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篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；農(nóng)村土地，中突；土地法規(guī)缺陷

中圖分類號：DF456

文獻標識碼：A

文章編號：1009―9107(2011)06―0144―04

農(nóng)村土地問題是“三農(nóng)”問題的核心，已成為政府、學(xué)者和百姓的共識。但是，誘發(fā)農(nóng)村土地沖突問題的原因并未引起人們足夠的重視，農(nóng)村土地沖突已與和諧社會嚴重相悖。農(nóng)村土地沖突的危機是無法回避的事實，它給脆弱的農(nóng)村社會帶來巨大的威脅，若處理不當(dāng)，政府、政策和法制將失信于農(nóng)民，引發(fā)農(nóng)村社會動蕩。因此，正視農(nóng)村土地沖突并剖析誘因十分重要，鑒于此，本文著重對導(dǎo)致農(nóng)村土地沖突的土地法規(guī)缺陷進行詳實剖析。

一、征地制度缺陷

1、征地規(guī)制相互矛盾。征地引致的土地沖突已成為當(dāng)前農(nóng)民最多的領(lǐng)域，成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的一大隱患。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)村最激烈的沖突是征地引發(fā)的，一是征地權(quán)的濫用；二是征地補償不合理，其根源于《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于土地征用權(quán)的規(guī)定相互矛盾。

《憲法》第十條第三款和《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。此條款強調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，這表明只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”?！锻恋毓芾矸ā凡粌H沒有對“公共利益的需要”做出明確的界定和闡述，與此相反，《土地管理法》第四十三條還進一步規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”，從而將《憲法》規(guī)定的征地范圍從“公共利益的需要”擴大到包括非公共利益需要的一切用地項目，法律規(guī)定陷入兩難境地：不符合公共利益的農(nóng)地向城鎮(zhèn)國有土地的轉(zhuǎn)換，若不征為國有，不符合《憲法》第十條規(guī)定，征為國有卻不符合《憲法》第十條第三款規(guī)定。

我國現(xiàn)行法律關(guān)于土地征用方面的規(guī)定存在相互矛盾的地方，引致征地權(quán)的行使陷入了法律上的兩難困境，從而在巨大利益驅(qū)動下導(dǎo)致征地權(quán)濫用有恃無恐，導(dǎo)致了農(nóng)村土地沖突。而法律關(guān)于征地范圍的不明確導(dǎo)致土地沖突的數(shù)量大大增加?！肮怖妗苯缍ú磺?，掌握解釋權(quán)的地方政府很容易擴大征地范圍，使卷入土地沖突的利益相關(guān)者不斷增多。

2、征地補償不合理?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l第六款規(guī)定：“……按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6―10倍?！恋匮a償費和安置補助的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍”。盡管土地補償倍數(shù)有6―10倍，但無法回避一個事實：補償費由政府行政規(guī)定，而非由市場決定?！锻恋毓芾矸ā方缍送恋匮a償費的上限與下限相差近1倍，執(zhí)行難以掌控其層次，征地前三年的年產(chǎn)值難以確定。在現(xiàn)實二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)條件下，農(nóng)業(yè)處在被剝奪的地位，農(nóng)產(chǎn)品價格相當(dāng)?shù)土?，前三年的年產(chǎn)值不足以反映被征土地的市場價值。尤其農(nóng)村土地被征用后，其補償費根本不足以讓失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居和就業(yè)。失地后的農(nóng)民無力支付城鎮(zhèn)生活的成本，在謀生無門的情況下，他們擔(dān)心未來，擔(dān)心有限的補償不能抵抗社會變故、自然災(zāi)害和嚴重疾病等風(fēng)險，再加上地方政府在征地補償總額上大打折扣，拖欠、截留、挪用征地補償款項時有發(fā)生。征地補償不合理已經(jīng)成為征地過程中農(nóng)村土地沖突爆發(fā)最直接的導(dǎo)火索。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊

土地制度的核心在于明晰土地的產(chǎn)權(quán)，我國農(nóng)地所有權(quán)名義是歸集體所有，其實是“一權(quán)多主”?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各個該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”；《土地管理法》第十四條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，……”。可見，我國集體土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村民委員會、或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民只享有對本集體土地的使用權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)。各級政府擁有憑借所有權(quán)衍生出的土地征用權(quán)、總體規(guī)劃權(quán)、管理權(quán)等重要的實際控制權(quán)，農(nóng)民被動服從的地位決定了其受到多維權(quán)力的控制，當(dāng)多維控制權(quán)力相互矛盾時會使農(nóng)民無所適從，這必然激發(fā)農(nóng)民的焦慮、緊張、不滿情緒，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地沖突的爆發(fā)。

三、農(nóng)村土地承包權(quán)殘缺

產(chǎn)權(quán)安排規(guī)定了每個人在與其他人交往過程中必須遵守的行為準則，或者承擔(dān)不遵守的成本，社會通行的產(chǎn)權(quán)制度則確立了每個成員相對于稀有資源使用時的地位及人與人之間的社會、經(jīng)濟關(guān)系。土地產(chǎn)權(quán)不明確引致土地沖突出現(xiàn)在土地利用和管理過程中，農(nóng)村土地所有權(quán)模糊，其承包經(jīng)營使用權(quán)也面臨殘缺，同樣引致農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村干部之間的矛盾沖突。

1、權(quán)能殘缺。(1)農(nóng)地收益權(quán)殘缺?！掇r(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定：承包方有權(quán)“自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品”，第十七條規(guī)定：承包方承擔(dān)“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”。土地用途受到嚴格行政管制，在農(nóng)產(chǎn)品價格與工業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”無法改變的情況下，農(nóng)民在比較利益太低且不能得到合理補償?shù)臈l件下，往往會選擇棄地、或者改變土地用途與政府博弈來獲取利益。改變用途和“用腳投票”，必然要受到政府相應(yīng)的行政干預(yù)。遇到這種情況，地方政府強行執(zhí)行規(guī)定很容易釀成干群沖突。(2)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制。土地法規(guī)在鼓勵承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的同時又做出了種種限制?！掇r(nóng)村土地承包法》第四十一條規(guī)定，“轉(zhuǎn)讓要經(jīng)過發(fā)包方的同意”；第四十八條規(guī)定，“轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織外成員的必須經(jīng)過三分之二以上成員同意并經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府批準”。這些規(guī)定過分強化了發(fā)包方在土地流轉(zhuǎn)中的實際控制力，為以行政權(quán)力和行政手段配置土地資源留下了太大余地。為基層干部干預(yù)農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)提供了依據(jù)。(3)承包權(quán)的期限不穩(wěn)固。盡管《農(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定了承包權(quán)的期限為“耕地三十年、草地三十年至五十年、林地三十年至七十年”，但在城鎮(zhèn)化進程加快的背景下，在三十年至七十年承包期內(nèi)，農(nóng)村二代或三代人口必然發(fā)生很大變動，有的農(nóng)地承包后不久

就面臨被征用的狀況，農(nóng)地承包權(quán)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”是既成事實，而“小調(diào)整”成為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)頻繁變動的借口，土地頻繁調(diào)整和不可抗拒地被征用，使承包地的繼承權(quán)成為虛化。

2、物權(quán)內(nèi)容債權(quán)化。《農(nóng)村土地承包法》確立的土地承包經(jīng)營權(quán)，從本質(zhì)上說已經(jīng)實現(xiàn)了物權(quán)內(nèi)容，在權(quán)利的地位、內(nèi)容、形式、期限、變動要件等方面均作了法律規(guī)定，并予以物權(quán)保護?！锻恋爻邪ā返谑l至第十七條對土地承包雙方權(quán)利義務(wù)的確定，是物權(quán)法定原則的體現(xiàn)；第三十八條規(guī)定在土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)時，未登記的不得對抗善意第三人，此為物權(quán)變動的公示方式，采取登記對抗主義；第五十四條規(guī)定的發(fā)包方若有侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的八種行為之一的應(yīng)承擔(dān)的六種民事責(zé)任，完全是侵犯物權(quán)應(yīng)承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任；第五十三條規(guī)定“任何組織和個人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”，這是關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定。顯然《土地承包法》是將土地承包經(jīng)營權(quán)作為一個絕對的權(quán)利即物權(quán)來保護的。

然而，物權(quán)內(nèi)容依靠合同來賦予農(nóng)民，物權(quán)實際被債權(quán)化了?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十三條規(guī)定：“農(nóng)民依據(jù)承包合同享有生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)和收益權(quán)”；《農(nóng)村土地承包法》第二十一條規(guī)定：“發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)在承包合同中約定”；《農(nóng)村土地承包法》第二十二條規(guī)定：“承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)”；《民法通則》第二十七條規(guī)定：“農(nóng)戶是以同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂土地承包經(jīng)營合同的方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)，承包經(jīng)營合同是這一權(quán)利發(fā)生的原因”。依合同而產(chǎn)生的債權(quán)可以單方面解除，致使土地承包權(quán)處于不確定的法律關(guān)系之中。由于缺乏合理運作的規(guī)范程序和不規(guī)范法律體系、制度的欠缺使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏科學(xué)管理和規(guī)范。從法律上看，發(fā)包方之所以敢撕毀承包合同，破壞合同關(guān)系，主要是因為雙方建立的是合同關(guān)系債權(quán)而非物權(quán)關(guān)系的緣故，其根本要害就在于，債權(quán)的對抗效力遠不及物權(quán)強。致使在征地、占地環(huán)節(jié)，蔑視農(nóng)民土地經(jīng)營決策權(quán)利，違背農(nóng)民意愿，占農(nóng)民土地，毀壞農(nóng)民莊稼等事件屢屢發(fā)生。

3、農(nóng)村婦女土地承包權(quán)缺乏有力保障。為了強調(diào)對農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的保護，《農(nóng)村土地承包法》列出了專門條款。在第六條規(guī)定了農(nóng)村婦女應(yīng)當(dāng)享有土地承包經(jīng)營，第三十條就農(nóng)村婦女結(jié)婚、離婚或喪偶的情況下其承包地不得隨意收回作了保護性規(guī)定。而《農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”，《農(nóng)村土地承包法》第六條、第五十四條第七項中的“婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)”與第十五條關(guān)于“農(nóng)戶”是承包經(jīng)營權(quán)的主體的規(guī)定相矛盾。現(xiàn)實中，婦女只是農(nóng)戶中的成員之一。法律既然規(guī)定“農(nóng)戶”是承包經(jīng)營權(quán)的主體，沒有主體資格作為農(nóng)戶中一員的婦女就不能單獨地享有土地承包經(jīng)營權(quán)，又何談保護“婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)”。法規(guī)的原則性與現(xiàn)實社會農(nóng)村婦女生活的復(fù)雜性，使得以上這些籠統(tǒng)的保護性條款顯得蒼白無力，導(dǎo)致農(nóng)村婦女沒有承包地或失去土地承包經(jīng)營權(quán)的問題不斷發(fā)生，農(nóng)村女性出現(xiàn)了較為嚴重的土地權(quán)利流失現(xiàn)象。

四、土地矛盾調(diào)解制度缺陷

1、案件協(xié)調(diào)者不確定。有關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)村最激烈的沖突是征地引發(fā)的。農(nóng)民的維權(quán)抗爭主要有兩方指向：一是針對地方政府；二是針對基層干部特別是村干部的，這類沖突數(shù)量比較多且激烈。

地方政府既是征地者，又可能是用地者，還是標準的制定者，這如何保證協(xié)調(diào)的公正性?同時，具體的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時尋求救濟。此外，我國《行政訴訟法》規(guī)定對法律規(guī)定由行政機關(guān)做出裁決的不可提起行政訴訟。因此，當(dāng)征地相對人對已批準的征地補償標準有爭議，經(jīng)縣級以上政府協(xié)調(diào)但協(xié)調(diào)不成時，只能由批準征地的政府裁決。這樣，對征地補償標準爭議由批準者做最終裁決，農(nóng)民要么妥協(xié)、要么維權(quán)抗爭。

村干部既是集體經(jīng)濟組織成員又是履行政府職能委托者，行政法對其不適用，人民法院又不受理老百姓對這類掠奪行為的申訴。加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村干部的偏袒和處理土地問題比較輕率，許多本來屬于耐心協(xié)調(diào)就可以解決的矛盾糾紛問題，經(jīng)有關(guān)部門直接干預(yù)后，往往使群眾受到傷害，矛盾激化，釀成干群械斗，警農(nóng)沖突等土地沖突，使矛盾問題進一步復(fù)雜化，難以有效解決。

2、案件審理機構(gòu)含糊?！掇r(nóng)村土地承包法》第五十三條雖然規(guī)定了侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該承擔(dān)民事責(zé)任，但該法第二十二條規(guī)定：“承包方自承包合同生產(chǎn)時取得土地承包經(jīng)營權(quán)”。在簽訂承包合同之前，村民的權(quán)利為有權(quán)依法承包農(nóng)村土地。通過這兩條分析得出，僅以第五十三條的規(guī)定就認定此類案件由民庭受理顯然理由不充分。村民有兩種權(quán)利，在簽訂土地承包合同和土地承包合同生效之前，是承包權(quán)；而簽訂合同并生效以后，是承包經(jīng)營權(quán)，這是兩種不同性質(zhì)的權(quán)利。承包經(jīng)營權(quán)受到損害承擔(dān)民事責(zé)任有法律根據(jù)，侵犯承包權(quán)承擔(dān)民事責(zé)任則無法律依據(jù)。此類案件村委會行使的權(quán)利屬公共權(quán)力范疇，應(yīng)該由行政庭進行依法處理。其他的土地案件，大多是侵犯承包方承包經(jīng)營權(quán)的行為，根據(jù)土地承包法的規(guī)定應(yīng)由民庭進行審理。對這類案件的審理需要合法分工、及時處理，防止內(nèi)部相互推諉，延誤案件的處理，造成矛盾進一步擴大。

3、案件處理依據(jù)不足?！锻恋毓芾矸ā返谑龡l規(guī)定：“依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！钡牵韶?zé)任方面沒有界定如果侵犯了權(quán)利怎么處罰，應(yīng)承擔(dān)什么樣的法律后果。同時，《土地管理法》中的禁止性條款大部分規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，但也有少量缺項。如：第三十六條第三款“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或挖塘養(yǎng)魚”；第三十九條第一款“……禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地”。這些禁止性條款所述行為，因無相應(yīng)的法律處置，只能參照相關(guān)條款，易引起分歧?！缎谭ā分幸衙鞔_規(guī)定了土地違法行為構(gòu)成犯罪的要追究刑事責(zé)任，但在《土地管理法》中未明確相應(yīng)的土地行政法律責(zé)任。如：《刑法》第四百一十條規(guī)定了非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪，最高檢察院在司法解釋中對追究這一犯罪行為明確了三條立案標準。那么，對尚不構(gòu)成犯罪的違法行為是否要給予行政處罰或行政處分，《土地管理法》卻無明確規(guī)定。

五、結(jié)語

20多年的農(nóng)地改革實踐常常面臨不完全市場，不完備法規(guī)，不完備契約，有限理性的政府、農(nóng)民和利益相關(guān)者的情境，此情境展現(xiàn)了一幅幅畫面：在土地資源稀缺約束條件下，城鎮(zhèn)化過程中當(dāng)?shù)胤秸?、農(nóng)民和利益相關(guān)者(集團)有各自的利益需求源于同一地塊時，他們以地生財?shù)闹\利行為或謀生行為的互動難免會引發(fā)土地沖突，而土地法規(guī)時時貫穿于這些沖突的過程之中。但由于相關(guān)土地法規(guī)的缺陷引起未來土地權(quán)益分配的不確定性，由不確定性引起各個土地權(quán)益主體的非合作傾向或機會主義行為，這就需要相對完備的土地法規(guī)來治理各個權(quán)益主體之間的關(guān)系，實施公平的獎懲機制，解決矛盾和化解沖突，以維持農(nóng)村土地市場合作秩序，為農(nóng)村各權(quán)益主體提供合法的、平等的、兌現(xiàn)的救助、福利、保障和優(yōu)撫，達到促進社會福利最大化的目標。

參考文獻：

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篇2

關(guān)鍵詞：土地法；永佃權(quán)；長期租借

中圖分類號：DF521文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2012）01-0063-04

一、澳門特別行政區(qū)土地法中的長期租借制度概述

“長期租借”是1980年澳門特別行政區(qū)土地法中一個較為特殊的制度。它所規(guī)范的是土地批給的一種方式，可是由此而產(chǎn)生的權(quán)利之性質(zhì)卻經(jīng)常在學(xué)說上引起爭議。葡萄牙學(xué)者一直認為，租賃批給所產(chǎn)生的權(quán)利屬“永佃權(quán)”。①可是永佃權(quán)制度在20世紀70年代已經(jīng)被廢止，因而現(xiàn)行的《葡萄牙民法典》也不再保留永佃權(quán)。可是，因為土地問題，永佃權(quán)制度卻必須在澳門特別行政區(qū)保留。問題是，這個制度的具體內(nèi)容并不清晰，甚至連所使用的一些概念（如aforamento、dominium utile等）的準確含義如何均難以在現(xiàn)有文獻中找到清晰和連貫的論述。

在當(dāng)代葡萄牙學(xué)說中，土地所有權(quán)人與永佃權(quán)人之間的關(guān)系是通過dominium directum與dominium utile區(qū)分的理論來解釋的?？墒菑臏Y源上看，永佃權(quán)理論與dominium directum、dominium utile區(qū)分的理論卻有不同的淵源，而且還產(chǎn)生在不同的時間維度，幾個概念之間的對接情況并不清晰，因此，很容易使法律的適用者產(chǎn)生疑惑甚至混淆。筆者試圖針對上述問題為澳門特別行政區(qū)土地法的解釋（適用）增加一些參考材料。

二、長期租借（aforamento）如何與永佃權(quán)（emphyteusis）掛鉤

正如上文所述，葡萄牙學(xué)者一直認為，長期租借的承租人所取得的權(quán)利屬永佃權(quán)，但單純從比較《葡萄牙民法典》（1999年前適用于澳門特別行政區(qū)的部分）的永佃權(quán)制度與澳門特別行政區(qū)土地法所規(guī)定的長期租借制度就可發(fā)現(xiàn)，條文上既無對接口，兩個制度所規(guī)范的內(nèi)容又有較大的差別，所以，實在難以理解葡萄牙學(xué)者根據(jù)什么作出這樣的論斷。筆者認為，答案只能從相關(guān)概念在葡萄牙法的演變過程中尋找。

近代法所指的“永佃權(quán)（emphyteusis）”一般以優(yōu)斯丁尼羅馬法為起點。然而，羅馬法的永佃權(quán)本身有更為長遠的歷史。從詞源上看，emphyteusis一詞起源于希臘文，可以解釋為種植的意思。這種主要用于農(nóng)地利用的長期或永久租讓制度早在希臘古代就已經(jīng)存在。羅馬占領(lǐng)希臘以后，上述制度繼續(xù)在民間得以保留，并最終被羅馬法繼受。被繼受后的emphyteusis的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，限縮為僅僅指有期限的農(nóng)地租讓。西元3世紀末期(即岡士坦丁時期)，一些富有的羅馬家庭由于其卓越的經(jīng)濟及社會地位，吸引了大量周邊的居民圍繞莊園作為生活及經(jīng)濟活動的中心。這些家庭于是以永佃權(quán)的方式向國家租用大面積的土地，然后分租給個體耕戶。②羅馬帝國或其行省亦落得通過這一制度將未開墾的土地出租給個人。本來當(dāng)租期結(jié)束時，出租方可以提高租金或收回土地，但是在實踐中，帝國的皇室經(jīng)常在租期結(jié)束后并不收回土地，于是永佃權(quán)人的權(quán)利漸漸地變成永久，而且也不負擔(dān)增加租金的義務(wù)。

西元4世紀中期，永佃權(quán)發(fā)展成一種永久的租讓，并與原來羅馬法的另一種永久租讓ius perpetuum結(jié)合為一個制度，統(tǒng)一稱為“永佃權(quán)（emphyteusis）”。③羅馬法學(xué)家曾經(jīng)對于永佃權(quán)的性質(zhì)到底屬于買賣還是租賃有過疑問，但是在東羅馬帝國的Zeno大帝通過立法說明永佃權(quán)人與所有權(quán)人的關(guān)系是一種新的合同類型以后，上述疑問就基本消除了。在優(yōu)斯丁尼法中，永佃權(quán)制度得以進一步完善。永佃權(quán)人獲得了很多原本屬于所有權(quán)人的法律救濟，④而在繼承、轉(zhuǎn)讓等方面均與其他的合同有所不同。

在葡萄牙尚未立國之前，居住在依比利卡半島的“盧濟搭尼亞”先民曾經(jīng)被西哥特人統(tǒng)治。⑤有學(xué)者認為，在西哥特法中，已經(jīng)有類似于羅馬法永佃權(quán)的關(guān)于土地永久租賃的規(guī)定，兩者的差別只是在于名稱而已，⑥但是這個觀點也受到另外一些學(xué)者的質(zhì)疑。⑦

無論如何，永佃權(quán)或使用其他名稱的永久租賃制度在葡萄牙一定是有久遠淵源的。在12世紀初期，葡萄牙脫離里昂王國獨立，但是很多11世紀及12世紀初由里昂王國（尤其是地方政府）制定的法律卻依然有約束力。⑧在這些規(guī)范中，大部分是與土地有關(guān)的“法令（foral）”或“特許書狀（carta de foral）”。⑨最初的特許書狀表現(xiàn)為一種集體的農(nóng)業(yè)開發(fā)合同，又稱為“聚居地特許書狀（carta de povoao）”，其內(nèi)容非常簡單，主要是國王或領(lǐng)主希望鼓勵人民到荒蕪的地方居住，又或者為某些地區(qū)吸引勞動力，而向拓荒者或已定居在相關(guān)地區(qū)的人發(fā)出的有若干條款的文書。這些書狀的法律性質(zhì)一開始僅僅被界定為長期租借合同，但當(dāng)人口發(fā)展起來的時候，這些文書就成了相關(guān)地區(qū)自治的基礎(chǔ)。⑩

基于對土地征服及殖民的野心，同時也為了對抗外敵的攻擊及重新被里昂王國吸收的威脅，立國初期的幾位葡萄牙君主均發(fā)出大量的“聚居地特許書狀（carta de povoao）”，鼓勵國民開拓疆土。由于這個原因，直到13世紀中后期，葡萄牙最重要的“法令（foral）”與“特許書狀（carta de foral）”就成了葡萄牙在這個時期最重要的法律淵源。這些文件很多被保留下來，成為后世研究的直接及重要材料。

除了“特許書狀（carta de foral）”外，12世紀的葡萄牙還存在一種由領(lǐng)主制定并開放給農(nóng)民加入的農(nóng)業(yè)開發(fā)合同。這些合同沒有固定的名稱，也沒有固定的方式，但是均表現(xiàn)為一種長期的租借。

進入13世紀以后，意大利式(mos italicus)與高盧式(mos gallicus)的法學(xué)教育主宰了整個歐洲，亦順理成章地進入了葡萄牙。這時在葡萄牙個人之間使用的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)合同逐漸形成固定的名稱：emprazamento或aforamento。emprazamento一詞的詞根是prazo，源自拉丁語placitum；aforamento一詞則以foro為詞根，其拉丁語淵源是forum。所以，這兩類合同有時也直接被稱為prazo或forum。這類農(nóng)業(yè)合同的內(nèi)容很多都反映了封建制度中的領(lǐng)主與臣屬之間的關(guān)系（上下從屬的關(guān)系）。在這個時期，aforamento還可以分為永久的aforamento與有期限的aforamento。

到14世紀D. Joo I的時候，永久的aforamento已經(jīng)開始被稱為“en fatiota”，也即是永佃權(quán)emphyteusis的葡語化拼寫。15世紀的葡萄牙進入“律令時代（época das ordenaes）”,在這個時期，永佃權(quán)emphyteusis這一術(shù)語被更多地使用。

三、永佃權(quán)如何與dominium directum、dominium utile的區(qū)分掛鉤

Dominium directum與dominium utile的區(qū)分是由中世紀注釋學(xué)派學(xué)者首先提出的,后世法學(xué)家接觸到這一區(qū)分主要是經(jīng)由Bartolus of Sassoferrato的著作。注釋學(xué)派學(xué)者之所以要作出上述區(qū)分,是因為13世紀的法學(xué)家普遍面對法學(xué)上的一個難題：即在封建制度中，名義上的土地所有權(quán)人是領(lǐng)主，但封臣的作為模式卻非常類似于所有權(quán)人，領(lǐng)主與封臣各自對土地享有的權(quán)利似乎難以在羅馬法文獻中得到滿意的解釋。在這個背景下，注釋學(xué)者發(fā)現(xiàn)在優(yōu)斯丁尼的《法典（Codex）》內(nèi)，其中一個片段將永佃權(quán)人（emphyteuticarius）稱為所有人（dominus），考慮到永佃權(quán)人與封臣兩者之間具有一定的相似性，這一個片段于是被注釋學(xué)者引用作為支持封臣享有所有權(quán)的證據(jù)。

問題是，當(dāng)封臣的權(quán)利也被稱為所有權(quán)的時候，領(lǐng)主與封臣對土地所享有的權(quán)利便難以區(qū)分了。因此，注釋學(xué)派學(xué)者便以dominium directum 來指稱領(lǐng)主的所有權(quán)，而以dominium utile來指稱封臣的所有權(quán)。再進一步探討可以發(fā)現(xiàn)，中世紀法學(xué)家使用directum和utile兩個概念來區(qū)分所有權(quán)，應(yīng)該是受羅馬法actio directa和actio utilis兩種訴訟方式的區(qū)分的啟發(fā)。

這一區(qū)分對于所有權(quán)概念的發(fā)展是非常重要的，因為當(dāng)所有權(quán)被分割為兩個類型后，dominium一詞本身便具備了抽象的特質(zhì)。中世紀的文獻甚至可以用dominium一詞指稱任何對物的權(quán)利。

當(dāng)注釋學(xué)派學(xué)者借用優(yōu)斯丁尼法的永佃權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系，解釋構(gòu)成領(lǐng)主與臣屬關(guān)系的大量內(nèi)容不同的“法律行為”，并創(chuàng)造出dominium utile與dominium directum的時候，葡萄牙的法律生活也無可避免地被溶入了這一法律文化，又或者說，被注釋學(xué)派的學(xué)說吸收了。從葡萄牙第一部律令——《亞豐素律令（Ordenaes Afonsinas）》的制訂開始，emprazamento、aforamento、enfiteuse與foro或prazo這幾個詞基本上就成了同義詞，并在法律生活中交互使用。 這一種關(guān)系的主體則稱為領(lǐng)主（senhorio）與永佃權(quán)人（foreiro或enfiteuta）；永佃權(quán)人所支付的代價被稱為佃金（penso do foro或foro或rao）。這一批術(shù)語從《亞豐素律令（Ordenaes Afonsinas）》傳至其后的《曼努埃律令（Ordenaes Manuelinas）》與《菲力浦律令（Ordenaes Filipinas）》，后來更被《塞亞布拉法典》與1966年的《葡萄牙民法典》繼受。

四、長期租借與永佃權(quán)掛鉤后所造成的理論困局

然而，必須注意的是，被1966年《葡萄牙民法典》所繼受的“永佃權(quán)”，與先前出現(xiàn)在葡萄牙法中的永佃權(quán)已經(jīng)具有了不同的意義。因為自從Thibaut在1801年出版了著名的《über dominium directum und utile》，指出該區(qū)分已經(jīng)被物權(quán)的類型化（即源于自物權(quán)與各種他物權(quán)區(qū)分）理論取代之后，這個原本就爭議重重的理論就更難找到立足之地。更為吊詭的是，1966年《葡萄牙民法典》更采納了Pandekten的編制體例以及物權(quán)概念。

葡萄牙人雖然早在16世紀中葉已經(jīng)開始聚居于澳門，但真正對澳門進行殖民式統(tǒng)治卻是1846年的事。正是在那個時代，葡萄牙制定了它第一部較全面的土地立法（即1856年8月21日的法律）；而在這部土地法制定以后不久，葡萄牙第一部具有現(xiàn)代意義的民法典（即1867年的《塞亞布拉法典》）就誕生了。

根據(jù)上文所述，現(xiàn)行澳門特別行政區(qū)土地法中的長期租借制度實際上會產(chǎn)生永佃權(quán)，而永佃權(quán)又會導(dǎo)致所謂的所有權(quán)割裂現(xiàn)象，即永佃權(quán)權(quán)利的取得人地位與所有權(quán)人相若。誠如馬光華（Gonalves Marques ）教授所言，這是“對所有權(quán)的割裂，此時并非只有一個所有權(quán)，而是有兩個” 。因此，筆者認為，《澳門特別行政區(qū)基本法》第7條對私有土地所作之規(guī)定，同樣也應(yīng)該適用于長期租借所設(shè)定之權(quán)利。這也是澳門特別行政區(qū)學(xué)術(shù)界及司法界一致贊同之觀點。

鑒于上述原因，長期租借制度將不會保留在土地法內(nèi)，但無礙過去通過該制度設(shè)定的土地權(quán)利會繼續(xù)適用原規(guī)定（即土地法的長期租借與民法典的永佃權(quán)制度）。只是究竟產(chǎn)生于中世紀的所有權(quán)割裂理論如何與取而代之的他物權(quán)理論融洽共存（或者根本就不應(yīng)該共存）卻是葡萄牙法學(xué)界一直以來都沒有清楚說明的問題。

On the Aforamento System in the Land Law of Macau

——from the perspective of Distinction between Dominium

Directum and Dominium Utile

TANG Xiao-qing

Abstract:

篇3

一、土地使用權(quán)的法律特征

土地使用權(quán)從法律層面釋義，是指土地使用者在法律允許范圍內(nèi)對土地享有占有、使用、收益與處分的權(quán)利，即依法取得利用土地的權(quán)限。使用土地的單位或個人，按法定程序辦理土地使用權(quán)的申請、登記、發(fā)證等手續(xù)后，享有法定的使用權(quán)利。使用人的權(quán)利因根據(jù)法律或合同規(guī)定產(chǎn)生，必須在法律或合同規(guī)定的范圍內(nèi)行使該權(quán)利。土地使用權(quán)的法律權(quán)能如下：（一）土地使用權(quán)的占有權(quán)能。包括土地使用權(quán)的劃撥、出讓、繼承。（二）土地使用權(quán)的使用權(quán)能。包括土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、企業(yè)的土地使用權(quán)能。（三）土地使用權(quán)的收益權(quán)能。包括土地上的孳息、土地使用權(quán)出讓金、租金。（四）土地使用權(quán)的處分權(quán)能。使用權(quán)的處分權(quán)能有別于所有權(quán)之處分權(quán)能，其范圍包括在出讓、轉(zhuǎn)讓合同有效期限內(nèi)所為之土地使用權(quán)的設(shè)定抵押權(quán)、設(shè)定質(zhì)權(quán)、設(shè)定典權(quán)、土地使用權(quán)的抵押證券化、土地使用權(quán)的信托制度、土地使用權(quán)的空間利用。土地使用權(quán)派生于土地所有權(quán)，具有物權(quán)特性。土地使用權(quán)具有如下的法律特征：

1.土地使用權(quán)是一種民事權(quán)利。使用權(quán)人依法對國有土地享有的占有、使用和收益，并排斥他人干涉的權(quán)利。這種權(quán)利內(nèi)容具有特定性，土地使用可分為一般使用和特定使用。一般使用是指人們共有的權(quán)利，只要沒有明文禁止，并且不損害土地使用權(quán)人利益，任何人有權(quán)使用該土地。例如，使用公路、道路作為通行之用。土地除一般使用外，還有因一定目的而使用，例如建設(shè)用地和生產(chǎn)用地必須依法辦理法定手續(xù)，取得該項權(quán)利后才能使用。故筆者認為，土地使用權(quán)可以分為因租賃關(guān)系取得，或以借貸合同方式取得；又土地使用權(quán)依據(jù)法律規(guī)定經(jīng)登記程序取得者，產(chǎn)生對抗第三人之效力，屬物權(quán)性質(zhì)的使用權(quán)，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含占有、使用、收益處分權(quán)能，所有人與使用人間的法律關(guān)系受物權(quán)法調(diào)整。故依其取得權(quán)利之態(tài)樣可知使用權(quán)為一種民事權(quán)利。

2.土地使用權(quán)具有物權(quán)特性。物權(quán)是指直接支配某特定物而享受其利益的權(quán)利，土地使用人依法取得使用權(quán)能，享有使用所創(chuàng)造的利益，所以土地使用權(quán)本質(zhì)上符合物權(quán)特性。土地使用權(quán)的價值需設(shè)定在他人所有權(quán)之上而實現(xiàn)，屬于民法中他物權(quán)性質(zhì)；又使用人取得該項權(quán)能的目的乃為體現(xiàn)土地的使用、收益內(nèi)容，此為用益物權(quán)性質(zhì)。故合法取得的國有土地占有、使用、收益權(quán)能，并受法律保護，任何單位或個人不得妨礙或侵犯，此乃具有排他性。（注：佟柔主編：《中國民法》，法律出版社1990年11月版，第271頁。）

3.土地使用權(quán)人是特定的主體。依據(jù)國有土地的分類分別規(guī)定不同使用者，如城市建設(shè)用地的土地使用權(quán)主體為國家機關(guān)、企業(yè)法人（包括全民所有制與集體所有制法人、中外合資企業(yè)、合作企業(yè)及外資企業(yè)法人）、事業(yè)單位等經(jīng)過批準的使用者。

4.土地使用權(quán)具有衍生性。所謂土地使用權(quán)的衍生性，是指使用權(quán)能來自他人所有權(quán)的分割。即指所有權(quán)人在不喪失所有，將所有權(quán)的一部分權(quán)能暫時或長久地讓渡與他人。衍生性又稱為從屬性，意指土地使用權(quán)的發(fā)生需要所有權(quán)人釋出土地使用權(quán)的意思，依照法律規(guī)定的程序，對特定相對人授予土地使用權(quán)的單方行為或者契約行為。例如，土地的有償出讓，土地使用權(quán)的從屬性乃表現(xiàn)在使用權(quán)人負有一定的義務(wù)。例如，合理利用土地的義務(wù)，不得任意改變土地用途的義務(wù)。

5.土地使用權(quán)雖為衍生權(quán)利但應(yīng)具有長期穩(wěn)定性質(zhì)。土地使用人基于一定利益使用土地時應(yīng)有永續(xù)經(jīng)營的計劃，因土地使用權(quán)源自土地所有權(quán)，要求使用人合理化管理利用國土，法律應(yīng)設(shè)定一個相當(dāng)長期的、穩(wěn)定的土地使用期限，如果使用期不長，使用權(quán)不穩(wěn)定，使用者必然產(chǎn)生投機行為，不利于土地使用的客觀要求。其次，法律規(guī)定土地使用權(quán)長期穩(wěn)定，外商或企業(yè)對土地進行長久生產(chǎn)資料或工業(yè)設(shè)施投資的意愿較高，以利國家經(jīng)濟發(fā)展。土地使用權(quán)期限太短容易產(chǎn)生下列缺點：（注：王衛(wèi)國著：《中國土地權(quán)利研究》，第146頁；樓建波：《房地產(chǎn)開發(fā)與交易中若干問題的法律探討》，載魏振瀛、王貴國主編：《市場經(jīng)濟與法律》，北京大學(xué)出版社1995年版，第146—150頁；趙紅梅著：《房地產(chǎn)法論》，中國政法大學(xué)出版社，第97—98頁。）（1）造成土地投資者利潤報酬低，影響土地使用權(quán)出讓價格和建筑物的市場交易價格；（2）土地使用年限若短于建筑物存在年限，造成建筑物所有人的產(chǎn)權(quán)喪失依附，土地所有人無償取得他人建筑物所有權(quán)，有違公平原則；（3）容易抑制用地人的投資積極性，不符合保護建筑物所有權(quán)以鼓勵建設(shè)投資的立法本意。

二、由土地使用權(quán)與其他物權(quán)的關(guān)系分析大陸土地使用權(quán)的法律性質(zhì)

然而究竟何為土地使用權(quán)？是一種債權(quán)或物權(quán)？這些問題在過去以國家單一所有權(quán)形成的財產(chǎn)法領(lǐng)域中，法學(xué)界對“物權(quán)”概念避而不談，1986年《民法通則》第5章以“財產(chǎn)所有權(quán)和財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”為名，仍未用“物權(quán)”一詞，造成物權(quán)的法律關(guān)系無法可依。如依據(jù)傳統(tǒng)物權(quán)法概念，土地乃是受物權(quán)法規(guī)范的重要對象之一，《民法通則》第80條規(guī)定，“國家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法由集體所有制單位使用，國家保護他的使用、收益的權(quán)利；使用單位有管理、保護、合理利用的義務(wù)。土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓?！睆臈l文內(nèi)容分析，除提到承認土地所有權(quán)外，很難確定“土地使用”是否為一種權(quán)利？基于這種法無明文的狀況，又其他國家的物權(quán)法沒有土地使用權(quán)的概念可為引鑒，大陸《物權(quán)法》尚未頒布之前，欲闡明土地使用的權(quán)能與相關(guān)法律關(guān)系時，學(xué)者考慮因土地使用權(quán)為具有中國大陸特色，為求結(jié)合各地實踐，應(yīng)從不同學(xué)科領(lǐng)域研究分析土地使用權(quán)的內(nèi)涵。民法學(xué)者借鑒與土地有關(guān)的立法，如《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》等部門法加以界定；亦有學(xué)者借鑒傳統(tǒng)物權(quán)法立法原則與物權(quán)體系理論闡述土地使用權(quán)法律性質(zhì)；而土地經(jīng)濟學(xué)者則以土地管理、利用與地租關(guān)系討論其目的與作用。學(xué)者有論《土地使用權(quán)》為地上權(quán)、自主物權(quán)、特殊的用益物權(quán)等觀點，筆者將土地使用權(quán)與傳統(tǒng)物權(quán)法中性質(zhì)相近的地上權(quán)觀念做一比較法方式的論證。

（一）土地使用權(quán)的土地法律關(guān)系

討論土地使用權(quán)法律性質(zhì)的同時，我們應(yīng)該明了土地法律關(guān)系的內(nèi)涵，因為土地使用權(quán)的法律規(guī)范是土地使用關(guān)系產(chǎn)生的前提。所謂土地法律關(guān)系是一種特殊類型的、具體的、由土地法律規(guī)范調(diào)整而具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的社會關(guān)系。土地公有制下，人們在土地法律關(guān)系的活動范圍比較窄，不可能如其他民事法律關(guān)系、經(jīng)濟法律關(guān)系，有較大的個人意志自由，不能任意與他人形成一定的法律關(guān)系，只能在土地法律規(guī)范允許范圍內(nèi)，按照自己的意志與他人結(jié)成某種土地法律關(guān)系，這種個人意志的屬

性是從屬于法律的屬性，如土地使用的法律關(guān)系受土地公有制、土地資源的有限性和后備資源不足等客觀狀況所制約，這是它不同于一般法律關(guān)系之處。土地法律關(guān)系的發(fā)生、變更和消滅都受國家控制的法律特征，（注：林增杰、沈守愚主編《土地法學(xué)》，第42—44頁。）土地使用權(quán)立法目的應(yīng)該實現(xiàn)國家統(tǒng)一管理全國土地的職能，以實現(xiàn)維護社會主義土地公有制，達到保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地的目的。從土地法律關(guān)系的特征分析，配合現(xiàn)階段相關(guān)的《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》與《城市房地產(chǎn)管理法》等規(guī)定，應(yīng)可明確土地使用權(quán)為土地法律關(guān)系一環(huán)，為特殊的土地物權(quán)類型，受物權(quán)法調(diào)整。

（二）從土地使用權(quán)與地上權(quán)的關(guān)系論其法律定位

土地使用權(quán)是指國家、公民或法人依法對國有土地占有、使用、收益與處分，并排斥他人干涉的權(quán)利。地上權(quán)概念來自羅馬法，公有土地不能出賣，國家和政府將其出租給市民建筑房屋，以獲得經(jīng)濟利益。故地上權(quán)指支付地租，利用他人的土地建筑房屋而使用的權(quán)利。兩者對于利用他人土地的形式極為相似，有人認為土地使用權(quán)就是傳統(tǒng)物權(quán)法上的地上權(quán)；有人認為土地使用權(quán)與地上權(quán)存在相當(dāng)大的差異，不能認為土地使用權(quán)就是地上權(quán)；亦有學(xué)者認為土地使用權(quán)的范圍較地上權(quán)廣泛，地上權(quán)不能涵蓋大陸土地使用權(quán)的法律特征。我們試圖先分析地上權(quán)的內(nèi)涵，歸納學(xué)者之間的意見，再提出結(jié)論。

羅馬法將地上權(quán)視為他物權(quán)，地上權(quán)有如下幾項特征：（1）地上權(quán)為使用他人土地的一種用益物權(quán)。（注：史尚寬著：《物權(quán)法論》第172頁。錢明星著：《物權(quán)法原理》第294頁。謝在全著：《民法物權(quán)論》第422頁。）因設(shè)定地上權(quán)，土地所有人所有權(quán)即受限制，所以又稱定限物權(quán)。地上權(quán)，究為使用他人土地為目的的權(quán)利？抑為欲在他人土地上有建筑物所有權(quán)而設(shè)的權(quán)利？歐洲各國視土地上定著物為土地的構(gòu)成部分，地上權(quán)為“地上物屬于土地原則”例外。認為地上權(quán)的性質(zhì)乃著重在地上定著物所有權(quán)，地上權(quán)為在他人土地上有附著物所有權(quán)而使用他人土地，是一種間接權(quán)利。（注：黃右昌著：《民法詮解》（物權(quán)編上冊）第231頁。反之，日本民法以其建物與基地乃是個別獨立的不動產(chǎn)，建筑物并不是土地之構(gòu)成部分，不為土地使用權(quán)所吸收，建筑物以外的工作物或竹木，若依有權(quán)限人之行為使附合于土地上時，亦不為土地使用權(quán)所吸收，其所有權(quán)仍屬該有權(quán)限人所有。）地上權(quán)不因工作物或竹木滅失而消滅，且地上權(quán)范圍不以建筑物或其他工作物等所占用土地為限，亦即周圍附屬地如房屋的庭院或空地等，如在設(shè)定范圍內(nèi)，亦存在地上權(quán)。（注：參考臺灣48年臺上字28號判例。）（2）地上權(quán)以有建筑物或其他工作物為目的的權(quán)利。地上權(quán)的使用人基于何種目的使用他人土地，各國立法例并不一致。羅馬法在土地私有制下，為保護房屋建筑物所有人權(quán)利為目的創(chuàng)設(shè)地上權(quán)制度，故地上權(quán)乃為有建筑物為目的而設(shè)定。（3）地上權(quán)人對其建筑物或其他工作物享有使用、收益、處分的權(quán)利。地上權(quán)人享有的權(quán)利包括使用收益權(quán)、相鄰權(quán)、部分處分權(quán)，（注：錢明星先生著：《物權(quán)法原理》，第301—303頁。謝在全著：《民法物權(quán)論（上冊）》第439—445頁。）其詳細內(nèi)容分述如下：①使用收益權(quán)。地上權(quán)人最重要的權(quán)利就是使用土地，使用權(quán)的范圍由當(dāng)事人以法律行為設(shè)定，使用人必須依其約定在登記的范圍內(nèi)利用之，例如土地使用合同約定地上權(quán)人使用權(quán)范圍及于土地之上下空間，但是當(dāng)事人可以約定其地上權(quán)以地下、地表或空中的一定范圍為限的利用。（注：臺灣學(xué)者通說，認為所謂“使用”應(yīng)從廣義解釋，包含收益之權(quán)利。地上權(quán)人自己不使用土地而將土地轉(zhuǎn)租他人收取租金，若當(dāng)事人間無反對約定或無將該項限制登記在案，這種租金收入仍為地上權(quán)人的使用權(quán)限。參考臺灣最高法院判例32年上字第124號判決。）②相鄰權(quán)。相鄰權(quán)系指不動產(chǎn)的相鄰各方因行使所有權(quán)或使用權(quán)而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。（注：王利明、郭明瑞、方流芳合著：《民法新論（下）》，第123頁的定義。）法律所規(guī)定相鄰關(guān)系旨在調(diào)和土地使用人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，故地上權(quán)人應(yīng)遵守該權(quán)利行使。依據(jù)《民法通則》規(guī)定相鄰關(guān)系種類主要有：（a）因土地、山嶺、森林、草原等自然資源的使用或所有而產(chǎn)生的相鄰關(guān)系。（b）因宅基地使用而產(chǎn)生的相鄰關(guān)系。（c）因用水、排水產(chǎn)生的相鄰關(guān)系。（d）因排污水產(chǎn)生的相鄰關(guān)系。（e）因通風(fēng)、采光而產(chǎn)生的相鄰關(guān)系。（f）因修建筑物發(fā)生的相鄰關(guān)系。（注：孫憲忠著：《國有土地使用權(quán)財產(chǎn)法論》第160—161頁。佟柔主編：《中國民法》，第294—297頁。劉心穩(wěn)主編《中國民法學(xué)研究述評》，中國政法大學(xué)出版社1996年12月版，第447頁。）臺灣民法第774條至795條規(guī)定所有權(quán)的相鄰關(guān)系，適用的對象限于所有人之間、地上權(quán)人之間、永佃權(quán)人之間、典權(quán)人之間以及該物權(quán)人與其土地所有人之間。包括鄰地損害防免相鄰關(guān)系（經(jīng)營土地上工業(yè)者預(yù)防損害發(fā)生、氣響侵入的禁止、地基建筑產(chǎn)生的損害預(yù)防、工作物的危險預(yù)防）、用水排水的相鄰關(guān)系、鄰地使用的相鄰關(guān)系（管線安設(shè)、鄰地通行）、越界建筑的相鄰關(guān)系。③權(quán)利處分權(quán)。地上權(quán)為獨立財產(chǎn)權(quán)，原則上地上權(quán)人能自由處分其權(quán)利。依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，地上權(quán)人在法定限制內(nèi)，對于劃撥的土地使用權(quán)可以行使轉(zhuǎn)讓、抵押、出租權(quán)利。參考臺灣民法第838條規(guī)定“地上權(quán)人，得將其權(quán)利讓與他人，但契約另有訂定或另有習(xí)慣者，不在此限?！雹苋〉玫厣衔锏慕?jīng)濟補償權(quán)。地上權(quán)人在土地上建造的建筑物、附著物或其他工作物，其所有權(quán)依法應(yīng)歸地上權(quán)人所有。⑤拋棄權(quán)。地上權(quán)人在法定允許條件下得本于財產(chǎn)權(quán)自由處分原則，享有拋棄權(quán)。但無償?shù)厣蠙?quán)與有支付地租的地上權(quán)，不得任意拋棄（參考臺灣民法第834與835條規(guī)定）。然拋棄權(quán)行使所產(chǎn)生地上物歸屬問題，如何解決，目前尚無明文規(guī)定，參考臺灣地區(qū)實務(wù)上《非公用土地設(shè)定地上權(quán)處理要點》規(guī)定，地上權(quán)存續(xù)期間50年屆滿后，地上物無償移轉(zhuǎn)為公有。這項規(guī)定產(chǎn)生一些社會問題，（注：鄭明安著：《國有土地使用權(quán)制度之研究》，第82頁。）所有權(quán)人在地上權(quán)屆滿前幾年，不愿意維護或整修，屆時政府收回的恐怕只是無剩余價值的地上物，尤其地上物是位于市區(qū)精華地段的住宅，很可能最后幾年地上權(quán)人不愿維護地上物，可能會采取以便宜價錢將房屋賣給低收入戶，原本等待政府救助的低收入戶們，在面臨無家可歸的情況下，政府如何采取強制措施將建物收回恐怕也是難題，對于這些衍生的社會問題都是未能妥善研擬其他配套措施所致。（4）地上權(quán)通常定期支付地租，然不以支付地租為必要，地租不是地上權(quán)的成立要件。因地上權(quán)的設(shè)定可以有償也可以無償，故支付地租與否不是成立地上權(quán)的要件。

（三）論地上權(quán)與土地使用權(quán)關(guān)系

地上權(quán)指在他人土地上有建筑物或其他工作物或竹木為目的，而使用其土地的權(quán)利。土地使用權(quán)指國有土地依法無償劃撥或有償出讓、轉(zhuǎn)讓給非所有人使用，使用人以有建筑物、附著物或工作物為目的，使用他人土地的一種財產(chǎn)權(quán)，這種權(quán)利基于所有權(quán)與使用權(quán)分離原則所生，與傳統(tǒng)地上權(quán)由所有權(quán)衍生出來的權(quán)利不同?！睹穹ㄍ▌t》中沒有使用“地上權(quán)”，也無明確規(guī)定“土地使用權(quán)”在法律上地位為何，造成《民法通則》與《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的“土地使用權(quán)”與《城鎮(zhèn)個人建造住宅管理法》的“宅基地使用權(quán)”概念混淆不清。土地使用權(quán)在各國的物權(quán)法中未列為物權(quán)種類，一般將認為“土地使用”是土地所有權(quán)部分權(quán)能的名詞表徵，從實踐情況上，出現(xiàn)不易區(qū)分是所有權(quán)能的“使用權(quán)能”，還是作為用益物權(quán)的“使用權(quán)”。（注：史浩明撰：《用益物權(quán)制度研究》，《江蘇社會科學(xué)》，1996年第6期，第14—17頁。）學(xué)者從使用權(quán)內(nèi)涵、司法實踐與通說見解等不同角度，討論土地使用這個抽象概念的法律地位與性質(zhì)，并厘清與地上權(quán)的關(guān)系。學(xué)者認為用“土地使用權(quán)”乃因其已經(jīng)沿用多時，其實該稱呼不具嚴謹性、一般性與科學(xué)性。故從學(xué)者們提出有關(guān)土地使用權(quán)性質(zhì)的文章，有多種不同的觀點，也影響日后制訂大陸物權(quán)法制度的論證。有的認為土地使用的權(quán)利應(yīng)稱為“房地產(chǎn)物權(quán)”，主張產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵已經(jīng)擴展至所有權(quán)范圍與財產(chǎn)他物權(quán)，指法律賦予人們對財產(chǎn)依法直接管理、支配并享受其利益，排斥他人干涉的權(quán)利，包括所有權(quán)以及從所有權(quán)中分離出來的相對獨立地役權(quán)、地上權(quán)（包括房地產(chǎn)使用權(quán)、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營權(quán)）、抵押權(quán)、典權(quán)、留置權(quán)、質(zhì)權(quán)等他物權(quán)。（注：林增杰、張紅合撰：《中國房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度》，《房地產(chǎn)論文集》，中國人民大學(xué)出版社1995年6月版，第131—139頁。金儉撰：《試論建立與完善我國房地產(chǎn)物權(quán)制度》，《南京社會科學(xué)》1996年第2期，第21頁。）有學(xué)者主張以用益物權(quán)包括“土地使用”概念，以傳統(tǒng)民法“地上權(quán)”為架構(gòu)，限縮使用權(quán)的內(nèi)容為國有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地使用權(quán)。（注：屈茂輝撰：《地上權(quán)若干理論問題研究》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，1995年月，第15頁。張雙根、張學(xué)哲合撰：《論我國土地物權(quán)制度》，《中國土地科學(xué)》第11卷第3期，1997年5月，第8頁。王蘭萍撰：《論我國土地使用權(quán)與用益物權(quán)》，《山東師大學(xué)報》，1997年2月，第29頁。）有學(xué)者認為法律規(guī)定沒有明確地上權(quán)這種物權(quán)形式，然其內(nèi)容承認地上權(quán)制度存在，但名稱上不需拘泥用地上權(quán)。（注：王美娟、楊幼敏合撰《土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的法律性質(zhì)和改革》。郭明瑞撰：《論土地使用權(quán)的幾個法律問題》，《中國民法經(jīng)濟法理論問題研究》，法律出版社1991年3月版。）有學(xué)者主張土地使用的概念就是地上權(quán)，認為土地使用權(quán)一般意義上是指法人、公民在國家、集體的土地上營造建筑物或種植林木，并取得該地上物所有權(quán)，土地所有權(quán)仍歸國家或集體所有，確認所有人與使用人間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也就是地上權(quán)的法律特征，應(yīng)將地上權(quán)制度做為一種物權(quán)在民法中做系統(tǒng)的規(guī)定。（注：錢明星著：《物權(quán)法原理》，第293—295頁。楊立新、尹艷合撰：《我國他物權(quán)制度的重新構(gòu)造》，《中國社會科學(xué)》1995年第3期，第87頁。）筆者僅將幾種代表性的看法分述如后作為參考。

1.土地使用權(quán)與地上權(quán)存在重大差異，主張以地上權(quán)涵蓋之。（注：此說者有，史浩明撰：《我國民法物權(quán)制度的完善立法》、《關(guān)于建立我國物權(quán)法物權(quán)體系的思考》，《青海社會科學(xué)》1994年第1期。《用益物權(quán)制度研究》，《江蘇社會科學(xué)》。崔建遠著：《我國物權(quán)法應(yīng)選取的結(jié)構(gòu)原則》，《法制與社會發(fā)展》（長春），1995年第3期。房紹坤、丁海湖、張洪偉合撰：《用益物權(quán)三論》，《中國法學(xué)》1996年第2期。）從《民法通則》與眾多的行政法規(guī)中并未明確地上權(quán)制度，但不容諱言，土地使用權(quán)與地上權(quán)有某些相近之處。然而大陸土地使用權(quán)因具有特定的社會意義和歷史條件，所以立法上不宜以地上權(quán)取代土地使用權(quán)的概念，二者之間存在一些差異，例如，兩者建立的基礎(chǔ)不同。地上權(quán)乃在土地私有制下發(fā)展出來使用他人土地之權(quán)，而土地使用權(quán)乃建立在國有土地上設(shè)立使用權(quán)能。又如地上權(quán)的目的與土地使用權(quán)不同。前者依據(jù)“地上物屬土地所有人”原則，地上權(quán)乃以在他人土地上有建筑物、其他工作物或竹木為目的，未明文設(shè)定范圍。土地使用權(quán)目前僅限于城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓，使用人用于對土地開發(fā)、利用與經(jīng)營，其范圍較地上權(quán)小。二者設(shè)定權(quán)利的社會作用不同。在大陸法系地上權(quán)設(shè)定乃為使用他人土地為目的，不具有實現(xiàn)土地民事流轉(zhuǎn)功能。土地使用權(quán)乃是土地使用制度由無償轉(zhuǎn)向有償使用改革的結(jié)果，為土地市場的對象可以產(chǎn)生流轉(zhuǎn)功能。（注：王衛(wèi)國著：《中國土地權(quán)利研究》，第150—151頁。）地上權(quán)人可以于無約定或無法律禁止情形自由拋棄或撤銷地上權(quán)。土地使用權(quán)人必須依照合同約定或法律規(guī)定使用土地，若土地使用人無故不經(jīng)營土地，國家主管機關(guān)可給予一定處罰直到無償收回為止。故法律規(guī)定的宅基地使用權(quán)、國有土地使用權(quán)、中外合資企業(yè)場地使用權(quán)，在性質(zhì)上都屬于地上權(quán)的內(nèi)容。筆者認為此說容易使人誤認地上權(quán)乃有別于長久使用的土地使用權(quán)內(nèi)容，而且地上權(quán)的發(fā)生是從土地私有的社會體制中發(fā)展出的，然大陸土地使用權(quán)乃為解決土地公有制下合理利用國家土地的用地構(gòu)想，是否可以地上權(quán)取代土地使用權(quán)殊值斟酌。

2.土地使用權(quán)與地上權(quán)范圍重疊，不宜另行規(guī)定地上權(quán)制度。（注：王利明著：《民商法理論與實踐》，《物權(quán)法中的重大疑難問題探討》，吉林人民出版社，1996年12月版，第368—370頁。陳小君撰：《論傳統(tǒng)民法中的用益物權(quán)及其現(xiàn)實意義》，《中南政法學(xué)院學(xué)報》，1995年第4期。）學(xué)者認為，土地使用權(quán)保護的客體較地上權(quán)廣，地上權(quán)限于土地本身，土地使用權(quán)包括草原、森林等自然資源的使用權(quán)利。另一方面根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定的土地使用權(quán)與地上權(quán)比較。使用人有權(quán)開發(fā)、利用城市土地，土地使用權(quán)也能依法在使用年限內(nèi)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租或用于其他經(jīng)濟效益。地上權(quán)人使用他人的土地，依法也可以抵押、出租，故其內(nèi)容與土地使用權(quán)極為相似，若在法律上另行規(guī)定地上權(quán)，容易造成重復(fù)。筆者認為，本說的結(jié)論乃保留歷史沿革，以土地使用權(quán)做為一個財產(chǎn)權(quán)，為獨立的物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利內(nèi)容，立法上應(yīng)可采納。

3.主張以用益物權(quán)（限制物權(quán)或他物權(quán)）為名，將地上權(quán)與土地使用權(quán)分別列為物權(quán)種類。（注：陳華彬撰：《我國民法物權(quán)立法的基本體系》，《河北法學(xué)》1991年第6期。劉士國主編：《中國民法要論》，遼寧大學(xué)出版社，1992年版，第298頁。）筆者認為發(fā)揮土地使用權(quán)的作用乃必須承認具有用益性質(zhì)，然地上權(quán)與土地使用權(quán)有部分重疊的內(nèi)涵，若同時并列為物權(quán)種類，容易產(chǎn)生適用的爭議，造成大陸物權(quán)種類過于龐雜。

篇4

工作目標：為滿足全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和重點工程建設(shè)項目用地需求，爭取土地利用計劃指標*畝，完成供地批復(fù)*畝，收繳土地出讓金*億元；深化經(jīng)營性用地清理工作，收回土地畝，補交土地出讓金*萬元；繼續(xù)加大解決農(nóng)村無房戶和困難戶宅基地問題工作力度，基本完成全區(qū)農(nóng)村無房戶和困難戶宅基地（平房）的審批工作；完成*平方公里的1：500城鎮(zhèn)地籍權(quán)屬調(diào)查、地籍測量工作；推進礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃實施，提高地礦行政管理和地質(zhì)災(zāi)害防治工作水平；強化國土資源執(zhí)法監(jiān)察，從嚴從快查處各類國土資源違法行為；加強基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和干部隊伍建設(shè)，保障全年各項工作任務(wù)圓滿完成。重點做好以下工作：

一、積極拓展發(fā)展空間，為全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供資源保障

（一）通過土地利用總體規(guī)劃修編，拓展發(fā)展空間。要在完成全區(qū)1：1萬土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，積極開展規(guī)劃實施評價、基礎(chǔ)調(diào)查、資料收集、課題研究等土地利用總體規(guī)劃修編的前期工作，結(jié)合“四查清、四對照”（即查清規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總量，與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標對照檢查；查清閑置土地和低效用地數(shù)量，與規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標對照檢查；查清耕地和基本農(nóng)田保有量，與規(guī)劃保護目標對照檢查；查清違法用地數(shù)量和處理情況，與違法用地的處理要求對照檢查）工作的要求，實現(xiàn)我區(qū)土地利用總體規(guī)劃與“十一五”規(guī)劃及其他專業(yè)規(guī)劃的銜接與配套。

（二）通過爭取用地指標，拓展發(fā)展空間。為切實保障全區(qū)建設(shè)用地，緩解土地供需矛盾，要依靠項目爭取用地指標，通過與區(qū)發(fā)展改革局、區(qū)招商局及各街道的緊密聯(lián)系，確保招商引資項目的順利落戶；要依靠項目質(zhì)量積極爭取用地指標，通過嚴格用地標準，重點落實好*拓展區(qū)、*組團概念性規(guī)劃區(qū)域的用地；要結(jié)合全區(qū)城市化改造和宅基地問題爭取用地指標，通過落實人員、保障經(jīng)費，積極主動地協(xié)調(diào)市、省、國土部，切實加大農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收報件審批工作的爭取力度。

（三）通過盤活挖潛，節(jié)約集約用地，拓展發(fā)展空間。為促進節(jié)約集約用地，要繼續(xù)做好閑置土地清理工作，嚴禁“曬地”，對于閑置土地要依法處理，并通過加強與建設(shè)、規(guī)劃等單位協(xié)調(diào)，貫徹“布局集中、用地集約和產(chǎn)業(yè)集聚”的原則，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)依法轉(zhuǎn)讓或出租閑置廠房，使現(xiàn)有土地能夠充分、合理、有序地利用；要嚴格用地標準，通過制定*區(qū)土地集約利用控制指標和*區(qū)工業(yè)建設(shè)項目用地控制指標，明確限定建設(shè)用地的投資強度、容積率、建筑系數(shù)，嚴把項目的預(yù)審、用地審批、供地關(guān)，進一步提高土地集約利用程度。

二、加大市場配置土地資源力度，創(chuàng)造規(guī)范有序的用地環(huán)境

（一）做好各類重點建設(shè)項目供地。要扎實圍繞項目建設(shè)用地，搞好供地服務(wù)，提前介入做好相關(guān)工作，優(yōu)先保證市、區(qū)重點急需建設(shè)項目、高科技大項目和符合國家產(chǎn)業(yè)政策且投入產(chǎn)出率高的科技型、節(jié)能型、生態(tài)環(huán)保型項目用地。

（二）擴大土地使用權(quán)出讓范圍。嚴格執(zhí)行《劃撥用地目錄》，從嚴控制劃撥供地范圍，通過全面推行土地有償使用，全面落實經(jīng)營性土地使用權(quán)招標、拍賣、掛牌出讓制度。積極探索工業(yè)用地市場配置機制，研究探討工業(yè)用地等非經(jīng)營性用地以招標、拍賣、掛牌方式出讓，提高土地的市場配置化比例。

（三）進一步規(guī)范劃撥土地決定書和土地出讓合同。要完善劃撥土地決定書，完善土地出讓合同條款內(nèi)容，將土地用途、容積率等使用條件的約定和工業(yè)項目用地投資強度、開發(fā)進度等控制性要求納入土地出讓合同，做到嚴格按土地劃撥決定書、土地出讓合同和補充協(xié)議的約定，依法供地。

（四）加強建設(shè)用地批后管理。要強化項目竣工的復(fù)核驗收工作，對未達到土地出讓合同或劃撥決定書確定的用地控制指標和其它相關(guān)條款的，必須按照合同約定或決定書規(guī)定的相關(guān)條款追究土地使用者違約責(zé)任。

三、強化工作措施，不斷深化經(jīng)營性用地清理工作

（一）對需要辦理退款補償和需要補交差價完善手續(xù)的經(jīng)營性用地，要逐宗進行清理并形成報告，提出進一步處理的建議，為區(qū)政府決策提供依據(jù)；要妥善處理經(jīng)營性用地清理工作中出現(xiàn)的各類矛盾和問題，積極爭取上級業(yè)務(wù)部門支持和相關(guān)單位配合。

（二）對國土資源部查處的土地逐宗落實有關(guān)處理情況，形成工作報告，上報國土資源部；對*旅游度假村開發(fā)建設(shè)指揮部所簽訂的*宗土地合同（協(xié)議），要依法提出清理意見。

四、強化礦產(chǎn)資源管理，做好地質(zhì)災(zāi)害防治工作

（一）全面展開整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作。要按照上級關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作的部署和要求，加大巡查力度，對各類違法勘查開采礦產(chǎn)資源行為及時進行排查和清理，予以有效打擊，防止非法采石現(xiàn)象蔓延擴張。

（二）切實抓好地質(zhì)災(zāi)害防治工作。要繼續(xù)對已列入20*年區(qū)財力投資計劃的工程加強督促管理，保質(zhì)保量完成地質(zhì)災(zāi)害點的施工建設(shè)；同時要協(xié)調(diào)2009年區(qū)財力投資地質(zhì)災(zāi)害防治工程項目的立項及實施，有效防范地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，力爭使災(zāi)害造成的損失降到最低。要加強和完善2009年汛期地質(zhì)災(zāi)害防治值班制度、汛期巡查制度，及時處理險情。

五、嚴格國土資源執(zhí)法監(jiān)察，全面推進依法行政

（一）加大土地違法案件的查處力度。要全面落實執(zhí)法監(jiān)察動態(tài)巡查責(zé)任制，重點加強基本農(nóng)田保護區(qū)、風(fēng)景保護區(qū)及濱海大道等主要交通沿線兩側(cè)動態(tài)巡查力度，結(jié)合全區(qū)宅基地審批工作，會同區(qū)綜合執(zhí)法局等相關(guān)部門依法查處各類違法占地行為，發(fā)現(xiàn)苗頭，及時查處，做到發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，違法行為立案查處率、結(jié)案率達到95%以上。

（二）加大土地工作力度。要以省委、省政府局在我市召開“局長帶案下訪”工作經(jīng)驗交流現(xiàn)場會為契機，認真落實工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、排查預(yù)報、領(lǐng)導(dǎo)帶案下訪、情況通報等制度，確保案件尤其是上級督辦案件件件有落實，事事有答復(fù)，努力遏制“三訪”（即集體上訪、越級上訪、赴京上訪）案件，有效預(yù)防和妥善處置，維護社會穩(wěn)定。

六、繼續(xù)推進基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)，促進國土工作全面發(fā)展

（一）抓好宅基地審批和查驗工作。一方面要繼續(xù)加大解決農(nóng)村無房戶和困難戶宅基地問題工作力度，基本完成全區(qū)農(nóng)村無房戶和困難戶宅基地（平房）的審批工作。宅基地審批過程中嚴格執(zhí)行“兩公示、三到場”制度，確保宅基地審批的公開、公正和公平。同時，要做好與宅基地相關(guān)土地法律法規(guī)和有關(guān)政策的宣傳工作，要通過利用新聞媒體、制作宣傳標語、召開土地工作座談會等形式向社區(qū)干部和群眾廣泛宣傳我國土地法律法規(guī)政策，以及我區(qū)在土地管理、土地利用開發(fā)等方面的現(xiàn)狀和相關(guān)政策，使土地法律意識逐步深入人心，積極營造廣大干部群眾依法自覺用地的良好氛圍。另一方面要在全區(qū)范圍內(nèi)開展宅基地集體土地建設(shè)用地使用證查驗工作。結(jié)合1：500城鎮(zhèn)地籍調(diào)查進一步摸清全區(qū)土地權(quán)屬，按照宅基地集體土地建設(shè)用地使用證查驗工作實施意見的要求，準確把握政策界限，對于工作的復(fù)雜性、特殊性、長期性要做好充分的準備，積極應(yīng)對工作中可能出現(xiàn)的各種問題，確保查驗工作的穩(wěn)步扎實推進。

（二）加快地籍信息系統(tǒng)建設(shè)。按照市局的工作進度要求，遵循統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃的原則，積極推進地籍管理信息系統(tǒng)建設(shè)，并探討研究實現(xiàn)逐步聯(lián)網(wǎng)，對窗口收文、地籍調(diào)查、申請審批、資料檢索等各個程序和環(huán)節(jié)實行規(guī)范化、程序化管理，不斷提高工作效率和管理水平。

（三）嚴格土地登記。按照省廳《創(chuàng)建“省級地籍管理建設(shè)規(guī)范化單位”實施辦法（試行）》的要求，逐條落實《地籍管理規(guī)范化建設(shè)內(nèi)容和標準》中十個大項、89條細則的規(guī)定，開展好土地登記發(fā)證的規(guī)范化工作，統(tǒng)一規(guī)范土地登記標準，把握登記發(fā)證服務(wù)承諾時限，提高登記發(fā)證的準確性，妥善處理權(quán)屬糾紛。

（四）抓好1：500城鎮(zhèn)地籍調(diào)查工作。要按照市局關(guān)于城鎮(zhèn)地籍調(diào)查工作的統(tǒng)一要求和部署，組織各測繪單位完成60平方公里的權(quán)屬調(diào)查和地籍測量工作任務(wù)，進一步摸清調(diào)查宗地的權(quán)屬、界線、面積、用途和位置等情況，同時要做好后期的地籍測量數(shù)據(jù)整理及城鎮(zhèn)地籍管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，確保工作成果達到上級部門的檢查驗收標準。

（五）加強土地檔案管理。要在上半年完成分散在各街道及其它相關(guān)部門的土地檔案的移交工作，并在全區(qū)土地檔案統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，對每宗土地檔案實行規(guī)卷整理，使其準確全面地反映土地審批、登記的來龍去脈，進一步提高檔案管理水平。

七、以國土資源管理體制改革為契機，著力建設(shè)一支政治堅定、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過硬的干部隊伍

（一）完善國土資源管理機構(gòu)。根據(jù)省、市關(guān)于國土資源管理體制改革的要求，完善土地儲備職能，加強對儲備土地的管理。同時，要強化土地測繪中心工作職能，切實擔(dān)負起對全區(qū)測繪行業(yè)監(jiān)督管理的職責(zé)。

（二）狠抓基層國土所建設(shè)。按照國土資源部關(guān)于深入開展“完善體制、提高素質(zhì)年”活動的要求，將基層國土所建設(shè)作為全局組織建設(shè)的重點，立足實際，著眼長遠，抓基層，打基礎(chǔ)，學(xué)習(xí)和借鑒*市基層國土所建設(shè)的先進經(jīng)驗和做法，在資金投入、建章立制、人員培訓(xùn)等方面加大力度，提高各國土所的規(guī)范化水平。

篇5

關(guān)鍵詞：土地測繪；土地開發(fā)管理；應(yīng)用

中圖分類號：P2 文獻標識碼：A

1 概述

隨著國家綜合實力的增強，經(jīng)濟水平的提高，國家土地開發(fā)持續(xù)進行，土地資源的稀缺性，導(dǎo)致土地資源供不應(yīng)求，供求矛盾日趨尖銳，為此土地開發(fā)管理不斷提高，進而實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。土地測繪是一門發(fā)展迅速的科學(xué)技術(shù)，在土地開發(fā)管理中受到了良好的評價和應(yīng)用。為土地資源的開發(fā)和利用提供了良好的技術(shù)支撐。

2 土地測繪對土地開發(fā)管理的影響

土地測繪技術(shù)的不斷發(fā)展，提高了土地開發(fā)管理的水平，促進了土地資源的持續(xù)和合理利用，在土地開發(fā)管理的應(yīng)用領(lǐng)域中土地測繪技術(shù)的信息化成為了其應(yīng)用的最高形式，為土地的開發(fā)管理創(chuàng)造了定量、定性以及可視化的工作條件。土地測繪的信息化（全球定位系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)和遙感技術(shù)等在土地開發(fā)管理中的應(yīng)用）提高了土地開發(fā)管理的水平，還系統(tǒng)地輔的解決了土地開發(fā)管理中出現(xiàn)的問題，促進了土地方面的科學(xué)決策，保證了土地開發(fā)管理的工作質(zhì)量，促進了土地管理部門公正、公平的執(zhí)法。緩解了土地的供需矛盾。促進了土地的開發(fā)與管理，提高了國土資源開發(fā)管理工作的效率。

3 土地測繪技術(shù)在土地開發(fā)管理中的具體要求

3.1 測圖比例尺的合理確定

測繪工作的首要要求就是確定合理的測圖比例尺，保證測繪工作的準確性和合理性，確保測繪工作的質(zhì)量。對于起伏大、地勢崎嶇、無法通視的地區(qū)，應(yīng)該布置高程網(wǎng)點，測試高程點間距最好不應(yīng)該大于米；而對于地形相對起伏小、地勢相對平坦的地區(qū)，通常情況下應(yīng)該以米為網(wǎng)格間距測試，以便滿足多部門的使用要求。

3.2 提高對關(guān)鍵點測量的精確度

本文所謂的關(guān)鍵點主要包括高程趨勢變化點、標高，窯等比高及量注面積和坎腳、坎頂線的位置等信息。在進行測繪時，應(yīng)該充分具體地全面考慮上述元素。另外，測繪圖上應(yīng)該反映居民點、農(nóng)田、園地、溝渠等信息外，還應(yīng)該反映舊城改造和舊村復(fù)墾地區(qū)的林地樹木種類和面積以及居民住房面積、人口密度、建筑面積等信息。完成測繪以后應(yīng)該用標石標注坐標和高程，為后續(xù)工程項目的實施提供基礎(chǔ)。

4 土地測繪在土地開發(fā)管理中的應(yīng)用

隨著信息時代的到來以及信息化水平的提高，我國的土地開發(fā)管理也逐漸的邁向了信息化的道路，通過信息化來促進土地資源開發(fā)與管理的技術(shù)變革。因此，土地測繪在土地開發(fā)管理中的應(yīng)用主要體現(xiàn)在土地測繪的信息化，土地測繪的信息化主要就是指信息化測繪技術(shù)的應(yīng)用。

4.1 地理信息系統(tǒng)（GIS）的應(yīng)用

地理信息系統(tǒng)在土地開發(fā)與管理中，最初的應(yīng)用領(lǐng)域就是建立土地信息系統(tǒng)（LIS）。土地信息系統(tǒng)主要包括土地管理、土地數(shù)據(jù)庫的管理和規(guī)劃等。因此，建立土地信息系統(tǒng)的最好平臺就是地理信息系統(tǒng)。土地信息系統(tǒng)的目標就是通過完成土地的實地調(diào)查、詳細登記、系統(tǒng)的統(tǒng)計和客觀評價，為地籍管理提供定量信息，便于土地法律咨詢。尤其是針對城鄉(xiāng)土地管理，建立了城鎮(zhèn)地籍管理信息系統(tǒng)、鄉(xiāng)村地籍管理系統(tǒng)等。關(guān)于土地評價，通過土地信息系統(tǒng)，可以對土地進行資源清查、適宜性評價、生產(chǎn)潛力評價和承載力分析。還有利于進行土地總體規(guī)劃，為國家作出土地政策進行科學(xué)決策，提供科學(xué)基礎(chǔ)。

4.2 全球定位系統(tǒng)（GPS）的應(yīng)用

全球定位系統(tǒng)技術(shù)的出現(xiàn)，可以更加快速和準確的測定各個控制點的坐標。全球地位系統(tǒng)可以快速的、高精度的相對定位測量各種控制點，不需要點間通視，提高了定位的精度和方位，該技術(shù)精度可以達到cm級，該技術(shù)可以進行控制測量地形測圖中的控制點、界址點的測量和地籍測量中控制點的測量。極大的促進了管理數(shù)據(jù)的采集和監(jiān)管，該技術(shù)的監(jiān)測的速度和精度，節(jié)約了時間和勞力，從而保證了土地開發(fā)管理系統(tǒng)的時效性和精確度。

4.3 遙感（RS）技術(shù)的應(yīng)用

土地開發(fā)管理中遙感技術(shù)主要應(yīng)用于對土地資源的調(diào)查和監(jiān)測。遙感技術(shù)的不斷改善和提高，促使大量的高分辨率的遙感數(shù)據(jù)持續(xù)出現(xiàn)，在土地調(diào)查、土地利用的動態(tài)監(jiān)測以及土地利用的現(xiàn)狀調(diào)查等實踐中受到了廣泛的應(yīng)用，不同的分辨率數(shù)據(jù)都分別在不同的土地調(diào)查中產(chǎn)生重要影響。遙感技術(shù)的不斷進步，改善了土地開發(fā)管理的工作，提高了對土地資源開發(fā)與管理的水平，促進了土地資源的合理和持續(xù)利用。

4.4 “3S”技術(shù)的結(jié)合在土地管理中的應(yīng)用

本文“3S”技術(shù)指的是地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)和遙感3大信息系統(tǒng)的技術(shù)。土地開發(fā)管理的信息化中最為關(guān)鍵的就是3大信息系統(tǒng)的結(jié)合應(yīng)用。隨著土地開發(fā)管理工作的不斷發(fā)展和完善，3大信息系統(tǒng)的結(jié)合應(yīng)用也成為了當(dāng)前信息化時代的趨勢所在，成為了土地開發(fā)管理工作的核心部分。當(dāng)前技術(shù)條件下，“3S”技術(shù)主要以全球定位系統(tǒng)為數(shù)據(jù)源，把野外拍攝的遙感影像作為參照，通過地理信息系統(tǒng)這個平臺在計算機中準確的繪制出圖形，然后再針對各地情況進行標注，最終完成對土地資源的調(diào)查。3大信息系統(tǒng)的結(jié)合應(yīng)用，不僅可以極大地提高土地管理工作的效率，而且還可以不浪費人力、財力和物力等資源，促進資源的有效利用，提高了土地資源開發(fā)管理的系統(tǒng)化、信息化和規(guī)范化。

參考文獻

篇6

一、土地執(zhí)法難的表現(xiàn)

1、發(fā)現(xiàn)和掌握土地違法行為及其動向難。由于我國土地執(zhí)法工作起步較晚，執(zhí)法力量薄弱，加上缺乏先進的監(jiān)察手段，沒有形成有效的土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，面對土地違法活動涉及面廣，案發(fā)范圍大的嚴峻形勢，土地管理部門往往處于信息不靈，反饋不到位，無法對土地違法活動實行有效監(jiān)視和控制的被動局面，造成土地違法行為發(fā)現(xiàn)和掌握極其困難。

2、防范和制止土地違法活動困難重重。在現(xiàn)實生活中，資源性土地違法活動與資產(chǎn)性土地違法活動兩者并存，且難以有效防范和制止。資源性土地違法活動包括非法占用土地、破壞耕地等，其季節(jié)性強，違法時間集中，實施和完成土地違法行為速度快，有時甚至多起違法行為同時進行。資產(chǎn)性土地違法活動包括低價出讓、非法倒賣、轉(zhuǎn)讓土地等，其違法手段較為隱蔽，社會違害隱形、長期，并且共同違法案件占較大比例，甚至違法者訂立共守同盟，共同分享違法所得等。由于缺乏完整的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)和土地違法信息反饋系統(tǒng)，使土地管理部門對土地違法活動無法進行有效防范和控制，特別是發(fā)生在土地市場流通領(lǐng)域的資產(chǎn)性土地違法活動的查處，更是“心有余而力不足”。

3、對土地違法案件的調(diào)查取證、處罰和執(zhí)罰極其艱難。由于土地管理法律法規(guī)對土地違法行為的行政處罰極為嚴厲，輕則“罰款”，重則“限期拆除或者沒收在非法占用的土地上所建的構(gòu)筑物和其它設(shè)施”，以至“追究當(dāng)事人刑事責(zé)任”等，因此，對于土地違法者來說，他們面臨的行政處罰將導(dǎo)致付出慘重的代價甚至傾家蕩產(chǎn)，更有甚者，要追究違法者的刑事責(zé)任，對一些違法單位的主要負責(zé)人而言，除此之外，還要面臨丟“烏紗帽”的危險。在這種情況下，土地違法者總是采用一切方式對抗，阻撓土地違法案件的調(diào)查取證和處罰，拒不執(zhí)行土地管理部門的行政處罰決定，使土地執(zhí)法執(zhí)罰“寸步唯堅”。

二、土地執(zhí)法難的原因探析

1、傳統(tǒng)歷史原因。幾十年傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下土地管理的弊端，以其歷史車輪的特有慣性，對人們的心理和行為所產(chǎn)生的不良影響至今遠未消失，從當(dāng)前土地管理部門查處的許多土地違法案件和開展土地執(zhí)法工作所面臨的困難中，我們都不難看出這種不良影響的歷史烙印。

2、思想意識原因。首先，長期以來，“地大物博”觀念在人們的思想中根深蒂固，“人均耕地資源貧乏”的土地國情沒能深入人心，造成節(jié)約用地、依法用地的意識淡薄。其次，某些不法分子為了滿足個人私欲，從事土地違法活動，并千方百計對抗、阻撓土地執(zhí)法工作，企圖逃避法律的制裁。再次，社會團體、人民群眾土地法律意識不強，直接影響土地執(zhí)法工作的順利開展?，F(xiàn)實生活中，因土地“法盲”而進行土地違法活動時有發(fā)生，同時，某些手中掌握一定權(quán)力、身居一定職位的人存在“權(quán)比法大”心理，造成“以權(quán)壓法”、“以言代法”和“越權(quán)審批”等現(xiàn)象屢見不鮮，從而增加了土地執(zhí)法的難度。

3、土地管理部門獨立執(zhí)法的局限性嚴重困擾著依法行政。《土地管理法》賦予土地管理部門獨立執(zhí)法的權(quán)限十分有限，還需要公安、法院等部門的積極配合，才能保證土地管理法律法規(guī)得到全面貫徹實施，這就給土地管理部門開展土地執(zhí)法造成許多困難。根據(jù)《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，“對在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設(shè)施，違法單位和個人必須立即停止施工，自行拆除，對繼續(xù)施工的，作為處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止”，但沒有明確采取何種措施制止。同時規(guī)定，對已生效的處罰決定，土地違法者拒不履行的，必須由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。從現(xiàn)實看，法院因執(zhí)行的力量有限或者其他原因，造成許多行政處罰決定未能及時予以強制執(zhí)行，在一定程度上削弱上行政執(zhí)法的權(quán)威。因此，土地管理部門獨立執(zhí)法所受到的局限本身就成為土地執(zhí)法中的一個難題。

三、解決土地執(zhí)法難的對策思路

1、大力宣傳土地法律、法規(guī)，提高廣大干部和群眾的土地法律意識，創(chuàng)造有利于土地執(zhí)法的社會氛圍。必須采取各種方式，利用一切可以利用的機會，充分調(diào)動社會各界組織和團體，開展多層次的土地法規(guī)宣傳活動，加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的土地法制宣傳教育，促使全體社會成員對土地國情國策國法形成正確的認識，從而自覺地支持和配合土地執(zhí)法工作。

2、建立一支素質(zhì)優(yōu)良的土地執(zhí)法隊伍，全面提高其對土地違法活動的快速反應(yīng)能力和遏制能力?！巴椒ú荒芤宰孕小?，沒有優(yōu)良的執(zhí)法隊伍，就無法保證土地管理法律法規(guī)的順利執(zhí)行和土地管理職能的全面到位。因此，建立一支政治素質(zhì)良好和業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬的土地執(zhí)法隊伍，是解決土地執(zhí)法難的關(guān)鍵。實踐證明，土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍從無到有，從弱到強的成長過程，也是當(dāng)?shù)剡`法活動由多到少，由雜亂到規(guī)范的過程，是土地執(zhí)法活動從被動到主動轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

3、掌握大量、詳實的土地違法信息，形成控制土地違法的正確決策，是指導(dǎo)土地執(zhí)法工作順利開展的基礎(chǔ)。只有廣泛收集和掌握大量的土地違法信息，進行綜合分析和判斷，才能作為控制土地違法的正確決策，科學(xué)地指導(dǎo)土地執(zhí)法活動，從決策上解決土地執(zhí)法難的問題。要通過受理群眾來信來訪，深入扎實地開展巡回檢查掌握土地違法信息；通過查處土地違法案件，與土地違法者接觸，掌握土地違法行為的實施過程和違法者心理信息；通過不斷收集新聞報道和各級部門移交的違法案件掌握土地違法活動信息；通過跟蹤檢查掌握土地違法活動動向信息，等等。在科學(xué)分析這些信息的基礎(chǔ)上，大膽決策，從源頭上預(yù)防和控制違法案件的發(fā)生。

篇7

省政府決定在嘉興市召開全省土地執(zhí)法監(jiān)察暨土地整理開發(fā)工作會議，主要有兩個目的：一是總結(jié)全省土地執(zhí)法監(jiān)察工作情況，進一步加大全省土地執(zhí)法監(jiān)察工作力度，鞏固土地市場治理整頓成果；二是總結(jié)表彰全省耕地保護目標責(zé)任制考核先進單位，進一步推進土地整理和圍墾造地工作，確保完成省政府下達的標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，為我省經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

昨天，大家參觀了海寧市的海涂圍墾、秀洲區(qū)的土地整理和嘉善縣的村莊整治項目現(xiàn)場，會議還印發(fā)了海寧、嘉善、安吉、溫嶺、嵊州等5個書面典型材料，這些現(xiàn)場和典型材料都很好，希望大家認真學(xué)習(xí)借鑒。剛才對**年度全省耕地保護目標責(zé)任制考核先進單位進行了表彰，等一下，省檢察院、省監(jiān)察廳的領(lǐng)導(dǎo)還要發(fā)言，省委常委、常務(wù)副省長章猛進同志要作重要講話，我們一定要認真貫徹落實。

下面，我講三個問題，供同志們參考。

一、通報近二年來查處的典型土地違法案件（材料另發(fā)）

二、認清形勢,依法履職,進一步加強土地執(zhí)法監(jiān)察工作

（一）近年來我省土地執(zhí)法監(jiān)察工作的主要成效。

土地市場秩序治理整頓以來，全省各級國土資源部門按照中央和省委、省政府的統(tǒng)一部署和要求，在相關(guān)部門的大力支持配合下，嚴格執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)，深入治理整頓土地市場，取得了明顯的成效。

一是嚴肅查處了一批土地違法案件，土地市場秩序明顯改觀。據(jù)統(tǒng)計，**年至今年上半年，全省國土資源部門共查處土地違法案件2.5萬件，面積13.82萬畝，其中耕地8.96萬畝，沒收建筑物2600萬平方米，拆除建筑物750萬平方米，罰沒款8.32億元，收回土地3.9萬畝。對181名違法案件的責(zé)任人員給予黨紀政紀處分，有46人受到刑事處罰。

二是認真抓好執(zhí)法巡查工作，防范了一些土地違法行為的發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，**年和**年，全省巡查發(fā)現(xiàn)土地違法行為3.54萬起，涉及土地面積14.04萬畝，其中耕地7.16萬畝。及時制止了3.31萬起違法用地，挽回經(jīng)濟損失8.02億元。

三是努力做好土地工作，維護人民群眾切身利益，維護社會穩(wěn)定。嚴格按照國務(wù)院新《條例》的要求，進一步暢通渠道，規(guī)范工作行為，努力把群眾土地化解在基層，解決在當(dāng)?shù)?。通過扎實工作，我省土地量已開始下降。今年上半年，全省國土資源系統(tǒng)共受理土地12576件，比去年同期增幅下降了30%，到國土資源部的量下降了41%，重復(fù)信、重復(fù)訪、集體訪均有不同程度下降。對征用農(nóng)民集體土地補償與安置專項清理中發(fā)現(xiàn)拖欠的4.53億元征地補償費，已于**年底全部歸還到位。

四是開展了非法買賣農(nóng)村集體土地專項整治，有力地打擊了土地違法行為。全省共查處非法買賣農(nóng)村集體土地3011件，拆除違法建筑57萬平方米，沒收違法建筑108萬平方米，罰沒款7120萬元，維護了人民群眾的合法權(quán)益。今年，我廳會同省紀委、監(jiān)察廳、農(nóng)業(yè)廳在全省范圍內(nèi)繼續(xù)開展了村官非法買賣農(nóng)村集體土地的專項執(zhí)法檢查。

五是鍛煉了執(zhí)法監(jiān)察隊伍，維護了土地法律法規(guī)的尊嚴。近幾年來，我省執(zhí)法監(jiān)察隊伍承擔(dān)了土地市場治理整頓的大量工作，不辭辛苦，任勞任怨，頂住壓力，勇挑重擔(dān)，較好地完成了各項任務(wù)。隊伍素質(zhì)在工作磨煉中得到提高，執(zhí)法工作制度、工作程序也在實踐中不斷完善。同時，通過積極參與市場治理整頓和宏觀調(diào)控，查處違法案件的力度明顯加大，查處的效果逐步提高，少數(shù)違法違紀的黨員干部受到黨紀政紀處分，甚至被追究刑事責(zé)任，以案件查處樹立了國土資源部門的執(zhí)法權(quán)威，維護了土地法律法規(guī)的尊嚴。

（二）當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)察工作面臨的形勢和存在的主要問題。

雖然我省土地執(zhí)法監(jiān)察工作取得了一定的成績，但是形勢不容樂觀，土地違法案件依然居高不下，土地增量雖有下降，但總量依然很大，甚至出現(xiàn)一些。土地執(zhí)法監(jiān)察工作確實還面臨著比較嚴峻的形勢和問題。

1、地方政府成為違法用地和違法征收征用土地的主體。從近幾年土地執(zhí)法情況來看，土地違法的突出問題是地方政府違法，多數(shù)性質(zhì)嚴重的違法行為，幾乎都直接或間接與地方政府有一定關(guān)系。據(jù)我廳最近調(diào)查，全省**年至今年6月底1428個國家、省、市重點項目中，有違法用地的項目202個，占重點項目總數(shù)的14.15%，違法用地面積10.97萬畝，其中耕地6.79萬畝（基本農(nóng)田2.85萬畝）。1999年新《土地管理法》實施以來，國土資源部門查處的土地違法案件中，屬政府和法人違法用地的面積占查處總面積的70%以上。土地管理法律法規(guī)對征收征用土地有嚴格的規(guī)定，但有的地方政府違反規(guī)定，擅自大量“協(xié)議征收”農(nóng)村集體土地。據(jù)統(tǒng)計，**年以來，全省市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各類開發(fā)區(qū)擅自“協(xié)議征收”土地63.5萬畝，已占用20萬畝，已支付征地款251億元，嚴重違反土地管理法律法規(guī)，損害了農(nóng)民的利益，同時，政府自身也背上了沉重的債務(wù)。政府土地違法往往冠以“發(fā)展經(jīng)濟”的帽子，即所謂的因公違法，而且違法用地面積大，有的甚至大量占用基本農(nóng)田，造成土地違法案件處理難到位、執(zhí)行難到位。從省國土資源廳等六部門近期組織的土地出讓金收繳使用情況檢查看，**年—**年，全省拖欠減免土地出讓金128.42億元，違規(guī)使用土地出讓金22.73億元。

2、因違法用地和違法征收征用土地引發(fā)的成為影響當(dāng)前社會穩(wěn)定的突出問題。我省土地量在國土資源部的排名長期名列前茅。最近，國家局又專門通報了我省43件土地問題，這些問題大部分是因征收征用土地引起的。今年上半年，全省各級國土資源部門共受理群眾來信9501件，來訪3418批次、8323人次，總量仍然在高位上運行，尤其是重復(fù)率較高，結(jié)案率較低。今年5月1日國務(wù)院新的《條例》實施以來，復(fù)議訴訟案件大量增加，赴省、進京上訪事件和自殺、自焚、攔截車輛等惡性事件時有發(fā)生，影響了社會穩(wěn)定。

3、一些地方土地違法現(xiàn)象有所抬頭，甚至出現(xiàn)反彈趨勢。經(jīng)過兩年多的治理整頓，空前的案件查處力度和強有力的社會輿論監(jiān)督有效抑制了土地的無序需求。但用地“饑渴”依然存在，一些地方以土地換發(fā)展的沖動并未消除，一旦管理出現(xiàn)松懈，反彈就會成為必然。這是當(dāng)前我們面臨的最嚴峻考驗。據(jù)省國土資源廳統(tǒng)計，今年1-8月全省各級國土資源部門共發(fā)現(xiàn)土地違法案件9547件，立案查處8986件，涉及土地面積6.45萬畝，其中耕地4.6萬畝。近段時間以來，一些地方村官賣地、企業(yè)違法占地、城鎮(zhèn)居民非法買賣農(nóng)村集體土地建房問題仍然時有發(fā)生。今年國土資源部對我省杭州市和寧波市主城區(qū)進行了衛(wèi)星遙感土地執(zhí)法檢查，從檢查情況看，**年2月至**年7月期間，杭州市建設(shè)用地宗數(shù)為404宗，用地面積2.4萬畝，其中，違法用地宗數(shù)達到117宗，面積4900畝，分別占29%和20%。寧波市建設(shè)用地宗數(shù)1718宗，用地面積5.0萬畝，其中，違法用地宗數(shù)達到729宗，面積2.2萬畝，分別占42%和44%。這些情況說明，違法用地已經(jīng)出現(xiàn)反彈趨勢，有可能再度蔓延，形成新的違法用地風(fēng)潮，執(zhí)法監(jiān)察的形勢依然嚴峻，絕不可掉以輕心。

4、土地執(zhí)法工作自身還存在著許多問題和困難。一是執(zhí)法難問題尚未從根本上得到解決。對發(fā)現(xiàn)的土地違法行為，國土資源部門下達停工通知書后，違法者反而加快了施工進度，國土資源部門缺少進一步的制止措施。對國土資源部門作出的行政處罰決定，當(dāng)事人不自覺履行，申請法院強制執(zhí)行的，由于多種原因，往往難以得到落實。對應(yīng)依法追究土地違法行為責(zé)任人行政或刑事責(zé)任的，國土資源部門提出的處分建議或土地犯罪移送書，不少案件石沉大海。二是案件查處工作反應(yīng)機制不夠靈敏，抓典型違法案件的準確性不高。對已經(jīng)發(fā)生的違法行為，有的甚至是比較嚴重的違法行為，國土資源部門不能及時掌握情況，不能作出快速反應(yīng)，不能盡快查處。很多情況是在領(lǐng)導(dǎo)批示、媒體報道或群眾舉報后國土資源部門才發(fā)現(xiàn)，案件查處工作常常處于被動應(yīng)付的局面。對于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的一些違法案件線索，國土資源部門投入了相當(dāng)多的精力進行排查，但又往往抓不到具有典型性的案件，準確度不高。三是執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象普遍存在。嚴格執(zhí)法是土地管理的最后一道防線，而查處違法案件是土地執(zhí)法工作的核心。從目前國土資源部門查處案件的情況看，失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象較為普遍，尚未形成國土資源部門的“拳頭”和“利劍”。

（三）進一步加大土地執(zhí)法監(jiān)察工作力度的主要措施。

1、深入學(xué)習(xí)貫徹國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，嚴格依法行政。各級政府和國土資源部門要牢固樹立遵守土地法律法規(guī)的意識，本著對人民、對歷史高度負責(zé)的精神，嚴格依法管理土地，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)合理利用土地，對違法批地、占地的，必須承擔(dān)法律責(zé)任。要貫徹落實國務(wù)院《決定》中關(guān)于要加強土地執(zhí)法監(jiān)察工作，建立公開的立案標準、查事與查人相結(jié)合、加強與監(jiān)察等部門聯(lián)合辦案、加大執(zhí)法力度等一系列具體要求，嚴肅查處違法案件，維護和鞏固土地市場治理整頓成果。對法律規(guī)定的土地征收征用、具體建設(shè)項目供地審批、國有土地使用權(quán)出讓、土地登記發(fā)證等規(guī)定，各級政府和國土資源部門必須嚴格依法辦事，不得違法違規(guī)。這里，還要特別強調(diào)一下，各級政府和國土資源部門必須依法加強對土地出讓金的收繳管理。要禁止非法壓低地價招商，不得擅自減免和返還土地出讓金。要按土地使用權(quán)出讓合同的約定，收繳土地出讓金。凡土地出讓金沒有交清的，不得發(fā)放土地使用證。對在這次審計和土地出讓金收繳、使用檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，各地要積極主動、認真糾正。要按照國土資源部《查處土地違法行為立案標準》和省國土資源廳《土地違法案件立案標準和管轄的規(guī)定》，依法查處土地違法案件。當(dāng)前，各地檢察機關(guān)正在集中開展查辦破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序瀆職犯罪專項工作，其重點之一是負有市場監(jiān)管職責(zé)的國家機關(guān)工作人員瀆職失職、案件。各級政府和國土資源部門必須引起高度重視，堅決克服麻痹思想，不要認為自己是因公違法，或者是只要不貪污受賄就事不關(guān)己。按照這次最高人民檢察院部署的集中查辦瀆職犯罪專項工作，對非法批準征用、占用土地的，低價出讓國有土地使用權(quán)的7種情形，即使不落個人腰包，也要追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。對此，我們必須保持清醒頭腦，一定要依法行使職權(quán)，嚴格依法辦事。

2、嚴格依法征地，切實維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益。要進一步落實省政府27號文件精神，嚴格實行征地區(qū)片綜合價，安置補償要到位；擴大被征地農(nóng)民基本生活保障面，實行即征即保，政府出資的30%的保障金要及時到位；多渠道、多形式安置被征地農(nóng)民就業(yè)。要嚴格執(zhí)行土地征收程序。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認；確有必要的，國土資源部門應(yīng)當(dāng)組織聽證，做到程序依法，群眾信服。對未經(jīng)依法報批擅自“協(xié)議征收”農(nóng)村集體土地的問題，省廳通過調(diào)查研究，提出了處理意見，省政府主要領(lǐng)導(dǎo)已原則同意，請各地在處理此類問題時把握好以下三條：⑴凡符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃、已落實農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標及符合其他用地條件且尚未填土動工的，可按照法律規(guī)定的程序予以報批。用地指標除了可使用國家下達的計劃指標和省土地整理折抵指標外（額度之內(nèi)），也可以使用盤活的1999年以來轉(zhuǎn)而未供的農(nóng)用地指標。⑵對未批先建或已填土破壞耕作層致使土地難以復(fù)耕的，依法查處到位后，對符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的，可按我廳《關(guān)于印發(fā)違法用地補辦審批手續(xù)意見的通知》（浙土資發(fā)〔**〕16號）文件的規(guī)定，補辦用地手續(xù)。對未動工建設(shè)或未填土破壞耕作層的土地，應(yīng)由當(dāng)?shù)卣M織農(nóng)民耕種。⑶對已支付的部分征地補償費用，對符合報批條件的土地，征地依法批準后，可在支付給村集體經(jīng)濟組織征地補償費中予以相應(yīng)抵沖，但征地的補償安置費標準，應(yīng)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。

3、嚴格依法履行職責(zé)，狠抓查處到位。查處案件是執(zhí)法監(jiān)察工作的“殺手锏”，必須堅持有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的原則。一定要查清事實，分清是非，跟蹤處理。我要特別強調(diào)一下查清事實和分清是非問題。查不清事實，就抓不住違法者的要害，人們就不會敬畏法律；分清是非，才能樹立正氣，打擊邪氣，才能樹立執(zhí)法的權(quán)威。通過近幾年的執(zhí)法實踐，大家都有一個共同認識，違法者主要有“兩怕”：一怕丟官背處分，二怕建筑物真的被拆除。針對這一心理，只有強化處罰到位，才能真正起到殺一儆百的效果。土地違法行為一經(jīng)立案，必須有處理結(jié)果，對人、對事都要依法處理。堅決糾正違法用地只通過罰款就補辦合法手續(xù)的行為，要警惕通過查處“洗地”。對商品住宅、商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項目違法用地，依法查處后，必須收回土地使用權(quán)，重新實行招標、拍賣、掛牌出讓。對國務(wù)院《決定》后的頂風(fēng)違法行為，要有案必查，堅決從重從嚴進行處罰和處理。違法用地及其建筑物，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)拆除或沒收的，必須做出相應(yīng)的處罰決定，不得以罰款、補辦手續(xù)取代。該申請法院強制執(zhí)行的，要堅決申請；對違法責(zé)任人，該政紀處分的，要堅決提出處分建議，涉嫌犯罪的，要堅決移送司法機關(guān)處理。案件查處不能隔靴搔癢、敷衍了事，必須讓違法者付出沉重的代價，承擔(dān)始料不及的風(fēng)險和責(zé)任。還要強調(diào)的是，下級國土資源部門查處有困難的案件，必須及時報請上級部門查處，否則就是失職。對有案不查、執(zhí)法不嚴、避重就輕、處罰不到位的，上級國土資源部門要依據(jù)《土地管理法》第72條的規(guī)定責(zé)令其做出行政處罰決定或直接給予行政處罰，并追究有關(guān)人員的責(zé)任。要按照國發(fā)[**]10號文件的規(guī)定，對市、縣政府及國土資源部門的違法案件，由省國土資源廳直接查處。要抓好典型案件的公開調(diào)查、公開處罰、公開追究和公開曝光。違法者最怕公開曝光。這是很好的查案方式，對其他想違法的單位和個人有震懾作用。這次會議以后，全省國土資源系統(tǒng)要組織開展一次全面的土地執(zhí)法檢查，對省國土資源廳交辦的土地違法案件和國土資源部衛(wèi)星遙感發(fā)現(xiàn)的土地違法案件，要一一查清，依法處理，并于今年底向省國土資源廳寫出報告。要從群眾舉報中，發(fā)現(xiàn)土地違法案件，并嚴肅查處，取信于民。要切實做好國慶和黨的十六屆五中全會期間的工作，確保節(jié)會期間無人進京上訪，不發(fā)生重大。

4、加強動態(tài)巡查和衛(wèi)片執(zhí)法檢查，防范違法案件的發(fā)生。查案不是目的，我們的最終目標是建立良好的土地市場秩序，保障資源的可持續(xù)利用。通過積極有效的預(yù)防，及時發(fā)現(xiàn)并制止違法行為，是解決執(zhí)法難、降低執(zhí)法成本和減少損失的根本途徑。針對出現(xiàn)的違法用地反彈趨勢，當(dāng)前及今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，必須強化動態(tài)巡查，落實動態(tài)巡查責(zé)任制，加強考核、兌現(xiàn)獎懲。各市、縣（市、區(qū)）都要劃分責(zé)任區(qū)，落實責(zé)任人，進行多點多面、循環(huán)往復(fù)的檢查和排查，形成“全場緊逼、盯人防守”的態(tài)勢。要把違法行為高發(fā)區(qū)作為巡查、檢查的重點區(qū)域，加大巡查力度，盡最大努力降低發(fā)案率。要進一步發(fā)揮衛(wèi)星這一“天眼”的作用，科學(xué)地運用衛(wèi)星遙感監(jiān)測成果，了解土地利用的基本態(tài)勢，發(fā)現(xiàn)和查處違法用地。省國土資源廳決定，從明年開始，實施全省土地利用動態(tài)監(jiān)測制度，每2-3年對全省所有縣級以上城鎮(zhèn)建成區(qū)建設(shè)用地規(guī)模進行衛(wèi)星監(jiān)測，除了國土資源部確定的監(jiān)測杭、寧、溫重點縣（市、區(qū)）外，省里每年再確定5—10個縣（市）進行監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)和查處土地違法案件。

5、積極爭取有關(guān)部門的支持與配合，建立橫向聯(lián)動辦案機制。國土資源違法案件的查處及執(zhí)行，離不開紀檢監(jiān)察及公安、司法等部門的支持和配合。各級國土資源部門在查處土地違法案件中，要建立工作制度，積極爭取紀檢、監(jiān)察、公安、檢察、法院等部門的大力配合。對拆除違法占地上的建筑物和處理違法責(zé)任人，要依法移交、移送有關(guān)部門，跟蹤到底，保證案件查處一起，處理到位一起。各級國土資源部門要經(jīng)常向當(dāng)?shù)攸h委、政府匯報土地執(zhí)法監(jiān)察工作，爭取領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持。

6、加強執(zhí)法監(jiān)察制度和隊伍建設(shè)，提高素質(zhì)和執(zhí)法水平。一是要建立、完善和落實違法案件查處會審制度、報告?zhèn)浒钢贫?、督辦制度、案件移送制度、責(zé)任追究等執(zhí)法監(jiān)察工作制度。二是要加強執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)和隊伍建設(shè)，把政治上強、業(yè)務(wù)上精、作風(fēng)上實的優(yōu)秀干部選拔到執(zhí)法監(jiān)察崗位上來。三是要結(jié)合當(dāng)前國土資源系統(tǒng)正在開展的“完善體制、提高素質(zhì)”活動，加強教育、培訓(xùn)、考核工作，不失時機地加強執(zhí)法監(jiān)察隊伍的自身建設(shè)，不斷提高執(zhí)法監(jiān)察人員的思想政治素質(zhì)和執(zhí)法工作水平，提高隊伍的戰(zhàn)斗力。

三、統(tǒng)一思想認識，加大扶持力度，保質(zhì)保量完成土地整理開發(fā)任務(wù)

（一）充分肯定我省土地整理開發(fā)工作取得的成效。

在各級黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在省耕地保護和造地改田領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的大力配合支持下，我省土地整理和標準農(nóng)田建設(shè)取得了顯著成績。至**年底，全省通過土地整理等方式建成標準農(nóng)田1194.38萬畝，新增耕地達182.07萬畝，為我省連續(xù)9年實現(xiàn)耕地占補平衡提供了重要保障。核撥土地整理折抵指標131.09萬畝，使用折抵指標批準的耕地104.26萬畝，占全部批準建設(shè)占用耕地179.27萬畝的58%，大大緩解了我省建設(shè)用地計劃指標嚴重不足的矛盾。同時，通過土地整理和標準農(nóng)田建設(shè)，提高了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。通過農(nóng)村居民點綜合整治，改善了農(nóng)村的交通環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、生活居住環(huán)境，開辟了村級集體經(jīng)濟收入財源，壯大了村級經(jīng)濟，為村民辦了一些實事、好事，既調(diào)動了基層干部的工作積極性，又增強了村級班子的凝聚力，促進了農(nóng)村基層建設(shè)。

但是，我們也要清醒地看到工作中存在的一些問題，主要是：有的地方土地整理、標準農(nóng)田建設(shè)的質(zhì)量達不到省政府規(guī)定的要求；個別地方弄虛作假，虛報面積；有的地方開展這項工作征求農(nóng)民意見的工作做得不細不實，引發(fā)農(nóng)民上訪；有的地方工程項目沒有實行招投標，在土地整理和標準農(nóng)田建設(shè)資金、指標管理上存在漏洞，引發(fā)違法違紀甚至犯罪行為。這些問題已經(jīng)引起了我們的高度重視，已經(jīng)或者正在進一步采取措施，加以糾正和防范。對我省前一階段土地整理和標準農(nóng)田建設(shè)工作，一定要有一個正確的認識。我們要充分肯定成績，理直氣壯地加以宣傳。

（二）進一步提高對土地整理開發(fā)工作重要性和必要性的認識。

1、土地整理開發(fā)是保護耕地、保證我省糧食生產(chǎn)安全的必然要求。在當(dāng)前的科學(xué)技術(shù)水平條件下，糧食安全是以一定數(shù)量的耕地為前提、為基礎(chǔ)的，沒有耕地這個基礎(chǔ)，沒有足夠數(shù)量的標準農(nóng)田，糧食安全就是一句空話。我們國土資源部門的同志要保持清醒頭腦，不能只考慮如何解決建設(shè)用地，而忽視保障糧食生產(chǎn)能力。我省提出建設(shè)標準農(nóng)田，正是基于這種考慮。建設(shè)1500萬畝標準農(nóng)田，按照“噸糧田”標準，就可以保證相當(dāng)于300億斤的糧食生產(chǎn)能力，如果將1500萬畝標準農(nóng)田真正建成了，保護好了，那么浙江的糧食安全就有了保障。

2、土地整理開發(fā)是保障經(jīng)濟社會發(fā)展用地的必然要求。有的領(lǐng)導(dǎo)同志認為，只要有建設(shè)用地指標就可以批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用了。其實，這只是批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的一個條件。要批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，除了有用地指標以外，還必須符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，占用耕地的，必須實現(xiàn)占補平衡，依法可以占用基本農(nóng)田的，還必須補劃等面積的基本農(nóng)田，同時還必須依法給被征地的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民予以補償和安置。這是批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用最基本的條件。當(dāng)前，有些地方雖有用地指標，但農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批報不上來，一個重要原因是補充耕地方案和補劃基本農(nóng)田方案不能落實。同時，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志已明確表示，“十一五”期間，耕地占補平衡只能在本省范圍內(nèi)進行，不能跨省補充平衡。因此，各地必須把土地整理開發(fā)，增加耕地面積，作為保障經(jīng)濟社會發(fā)展用地的重中之重來抓。否則，光有建設(shè)用地指標，也是無劑于事的。換句話說，就是要用地,就得造地;不造地，就不能用地。

3、土地整理開發(fā)是改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求。十六大報告提出，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。國務(wù)院在《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》中指出：“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。我省正在開展的“千村示范、萬村整治”活動，就包括了村莊整治、宅基地復(fù)墾的工作，而且是一項重要內(nèi)容。宅基地整理是土地整理的重要內(nèi)容，也是我省建設(shè)用地整理的潛力所在，搞好這項工作，不僅有利于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，而且有利于調(diào)整和優(yōu)化我省城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

（三）明確目標，完善政策，確保完成土地整理開發(fā)任務(wù)。

在本屆政府任期內(nèi)建成1500萬畝標準農(nóng)田，是省政府確定的一項重要工作目標。預(yù)計到今年底，全省將建成標準農(nóng)田1300萬畝。明后兩年還需要再建設(shè)標準農(nóng)田200萬畝。明年是“十一五”計劃的開局之年。在“十一五”期末，即到2010年，按照我省人均GDP接近達到5000美元測算，每年需新增建設(shè)用地30萬畝左右，其中占用耕地20萬畝左右。這意味著，全省每年要墾造20萬畝耕地才能實現(xiàn)占補平衡。因此，土地整理開發(fā)的任務(wù)十分繁重，我們一定要進一步統(tǒng)一思想，完善政策，加大力度，采取切實有力的措施，確保完成省政府下達的土地整理開發(fā)任務(wù)。

1、提前謀劃，強化規(guī)劃管理。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，各地、各部門要按照省政府確定的總體工作目標，落實土地整理標準農(nóng)田建設(shè)、灘涂圍墾、黃土丘陵開發(fā)等專項規(guī)劃，開發(fā)項目要落實到具體區(qū)域和地塊。要提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。標準農(nóng)田建設(shè)的區(qū)塊，必須在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍之外，避免城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展占用標準農(nóng)田。對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外已明確建設(shè)的交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目用地范圍，也不能安排標準農(nóng)田建設(shè)和墾造耕地項目。

2、制定激勵政策，調(diào)動方方面面開展土地整理開發(fā)的積極性。針對當(dāng)前土地整理開發(fā)難度加大、投資增加的實際，省里正在研究制定更加優(yōu)惠的政策措施。一是適當(dāng)放寬土地整理和標準農(nóng)田項目立項的連片面積標準。二是實行超額完成標準農(nóng)田建設(shè)計劃任務(wù)與獎勵使用土地整理折抵指標使用額度掛鉤制度。對超額完成上級下達標準農(nóng)田建設(shè)年度計劃任務(wù)的地區(qū)，按超額完成面積的一定比例獎勵土地整理折抵指標使用額度。同時，提高標準農(nóng)田建設(shè)的獎勵標準。三是適當(dāng)提高開荒墾造耕地項目的資金補助標準，提高農(nóng)村宅基地復(fù)墾補助資金標準。降低向省申請資金補助的開荒墾造耕地集中連片面積標準。四是鼓勵向省統(tǒng)籌土地整理折抵指標和補充耕地指標。凡向省統(tǒng)籌專戶調(diào)劑土地整理折抵指標的，省里原則上參照市場調(diào)劑價支付統(tǒng)籌款，并按統(tǒng)籌折抵指標數(shù)量的一定比例獎勵相應(yīng)市、縣（市、區(qū)）土地整理折抵指標年度使用額度。凡**年及以后動工建設(shè)的灘涂圍墾項目，必須按實際圍墾面積的20%由省里統(tǒng)籌用于國家和省重大建設(shè)項目補充耕地指標，并按省委托墾造耕地項目補償標準給予資金補助。五是補充耕地易地委托墾造的資金補償標準按雙方當(dāng)?shù)馗亻_墾費就高標準確定。標準農(nóng)田易地代建的，由雙方國土資源部門商定資金補償標準。這些政策措施，將同省財政廳進一步協(xié)商溝通后，報省造地改田領(lǐng)導(dǎo)小組討論，省政府同意后實施。各地也要根據(jù)實際情況，制定出臺進一步鼓勵土地整理開發(fā)的政策性措施。

3、加強項目管理，確保土地整理開發(fā)的數(shù)量和質(zhì)量。國土資源部已經(jīng)發(fā)出通知，今后耕地占補平衡要按等級折算，既要保證新開發(fā)耕地的數(shù)量，又要保證質(zhì)量，真正實現(xiàn)糧食生產(chǎn)能力不降低。一是要加強立項管理。補充耕地項目實施前必須嚴格履行審查報批手續(xù)，經(jīng)有權(quán)批準的人民政府批準后方可立項、實施。補充耕地易地委托墾造和標準農(nóng)田跨縣（市、區(qū)）代建的，由雙方國土資源部門商定，并經(jīng)縣（市、區(qū)）人民政府同意（跨市的還須由雙方市國土資源部門和市人民政府鑒證），報省國土資源廳同意后實施。二是要保證土地整理開發(fā)的面積和質(zhì)量。這么多年來，地表比較平坦、土層較厚的農(nóng)地多數(shù)已被整理，土地整理和標準農(nóng)田建設(shè)逐步向偏遠的土層較薄的地方轉(zhuǎn)移。在這些地方建設(shè)標準農(nóng)田，除了做好溝渠道路配套外，更要注意耕作層土壤的厚度。鼓勵占用耕地單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地的土壤改良。三是堅持省、市、縣三級驗收制度，國土資源、農(nóng)業(yè)、財政、水利等部門同時參與驗收，經(jīng)驗收合格的土地整理標準農(nóng)田建設(shè)項目，由國土資源部門交由農(nóng)業(yè)部門管理，繼續(xù)培肥地力。對弄虛作假、虛報面積的土地整理標準農(nóng)田建設(shè)項目，一經(jīng)查實，除了扣回已核發(fā)的折抵指標以外，還要嚴肅追究相關(guān)人員的責(zé)任。

篇8

一、總體要求

認真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和國家土地管理法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，以國土資源部電視電話會議精神為指導(dǎo)，認真貫徹落實《市國土資源局“百日行動”實施方案》，重點對2005年1月1日以來“以租代征”、違反土地利用總體規(guī)劃擴大工業(yè)用地規(guī)模、未批先用、閑置土地等土地違法、違規(guī)行為進行全面清理，堅決查處違法、違規(guī)案件，有效遏制土地違法、違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。總體要求是：全面清理，摸清底數(shù)；嚴肅查處糾正，依法嚴辦案件；切實抓好整改，嚴格規(guī)范管理。通過這次行動，進一步落實最嚴格的土地管理制度，確保中央土地調(diào)控政策、國家土地管理法律、法規(guī)的有效實施和省、市兩級重要決策的落實。

二、主要任務(wù)

（一）整治“以租代征”行為。重點查處違反土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，通過出租（承租）、承包等方式非法使用農(nóng)民集體所有土地進行工商企業(yè)項目建設(shè)的“以租代征”行為。各鎮(zhèn)辦，政府各部門，各有關(guān)單位要積極配合區(qū)國土資源局對“以租代征”的違法違規(guī)問題，逐一清查到位，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定嚴肅處理。對未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地征收審批，國家機關(guān)工作人員批準“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法批地的法律責(zé)任。對單位和個人擅自通過“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法占地的法律責(zé)任。

（二）整治違反土地利用總體規(guī)劃擴大工業(yè)用地規(guī)模行為。重點查處現(xiàn)有已審核公告的開發(fā)區(qū)擅自突破國土資源部核定的四至范圍，違反土地利用總體規(guī)劃圈占土地的行為；查處以“工業(yè)集中區(qū)”等名義違反土地利用總體規(guī)劃圈占土地進行工業(yè)用地開發(fā)的行為；全面清理開發(fā)區(qū)或以“工業(yè)集中區(qū)”等名義違反土地利用總體規(guī)劃圈占土地的問題。對發(fā)現(xiàn)的問題分類進行處理，進一步規(guī)范開發(fā)區(qū)用地行為，鞏固開發(fā)區(qū)清理整頓成果。在新一輪土地利用總體規(guī)劃批準之前，一律不得在規(guī)劃范圍外以開發(fā)區(qū)、“工業(yè)集中區(qū)”、“產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”等各種名義非法調(diào)整規(guī)劃。

（三）清理和整治“未批先用”行為。重點清查城市批次建設(shè)用地未依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，先行征地、供地、施工建設(shè)的違法、違規(guī)行為。全面查清城市批次建設(shè)用地“未批先用”的建設(shè)項目，在查清事實的基礎(chǔ)上，予以處理。對單獨選址建設(shè)項目未依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，擅自先行動工建設(shè)的行為，到今年年底前，要查清事實，分析原因，明確責(zé)任，區(qū)分不同情況，分類提出處理意見。

（四）清理和整治閑置土地的行為。重點清查批而未用和閑置撂荒土地行為，并依法進行處理。對批而未用或批后仍由村民繼續(xù)耕種的土地要限期開發(fā)使用；對批后閑置土地一年以上但不滿兩年的，原則上按出讓或劃撥土地價款的20%征收單位或企業(yè)閑置費，并責(zé)令單位或企業(yè)限期開發(fā)建設(shè)；對批后閑置撂荒土地滿兩年的，要堅決收回國有土地使用權(quán)，并組織重新出讓；對違法審批而造成土地閑置的，要在年底前完成清退和恢復(fù)耕種工作。

三、時間安排

（一）自查清理階段（9月15日至10月10日）。要根據(jù)百日行動實施方案以及視頻會議精神要求，組織部署土地違法、違規(guī)問題的清理工作。自查清理要充分利用衛(wèi)片執(zhí)法檢查和區(qū)監(jiān)察局、國土資源局聯(lián)合執(zhí)法檢查等工作成果，全面查清問題后統(tǒng)一登記填表（表格見附件），并將清理結(jié)果于10月8日前上報區(qū)政府和市國土資源局。

（二）查處糾正階段（10月10日至11月20日）。要對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，查處到位；對清理出的管理不規(guī)范問題，要采取措施，予以糾正。配合市國土資源局對自查清理、查處糾正工作和第七次衛(wèi)片執(zhí)法檢查進展情況進行檢查。同時還要做好迎接省、部檢查的準備。

（三）督察整改階段（11月20日至12月20日）。要針對清查各類土地違法、違規(guī)案件中暴露出的管理問題，舉一反三，制定完善的制度和程序，明確執(zhí)法責(zé)任為重點的整改方案，并對一些疑難重大問題進行專題調(diào)研。

四、工作措施

（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一認識。要從實踐“三個代表”和貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的高度，充分認識本次行動的重要性和緊迫感，要在區(qū)委、區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照“百日行動”實施方案的要求，高度重視，認真動員部署，建立相關(guān)工作機制，確定具體的工作任務(wù)和目標。區(qū)政府決定成立由區(qū)委常委、副區(qū)長牛瑞華任組長的土地執(zhí)法“百日行動”領(lǐng)導(dǎo)小組，同時以區(qū)國土資源局工作人員為主體，抽調(diào)專門人員組成工作組集中開展執(zhí)法工作。

（二）統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同配合。今年以來，監(jiān)察部、國土資源部部署了進一步開展查處土地違法、違規(guī)案件專項行動，監(jiān)察部等五部門聯(lián)合開展了國有土地使用權(quán)出讓情況專項清理，農(nóng)業(yè)部等七部委聯(lián)合部署了開展全國農(nóng)村土地突出問題專項治理。區(qū)國土資源局要按照專項行動、專項清理、專項治理和本次“百日行動”的部署和要求，統(tǒng)籌兼顧，積極開展工作，確保各項工作任務(wù)全面落實?！鞍偃招袆印敝械闹卮髥栴}，要及時向區(qū)委、區(qū)政府匯報，特別是涉及難以解決的問題，要主動提出建議，積極爭取區(qū)委、區(qū)政府的支持，充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法機制的作用，做好與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)工作，共同研究解決土地管理和土地執(zhí)法中的關(guān)鍵性問題。

（三）依法查處，督促整改。要嚴格依法依紀處理土地違法、違規(guī)問題，嚴肅處理以罰代法、處罰不到位的行為。對土地違法、違規(guī)涉及到應(yīng)當(dāng)追究國家機關(guān)工作人員行政責(zé)任的，要移送監(jiān)察部門；涉及犯罪的，要移送司法機關(guān)。

（四）積極宣傳，營造氛圍。最近一個時期，區(qū)國土資源局、區(qū)廣電中心要以“百日行動”為重點，充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，大力宣傳百日行動各階段的整治成果和查處違法、違規(guī)用地行為的進展情況，保持輿論的高壓態(tài)勢。要定期召開新聞會，相關(guān)信息，通報百日行動的進展情況。媒體曝光不少于3起有影響且性質(zhì)惡劣的案件，要通過聲勢浩大、卓有成效的宣傳活動，大力宣傳中央關(guān)于嚴格土地管理，堅決打擊土地違法、違規(guī)行為的堅定決心，牢固樹立依法管地、依法用地的觀念，營造良好的土地管理氛圍。

篇9

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）04-076-02

一、農(nóng)村土地閑置的現(xiàn)狀和原因分析

（一）閑置土地的現(xiàn)狀――以貴州省金沙縣源村鎮(zhèn)為例

源村鎮(zhèn)內(nèi)共轄8個行政村（社區(qū)），即：源村村、農(nóng)莊村、普惠村、群星村、石板村、石劉村、巖底村、建國村。每村具體情況如下：

如上圖所示：在源村鎮(zhèn)的8個行政區(qū)中，幾乎每個村的土地閑置面積都占了很大一部分，甚至有兩個村落的閑置地面積已超過總耕地面積的一半。據(jù)筆者調(diào)查所知，一個行政村中的幾百戶人家，幾乎家家都存在著土地閑置的現(xiàn)象，其中有的已遷出所在村民小組，且房屋已拆，還有的將房屋賣給本村農(nóng)戶?？偟膩碚f，每戶人家荒置的土地面積從幾畝到十幾畝不等，大多的地方都出現(xiàn)了成片荒蕪的狀態(tài)。

（二）土地閑置的原因

從宏觀的角度來講，有政府、經(jīng)濟層面的原因。隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的快速開展，調(diào)整建設(shè)規(guī)劃，農(nóng)村開發(fā)建設(shè)投資不合算，項目被擱置下來；在農(nóng)村規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，項目土地被占用，沒有及時得到補償用地，或者補償用地不宜及時開發(fā)，從而造成土地閑置。

從微觀角度講，最主要的原因即是大量農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移。這一現(xiàn)象帶來了許多社會問題，如空巢老人、留守兒童，當(dāng)然也包括土地閑置；另外，土地太過于偏遠，種植難度大；土壤貧瘠，成本高收益少；災(zāi)害嚴重，種植以后還來不及收割就已經(jīng)被消滅殆盡，使農(nóng)戶不得不放棄耕種；還有的家庭由于人員少勞動力少，也無力耕種；戶口遷出也是原因之一。在這些原因當(dāng)中，筆者認為最根本的一個原因就是隨著我國經(jīng)濟快速提升和第二、第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，勞動力需求量大大增加，導(dǎo)致農(nóng)村勞動力大量涌入城市，外流現(xiàn)象普遍。

二、農(nóng)村閑置土地引發(fā)的法律問題

土地閑置的原因是多方面的，正如前面所講到的，大量的勞動力外出，戶口向小城鎮(zhèn)小縣城的遷移，這只是一個相對短暫的穩(wěn)定狀態(tài)，當(dāng)大量的勞動力返鄉(xiāng)，戶口遷出的家庭愿意繼續(xù)承包土地，而政府根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定收回發(fā)包土地時，就會產(chǎn)生一系列沖突。

（一）人地分配不均，流轉(zhuǎn)不予保護

我國《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)為三十年，但是大多地區(qū)相關(guān)政策措施并未跟上。就目前所發(fā)放的林權(quán)證來說，有的官員認識不到其重要性，他們只為確權(quán)而確權(quán)，只為完成任務(wù)。并未親自調(diào)查和調(diào)整范圍，使得林權(quán)證上的范圍根本不正確，把別人家的劃給自家，而真正屬于自家的又未在證上。這對土地承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放也是一大警示，這也反映出土地承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放還存在一定的時間阻礙，并不能一蹴而就。我國法律規(guī)定土地可以依法流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)形式包括出租、互換、入股、轉(zhuǎn)讓等，但是當(dāng)前農(nóng)村的相關(guān)措施卻并未跟上。如土地承包經(jīng)營權(quán)證至今未發(fā)放，即使現(xiàn)在發(fā)放，已存在一定不足，因為普遍存在土地分配不均的情況。如增人未增地、減人未減地等，當(dāng)然這是我國“大穩(wěn)定，小調(diào)整”政策的產(chǎn)物。另外，法律規(guī)定在承包期內(nèi)可以繼承相關(guān)收益，但并未確定土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承，對于80、90后出生的人是沒有劃分土地的，這就是說，這一批人要想得到土地，最終還要靠政府出臺政策來決定，這在農(nóng)村來說，是很難讓人接受的。基于以上原因荒置土地，農(nóng)民閑置的土地，由誰來收回？收回后怎么樣處理？在法律未規(guī)定的情形下，會導(dǎo)致以權(quán)謀私的情況，加劇官民矛盾。

（二）土地法的保障性與物權(quán)性難平衡，制度基礎(chǔ)與基本規(guī)則存矛盾

無論是我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的產(chǎn)生，還是《物權(quán)法》的規(guī)定，都選擇了保障性這一價值取向。實際上，這種價值取向有其特殊的國情背景，宅基地是解決農(nóng)民的居住問題，而土地是農(nóng)民生存與發(fā)展的根本，其保障性更應(yīng)得到重視，應(yīng)該充分考慮土地對農(nóng)民的重要性。但是，在肯定保障性的同時，又增加了一個物權(quán)性，物權(quán)性強調(diào)的是流轉(zhuǎn)，在理論上存在矛盾。

根據(jù)我國現(xiàn)有的土地法律制度，土地承包經(jīng)營權(quán)的保障性與物權(quán)性，無論是制度基礎(chǔ)，還是基本規(guī)則，都是相互對立的?！掇r(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，這是其物權(quán)性的一個體現(xiàn)，但是基于土地對農(nóng)民的重要性，在《承包法》及其解釋中又對流轉(zhuǎn)做出種種限制。另外，在肯定保障性這一價值目標的同時，又做出一系列規(guī)定否定這一目標。《農(nóng)村土地承包法》一方面嚴格按照農(nóng)村土地社會保障規(guī)則實行人人有份、成員平等的分配方案，但另一方面，又規(guī)定“在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，并三令五申“減人不減地”。既然立法者就連承包人轉(zhuǎn)讓土地都擔(dān)心其失地后的生存問題，那么對龐大的新增無底農(nóng)民的生存保障為什么又視而不見呢？

（三）土地繼承存爭議，土地增減存空白

我國《土地承包法》既然以土地的社會保障為基礎(chǔ)建立，就應(yīng)該以此確立相應(yīng)的具體法律規(guī)則，但是實際上，立法者又確立了一系列與該基礎(chǔ)完全相沖突的法律規(guī)則?！锻恋爻邪ā返?1條規(guī)定承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。這里只講到承包收益，也就是說，并沒有規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承，當(dāng)承包方的繼承人不能繼承，而根據(jù)“減人不減地”的規(guī)則，不是從另一個角度來說承認了土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性嗎？《物權(quán)法》第130條規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地，《土地承包法》第27條規(guī)定承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。但是《土地管理法》第37條的規(guī)定，可以收回土地，這不也是一種調(diào)整嗎？如果成員資格喪失，按照減人不減地的原則，應(yīng)繼續(xù)歸原農(nóng)戶使用，可見，《土地承包法》、《物權(quán)法》與《土地管理法》明顯是矛盾的。由此可知，我國的土地法律制度無論是在立法理念、基本原則、或者具體規(guī)則方面都存在著矛盾。

三、農(nóng)村閑置土地問題的解決方案

（一）加快土地公平調(diào)整，推動土地良性流轉(zhuǎn)

各級政府應(yīng)加快其工作步伐，特別是基層政府，應(yīng)充分重視土地閑置問題，盡快摸清土地閑置的具體情況，以便進行土地調(diào)整，改變當(dāng)前不合理的土地分配狀況。筆者認為，當(dāng)前的農(nóng)村土地現(xiàn)狀，應(yīng)該是調(diào)整在前，確權(quán)在后。在賦予農(nóng)民完整物權(quán)前，必須要經(jīng)歷一個保證按人口計算村民土地平等的調(diào)整過程，從而在土地集體物權(quán)向農(nóng)民個人物權(quán)轉(zhuǎn)變前，每個集體成員平等享有土地，以同樣的起點開始進入另一個土地物權(quán)制度。因為就現(xiàn)在的土地擁有情況和閑置狀況，必須要對土地進行一次調(diào)整，保證土地分配的公平性。

土地調(diào)整是當(dāng)前必須要做的一項工作，調(diào)整不僅有利于公平的實現(xiàn)，而且還能推動我國土地政策的改革?；谝陨蠑?shù)據(jù)可以看出，不管人們基于什么樣的動機、理由，有一點是不變的，那就是要加快土地調(diào)整。土地的調(diào)整可以改變我國農(nóng)村中出現(xiàn)的人多地少、人少地多的矛盾，可以制定更科學(xué)的土地管理制度，對“增人不增地、減人不減地”的政策也應(yīng)該改變。對那些荒地也可以列入機動地的范疇，經(jīng)這樣的調(diào)整，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放更加人性化，對各項政策的順利施行也有眾多好處，還可以促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。當(dāng)土地調(diào)整工作做好以后，進一步就要進行確權(quán)工作。這需要政府建立相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)登記處，這樣能更好的推動土地的良性流轉(zhuǎn)，在相關(guān)的政策法規(guī)制度內(nèi)，實現(xiàn)土地價值的提升。

（二）完善《土地管理法》，賦權(quán)農(nóng)民流轉(zhuǎn)地

對于《土地管理法》第37條第3款的規(guī)定，可以采取三種方式來解決，第一，將該款的“收回”改為征收一定的土地閑置金，土地承包經(jīng)營權(quán)繼續(xù)由農(nóng)民享有，征收標準為該村民小組平均畝產(chǎn)經(jīng)濟收入，如果有其他本村以外的個人、單位來承包土地，該農(nóng)戶可以出租該土地，以收取一定租金，但是，土地用途只能是農(nóng)業(yè)種植，不能改變其原有用途；第二，將閑置土地歸入“四荒”土地中的荒地，并且在土地承包經(jīng)營權(quán)時限內(nèi)頒發(fā)荒地使用權(quán)證，按照荒地的政策法規(guī)規(guī)定來處理；第三，把這些荒置的土地歸入到機動地的范疇，用來解決“人多地少、增人不增地”的矛盾。

土地買賣是我國憲法明確禁止的，私有化也由于其自身的缺陷而遭到大部分人的反對。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的收入渠道也并非那樣依賴土地，在調(diào)查中，收入來源將近一半是務(wù)工，說明完全依賴土地生存并不存在。相反，土地對農(nóng)民來說，占收入很小的一部分，這就說明土地對某些農(nóng)民來說也不是那么重要，當(dāng)然這里并不是看輕土地的地位，只是在一些不是糧食主產(chǎn)區(qū)的地區(qū)，土地作為農(nóng)民的一項資產(chǎn)，為了使其發(fā)揮其價值，增加農(nóng)民的收益，應(yīng)該賦予農(nóng)民更多的權(quán)利。所以，在相關(guān)法律法規(guī)的制度中，讓農(nóng)民擁有更廣泛的權(quán)利，加強土地的流轉(zhuǎn)，也是一種靈活的規(guī)定。

（三）平衡土地保障性和物權(quán)性，嘗試納入市場調(diào)節(jié)機制

篇10

關(guān)鍵詞：財產(chǎn)權(quán)；國家地權(quán)；私法土地財產(chǎn)權(quán)；土地制度改革

作者簡介：張金明(1974－　)，男，安徽太湖人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)講師，博士研究生，主要從事土地行政、土地法學(xué)研究；陳利根(1964－　)，男，江蘇常熟人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，主要從事土地行政、土地法學(xué)研究。

中圖分類號：D922.3　文獻標識碼：A　文章編號：1006－1096(2010)03－0153－04　收稿日期：2010－03－24

土地權(quán)利作為一個國家或地區(qū)土地法律關(guān)系的基礎(chǔ)法律范疇，是經(jīng)濟基礎(chǔ)上的土地歸屬和利用關(guān)系在法律上層建筑上的法權(quán)表現(xiàn)。我國社會主義土地法律制度以土地公有的憲法原則為基礎(chǔ)，形成了土地公有私用、所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離的權(quán)利體系和屬性。這種權(quán)利體系在《土地管理法》、《土地農(nóng)業(yè)承包法》和《物權(quán)法》等法律規(guī)范中得以強化和衍生，導(dǎo)致現(xiàn)行的土地權(quán)利體系的基本特征是土地所有權(quán)(自物權(quán))不變前提下如何實現(xiàn)土地使用權(quán)(他物權(quán))的強化和拓展的土地物權(quán)體系。但在土地的歸屬與利用之間哪個更重要的無休止爭論中，對土地所有權(quán)公有的理論沖擊也無法停止，這也不能避免對現(xiàn)行土地物權(quán)體系的質(zhì)疑。

我們認為，土地作為是一種自然資源，在資源合理有效利用與保護的背景下，土地首先表現(xiàn)為一種重要的財產(chǎn)范疇。土地權(quán)利必然表現(xiàn)為土地財產(chǎn)權(quán)，在國家、集體和個人之間進行權(quán)益分配，實現(xiàn)土地的政治、經(jīng)濟和社會功能的動態(tài)平衡。正如博登海默所言：“每個社會秩序都面臨著分配權(quán)利、限定權(quán)力范圍、使一些權(quán)利與其他權(quán)利相協(xié)調(diào)的任務(wù)”(博登海默，2004)。

同時，財產(chǎn)與權(quán)利的關(guān)系密不可分，從法律意義上看，“財產(chǎn)是由一組法律所認可的、與某物或其他物品有關(guān)的、與他人有關(guān)系的、被人擁有的權(quán)利所組成”(斯普蘭克林，2009)。在財產(chǎn)法的視閾下，土地權(quán)利體系遠非物權(quán)法體系甚至民事權(quán)利體系所能涵蓋，地權(quán)關(guān)系首先需要界定國家權(quán)利的問題，然后才是所有權(quán)主體問題和使用權(quán)。因此，我們應(yīng)在全社會的多維層面進行土地財產(chǎn)權(quán)益的分配，綜合分析國家地權(quán)、土地所有權(quán)、土地使用權(quán)特別是承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)利之間辯證關(guān)系的基礎(chǔ)上，全面構(gòu)建科學(xué)的土地財產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系。

一、財產(chǎn)權(quán)的法學(xué)解讀

財產(chǎn)從漢語語義學(xué)上指的是有益的物品，按照《現(xiàn)代漢語詞典》中定義為“擁有的金錢、物資、房屋、土地等物質(zhì)財富”，在英語中“Property”則具有財產(chǎn)和財產(chǎn)性權(quán)利的雙重含義?？梢钥闯鲐敭a(chǎn)的法律內(nèi)涵強調(diào)的是屬于某人所有的具有利用價值的財物的總稱。同時，財產(chǎn)的外延范圍一直在擴展，除動產(chǎn)、不動產(chǎn)有體物以外，它還包括人類社會所擁有的信息、能量等各種形態(tài)的無體物以及各種權(quán)利和義務(wù)。正如波斯納所指出的，知識產(chǎn)權(quán)以及各種事實上的財產(chǎn)利益如廣播頻道等都正在成為人們追求的財產(chǎn)權(quán)對象(波斯納，1997)。因此，財產(chǎn)作一個歷史范疇經(jīng)歷了從有體財產(chǎn)到元體財產(chǎn)再至各種權(quán)利形態(tài)的擴展，財產(chǎn)作為一個法學(xué)范疇則表達為各種財產(chǎn)權(quán)的標的。

財產(chǎn)權(quán)則是權(quán)利主體對財產(chǎn)所享有的各種權(quán)利，在具體存在形式上表現(xiàn)為“所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)、處分權(quán)、管理權(quán)、安全權(quán)、毀壞權(quán)，等等”(李懷，1998)。我們認為，財產(chǎn)權(quán)作為一個法學(xué)范疇，可以從以下幾個方面進行解讀。

第一，從權(quán)剩客體上看，財產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的是對各種財產(chǎn)利益的追求和利用?！柏敭a(chǎn)利益”是一切財產(chǎn)權(quán)的共同指向。它包含了不同的財產(chǎn)形態(tài)，并由此產(chǎn)生了不同的財產(chǎn)類型，而財產(chǎn)利益基本屬性的同一性是財產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)。

第二，從權(quán)利實質(zhì)上看，財產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)人與人之間的財產(chǎn)權(quán)益分配關(guān)系。財產(chǎn)權(quán)是在一定的生產(chǎn)關(guān)系背景下，主體對客體所實施的控制及其所形成的人與人之間的財產(chǎn)關(guān)系?！八耐庠诒憩F(xiàn)雖是一種對物的權(quán)利，但實質(zhì)上卻體現(xiàn)了一種人與人之間的關(guān)系”(易繼明等，2000)。

第三，從權(quán)利形態(tài)上看，財產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)出一系列的權(quán)利束。從整體上說，財產(chǎn)權(quán)可以說是針對財產(chǎn)的一系列請求權(quán)、自由或權(quán)力中的一項或數(shù)項，并且同時具備排除妨害的豁免權(quán)。財產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為由不同類型的權(quán)利和權(quán)利對應(yīng)關(guān)系構(gòu)成的權(quán)利群體，并可以使權(quán)利的主體和客體表現(xiàn)為統(tǒng)一或分離狀態(tài)。

第四，從權(quán)利屬性上看，財產(chǎn)權(quán)是財產(chǎn)性權(quán)利的總體概括，是物權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)和債權(quán)等權(quán)利的上位概念。財產(chǎn)權(quán)是指可以與權(quán)利人的人格、身份相分離并具有利用價值的系列權(quán)利，是與人身權(quán)相對應(yīng)的法學(xué)范疇。同時，財產(chǎn)權(quán)不僅包括物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)等私法上的權(quán)利，還包括具有公法上對特定財產(chǎn)進行管理和使用的權(quán)利。

二、財產(chǎn)權(quán)的公私分野：公法上的財產(chǎn)權(quán)與私法上的財產(chǎn)權(quán)

法律在公法和私法上的劃分源遠流長，羅馬法學(xué)家蓋尤斯在《法學(xué)階梯》指出：“法律學(xué)習(xí)分為兩部分，即公法與私法”，另一羅馬法學(xué)家烏爾比安在《學(xué)說編纂》里也指出：“公法是關(guān)于羅馬帝國的規(guī)定，私法則是關(guān)于個人利益的規(guī)定。與此相對應(yīng)的是公權(quán)與私權(quán)?！备鶕?jù)法律關(guān)系的公私分類標準，現(xiàn)代財產(chǎn)制度中的財產(chǎn)權(quán)顯然無法歸入其一，而應(yīng)依其性質(zhì)分為公法上的財產(chǎn)權(quán)與私法上的財產(chǎn)權(quán)。財產(chǎn)權(quán)是基于對財產(chǎn)的歸屬和利用在私人與他人之間、公民與國家之間所進行的權(quán)利(權(quán)力)劃分，財產(chǎn)權(quán)制度在公法和私法上也分別體現(xiàn)不同的功能。

1、私法上的財產(chǎn)權(quán)――權(quán)利與義務(wù)之間的關(guān)系。財產(chǎn)權(quán)作為一種私權(quán)，在私權(quán)主體基于對財產(chǎn)的占有、使用、收益、處分、繼承等享有和行使的具體權(quán)利。私法財產(chǎn)權(quán)保護的是私人領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)系，它避免平等私法主體的非法侵權(quán)，同時鼓勵私人領(lǐng)域的財產(chǎn)流轉(zhuǎn)，具體表現(xiàn)為所有權(quán)、債權(quán)、繼承權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)的實際行使。因此，私法上的財產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)民法上的平權(quán)關(guān)系，也是一種以所有權(quán)為核心的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。國家居于第三者的地位，保護合法的私法財產(chǎn)權(quán)不受侵犯。

2、公法上的財產(chǎn)權(quán)――權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系。公法意義上的財產(chǎn)權(quán)、即是視野中的公民財產(chǎn)叔，是公民最重要的基本權(quán)利之一，和生命權(quán)與自由權(quán)一并構(gòu)成人權(quán)的基本內(nèi)容。公法上的財產(chǎn)權(quán)一方面表現(xiàn)為公民依法享有的抽象意義上的財產(chǎn)權(quán)利，另一方面表現(xiàn)為國家和政府所享有的對公民財產(chǎn)進行的管理和限制的權(quán)力，是一種公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的關(guān)系。因此，“在憲法上就產(chǎn)生一項與民法視角完全不同的所有權(quán)問題：所有權(quán)應(yīng)作為什么樣的地位而受到保護，而國家又是在何種程度上，享有對這種地位之內(nèi)容，予以規(guī)定和限制的權(quán)限”(施蒂爾納，2004)。現(xiàn)代市場經(jīng)濟

國家確認公民個人私有財產(chǎn)權(quán)并防止國家利用合法形式造成侵害的同時，也會實施各種限制以防止公民個人私有財產(chǎn)權(quán)利的濫用。

3、兩種財產(chǎn)權(quán)之間的協(xié)調(diào)。私法上的財產(chǎn)權(quán)與公法上的財產(chǎn)權(quán)之間的區(qū)別很明顯：前者是具體的、積極性的權(quán)利；后者是抽象的、消極性的權(quán)利。但兩者在對財產(chǎn)權(quán)的保護過程中發(fā)揮各自的重要作用。私法上財產(chǎn)權(quán)是公法上財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)和源泉，公法上財產(chǎn)權(quán)則是私法上財產(chǎn)權(quán)的保障，兩者相互依賴，是現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)利體系的基本因素?！叭藗兟?lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產(chǎn)”(洛克，1964)。據(jù)此，公民的財產(chǎn)權(quán)的享有和限制在公法和私法都存在法源性的對立面：私法上財產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的是他人的財產(chǎn)權(quán)；公法上財產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的是國家的財產(chǎn)權(quán)。

三、財產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系的構(gòu)建

在財產(chǎn)權(quán)公私二分法的前提下，我國的財產(chǎn)權(quán)體系是由國家財產(chǎn)權(quán)進行管理和保護的，以所有權(quán)為核心的財產(chǎn)權(quán)權(quán)利束組成的(圖示一)。

1、國家財產(chǎn)權(quán)是公法財產(chǎn)權(quán)在意義的體現(xiàn)。國家財產(chǎn)權(quán)是終極所有制意義上的財產(chǎn)權(quán)，并非狹義的所有權(quán)，而是國家由國家、國家制度和性質(zhì)、權(quán)力劃分所決定的國家職能。憲法是階級力量對比關(guān)系的集中體現(xiàn)，因此，國家財產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)是體現(xiàn)各種利益集團之間對財產(chǎn)利益和權(quán)力進行劃分的關(guān)系。國家財產(chǎn)權(quán)作為一種特殊的職能權(quán)力，對公民的財產(chǎn)權(quán)利行使權(quán)利設(shè)定、保護救濟、管理和限制的職責(zé)。一方面國家財產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為對公民財產(chǎn)權(quán)公法上的管理和限制，國家通過物權(quán)法、合同法、規(guī)劃法、稅法等對公民財產(chǎn)權(quán)的行使和流轉(zhuǎn)進行管制，“以期調(diào)和個人利益與公共益間的沖突與矛盾，實現(xiàn)社會公平與社會和諧的目的”(金儉，2008)。另一方面，國家財產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為對私有財產(chǎn)權(quán)的保護、救濟和妥協(xié)，是一種公權(quán)的基本使命。

2、財產(chǎn)所有權(quán)是私法財產(chǎn)權(quán)的核心，是財產(chǎn)權(quán)的權(quán)利統(tǒng)一狀態(tài)。所有權(quán)是生產(chǎn)資料所有制的法權(quán)表現(xiàn)。也是財產(chǎn)權(quán)的基本形式，負有雙重任務(wù)：“確保權(quán)利人在財產(chǎn)法領(lǐng)域中的自由空間，并因此使其自我負責(zé)地形成其生活”(王澤鑒，2001)。國家所有權(quán)、集體所有權(quán)、個人所有權(quán)、社會團體所有權(quán)都是私法上地位平等的所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻钠降缺Ｗo。即使是國家所有權(quán)的本質(zhì)也是國家私有財產(chǎn)權(quán)，“是國家作為私法主體對財產(chǎn)所享有的財產(chǎn)權(quán)利”(魏盛禮等，2006)。同時，在權(quán)利統(tǒng)一狀態(tài)下，財產(chǎn)權(quán)全部歸結(jié)為所有權(quán)，并保持財產(chǎn)價值形態(tài)和使用價值形態(tài)的完整性，擁有占有、使用、收益、處分和排除妨害的全部權(quán)能。

3、私法上其他財產(chǎn)權(quán)形式是私法財產(chǎn)權(quán)利用過程中的權(quán)利分離形態(tài)，是由多種相關(guān)權(quán)利構(gòu)成的一組權(quán)利集合。財產(chǎn)權(quán)既可以在與所有物的直接支配、使用的同一中展現(xiàn)“自我存在”，也可以在與所有物的分離狀態(tài)中實現(xiàn)，財產(chǎn)權(quán)的運動表現(xiàn)為價值和物質(zhì)的雙重形式。現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)更注重對財產(chǎn)的使用，對資源的法律控制已日益被分解為各個特殊的權(quán)利，以期實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置及充分利用。因此，其他財產(chǎn)權(quán)形式與所有權(quán)一樣具有重要意義，甚至是現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)利的主要發(fā)展趨勢。

四、土地財產(chǎn)權(quán)二元體系的重塑

“土地”作為一個整體性的多元復(fù)合系統(tǒng)，其內(nèi)涵是多層次的：土地作為自然物質(zhì)是最基本的生態(tài)環(huán)境要素；土地是勞動對象和最基本自然資源；土地作為“國土”是國家管轄下的領(lǐng)土、領(lǐng)海和領(lǐng)空。因此土地具有“自然、經(jīng)濟和人文社會的綜合特性的基本功能”(劉書楷等，2004)。由此可以得出兩點認識：其一，土地作為可以被利用的資源明顯具有財產(chǎn)的基本屬性，土地權(quán)利也是一個國家和社會最重要、最基本的財產(chǎn)權(quán)；其二，土地作為最基本自然資源，在土地財產(chǎn)權(quán)的劃分中，國家公權(quán)必然占有重要地位甚至發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，土地公法財產(chǎn)權(quán)與私法財產(chǎn)權(quán)的二元分野是土地財產(chǎn)權(quán)體系的基本架構(gòu)。

傳統(tǒng)的土地權(quán)利體系都是以土地所有權(quán)為原點構(gòu)建的，土地所有權(quán)中包含占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，權(quán)利主體為國家和集體；在此基礎(chǔ)上將土地使用權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來并賦予其占有、使用、收益和處分四項權(quán)能。如崔建遠教授將土地上的權(quán)利類型分為土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、典權(quán)、海域使用權(quán)、礦產(chǎn)資源所有權(quán)、礦業(yè)權(quán)、礦地使用權(quán)、水資源所有權(quán)、取水權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)和房屋所有權(quán)等相關(guān)物權(quán)等十四種，并認為在土地上權(quán)利群中，土地所有權(quán)是國有土地使用權(quán)等他物權(quán)之母(崔建遠，2004)。

以所有權(quán)為原點的土地權(quán)利體系可以作為土地物權(quán)體系的表述，但無法涵蓋土地財產(chǎn)權(quán)的全部的外延，也是土地所有權(quán)爭論的理論原因。沈守愚先生指出這樣的土地權(quán)利體系不利于明晰土地產(chǎn)權(quán)，并以土地的特殊屬性為基礎(chǔ)構(gòu)建了土地二元權(quán)利體系，將土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束分為分為地權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)，而土地產(chǎn)權(quán)(物權(quán))分為自物權(quán)、他物權(quán)和從物權(quán)(沈守愚，2002)。我們認為，為明晰土地上的公權(quán)力和私權(quán)的界限，以財產(chǎn)權(quán)公私二元體系為基礎(chǔ)，重構(gòu)土地財產(chǎn)權(quán)體系是必要和可行的。我們將土地財產(chǎn)權(quán)分為公法上的土地財產(chǎn)權(quán)(國家地權(quán))和私法上的土地財產(chǎn)權(quán)(土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、繼承權(quán)等)，兩者存在明顯的區(qū)別(表一)。

第一，兩者的權(quán)利性質(zhì)不同。國家地權(quán)是一種公權(quán)和權(quán)力，作為國家享有和行使的職權(quán)必須以憲法為基礎(chǔ)通過物權(quán)法、土地管理法予以明確，應(yīng)當(dāng)依法行使，不得任意放棄或處置。私法土地財產(chǎn)權(quán)顯然是一種私權(quán)，體現(xiàn)平權(quán)型的私法法律關(guān)系，權(quán)利主體可以在法律許可的范圍內(nèi)依法享有、使用和流轉(zhuǎn)。

第二，兩者的權(quán)利來源不同。國家地權(quán)來源于國家，與“國土”概念密切聯(lián)系。國土作為國家的構(gòu)成要素。從而使國家對土地享有“終極所有制”。私法土地財產(chǎn)權(quán)則是公民基本人權(quán)的體現(xiàn)，無論是國家所有還是集體所有都是公民的財產(chǎn)權(quán)的法律表現(xiàn)形式。

第三，兩者的權(quán)利主體不同。國家地權(quán)是國家職權(quán)，是國家在土地上行使的宏觀調(diào)控權(quán)，是以國家意志為主的統(tǒng)一支配權(quán)力，并由政府代表行使。私法土地財產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體則是多元的，因財產(chǎn)權(quán)形式不同而不同，包括私法意義上的國家、集體、個人、法人和社會團體。

第四，兩者的權(quán)利客體不同。國家地權(quán)的客體是國土資源，更多的體現(xiàn)土地的自然環(huán)境和資源屬性，是人類生產(chǎn)、生活和生存的物質(zhì)基礎(chǔ)和來源，具有不可替代性。私法土地財產(chǎn)權(quán)的客體是土地的財產(chǎn)利益，是由國家、社會、單位和個人占用土地作為財產(chǎn)并發(fā)揮其效用的土地資產(chǎn)，因而具有有償性和可流轉(zhuǎn)性。

第五，兩者的權(quán)利行使目的不同。國家地權(quán)是調(diào)整人地關(guān)系的公權(quán)力，目的在于對外保證國家獨立，對內(nèi)進行土地管理和保護，以保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地。私法土地財產(chǎn)權(quán)則是為實現(xiàn)土地財產(chǎn)效用，追求利益最大化。在明確土地權(quán)利的歸屬基礎(chǔ)上保護權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)。

最后，兩者的權(quán)利內(nèi)容不同。國家地權(quán)包括設(shè)定權(quán)、規(guī)劃權(quán)、管制權(quán)、限制權(quán)、征收權(quán)和最終處分權(quán)，涵蓋土地權(quán)利

運行的始終過程，全面涉及憲法、行政法和民法的法律關(guān)系，并以行政法律關(guān)系為主。私法土地財產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、繼承權(quán)、相關(guān)債權(quán)等私權(quán)，處于權(quán)力運行的中間階段，缺乏最初的設(shè)定權(quán)和最終的處分權(quán)，且體現(xiàn)的主要是民事法律關(guān)系，并與土地行政法發(fā)生聯(lián)系。

五、土地財產(chǎn)權(quán)體系的理論和實踐意義

國家地權(quán)與私法上土地財產(chǎn)權(quán)的二元區(qū)分為解釋土地權(quán)利運行的各種法律關(guān)系、澄清土地權(quán)利的諸多理論誤區(qū)具有積極的意義。我們認為，土地財產(chǎn)權(quán)二元體系應(yīng)當(dāng)作為我國土地權(quán)利制度改革的理論基礎(chǔ)之一。

1、土地財產(chǎn)權(quán)二元體系明確界定土地公權(quán)和私權(quán)，有利于公民財產(chǎn)權(quán)的有效保護。從財產(chǎn)法公私分野的視角，將土地財產(chǎn)權(quán)分為國家地權(quán)和私法上土地財產(chǎn)權(quán)，有利于界定土地公權(quán)力，明晰土地產(chǎn)權(quán)，強化土地使用權(quán)?！胺蓱?yīng)先對地權(quán)，即各項宏觀調(diào)控權(quán)作出明確規(guī)定，在此前提下對涉及人民的各項土地產(chǎn)權(quán)給予法律保護，使其成為名副其實的民事財產(chǎn)權(quán)”(劉法威等，2007)。土地上的公權(quán)力和私權(quán)利明確區(qū)分，有利于國家地權(quán)職能的行使，也有利于對公民土地財產(chǎn)的合法保護。

2、土地財產(chǎn)權(quán)二元體系本身是對傳統(tǒng)土地權(quán)利體系的改造和完善，有利于促進土地財產(chǎn)效用最大化。傳統(tǒng)的土地所有權(quán)體系將土地權(quán)利局限于所有權(quán)和所有權(quán)權(quán)能的分解，不能涵蓋土地財產(chǎn)權(quán)的全部形式，也使很多土地權(quán)利名不正言不順。而在財產(chǎn)法視閾下，人們能夠正確認識諸如土地承包權(quán)、土地征收權(quán)等土地財產(chǎn)權(quán)的權(quán)利屬性，使土地財產(chǎn)在使用和流轉(zhuǎn)中發(fā)揮更多的效用。

3、土地財產(chǎn)權(quán)二元體系澄清國家地權(quán)與國家土地財產(chǎn)所有權(quán)同質(zhì)性的理論誤區(qū)，有利于國家和政府在土地有效發(fā)揮不同的功能。可以看出，國家地權(quán)與國家土地財產(chǎn)所有權(quán)分屬于公權(quán)和私權(quán)范疇，國家地權(quán)是國家行使的土地調(diào)控權(quán)，由政府代表行使的是行政性權(quán)力；國家土地財產(chǎn)所有權(quán)是私法上的財產(chǎn)權(quán)，國家和政府主管部門作為所有權(quán)主體行使的是民法上的所有權(quán)權(quán)能。有學(xué)者早已提出：“國家的調(diào)控管理與國有權(quán)控制管理有著質(zhì)的區(qū)別”(周立群，1992)。前者通過政權(quán)組織的力量以法律的、行政的及經(jīng)濟政策等手段來實施；后者則是由財產(chǎn)關(guān)系的特定性質(zhì)決定的，是國有權(quán)主體以所有者代表身份行使財產(chǎn)權(quán)能。這兩種職能的分解是優(yōu)化和強化國有權(quán)作用的重要環(huán)節(jié)。