘能被認(rèn)定為是非法行醫(yī)。但是在這里值得注意的是違反某種經(jīng)濟(jì)、行政法規(guī)和刑法雙重性行為并不是并列的，而是有一定的遞進(jìn)關(guān)系的，具體來說就是行為人違反相關(guān)經(jīng)濟(jì)、行政法規(guī)規(guī)定的相應(yīng)規(guī)范的時(shí)候，于其相關(guān)行為與刑法也是相關(guān)聯(lián)的，已對(duì)社會(huì)構(gòu)成危害的行為，只有通過刑罰手段-Ti能對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的處理，在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)非法行醫(yī)罪的重視。由于行政犯在法律上承擔(dān)的干I麻責(zé)任是遞進(jìn)的，一旦確定非法行醫(yī)罪，就要對(duì)其質(zhì)進(jìn)行判定，如果沒有構(gòu)成相應(yīng)的犯罪，其屬于行政行為，只需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，確定非法行醫(yī)罪是犯罪行為，那么行政行為就會(huì)轉(zhuǎn)化為刑事行為，相應(yīng)的人員就需要承擔(dān)刑事責(zé)任。非法行醫(yī)在一定程度上就是行政犯，我國(guó)相關(guān)的法律對(duì)此有相應(yīng)的規(guī)定，其規(guī)定沒有經(jīng)過相關(guān)部門批準(zhǔn)就開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，或是未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)尚未獲得醫(yī)師執(zhí)照及相關(guān)資格證的行為是違反行政規(guī)定的，行政部門不僅有權(quán)將相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)取締，也可以將相應(yīng)醫(yī)療的機(jī)構(gòu)的藥品和機(jī)械設(shè)備沒收，同時(shí)對(duì)相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。對(duì)于相應(yīng)的醫(yī)師，要吊銷其執(zhí)業(yè)執(zhí)照，給患者帶來一定危害的，要對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的賠償，已經(jīng)構(gòu)成犯罪的，要追究相關(guān)人員的相應(yīng)責(zé)任。從中可以看出，關(guān)于吊醫(yī)師執(zhí)業(yè)執(zhí)照的行為足相關(guān)醫(yī)師法rI1的內(nèi)容，而已經(jīng)構(gòu)成犯罪的行為，則是刑法中的內(nèi)容。二者是相互遞進(jìn)的并在此基礎(chǔ)對(duì)非法行醫(yī)罪進(jìn)行了格的限制。行政法和刑法的處罰這種遞進(jìn)的處罰在一定程度上構(gòu)成了完整的處罰體系。岡此，在對(duì)非法行醫(yī)罪進(jìn)行相應(yīng)定位的時(shí)候，必須以相應(yīng)醫(yī)師法的巾的內(nèi)容為依據(jù)對(duì)其非法行醫(yī)罪進(jìn)行相應(yīng)的判定，并明確非法性罪的范圍。以相應(yīng)醫(yī)師法為基砩I；對(duì)非法行醫(yī)罪進(jìn)行相應(yīng)判定的時(shí)候，還要將相應(yīng)的刑法結(jié)合起來，畢竟行政法與刑法之間是有一定聯(lián)系的，只有相應(yīng)的醫(yī)師法和刪法概念進(jìn)行相應(yīng)的分析，并明確其中的具體內(nèi)容，存處理非法行醫(yī)案件中，才能更好的區(qū)別其犯罪類型。

三、對(duì)非法行醫(yī)罪是身份犯進(jìn)行分析

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開展打擊商業(yè)欺詐專項(xiàng)行動(dòng)的通知》（21號(hào)）文件精神，根據(jù)市衛(wèi)生局、公安局、監(jiān)察局、人口計(jì)生委、科技局、工商行政管理局、食品藥品監(jiān)督管理局、中國(guó)人民解放軍軍分區(qū)后勤部、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)支隊(duì)后勤部關(guān)于印發(fā)《打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》的通知（11號(hào)）要求，結(jié)合我縣實(shí)際情況，制定本方案。

一、指導(dǎo)思想

以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹國(guó)務(wù)院和打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作部署，各部門聯(lián)合行動(dòng)，加大執(zhí)法力度，在我縣開展嚴(yán)厲打擊非法行醫(yī)行為，維護(hù)廣大人民群眾的身體健康和生命安全。

二、工作內(nèi)容和重點(diǎn)

（一）嚴(yán)厲打擊無證行醫(yī)行為。重點(diǎn)打擊未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自開展診療活動(dòng)的“黑診所”，打擊無任何醫(yī)療資格的游醫(yī)、假醫(yī)，以及借助虛假宣傳、招搖撞騙，或打著醫(yī)學(xué)科研、軍隊(duì)、武警的幌子誤導(dǎo)和欺騙患者，嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全的非法行醫(yī)活動(dòng)。

（二）嚴(yán)肅查處醫(yī)療機(jī)構(gòu)聘用非衛(wèi)生技術(shù)人員行醫(yī)的違法行為，清除醫(yī)療機(jī)構(gòu)中的假醫(yī)生。

一、非法行醫(yī)罪司法解釋修改的具體內(nèi)容及影響

新司法解釋雖然只有區(qū)區(qū)6條7款內(nèi)容，但較之于最高人民法院于2008年4月28日制定的5條5款的同名司法解釋（以下簡(jiǎn)稱舊司法解釋）發(fā)生了很大變化，而且這些變化絕非僅是法條語句調(diào)整或者簡(jiǎn)單增加字?jǐn)?shù)，而是對(duì)非法行醫(yī)罪的客體和客觀方面作出新的調(diào)整。新舊司法解釋的出臺(tái)，目的在于對(duì)《中華人民共和國(guó)刑法》第三百三十六條第一款有關(guān)非法行醫(yī)罪的具體適用作出更具操作性的指引。《中華人民共和國(guó)刑法》第三百三十六條第一款規(guī)定：“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；嚴(yán)重?fù)p害就診人身體健康的，處3年以上10年以下有期徒刑，并處罰金；造成就診人死亡的，處10年以上有期徒刑，并處罰金”。對(duì)于該條款在具體案件中如何把握適用，舊司法解釋第一條針對(duì)“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)”這一措辭的具體內(nèi)容作出了詳盡的探討，以列舉的形式界定了這一措辭的內(nèi)涵。第二條則針對(duì)上述條款中的“情節(jié)嚴(yán)重”作出列舉，主要目的在于規(guī)范和限定司法自由裁量權(quán)的行使和統(tǒng)一。第三條則就何謂“嚴(yán)重?fù)p害就診人身體健康”這一措辭作了列舉式的限定和解釋。第四條則對(duì)于非法行醫(yī)罪和相關(guān)罪名構(gòu)成吸收犯（吸收犯：是指行為人實(shí)施兩個(gè)以上犯罪行為，不同犯罪行為之間具有吸收與被吸收的關(guān)系，在定罪時(shí)僅以其中一罪作出處理的犯罪形態(tài)。）形態(tài)時(shí)如何處罰的問題作出了規(guī)定。第五條規(guī)定則屬于準(zhǔn)用性規(guī)范，限定了對(duì)于造成人身功能障礙等嚴(yán)重?fù)p害就診人身體健康的情形，可參照醫(yī)療事故分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)確定。新司法解釋在舊司法解釋的基礎(chǔ)上，共在3處作了修改。第一處修改針對(duì)第一條列舉的“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)”的情形作了刪減，刪除了“個(gè)人未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的具體情形。第2處修改在第四條增加了兩款內(nèi)容，兩款內(nèi)容均強(qiáng)調(diào)了對(duì)非法行醫(yī)行為造成就診人死亡的因果關(guān)系如何把握的問題。第三處修改在第六條中增加了一款內(nèi)容，主要是對(duì)醫(yī)療活動(dòng)和醫(yī)療行為的內(nèi)涵如何參照把握的問題。新司法解釋的修改第1處對(duì)“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)”的具體情形列舉，由舊司法解釋中的5項(xiàng)減少為4項(xiàng)，其實(shí)縮小了對(duì)非法行醫(yī)犯罪行為定罪的范圍。第2處增加的對(duì)有關(guān)因果關(guān)系的進(jìn)一步限定，在一定程度上降低了對(duì)非法行醫(yī)罪加重情節(jié)認(rèn)定的機(jī)率，實(shí)際上在量刑環(huán)節(jié)減輕了對(duì)犯罪嫌疑人的刑罰。新司法解釋的修改，對(duì)非法行醫(yī)罪的審查在定罪和量刑的環(huán)節(jié)，均減輕了對(duì)該罪的認(rèn)定，原因何在？

二、新司法解釋修改的立法背景

任何一項(xiàng)立法及司法解釋，立法機(jī)關(guān)或解釋機(jī)關(guān)均是結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法制進(jìn)步的需要，在立法時(shí)機(jī)成熟時(shí)才出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)定。新司法解釋的出臺(tái)，同樣具有相應(yīng)的立法背景和立法需要。（一）新司法解釋的修改使非法行醫(yī)罪的認(rèn)定邏輯更加合理。《中華人民共和國(guó)刑法》第三百三十六條第一款規(guī)定的非法行醫(yī)罪，所指向的犯罪行為是未取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格的人從事醫(yī)療行為的違法情形。根據(jù)《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》的要求，其中第八條第一款規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行醫(yī)師資格考試制度……”；第十三條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊(cè)制度”。即公民個(gè)人開展診療活動(dòng)必須經(jīng)過兩個(gè)步驟：一是考取醫(yī)師資格，證明具備了從事醫(yī)生職業(yè)所必須的專業(yè)技能；二是執(zhí)業(yè)注冊(cè)，證明個(gè)人請(qǐng)求從事醫(yī)師執(zhí)業(yè)得到了衛(wèi)生行政主管部門的批準(zhǔn)，兩個(gè)步驟缺一不可。如果缺了以上任何一個(gè)步驟擅自開展醫(yī)師診療活動(dòng)，即可能構(gòu)成非法行醫(yī)。結(jié)合《中華人民共和國(guó)刑法》第三百三十六條第一款的規(guī)定，以及《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第八條、第十三條的規(guī)定可以得出結(jié)論，非法行醫(yī)罪的犯罪主體應(yīng)當(dāng)是個(gè)人，犯罪的客觀方面包含犯罪嫌疑人未取得醫(yī)師資格，或者未經(jīng)衛(wèi)生行政部門的注冊(cè)許可從事診療活動(dòng)的行為。舊司法解釋關(guān)于非法行醫(yī)罪的客觀方面的表現(xiàn)，尚列舉了“個(gè)人未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的客觀行為類型，但僅從相關(guān)法律條款的文義解釋即可得出結(jié)論。個(gè)人未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為，并不屬于《中華人民共和國(guó)刑法》和《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》中規(guī)定的非法行醫(yī)行為種類，舊司法解釋的具體列舉無疑有擴(kuò)大解釋的嫌疑，應(yīng)該是受到了《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條有關(guān)“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的”，應(yīng)予行政處罰的行為種類的列舉所影響。因此，新司法解釋在修改時(shí)將該情形從非法行醫(yī)罪的犯罪客觀情形列舉中刪除，就使得刑法上非法行醫(yī)罪客觀方面的認(rèn)定在邏輯上更為合理。（二）新司法解釋的修改是輕刑化刑事司法政策的體現(xiàn)。無論是中國(guó)的司法文化傳統(tǒng)，還是歷次刑事法律規(guī)范的修改，重刑思想一直是我國(guó)刑事司法政策的特點(diǎn)之一，中國(guó)的法制歷史上創(chuàng)造了不少“亂世重典”、“嚴(yán)刑峻法”的時(shí)代。但目前，這一觀念和思想正在經(jīng)歷著轉(zhuǎn)變。一方面，國(guó)家文明和公民素質(zhì)已經(jīng)有了很大的提高，社會(huì)秩序的穩(wěn)定性已經(jīng)有了極大的改善?！爸纹绞烙幂p典”［1］，現(xiàn)在的刑事司法政策已經(jīng)無需再?gòu)?qiáng)調(diào)重刑治世。另一方面，人們也逐漸認(rèn)識(shí)到刑罰的目的不在于懲罰犯罪，而在于預(yù)防犯罪嫌疑人再次犯罪。著名的法學(xué)家貝卡利亞就指出，“刑罰的目的，既不在于摧殘一個(gè)感知者，也不是消除人們已經(jīng)犯下的罪行，刑罰的目的僅僅在于阻止犯罪再重新侵害公民，并規(guī)誡他人不要重蹈覆轍”，刑罰應(yīng)當(dāng)秉承懲罰和教育相結(jié)合的刑事司法政策，而不能一味強(qiáng)調(diào)重刑的懲罰性。因此，輕刑化的趨勢(shì)逐漸成為刑事司法政策變革的主流。輕刑化的變革不僅僅在于刑事處罰的刑期縮短，刑種的減少，而更在于縮小入刑的違法行為的范圍。新司法解釋規(guī)定“個(gè)人未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的情形不再屬于非法行醫(yī)罪的行為種類，實(shí)質(zhì)上縮小了非法行醫(yī)罪客觀行為的認(rèn)定范圍，順應(yīng)了刑事司法政策輕刑化的潮流，體現(xiàn)了當(dāng)前刑事司法政策變革的趨勢(shì)。（三）新司法解釋的修改是醫(yī)療管理體制改革趨勢(shì)的助推器。新司法解釋將“個(gè)人未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的行為從非法行醫(yī)罪的犯罪情形中剔除出去，客觀上減輕了對(duì)個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為的懲戒力度，同時(shí)也昭示著對(duì)個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行為的鼓勵(lì)。新司法解釋的這一修改內(nèi)容，與正在進(jìn)行的醫(yī)療體制改革趨勢(shì)是分不開的，并可能在一定程度上加快改革的進(jìn)程。當(dāng)前，我國(guó)的普遍醫(yī)療現(xiàn)狀之一是醫(yī)療機(jī)構(gòu)未分級(jí)，醫(yī)療資源分布不平衡。大量的病人不分病情的輕重緩急一律涌入大醫(yī)院、公立醫(yī)院，優(yōu)秀的醫(yī)護(hù)人員也集中在優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，病人流向的高度集中是造成“看病難”狀況的主要原因之一。有效緩解病人一律涌入公立醫(yī)院的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)和鼓勵(lì)個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，側(cè)重于對(duì)常見病癥的普通醫(yī)療服務(wù)。公立醫(yī)院和大醫(yī)院，側(cè)重于對(duì)特殊醫(yī)療和大病醫(yī)療。醫(yī)療機(jī)構(gòu)的科學(xué)分級(jí)，可以使不同級(jí)別的醫(yī)療機(jī)構(gòu)各擅所長(zhǎng)，充分發(fā)揮各自的職能，分流不同病情病人的就診去向，緩解看病難的現(xiàn)狀。在醫(yī)療管理體制改革體系中，政府如何改變管理作風(fēng)也是改革的一個(gè)重要方面。盡管關(guān)于曾經(jīng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化改革的批評(píng)不絕于耳，但對(duì)于個(gè)體診所的監(jiān)管可以更注重發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的作用，政府對(duì)個(gè)體醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管重點(diǎn)放在服務(wù)上。而對(duì)于大醫(yī)院的監(jiān)管，可能更需要政府的管理和調(diào)控。加快醫(yī)療管理體制改革，鼓勵(lì)個(gè)人開辦診所和其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)，政府做好指導(dǎo)和服務(wù)，新司法解釋修改對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生管理改革的方向性指引作用顯而易見。

三、新司法解釋修改對(duì)行政執(zhí)法的影響

新司法解釋的修改和，盡管重點(diǎn)在于對(duì)刑罰和刑事訴訟領(lǐng)域法律適用的改變，卻對(duì)個(gè)人未經(jīng)許可擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的違法行為的行政管理，同樣引發(fā)了不小的波動(dòng)。新司法解釋的修改，將對(duì)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)帶來何種變化，的確很有探討的必要。（一）司法解釋修改并未改變對(duì)個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行為的行政監(jiān)管。最高人民法院盡管對(duì)舊司法解釋的內(nèi)容作出較大的修改，但該司法解釋主要是針對(duì)非法行醫(yī)罪的入罪情形進(jìn)行的具體修改，并不涉及衛(wèi)生行政領(lǐng)域適用的《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)的修改，衛(wèi)生行政管理不能因此放松或放縱對(duì)個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行為的行政監(jiān)管。當(dāng)然，地方性的法規(guī)、規(guī)章，或有關(guān)自由裁量權(quán)行使指引的規(guī)范性文件中，也存在需要修改的條紋。例如：有涉及對(duì)未經(jīng)許可開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的違法行為人行政處罰兩次后再犯，可以認(rèn)定為涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)的類似規(guī)定，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改，避免對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤的指引。在衛(wèi)生執(zhí)法實(shí)踐中，衛(wèi)生行政管理部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)適用《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等法律、法規(guī)，以及相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定和指引，對(duì)個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為實(shí)施有效監(jiān)管。具體而言，個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的，仍需要按照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，向衛(wèi)生行政管理部門申請(qǐng)行政許可。衛(wèi)生行政管理部門亦應(yīng)當(dāng)依照上述法律規(guī)范對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)是否符合相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查后，決定是否可以向申請(qǐng)人核發(fā)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。對(duì)于未經(jīng)許可開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的個(gè)人，衛(wèi)生行政管理部門仍可以適用《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》或《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，對(duì)該行為人作出相應(yīng)的行政處罰。（二）個(gè)人未經(jīng)許可開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政處罰的法律適用?！吨腥A人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門予以取締，沒收其違法所得及其藥品、器械，并處10萬元以下的罰款；對(duì)醫(yī)師吊銷其執(zhí)業(yè)證書；給患者造成損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。而同時(shí)，《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定：“任何單位或者個(gè)人，未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，不得開展診療活動(dòng)”。第四十四規(guī)定：“違反本條例第二十四條規(guī)定，未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)，沒收非法所得和藥品、器械，并可以根據(jù)情節(jié)處以1萬元以下的罰款”。對(duì)個(gè)人未經(jīng)許可開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的違法行為予以處罰，從表面上來看目前存在《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》的法律適用競(jìng)合和選擇使用的問題，但如果詳細(xì)比對(duì)兩個(gè)規(guī)定的具體適用前提，如何區(qū)分和正確適用法律，對(duì)個(gè)人未經(jīng)許可開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的違法行為準(zhǔn)確處罰，仍是有章可循的。《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第二條規(guī)定：“依法取得執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格或者執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師資格，經(jīng)注冊(cè)在醫(yī)療、預(yù)防、保健機(jī)構(gòu)中執(zhí)業(yè)的專業(yè)醫(yī)務(wù)人員，適用本法”。從《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第二條的規(guī)定來看，該法主要適用于規(guī)范執(zhí)業(yè)醫(yī)師的執(zhí)業(yè)行為。結(jié)合《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》的這一立法目的，可以得出結(jié)論，《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條中規(guī)定的“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)”行為，應(yīng)當(dāng)是針對(duì)執(zhí)業(yè)醫(yī)師未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為設(shè)定相應(yīng)處罰的。除了上述理由，尚有以下兩點(diǎn)理由可以支撐這一結(jié)論。一是《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條設(shè)定的處罰種類和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第四十四條相同，但罰款的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者，這主要是考慮到執(zhí)業(yè)醫(yī)師對(duì)開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)條件和資格限制應(yīng)當(dāng)是非常清楚的，如果未經(jīng)許可擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)屬于明知故犯，主觀上犯罪故意的程度較大，應(yīng)當(dāng)對(duì)其處以較重的刑罰。二是《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條后半段，針對(duì)未經(jīng)許可擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的違法行為，具體規(guī)定了“對(duì)醫(yī)師吊銷其執(zhí)業(yè)證書”的罰則，同樣可以印證，該條款前半段針對(duì)的行為主體應(yīng)當(dāng)是執(zhí)業(yè)醫(yī)師。除了執(zhí)業(yè)醫(yī)師擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》規(guī)定作出處罰外，其他一般主體未經(jīng)許可擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的處罰，應(yīng)當(dāng)適用《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》。如果行為人既擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，又存在非醫(yī)行醫(yī)的違法行為，此時(shí)對(duì)違法行為人的處罰，可以適用刑法理論中的吸收犯原理，僅須按照處罰較重的非法行醫(yī)行為論處即可，無須在對(duì)擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為作出處罰。需要補(bǔ)充說明的是，執(zhí)業(yè)醫(yī)師是指通過執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格考試，并經(jīng)注冊(cè)取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的專業(yè)人員，如果在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)個(gè)人僅僅通過了醫(yī)師資格考試，而未取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書，因行為人不屬于完全意義上的執(zhí)業(yè)醫(yī)師，其未經(jīng)許可擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的情形，仍應(yīng)當(dāng)適用《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》作出相應(yīng)的處罰。另外，對(duì)于未經(jīng)許可擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的個(gè)人，如果被衛(wèi)生執(zhí)法部門作出行政處罰兩次后，違法行為人再犯的，雖然依據(jù)新司法解釋的規(guī)定不能再移送公安機(jī)關(guān)作出處理，但應(yīng)當(dāng)作為再次行政處罰時(shí)的量罰情節(jié)加以考慮，可以從重處罰。還需要關(guān)注的一種具體情形是，如果一名執(zhí)業(yè)醫(yī)師未經(jīng)許可擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)受到行政處罰，衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處罰時(shí)適用了吊銷執(zhí)業(yè)證書的處罰，則該執(zhí)業(yè)醫(yī)師不再是《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》規(guī)范的對(duì)象，如果該行為人再次擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，此時(shí)衛(wèi)生執(zhí)法機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)適用《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》作出相應(yīng)處罰。（三）個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政管理模式的未來發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)的行政管理體制，長(zhǎng)期以來側(cè)重于“重事前審批，輕事后監(jiān)管”的管理模式，當(dāng)前的衛(wèi)生行政管理體制也不例外。目前，這一沿襲已久的管理體制正在發(fā)生變化，行政管理的模式由重事前審批，輕事后監(jiān)管，正在逐步轉(zhuǎn)向放寬準(zhǔn)入條件，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的新型模式。新司法解釋將個(gè)人未經(jīng)許可開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的違法行為不再納入非法行醫(yī)的入罪情形，順應(yīng)了醫(yī)療管理體制改革的趨勢(shì)。盡管針對(duì)個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行政管理制度尚未同步發(fā)生變化，但對(duì)于個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管體制，必將在未來產(chǎn)生一些新變化。首先，開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)條件和執(zhí)業(yè)登記條件將會(huì)逐步放寬。依據(jù)目前的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》的要求，個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)條件和申請(qǐng)執(zhí)業(yè)條件受到多方面的限制。諸如資金、人員、場(chǎng)所等方面的要求，均設(shè)置了較為苛刻的條件。而申請(qǐng)開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)事先必須提交的《可行性研究報(bào)告》，更是規(guī)定了多達(dá)14項(xiàng)要求。盡管其他條款對(duì)于設(shè)置小型醫(yī)療機(jī)構(gòu)的可行性研究作出可以簡(jiǎn)化的規(guī)定，但寬泛行政裁量的存在，仍然是申請(qǐng)人申請(qǐng)開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)過程中的難題。隨著社會(huì)對(duì)醫(yī)療的需求日益增長(zhǎng)，醫(yī)療分級(jí)體系逐步建立，個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的事前審批程序必須簡(jiǎn)化，以降低難度，從制度上鼓勵(lì)和支持個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，滿足不斷增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。其次，對(duì)個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理重心應(yīng)當(dāng)放在事中事后的監(jiān)管。放寬開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的審批條件，并不意味著放松對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管，而是要將監(jiān)管的重心由事前監(jiān)管變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，監(jiān)督醫(yī)療機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)，依法經(jīng)營(yíng)。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的建設(shè)，與居民的身體健康和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展密不可分，決不能采取粗放式管理。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的模式，要求衛(wèi)生行政管理機(jī)關(guān)注重日常監(jiān)督檢查，進(jìn)行主動(dòng)管理，杜絕被動(dòng)式的消極管理；要求法律、法規(guī)對(duì)于違反醫(yī)療衛(wèi)生法律規(guī)范的行為設(shè)定更為嚴(yán)重的法律后果，杜絕行政處理不痛不癢，管理效果姑息放任的現(xiàn)狀；要求建立全面覆蓋的醫(yī)療機(jī)構(gòu)社會(huì)誠(chéng)信監(jiān)督體系，杜絕失信人員受到處罰以后再次進(jìn)入醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，難以有效監(jiān)督的案例。最后，個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管將適當(dāng)?shù)囊胧袌?chǎng)的調(diào)控。對(duì)于個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理，行政監(jiān)管固然應(yīng)當(dāng)是主要的監(jiān)管力量，但監(jiān)管對(duì)象數(shù)量與日俱增，將會(huì)陷入監(jiān)管力量不足的窘境。對(duì)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)更注重宏觀的調(diào)控和指引，在逐步建立誠(chéng)信體系的基礎(chǔ)上，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的社會(huì)誠(chéng)信度作出評(píng)價(jià)，對(duì)社會(huì)的醫(yī)療需求作出指引。適當(dāng)引入市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)違反衛(wèi)生行政法律、法規(guī)提供醫(yī)療服務(wù)無法滿足患者需求的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，由市場(chǎng)機(jī)制決定其存亡的命運(yùn)，由患者的選擇決定其在競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰。新司法解釋的出臺(tái)，盡管主要針對(duì)非法行醫(yī)范圍的重新厘定，但對(duì)個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管也將產(chǎn)生一定的影響。針對(duì)個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行政管理，未來的管理態(tài)勢(shì)是放寬，但絕不是放任，主張醫(yī)師執(zhí)業(yè)自由化、自由開辦診所的觀點(diǎn)在目前尚不具備實(shí)施的條件。任何改革均需要把握適當(dāng)?shù)亩龋^猶不及。對(duì)個(gè)人開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管，必須在加強(qiáng)事中事后監(jiān)督的前提下，適當(dāng)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，堅(jiān)持原則性與靈活相相結(jié)合，通過漸進(jìn)式的摸索，推進(jìn)管理體制的變革和進(jìn)步。

由于監(jiān)管不力，一些地區(qū)社會(huì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)遍地開花且魚龍混雜，非法行醫(yī)者乘虛而入。這些非法行醫(yī)者絕大多數(shù)不具備或沒有領(lǐng)取《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，甚至沒有執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格，但他們卻在城鄉(xiāng)結(jié)合部租間民房，掛塊白布，擺點(diǎn)藥品，就對(duì)外“開診大吉”。這些“醫(yī)師”以搞接生、人流、取環(huán)的居多，并大量使用假藥、劣藥，且有亂收費(fèi)行為，常常造成醫(yī)療事故，嚴(yán)重?cái)_亂醫(yī)療秩序，危害市民身體健康。近年來，衛(wèi)生行政部門雖然多次對(duì)非法行醫(yī)活動(dòng)進(jìn)行專項(xiàng)治理和打擊，取締了一大批非法行醫(yī)的診所和游醫(yī)，但非法行醫(yī)現(xiàn)象仍大量存在，非法行醫(yī)需要長(zhǎng)效管理。筆者結(jié)合自己工作的實(shí)踐和體會(huì)，談?wù)勑姓?zhí)法中打擊非法行醫(yī)應(yīng)注意的問題。⑴

1．無證行醫(yī)和非法行醫(yī)的概念

無證行醫(yī)是指醫(yī)療機(jī)構(gòu)和衛(wèi)技人員未經(jīng)有關(guān)的衛(wèi)生許可，沒有取得必需的許可證照、證件就從事醫(yī)療活動(dòng)。就人員具體是指醫(yī)師無《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》、護(hù)士無《中華人民共和國(guó)護(hù)士執(zhí)業(yè)證書》、外國(guó)醫(yī)師來華行醫(yī)無《外國(guó)醫(yī)師短期行醫(yī)許可證》，鄉(xiāng)村醫(yī)生無《鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格證書》，衛(wèi)技人員從事婚前醫(yī)學(xué)檢查、遺傳病診斷、產(chǎn)前診斷、結(jié)扎手術(shù)和終止妊娠手術(shù)無《母嬰保健技術(shù)考核合格證書》，從事家庭接生的人員無《家庭接生員技術(shù)合格證書》。就醫(yī)療機(jī)構(gòu)是指無《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，從事婚前醫(yī)學(xué)檢查、遺傳病診斷、產(chǎn)前診斷、結(jié)扎手術(shù)和終止妊娠手術(shù)和家庭接生以及出具《母嬰保健法》規(guī)定的婚前醫(yī)學(xué)檢查證明、新生兒出生醫(yī)學(xué)證明和醫(yī)學(xué)技術(shù)鑒定證明的無《母嬰保健技術(shù)服務(wù)執(zhí)業(yè)許可證》。

非法行醫(yī)是指不合法地從事醫(yī)療活動(dòng)，具體是指違反《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》（以下簡(jiǎn)稱醫(yī)師法）、《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)等有關(guān)衛(wèi)生法律法規(guī)的行為。因此，筆者認(rèn)為無證行醫(yī)屬于非法行醫(yī)的范疇，應(yīng)該是非法行醫(yī)的一部分。打擊非法行醫(yī)重點(diǎn)是取締無證行醫(yī)。

2．取締無證行醫(yī)最關(guān)鍵的是診療行為的取證。

根據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》)第八十八條的解釋：診療活動(dòng)是指通過各種檢查，使用藥物、器械及手術(shù)等方法，對(duì)疾病作出判斷和消除疾病、緩解病情、減輕痛苦、改善功能、延長(zhǎng)生命、幫助患者恢復(fù)健康的活動(dòng)。因此，診療行為可以分成醫(yī)療檢查、診斷和治療行為三個(gè)方面。判斷是否有診斷行為的比較明確的證據(jù)應(yīng)該是書寫病歷，進(jìn)行診斷，出具處方，使用藥物及手術(shù)等方法醫(yī)療檢查和治療行為比較明確，使用醫(yī)療器械進(jìn)行醫(yī)療檢查則存在爭(zhēng)議。常見問題是使用聽診器、血壓計(jì)是否是醫(yī)療行為，使用××測(cè)試儀測(cè)試缺鈣或者貧血是否是醫(yī)療行為等。我國(guó)衛(wèi)生部尚沒有對(duì)此作出行政解釋。而國(guó)外，比如日本厚生省就解釋使用血壓計(jì)是醫(yī)療行為。

同志們：

今天，召開全縣打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動(dòng)動(dòng)員大會(huì)，主要是貫徹落實(shí)國(guó)家衛(wèi)生部、省衛(wèi)生廳有關(guān)打擊非法行醫(yī)工作的會(huì)議精神，針對(duì)當(dāng)前我縣醫(yī)療市場(chǎng)存在的突出問題，動(dòng)員全縣上下迅速行動(dòng)起來，開展打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動(dòng)。這是一次非常重要的會(huì)議，省市衛(wèi)生監(jiān)督所的領(lǐng)導(dǎo)親臨大會(huì)并將做重要指示，等會(huì)縣委常委、常務(wù)副縣長(zhǎng)申桂榮同志也將做重要講話。請(qǐng)大家認(rèn)真領(lǐng)會(huì)，抓好落實(shí)?，F(xiàn)在，我先講三點(diǎn)意見。

一、認(rèn)清形勢(shì)，增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感

近年來，在縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、衛(wèi)生局、衛(wèi)生監(jiān)督所、工商局、藥監(jiān)局、公安局、縣法院等有關(guān)部門按照國(guó)家和省市的統(tǒng)一部署和要求，密切配合，共同努力，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟地開展了打擊非法行醫(yī)的專項(xiàng)行動(dòng)，取得了階段性的成效。全縣非法醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量有所減少，游醫(yī)藥販得到處罰，非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)出租、承包科室、聘用非衛(wèi)生技術(shù)人員的現(xiàn)象得到有效遏制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2005年衛(wèi)生監(jiān)督所成立以來，全縣共檢查醫(yī)療單位、個(gè)體診所4671家次，其中2005年查處非法診所285家，取締105家；2006年查處非法診所198家，取締86家；2007年查處非法診所112家，取締47家；2008年查處非法診所72家，取締16家；2009年已查處非法診所52家。共沒收藥品121批件，價(jià)值50萬元，沒收醫(yī)療器械265批件，價(jià)值120萬元，收繳罰款158萬元，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行案件67宗，下達(dá)衛(wèi)生監(jiān)督意見書4671份，責(zé)令停止虛假醫(yī)療廣告21條。

在看到成績(jī)的同時(shí)，我們必須清晰的認(rèn)識(shí)到，我們的工作還有一些問題和不足，與群眾的期盼和上級(jí)的要求還有一定的差距。今年5月份，國(guó)家衛(wèi)生部、省衛(wèi)生監(jiān)督所檢查組對(duì)我縣進(jìn)行了明查暗訪，在縣城內(nèi)查證無證診所48家。這個(gè)結(jié)果說明，非法行醫(yī)現(xiàn)象在我縣少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部不同程度的存在，特別是非法診所在縣城區(qū)內(nèi)數(shù)量較多。我縣打擊非法行醫(yī)的形勢(shì)不容樂觀，任務(wù)非常艱巨。我們必須認(rèn)真進(jìn)行反思，深入分析原因，逐步整改到位。

我們每年都組織過專項(xiàng)整治行動(dòng)，每年的衛(wèi)生工作都把打擊非法行醫(yī)列入了主要工作議題，為什么還會(huì)是這樣的結(jié)果？我認(rèn)為，非法行醫(yī)現(xiàn)象履禁不止的主要原因有以下幾個(gè)方面：

同志們：

今天，召開全縣打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動(dòng)動(dòng)員大會(huì)，主要是貫徹落實(shí)國(guó)家衛(wèi)生部、省衛(wèi)生廳有關(guān)打擊非法行醫(yī)工作的會(huì)議精神，針對(duì)當(dāng)前我縣醫(yī)療市場(chǎng)存在的突出問題，動(dòng)員全縣上下迅速行動(dòng)起來，開展打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動(dòng)。這是一次非常重要的會(huì)議，省市衛(wèi)生監(jiān)督所的領(lǐng)導(dǎo)親臨大會(huì)并將做重要指示，等會(huì)縣委常委、常務(wù)副縣長(zhǎng)申桂榮同志也將做重要講話。請(qǐng)大家認(rèn)真領(lǐng)會(huì)，抓好落實(shí)。現(xiàn)在，我先講三點(diǎn)意見。

一、認(rèn)清形勢(shì)，增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感

近年來，在縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、衛(wèi)生局、衛(wèi)生監(jiān)督所、工商局、藥監(jiān)局、公安局、縣法院等有關(guān)部門按照國(guó)家和省市的統(tǒng)一部署和要求，密切配合，共同努力，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟地開展了打擊非法行醫(yī)的專項(xiàng)行動(dòng)，取得了階段性的成效。全縣非法醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量有所減少，游醫(yī)藥販得到處罰，非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)出租、承包科室、聘用非衛(wèi)生技術(shù)人員的現(xiàn)象得到有效遏制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自年衛(wèi)生監(jiān)督所成立以來，全縣共檢查醫(yī)療單位、個(gè)體診所4671家次，其中年查處非法診所285家，取締105家；年查處非法診所198家，取締86家；2007年查處非法診所112家，取締47家；年查處非法診所72家，取締16家；年已查處非法診所52家。共沒收藥品121批件，價(jià)值50萬元，沒收醫(yī)療器械265批件，價(jià)值120萬元，收繳罰款158萬元，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行案件67宗，下達(dá)衛(wèi)生監(jiān)督意見書4671份，責(zé)令停止虛假醫(yī)療廣告21條。

在看到成績(jī)的同時(shí)，我們必須清晰的認(rèn)識(shí)到，我們的工作還有一些問題和不足，與群眾的期盼和上級(jí)的要求還有一定的差距。今年5月份，國(guó)家衛(wèi)生部、省衛(wèi)生監(jiān)督所檢查組對(duì)我縣進(jìn)行了明查暗訪，在縣城內(nèi)查證無證診所48家。這個(gè)結(jié)果說明，非法行醫(yī)現(xiàn)象在我縣少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部不同程度的存在，特別是非法診所在縣城區(qū)內(nèi)數(shù)量較多。我縣打擊非法行醫(yī)的形勢(shì)不容樂觀，任務(wù)非常艱巨。我們必須認(rèn)真進(jìn)行反思，深入分析原因，逐步整改到位。

我們每年都組織過專項(xiàng)整治行動(dòng)，每年的衛(wèi)生工作都把打擊非法行醫(yī)列入了主要工作議題，為什么還會(huì)是這樣的結(jié)果？我認(rèn)為，非法行醫(yī)現(xiàn)象履禁不止的主要原因有以下幾個(gè)方面：

非法行醫(yī)罪是指未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)，情節(jié)嚴(yán)重的行為。其行為主體必須是未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人。但如何理解和界定“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格”呢。

根據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第十二、十三條的規(guī)定，國(guó)家實(shí)行醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊(cè)制度。只有通過了醫(yī)師資格考試，取得醫(yī)師資格，并且進(jìn)醫(yī)師注冊(cè)取得執(zhí)業(yè)證書后，方可從事醫(yī)師執(zhí)業(yè)活動(dòng)。但問題是，刑法第三百三十六條中的“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格”是僅指未取得職業(yè)醫(yī)師資格，還是既包括未取得職業(yè)醫(yī)師資格、也包括取得了執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格但沒有取得執(zhí)業(yè)證書？

目前實(shí)踐中常出現(xiàn)的醫(yī)院醫(yī)生私自掛靠其他醫(yī)院為患者診治看病的問題。

一種觀點(diǎn)是，刑法第三百三十六條的“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格”僅指未取得職業(yè)醫(yī)師資格，那么這種行為不構(gòu)成非法行醫(yī)罪；另一種觀點(diǎn)是，“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格”既包括未取得職業(yè)醫(yī)師資格、也包括取得了執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格但沒有取得執(zhí)業(yè)證書的情況，則這種私自掛靠的行為構(gòu)成非法行醫(yī)罪。因?yàn)椤秷?zhí)業(yè)醫(yī)師法》第十四條規(guī)定，醫(yī)師經(jīng)注冊(cè)后，可以在醫(yī)療、預(yù)防、保健機(jī)構(gòu)中按照注冊(cè)的執(zhí)業(yè)地點(diǎn)、執(zhí)業(yè)類別、執(zhí)業(yè)范圍執(zhí)業(yè)，從事相應(yīng)的醫(yī)療、預(yù)防、保健業(yè)務(wù)。第十七條規(guī)定，醫(yī)師變更執(zhí)業(yè)地點(diǎn)、執(zhí)業(yè)類別、執(zhí)業(yè)范圍等注冊(cè)事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)?shù)綔?zhǔn)予注冊(cè)的衛(wèi)生行政部門依照本法第十三條的規(guī)定辦理變更注冊(cè)手續(xù)。即醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格應(yīng)是醫(yī)師資格和執(zhí)業(yè)資格的統(tǒng)一，醫(yī)生應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、范圍類別內(nèi)執(zhí)業(yè)。

刑法第三百三十六條的“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格”既包括未取得職業(yè)醫(yī)師資格、也包括取得了執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格但沒有取得執(zhí)業(yè)證書的情況。其理由一是從實(shí)質(zhì)來看，非法行醫(yī)罪，首先侵犯的是公共衛(wèi)生，其次侵犯的是醫(yī)療管理秩序，取得醫(yī)師資格但沒有取得執(zhí)業(yè)證書的人行醫(yī)，也侵犯了上述兩種法益。

醫(yī)療行業(yè)是關(guān)系到人民生命健康的特殊職業(yè)，不僅要求醫(yī)務(wù)人員具備能勝任工作的醫(yī)學(xué)知識(shí)和技能，還要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供必要的設(shè)備和條件，否則，也會(huì)危害公共衛(wèi)生。二是將“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格”做這樣的解釋，可以在尊重罪刑法定原則的前提下統(tǒng)一《刑法》和《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》的相關(guān)規(guī)定，有利于在實(shí)踐中對(duì)非法行醫(yī)罪的認(rèn)定和操作。三是鑒于目前我國(guó)醫(yī)療行業(yè)醫(yī)療管理、秩序混亂，非法行醫(yī)現(xiàn)象嚴(yán)重，做這樣的解釋更能夠打擊非法行醫(yī)行為，規(guī)范醫(yī)療行業(yè)，保證醫(yī)療質(zhì)量，保障人民的生命健康安全。

為嚴(yán)厲打擊非法行醫(yī)行為，進(jìn)一步整頓和規(guī)范我縣醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)秩序，優(yōu)化醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境，切實(shí)維護(hù)和保障廣大群眾的健康權(quán)益，根據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)以及衛(wèi)生部、公安部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)打擊非法行醫(yī)和非法采供血工作的通知》，結(jié)合工作實(shí)際，制定本方案。

一、全縣醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀

近年來，在縣公安機(jī)關(guān)的配合下，我們堅(jiān)持日常監(jiān)管和集中整治相結(jié)合，強(qiáng)化日常監(jiān)管，集中整頓市場(chǎng)秩序，及時(shí)查處非法行醫(yī)活動(dòng)，全縣醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為得到了有力規(guī)范。但是，在依法加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，依然面臨一些監(jiān)管難題，主要包括：一是體制機(jī)制不理順。目前，縣衛(wèi)生監(jiān)督所職能尚未理順，專業(yè)人員不到位，工作開展還有不方便的地方；二是整體執(zhí)法力量弱。醫(yī)政執(zhí)法大隊(duì)人員少，力量薄弱，雖然經(jīng)過執(zhí)法人員的不懈努力，但效果不明顯。在依法監(jiān)管過程中，執(zhí)法能力較弱，缺乏有力的強(qiáng)制措施，有時(shí)會(huì)遭遇暴力抗拒，執(zhí)法人員安全受到一定威脅。如，打擊無證牙科工作中，在查扣牙科大型、價(jià)格昂貴器械時(shí)，雙方容易激化矛盾，造成工作人員與執(zhí)法人員之間的沖突；三是行為隱蔽取證難。非法行醫(yī)行為隱蔽，執(zhí)法人員取證困難，立案率減少?，F(xiàn)場(chǎng)取證做筆錄時(shí)，由于被監(jiān)管對(duì)象不配合，常常遇到人員姓名不符，或現(xiàn)場(chǎng)找不到人，被監(jiān)管對(duì)象搬家等情況；四是懲治效果不明顯。在處罰過程中，雖然每年都向縣法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行部分案件，但依據(jù)《淄博市自由裁量權(quán)》等規(guī)定，對(duì)非法行醫(yī)案件罰款數(shù)額小，懲罰力度不夠，起不到震懾作用。針對(duì)目前面上遇到的監(jiān)管難題，需要進(jìn)一步強(qiáng)化措施，加大執(zhí)法懲處力度，嚴(yán)厲打擊非法行醫(yī)行為。

二、主題

打擊非法行醫(yī)行為，優(yōu)化醫(yī)療市場(chǎng)秩序。

三、工作目標(biāo)