導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地征收規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

自改革開放以來，伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地的大量征收，產(chǎn)生了一系列的社會(huì)問題。本文對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的土地征收法律進(jìn)行了分析，歸納出我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村土地征收的強(qiáng)制性、目的性、合法性和補(bǔ)償性，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地征收現(xiàn)存的弊端，并提出一定的完善建議。

關(guān)鍵詞:

土地征收;法律特征;補(bǔ)償方式;合法程序;監(jiān)督體制

改革開放以來，我國(guó)社會(huì)主義城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐逐步加快，各級(jí)政府在城市化的發(fā)展進(jìn)程中，為建設(shè)城鎮(zhèn)、工廠以及工業(yè)園區(qū)等建筑，需要征收大量土地，而土地是農(nóng)民最基本的、賴以生存的生活來源，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，農(nóng)村土地征收所產(chǎn)生的一系列社會(huì)問題，都可能引發(fā)大量的糾紛。

一、我國(guó)土地征收的法律特征

我國(guó)農(nóng)村土地征收法律制度是推進(jìn)社會(huì)主義城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，在《憲法》中規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”;在《土地管理法》中明確規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?在《物權(quán)法》中規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！睆囊陨戏煞ㄒ?guī)中，可以看出我國(guó)對(duì)土地征收，是以補(bǔ)償為前提，以實(shí)現(xiàn)公共利益為基礎(chǔ)，將農(nóng)村集體土地強(qiáng)制征收成為國(guó)家所有，具有強(qiáng)制性、目的性、合法性和補(bǔ)償性四點(diǎn)法律特征。

(一)土地征收的強(qiáng)制性

從上文提到的法律規(guī)定中可以看出，對(duì)農(nóng)村土地征收的實(shí)施方是國(guó)家，國(guó)家是有權(quán)并依照法律法規(guī)，可以對(duì)農(nóng)村土地實(shí)施強(qiáng)行征收，被征地的一方必須完全服從。因此，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的征收是帶有強(qiáng)制性特征的，但強(qiáng)制征收土地必須在法律規(guī)定的“為了公共利益的需要”基礎(chǔ)之上，這就是土地征收的第二個(gè)特征———目的性。

(二)土地征收的目的性

判斷國(guó)家及各級(jí)政府在征收農(nóng)村土地時(shí)是否符合法律法規(guī)的要求，其標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)就是判斷所謂“公共利益的需求”，這是對(duì)土地進(jìn)行征收的前提和基礎(chǔ)。由于城市化的不斷擴(kuò)張，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)區(qū)建設(shè)等用地的不足，都導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)村土地的征收逐漸擴(kuò)張。因此，只有明確是為公共謀求利益的目的，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行征收，才能具有正當(dāng)性和合理性。

(三)土地征收的合法性

在各國(guó)立法中，對(duì)土地的征收都必須嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行。我國(guó)踐行的是依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政，按照正規(guī)的法律程序?qū)r(nóng)村土地進(jìn)行征收，才能防止濫用權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生，才能保障土地征收的過程能夠順利進(jìn)行，同時(shí)也能保證被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公正性。

(四)土地征收的補(bǔ)償性

上文所列出的如《憲法》等法律法規(guī)，都明確規(guī)定了，如果對(duì)土地實(shí)行了征收，那么就必須對(duì)被征收者給予一定的補(bǔ)償。即使征地行為是為了集體的公共利益，但少數(shù)人勢(shì)必會(huì)因此而受到利益損害。所以必須對(duì)被征地者進(jìn)行補(bǔ)償，踐行民法公平、正義的原則。農(nóng)村土地征收制度是我國(guó)對(duì)公共事業(yè)發(fā)展的重要保證，其意義之重大，在對(duì)土地征收進(jìn)行中，保證對(duì)權(quán)力的合法行使、對(duì)土地和資源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主體之間的關(guān)系，都起到了關(guān)鍵的、不容忽視的作用。

二、我國(guó)農(nóng)村土地征收中的弊端及完善建議

(一)關(guān)于農(nóng)村土地征收的程序方面

在對(duì)農(nóng)村土地征收中，涉及到國(guó)家、集體和農(nóng)民三方，由于目的、利益等諸多原因，三方之間不可避免的會(huì)產(chǎn)生各方面矛盾和糾紛，最為凸顯的矛盾就是關(guān)于征收補(bǔ)償費(fèi)的問題。目前，我國(guó)在對(duì)農(nóng)村土地征收中，還有很多程序缺失的現(xiàn)象存在，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，無法得到保障。首先，被征地的農(nóng)民個(gè)人，對(duì)土地征收的決策并沒有參與權(quán)。國(guó)家和各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地的征用是在“公共利益”發(fā)展的前提下進(jìn)行的，那么公眾對(duì)其“公共利益”的合理性就應(yīng)有權(quán)參與。在國(guó)外，在征地前政府公告，派專職專員進(jìn)行一系列審查，召開聽證，被征地者可以參加其中的所有過程并表達(dá)自己的要求。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)該本著“協(xié)商優(yōu)先”的原則，讓被征地者真正參與到意見征求和土地征收的過程中。其次在發(fā)生土地糾紛和矛盾時(shí)，要保證被征地者有可以申訴和尋求司法救濟(jì)的部門。如果被征地者對(duì)整個(gè)過程的合法性和補(bǔ)償?shù)葐栴}有異議，應(yīng)有專門的機(jī)構(gòu)來受理此類申訴，這樣才可以化解農(nóng)民的矛盾，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。處理好各方面的矛盾，是土地征收順利進(jìn)行的保障。

(二)關(guān)于農(nóng)村土地征地的補(bǔ)償方面

我國(guó)的《土地管理法》中規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，以及“支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。不難看出，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為落后，已經(jīng)無法滿足和適應(yīng)現(xiàn)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下的發(fā)展和需要。改革開發(fā)以來，整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的改變，農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也發(fā)生了劇烈的變化，依據(jù)上文中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所能獲得到的征地補(bǔ)償范圍極為狹窄，得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和土地征用后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)相差極其懸殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并沒有為農(nóng)民身份的人民群眾進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的考慮。在中國(guó)農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民從業(yè)能力非常有限，在失地的情況下，近乎等同于失業(yè)，無法從事其他行業(yè)來維持生計(jì)。隨著時(shí)間的推移和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，農(nóng)民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，應(yīng)提高對(duì)被征地者的補(bǔ)償，才能真正對(duì)農(nóng)民的利益提供有效的保障。具體來看，除去法律已經(jīng)規(guī)定的補(bǔ)償外，增加社會(huì)保障費(fèi)用、再教育和培訓(xùn)費(fèi)用以及土地增值費(fèi)用，才能讓農(nóng)民切實(shí)的享受到土地增值后的價(jià)值。

(三)關(guān)于農(nóng)村土地征收的監(jiān)督體制

目前我國(guó)還缺乏對(duì)土地征收的進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)督、管理的政府執(zhí)法部門，對(duì)權(quán)力依法進(jìn)行監(jiān)督是限制權(quán)力濫用的重要保證。在對(duì)農(nóng)村土地征收前，要嚴(yán)格控制對(duì)土地的審批權(quán)，實(shí)行責(zé)任制，并切實(shí)落實(shí)到個(gè)人;為征地補(bǔ)償費(fèi)專門設(shè)置專用賬戶，并納入到銀行體系，使農(nóng)民集體可以發(fā)揮監(jiān)督作用;政府應(yīng)設(shè)置土地執(zhí)法監(jiān)督和咨詢的機(jī)構(gòu)，讓農(nóng)民可以充分咨詢和表達(dá)訴求，同時(shí)也可以加強(qiáng)對(duì)土地征收的執(zhí)法和監(jiān)察力度。

三、結(jié)論

綜上所述，在城市化進(jìn)程加快的現(xiàn)代社會(huì)，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)特征，其實(shí)際存在的弊端，從法治建設(shè)角度和社會(huì)實(shí)踐角度，都應(yīng)該盡快建構(gòu)和完善相關(guān)的法律程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督體制，保障農(nóng)民群體的合法權(quán)益。

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篇2

一、我國(guó)農(nóng)村土地征收的相關(guān)規(guī)定及其現(xiàn)狀

在我國(guó)，土地征收是集體土地的征收，是指國(guó)家為了滿足社會(huì)公共目的的需要，以補(bǔ)償為條件，把農(nóng)村集體所有的土地強(qiáng)制變更為國(guó)家所有的土地的行為?；谖覈?guó)現(xiàn)行土地政策和保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者尤其是農(nóng)民利益的考慮，《物權(quán)法》對(duì)征收土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作了嚴(yán)格限制，并規(guī)定“：征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！比欢?，我國(guó)農(nóng)村土地征收還存在著不少問題，使農(nóng)民利益并沒有得到應(yīng)有的保護(hù)。比如河北省香河“圈地門”事件，香河大規(guī)模違規(guī)“圈地”行為，據(jù)了解河北廊坊香河縣從2008年以來，就開始打著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設(shè)新農(nóng)村”的旗號(hào)，大規(guī)模地“圈占”耕地。當(dāng)?shù)卣加棉r(nóng)民1畝地租金每年一千多，而轉(zhuǎn)手賣給房地產(chǎn)開發(fā)商達(dá)每畝60多萬(wàn)。從初步調(diào)查情況看，香河縣個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在違規(guī)改變土地利用目的、違規(guī)占地等問題，嚴(yán)重違反了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和利用相關(guān)政策法規(guī)，擾亂了土地管理秩序，侵害了農(nóng)民群眾利益。

二、我國(guó)目前農(nóng)村集體承包土地征收中存在的問題

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以“征占農(nóng)地，搞開發(fā)”為標(biāo)志的城鎮(zhèn)化擴(kuò)張漸入，大量農(nóng)民失去了賴以生存的土地，農(nóng)民基本權(quán)益無法得到保障。而河北省香河“圈地門”事件恰恰反映了我國(guó)目前在征用農(nóng)村土地方面主要存在的問題包括：

（一）相關(guān)立法中對(duì)公共利益界定的缺失河北香河縣個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)流轉(zhuǎn)、占用土地，并將這些土地用于搞“規(guī)模形象”建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等違規(guī)改變耕地利用目的而進(jìn)行所謂的城鎮(zhèn)建設(shè)。我國(guó)《物權(quán)法》第132條規(guī)定：國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，可以征收承包土地，但應(yīng)當(dāng)給予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人充分的、合理的補(bǔ)償。[2]可見，我國(guó)立法中對(duì)什么是公共利益并沒有明確的界定，從而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中存在對(duì)公共利益擴(kuò)大解釋的傾向，這也成為造成大規(guī)模征地失控和耕地流失的重要原因之一。

（二）補(bǔ)償范圍小，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低《土地管理法》及《物權(quán)法》第42條第二款確定的農(nóng)用土地征用補(bǔ)償范圍主要包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)等。補(bǔ)償?shù)姆秶鷮?duì)與土地有間接關(guān)聯(lián)的附帶損失并沒有予以補(bǔ)償。此外，立法中對(duì)于保證和提高農(nóng)民以后生活水平也沒有做出明確規(guī)定。（三）土地征收程序缺乏規(guī)范性?以河北香河縣為例，從2008年以來，就開始打著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設(shè)新農(nóng)村”的旗號(hào)，大規(guī)模地“圈占”耕地。顯然，一些政府在征用農(nóng)村集體承包土地過程中并沒有按照嚴(yán)格的法定程序，同時(shí)也表明了我國(guó)農(nóng)村集體承包土地征收程序缺乏規(guī)范性。

三、征用農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)

（一）界定“社會(huì)公共利益”，切實(shí)保護(hù)耕地在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)規(guī)劃中，要嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，盡可能保證農(nóng)村建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等規(guī)劃符合土地利用總體規(guī)劃。如果確因新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)需要局部調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的，須在不占用基本農(nóng)田的前提下，經(jīng)依法核準(zhǔn)后再進(jìn)行調(diào)整。

（二）完善農(nóng)用土地征用審批程序，保護(hù)農(nóng)民的切身利益在農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)中，一定要嚴(yán)禁像香河縣一樣的違法征用土地行為。為保護(hù)農(nóng)民的切身利益，還應(yīng)該依法做好土地征用工作，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，并做好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)工作。

（三）完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償救濟(jì)制度首先，應(yīng)該完善包括制度和行政復(fù)議等行政救濟(jì)制度。其次，還應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民征地補(bǔ)償糾紛的訴權(quán)，通過公益訴訟等司法救濟(jì)制度來保障對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)取４送?，凡是征地未?jīng)批準(zhǔn)以及征地補(bǔ)償款沒有兌現(xiàn)到農(nóng)民手中、安置不落實(shí)的項(xiàng)目均不得占地開工。

四、關(guān)于農(nóng)村土地征收問題的探究思考

（一）在當(dāng)前農(nóng)村土地被大量征用而未能得到真正保護(hù)的背景下，不禁會(huì)想起一句話“《物權(quán)法》是把富人的別墅和窮人的茅屋平等保護(hù)的法律?！爆F(xiàn)實(shí)生活中最受傷害的是得不到平等保護(hù)的社會(huì)弱勢(shì)群體。希望我國(guó)保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的法律能夠進(jìn)一步完善，增進(jìn)社會(huì)的民主性。

篇3

一、農(nóng)村土地管理中存在的不足

農(nóng)村土地管理中所存在的不足有以下幾個(gè)方面：

1.集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，入不敷出。農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施后，使得村集體經(jīng)濟(jì)收入大幅度減少，某些村出去為數(shù)不多的機(jī)動(dòng)地承包費(fèi)以外，幾乎無其他收入，更有甚者欠有債務(wù)。因此，某些地方將機(jī)動(dòng)地對(duì)外發(fā)包，強(qiáng)制性的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體地或者高價(jià)對(duì)外出租而獲取高額回報(bào)，挪用土地補(bǔ)償費(fèi)以及土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的現(xiàn)象較為突出。

2.土地流轉(zhuǎn)過程不夠規(guī)范，農(nóng)戶權(quán)益得不到保障。我國(guó)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是國(guó)家相關(guān)政策指導(dǎo)，以集體經(jīng)濟(jì)組織以及土地承包合同共同束縛、約定的?？墒牵贤嬖诘牟灰?guī)范性使其執(zhí)行具有隨意性，基層干部私自變更合同、收回或調(diào)整農(nóng)民土地，更有甚者未經(jīng)承包戶許可，就迫使其簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到了較大程度的侵害。

3.征地補(bǔ)償款難以落到實(shí)處，財(cái)務(wù)制度如同虛設(shè)。部分村級(jí)干部并不按照規(guī)則辦事，甚至嚴(yán)重違反財(cái)政紀(jì)律，將那些本應(yīng)發(fā)給農(nóng)戶的補(bǔ)償款私吞，據(jù)為己有，私分利息以及貼息款。部分村干部私設(shè)賬外資產(chǎn)，賬務(wù)不清，零亂不堪，趁火打劫。部分村干部許可企業(yè)拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)，引起群眾不滿情緒。

農(nóng)村土地管理制度立法、執(zhí)法存在的不足： 1.在立法中關(guān)于集體土地所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能規(guī)定均存在不同程度的缺失?！睹穹ㄍ▌t》第71 條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用一收益和處分的權(quán)利。”但從我國(guó)目前情況看，集體土地所有權(quán)上述的四項(xiàng)權(quán)利都受到不同程度的限制。首先，關(guān)于集體土地使用權(quán)權(quán)利受限制問題。我國(guó)集體土地的占有權(quán)及收益權(quán)源于土地使用權(quán)，集體土地所有權(quán)人僅能在農(nóng)業(yè)用地和本集體內(nèi)部的建設(shè)用地范圍內(nèi)行使有限的占有和收益權(quán)能，而對(duì)非農(nóng)用地沒有占有和收益的權(quán)利。其次，集體土地的所有權(quán)人對(duì)其集體所有土地的處置權(quán)幾乎被剝奪。集體土地的最終處置權(quán)實(shí)際上屬于國(guó)家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權(quán)，也使本應(yīng)由農(nóng)民集體享有的收益流入國(guó)庫(kù)，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)缺失處分權(quán)。

2.在土地管理法律法規(guī)中關(guān)于集體土地征收規(guī)定存在問題根據(jù)《土地管理法》第2 條第4 款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但問題是相關(guān)法律至今沒有對(duì)所謂的“公共利益”進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致凡是只要取得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合“公共利益”；盡管《土地管理法》及《物權(quán)法》對(duì)征收土地均規(guī)定應(yīng)依法予以補(bǔ)償，但問題是相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本無法保障土地被征收農(nóng)民的生活；市、縣人民政府既是土地征收者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)者，更是爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)者，集運(yùn)動(dòng)員、裁判員于一身，法律賦予如此權(quán)力，本身就無法保障土地被征收者的利益。而對(duì)土地征收行為不服，相關(guān)法律法規(guī)至今也沒有賦予被征收者相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利。

3.法律賦予集體土地被征收者的相關(guān)救濟(jì)權(quán)利形同虛設(shè)盡管國(guó)務(wù)院頒布的《土地管理法實(shí)施條例》第25 條第2 款規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”，但在現(xiàn)實(shí)中，縣級(jí)人民政府至今不依法設(shè)立土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，擁有批準(zhǔn)征收土地權(quán)力的國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府至今也未依法設(shè)立相關(guān)的裁決機(jī)構(gòu)。

二、改變農(nóng)村土地管理中不足的對(duì)策

1.依法行政，提升落實(shí)政策的自覺性。土地管理政策有沒有落實(shí)到位在很大程度上決定了干群關(guān)系是否緊密。目前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理相關(guān)的規(guī)章制度，提升農(nóng)村干部的法律以及政治覺悟，努力做到不折不扣，言出必行，依法行政，合理運(yùn)用人民富裕的權(quán)力。認(rèn)真貫徹落實(shí)“一戶一宅”以及“五個(gè)不準(zhǔn)”等政策，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實(shí)到位，維護(hù)廣大農(nóng)民的權(quán)益，保障農(nóng)村在穩(wěn)定中某發(fā)展的局面。

2.將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度落到實(shí)處利用多種渠道，多種形式，在農(nóng)村掀起農(nóng)村土地承包法的熱潮，讓農(nóng)民對(duì)國(guó)家的土地政策以及法規(guī)有所了解與熟悉，明確自身的義務(wù)，懂得維護(hù)自身的合法權(quán)益。對(duì)農(nóng)村干部，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律法規(guī)方面的培養(yǎng)與教育，提升其法律意識(shí)，轉(zhuǎn)變思想，端正作風(fēng)，提高依法辦事、依法行政的水平。此外，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)、努力規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。以穩(wěn)定以及健全土地承包關(guān)系為前提，以有償、自愿、依法為原則，努力尋找、探索有利于土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制。對(duì)有條件的地方，引導(dǎo)農(nóng)民有序、合理流轉(zhuǎn)承包地，提升土地利用率，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。

3.轉(zhuǎn)變思想，做到保護(hù)耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩手抓。目前，國(guó)家加大了土地管理的力度，實(shí)施了較為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。在這樣的環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，與時(shí)俱進(jìn)，在保證耕地不受損壞的基礎(chǔ)之上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益雙豐收。以嚴(yán)格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準(zhǔn)則，開源節(jié)流，積極開發(fā)新耕地，對(duì)舊城老村實(shí)施大力改造，盤活閑置基地，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地相應(yīng)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行試行，努力提高土地利用率。

4.要提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償費(fèi)低，土地增值分配嚴(yán)格不合理，是農(nóng)民反應(yīng)比較強(qiáng)烈的問題，也是造成大量耕地被征用占用的重要因素。必須盡快提高土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給老百姓一個(gè)合理的補(bǔ)償。要改革土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算辦法，不能只單純考慮征地前幾年種植糧食作物的收入，要充分考慮土地的市場(chǎng)價(jià)值，考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，讓土地回歸其應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值。要改革補(bǔ)償?shù)姆峙錂C(jī)制，合理確定集體和農(nóng)民個(gè)人各自所享有的比例，農(nóng)民所有的補(bǔ)償費(fèi)要直接分配到農(nóng)民手中。必須樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，不要僅僅盯住招商引資上項(xiàng)目的成果，同時(shí)，還要看到對(duì)大量失地、失業(yè)、失保農(nóng)民產(chǎn)生的隱患。

篇4

論文關(guān)鍵詞：土地征收　失地農(nóng)民權(quán)益　法律保護(hù)　和諧社會(huì)

論文摘要：和諧社會(huì)建設(shè)的成功與否、依法治國(guó)方略的能否實(shí)現(xiàn)，這要求國(guó)家關(guān)注農(nóng)村、關(guān)注農(nóng)民，尤其是重視失地農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)問題。目前農(nóng)村土地在征地過程中，失地農(nóng)民的許多合法權(quán)益受到侵犯，從而導(dǎo)致社會(huì)矛盾日漸突出。為了繼續(xù)順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化，同時(shí)又維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，必須完善土地征收的法律規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地農(nóng)民的許多合法權(quán)益沒有得到很好的保護(hù)，一些失地農(nóng)民已成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”，從而導(dǎo)致社會(huì)矛盾日漸突出。如何來保障他們的合法權(quán)益，是一個(gè)值得思考的理論問題和現(xiàn)實(shí)問題；也關(guān)系到我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)的成功與否和依法治國(guó)方略的能否實(shí)現(xiàn)。

一、失地農(nóng)民法律權(quán)益保護(hù)的理論思考——基于和諧社會(huì)和法治的視角

如何保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益并解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題，這是全社會(huì)都非常關(guān)注的熱點(diǎn)問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)該貫徹和諧社會(huì)和依法治國(guó)的原則，以維護(hù)法的實(shí)質(zhì)正義為目的，以保護(hù)弱者的利益為根本，在公平、公正的立場(chǎng)上，切實(shí)解決好農(nóng)村土地征收中所涉及的農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)問題，這樣才能維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

（一）和諧社會(huì)與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護(hù)

和諧社會(huì)是社會(huì)關(guān)系得到全面有效調(diào)整，人與人之間和諧相處的社會(huì)。要把我國(guó)建設(shè)成和諧的社會(huì)主義社會(huì)，就必須認(rèn)識(shí)到：我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民占全國(guó)人口的絕大多數(shù)。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)中的一個(gè)重要而又突出的問題。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有全國(guó)的現(xiàn)代化；沒有農(nóng)民的小康就沒有全國(guó)人民的小康；沒有農(nóng)村的和諧、穩(wěn)定就沒有全社會(huì)的和諧、穩(wěn)定。必須高度重視“三農(nóng)”問題，解決好農(nóng)民的生存與發(fā)展過程中的種種難題。然而，目前農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象與我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè)格格不入，必須對(duì)失地農(nóng)民的合法權(quán)益給予切實(shí)關(guān)注，充分維護(hù)好作為弱者的農(nóng)民的合法權(quán)益，使他們失地后仍然能得到更好的生存和發(fā)展。只有這樣，我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)才能得到更好的發(fā)展，人們才能過上幸福安定的生活。也就是說，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護(hù)是和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。

（二）依法治國(guó)與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護(hù)

民主法治是和諧社會(huì)的基本特征之一，法治建設(shè)與和諧社會(huì)構(gòu)建具有內(nèi)在的高度統(tǒng)一性?，F(xiàn)代社會(huì)中，法律及其調(diào)整機(jī)制已經(jīng)成為社會(huì)調(diào)整的主要手段，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家，已成為人們的共識(shí)。法對(duì)社會(huì)的調(diào)整，主要是調(diào)和社會(huì)各種沖突的利益，對(duì)社會(huì)機(jī)體的疾病進(jìn)行治療，進(jìn)而保證社會(huì)秩序得以確立和維護(hù)。我國(guó)已經(jīng)把依法治國(guó)寫入憲法，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家已成為我國(guó)人民的追求。然而，在我國(guó)農(nóng)村土地征收中卻大量出現(xiàn)違反法律，損害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。如以低價(jià)征用農(nóng)民的土地，安置失地農(nóng)民不到位，補(bǔ)償方式單一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地費(fèi)。農(nóng)民作為弱者的利益得不到法律的保護(hù)，這違背了法的宗旨在于保護(hù)弱者這一精髓，也違背了法的實(shí)質(zhì)正義。這與我國(guó)依法治國(guó)方略的實(shí)施很不相稱。只有依靠理性法律制度對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，確立實(shí)質(zhì)法治，才能構(gòu)建和諧社會(huì)。只有依法處理各種農(nóng)村土地征收中涉及農(nóng)民權(quán)益的問題，才能充分而又平等地保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。也就是說，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護(hù)是依法治國(guó)的必然要求。

二、我國(guó)失地農(nóng)民法律權(quán)益保護(hù)的不足

（一）農(nóng)村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農(nóng)民失去土地的隨意性過大

我國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！?004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征收的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”。但是，在實(shí)際土地征收中，“公共利益需要”缺乏明確界定?，F(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”，從而在導(dǎo)致在實(shí)際操作中，國(guó)家機(jī)關(guān)以“公共利益需要”作為不當(dāng)征地的最好理由，把公共利益的外延到所有經(jīng)濟(jì)建設(shè)，把所有市場(chǎng)主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。事實(shí)上，土地被征收后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用被征之地具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是由于農(nóng)村土地征收的“公共利益需要”界定不明，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的隨意性過大，出現(xiàn)農(nóng)民本不應(yīng)該失去土地卻失去土地的情形；也導(dǎo)致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多，進(jìn)而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）農(nóng)村土地征收的法律規(guī)范滯后，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效法律保護(hù)

第一，土地產(chǎn)權(quán)法律制度的不足。首先，土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。我國(guó)土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，但是對(duì)于誰(shuí)來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰(shuí)來行使、如何行使這些土地所有權(quán)，卻沒有明確的法律規(guī)定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！睂?duì)照所有權(quán)的四大權(quán)能，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的權(quán)能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權(quán)自始至終沒有賦予農(nóng)民。由于農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)時(shí)受到嚴(yán)格約束和限制，其財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到保障。

第二，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理，補(bǔ)償費(fèi)過低且理論依據(jù)不足。《土地管理法》規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍?，F(xiàn)行土地征收的補(bǔ)償原則只是按照原用途原產(chǎn)值進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，目的是“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”。這種規(guī)定并沒有考慮土地本身的價(jià)值，也不考慮土地征收后地價(jià)的上漲，沒有將土地作為資產(chǎn)處理，不符合政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理：級(jí)差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動(dòng)生產(chǎn)率等幾個(gè)因素決定，平均年產(chǎn)值反映了土地的肥沃程度，但是對(duì)于士地的地理位置、勞動(dòng)生產(chǎn)率都不能明確反映。

（三）土地征收法律程序不完善

土地征收法律程序不完善主要包括兩個(gè)方面：一是缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，缺少被征收人參與程序。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對(duì)人，對(duì)自身權(quán)利被公權(quán)力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。二是土地征收程序中對(duì)被征收者的司法保護(hù)不足，缺乏救濟(jì)程序。從我國(guó)情況來看，對(duì)于征收批準(zhǔn)決定的可訴性，過去一直被理論界所忽視，理論界認(rèn)為，由于法律規(guī)定國(guó)家征收土地時(shí)承擔(dān)的是補(bǔ)償責(zé)任，不是賠償責(zé)任，不具有可訴性。司法部門對(duì)理論界的這種認(rèn)識(shí)表示認(rèn)同，表現(xiàn)在人民法院在受案上一直把征收批準(zhǔn)的決定的起訴拒之門外。

三、完善失地農(nóng)民法律權(quán)益保護(hù)的建議

（一）嚴(yán)格政府責(zé)任并促進(jìn)土地進(jìn)入土地使用權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易

近現(xiàn)代法治的實(shí)質(zhì)和精義在于控權(quán)，即強(qiáng)調(diào)權(quán)力在形式和實(shí)質(zhì)上的合法性。應(yīng)具體列舉公共利益所包括的范圍：國(guó)家投資的各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及直接滿足公共利益需要并列入國(guó)家計(jì)劃的集資建設(shè)項(xiàng)目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項(xiàng)目；國(guó)防事業(yè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)等社會(huì)福利事業(yè)；各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)建筑用地。國(guó)家進(jìn)行土地征收應(yīng)僅限于公共利益需要這一理由。但也要認(rèn)識(shí)到，屬于“公共利益需要”的情形在社會(huì)生活中是無法列舉完畢的，這就導(dǎo)致很難避免打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應(yīng)有相應(yīng)的行政監(jiān)督機(jī)制來配套。

（二）改革土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位

土地產(chǎn)權(quán)主體，即土地歸屬，是土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和核心。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外歸農(nóng)民集體所有。這種土地集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是個(gè)籠統(tǒng)的概念，不能使農(nóng)民成為法律意義上的市場(chǎng)主體，出現(xiàn)了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級(jí)，在不同程度上它們都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，這必然造成征地行為發(fā)生時(shí)多元利益主體為爭(zhēng)奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，并可能損害農(nóng)民利益，在實(shí)踐中往往成為基層政府增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、侵犯農(nóng)民權(quán)益的依據(jù)。

權(quán)利界定是土地產(chǎn)權(quán)交易的基本前提，也是權(quán)利人獲得利益的基本前提。通過修改相關(guān)法律，給農(nóng)民和國(guó)有土地?fù)碛姓咭约俺鞘衅渌恋負(fù)碛姓咄鹊臋?quán)利，明確規(guī)定農(nóng)民集體土地是不可侵犯的財(cái)產(chǎn)，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)和處置權(quán)，只有這樣才能使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保障。

（三）明確土地征收的法律補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算，這是爭(zhēng)論最為激烈的地方。主要有兩種代表性觀點(diǎn)，第一種是主張區(qū)分被征土地是公益性用地還是非公益性用地。對(duì)非公益性用途的征地采用市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行“征購(gòu)”，對(duì)公益性用途的征地仍采用現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（可有所提高）；第二種是采用市場(chǎng)價(jià)格來進(jìn)行補(bǔ)償，不區(qū)分是否是公益性用地。第一種觀點(diǎn)仍有犧牲農(nóng)民利益之嫌，冠冕堂皇但卻無法掩蓋事實(shí)的不公。筆者贊同第二種觀點(diǎn)。我國(guó)應(yīng)確立以市場(chǎng)定價(jià)為主的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免土地征收補(bǔ)償與開發(fā)土地增值出現(xiàn)巨大利潤(rùn)“剪刀差”，以及由此引發(fā)的征收中濫用職權(quán)現(xiàn)象。由于我國(guó)目前依然實(shí)行的是國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)和嚴(yán)格控制土地二級(jí)市場(chǎng)，無法實(shí)現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。因此，首先應(yīng)對(duì)土地實(shí)行定級(jí)估價(jià)，通過土地評(píng)估事務(wù)所等市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)估，根據(jù)地塊所處位置、供求情況、基礎(chǔ)設(shè)施條件及相同水平地塊的使用權(quán)出讓價(jià)格等因素，得出土地的參考價(jià)格。只有按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)行補(bǔ)償，才能合理公正地保障失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民失地不失利。

（四）嚴(yán)格土地行政征收的法律程序

首先，應(yīng)建立和完善行政征收合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序。在行政主體遞交行政征收方案后，主管部門依法對(duì)行政征收土地方案的合法性進(jìn)行調(diào)查，如是否符合公共利益的需要，是否有通過市場(chǎng)化運(yùn)作等獲得土地的其它途徑，嚴(yán)格在審批的范圍內(nèi)進(jìn)行土地征收，杜絕少征多占、濫征濫用等違法行為的發(fā)生。其次，建立和完善土地征用的聽證制度。聽證制度是保障相對(duì)人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害關(guān)系人要參與土地征用決策，土地征用主體必須認(rèn)真聽取相對(duì)人的意見和建議，對(duì)行政相對(duì)人提出的針對(duì)土地征用有關(guān)的問題給予合法合理的解答，否則主管部門有權(quán)否決土地征收主體的征用方案。

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篇5

內(nèi)容摘要：本文認(rèn)為，土地征收制度的改革要以民生改善為基礎(chǔ)，以土地產(chǎn)權(quán)制度為法律依據(jù)，以工業(yè)化和城市化為現(xiàn)實(shí)背景。我國(guó)目前農(nóng)村征地制度對(duì)失地農(nóng)民未起到應(yīng)有的保護(hù)作用，需要以實(shí)現(xiàn)“謀民生”作為基本目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置制度進(jìn)行改革與完善，進(jìn)一步達(dá)到尊重和保護(hù)失地農(nóng)民合理利益的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民 征地制度 土地產(chǎn)權(quán) 政策轉(zhuǎn)型

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地征收制度存在的主要問題

（一）土地征收法律關(guān)系的主體不明晰，關(guān)系內(nèi)容模糊

根據(jù)我國(guó)土地管理法等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建設(shè)用地的申請(qǐng)者是建設(shè)單位，土地征收方案的擬訂者是市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門，審核者是市、縣人民政府，批準(zhǔn)者是有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。在這些行政主體中，究竟誰(shuí)為被征收土地的農(nóng)民集體組織、農(nóng)民和其他土地權(quán)利人建立土地征收法律關(guān)系的主體，發(fā)生征地糾紛時(shí)，相對(duì)人向何者主張權(quán)利，法律制度安排中缺乏明確的界定。同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)行的征地制度安排中，土地征收法律關(guān)系主要體現(xiàn)為上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的審批關(guān)系，但土地征收導(dǎo)致土地所有權(quán)的變動(dòng)，這必然涉及到相對(duì)人的權(quán)利和利益。為了保證土地征收的合理性，必須使征地法律關(guān)系中的相對(duì)人享有對(duì)土地征收事項(xiàng)的知情權(quán)等合法權(quán)利，而在我國(guó)現(xiàn)行征地制度中，缺乏對(duì)上述具體法律關(guān)系內(nèi)容的明確規(guī)定。

（二）征地補(bǔ)償和安置法律關(guān)系主體不明確，內(nèi)容不健全

土地征收權(quán)屬于國(guó)家，征收權(quán)在實(shí)踐中由政府及有關(guān)行政機(jī)構(gòu)在服務(wù)于公共利益和重點(diǎn)項(xiàng)目的前提下依法行使，被征收人不能拒絕征收行為，只有履行征收的義務(wù)。征地制度不完善、公私利益界定模糊不清的情況下，土地征收過程中農(nóng)民群眾參加程度不高，決策過程缺乏民主公正，農(nóng)民沒有任何獨(dú)立談判權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)踐中全部由村干部以“集體”名義強(qiáng)制代表。在征地補(bǔ)償、安置發(fā)生爭(zhēng)議和糾紛時(shí)，爭(zhēng)議和糾紛的處理者是縣級(jí)以上人民政府和批準(zhǔn)土地征收的人民政府。在這些因征地所涉及的行政主體中，相對(duì)人可以向何者主張權(quán)利，法律中缺乏明確的規(guī)定。在相對(duì)人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有異議又不服相應(yīng)機(jī)關(guān)裁決的，或者相對(duì)人沒有得到合理補(bǔ)償時(shí)，相對(duì)人有什么權(quán)利等缺乏明確的規(guī)定（衷向東等，2005）。

（三）集體土地所有權(quán)主體虛置，農(nóng)民土地所有權(quán)缺失

由于在實(shí)踐中，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”不具有法律上的人格，于是這樣的制度為政府和有關(guān)行政機(jī)構(gòu)侵害農(nóng)民土地權(quán)益提供了條件。在土地流轉(zhuǎn)過程中，各級(jí)政府可以自主決定如何開發(fā)、何時(shí)開發(fā)、開發(fā)后轉(zhuǎn)讓給誰(shuí)經(jīng)營(yíng)使用，而每個(gè)農(nóng)民不能直接參與和決策，無權(quán)抵制政府和有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的開發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民的自由意志和參與權(quán)利被剝奪（何虹，2009）。從縣（市）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村行政機(jī)構(gòu)都可以隨意低價(jià)征收農(nóng)村土地，共同分享土地權(quán)利，在農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的過程中，土地的真正所有者農(nóng)民卻不具備市場(chǎng)主體地位和自主決策權(quán)利。這種農(nóng)村土地所有權(quán)主體的多元性和模糊性的不正常制度構(gòu)架，必然導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利不清，最終使得農(nóng)民的土地所有權(quán)缺失，作為“農(nóng)民集體”組成要素的農(nóng)民個(gè)體事實(shí)上不能履行土地所有權(quán)。

（四）征地補(bǔ)償費(fèi)的制定過程，未能體現(xiàn)農(nóng)民意愿

政府向企業(yè)征收的征地補(bǔ)償費(fèi)往往是低估了土地的實(shí)際價(jià)值的，并未與集體和農(nóng)民商量。只有補(bǔ)償?shù)怯浿螅鞯匮a(bǔ)償安置方案經(jīng)政府批準(zhǔn)后再次公告時(shí)才規(guī)定要聽取群眾意見，若對(duì)補(bǔ)償方案有意見則協(xié)商，協(xié)商不成則裁決。而實(shí)際情況往往是后一次公告所謂聽取群眾意見不能落實(shí)，因?yàn)檠a(bǔ)償安置方案已經(jīng)批準(zhǔn)，不可能更改，群眾又不愿由法院裁決，自然只能接受方案?；蛘哂捎诠鏁r(shí)間與截止辦理時(shí)間間隔太短，無法完成群眾評(píng)議工作。另一種情況值得重視，即有些地區(qū)有抵制公告的現(xiàn)象。這其中的原因只可能是地方政府工作人員在與土地需求方商談補(bǔ)償費(fèi)時(shí)有通過壓低標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的尋租行為，又不愿被農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，但這樣的做法就使得農(nóng)戶成了利益受損者。

（五）征地補(bǔ)償費(fèi)的分配不合理，管理部門與民爭(zhēng)利

目前有些地方土地管理部門開始了將征地行政與征地事務(wù)相分離的探索，在土地管理部門收取3%的征地管理費(fèi)的基礎(chǔ)上，再允許征地事務(wù)單位收取3%的征地業(yè)務(wù)費(fèi)。在補(bǔ)償費(fèi)當(dāng)中農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，而鄉(xiāng)村兩級(jí)卻能取得補(bǔ)償費(fèi)中的大部分。鄉(xiāng)村截留補(bǔ)償費(fèi)有兩個(gè)主要理由：一是對(duì)征地過程中所做工作提取的報(bào)酬；二是村本身是土地所有者代表，補(bǔ)償費(fèi)中的相當(dāng)比例自應(yīng)歸村委會(huì)。本文在調(diào)查中了解到，地方政府和村集體截留補(bǔ)償費(fèi)的去向和用途也是多方面的：一是用于被征地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會(huì)保障；二是辦企業(yè)；三是代繳農(nóng)村各項(xiàng)雜費(fèi)；四是搞基礎(chǔ)建設(shè)；五是將一部分錢存入銀行，利息年底分配；六是用于其他投資，如進(jìn)入股市；七是鄉(xiāng)村干部挪用揮霍，中飽私囊（陳晨，2004）。

以上這些征地補(bǔ)償問題，不僅給農(nóng)民的生存和發(fā)展帶來了很大困惑，也給政府造成了很大壓力，無論是政府財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)壓力還是農(nóng)民安定的社會(huì)壓力，都要求在農(nóng)民征地補(bǔ)償上進(jìn)行創(chuàng)新性的探索，探索新的征地補(bǔ)償方式要求有效地解決農(nóng)民的失地和生活保障問題，要對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起到積極有效的作用。

“謀民生”與我國(guó)農(nóng)村征地制度改革的重點(diǎn)

（一）理性化征地政策目標(biāo)，促進(jìn)“促發(fā)展”與“謀民生”的轉(zhuǎn)變

地方政府為了城市建設(shè)的GDP政績(jī)考核指標(biāo)，而依靠行政權(quán)力大量對(duì)城郊地區(qū)進(jìn)行“低價(jià)”圈地、擴(kuò)張城市規(guī)模，這是一種非理性的土地征收行為。城市化中理性的土地征收，應(yīng)該確立“謀發(fā)展”與“保民生”的雙重政策目標(biāo)，盡量選用“經(jīng)濟(jì)手段”的政策工具，珍惜農(nóng)民的資源權(quán)、重視農(nóng)民的生存權(quán)、尊重農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，同時(shí)選用“勸導(dǎo)教育”政策工具做好宣傳工作，極為必要時(shí)在合法程序下慎用“行政強(qiáng)制”政策手段，并實(shí)施土地征收政策績(jī)考的兩個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)——“經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)”和“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可化解”，以推動(dòng)城市建設(shè)中土地征收理性化、科學(xué)化、和諧化。

（二）改革二元土地制度，取消土地市場(chǎng)“雙軌制”

我國(guó)對(duì)城市土地實(shí)行國(guó)有制，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，在法律上，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與城市土地國(guó)家所有權(quán)處于完全不平等的地位，這是導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺的重要因素。城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)被人為地隔離，形成城市土地市場(chǎng)與農(nóng)村土地市場(chǎng)界線分明的兩個(gè)不同的市場(chǎng)體系，而農(nóng)村土地市場(chǎng)則被國(guó)家嚴(yán)格控制，農(nóng)用地要轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，必須經(jīng)過政府審批。政府在城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)交易中成為唯一合法的中間人，我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度設(shè)計(jì)上的這種缺陷，為制度性尋租提供了巨大的空間，農(nóng)民則在這種土地制度安排中成為受害者（張英洪，2006）。因此，必須取消土地市場(chǎng)“雙軌制”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)。

（三）實(shí)行公平合理的征地補(bǔ)償分配和安置，保障農(nóng)民利益

模糊的土地產(chǎn)權(quán)制度也留下許多公共領(lǐng)域，而在這些公共領(lǐng)域，往往是地方政府作為強(qiáng)者攫取了農(nóng)村土地開發(fā)的絕大部分收益。也正是在這種制度安排下，地方政府為了獲得更多的土地開發(fā)利益，不斷超越城市規(guī)劃對(duì)城市空間擴(kuò)展的限制，大量設(shè)置開發(fā)區(qū)，不斷吞噬周邊的農(nóng)地，形成以城市蔓延為特征的城市空間擴(kuò)展模式（成德寧，2012）。應(yīng)廢除按照土地用途制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的辦法，進(jìn)行農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)登記，建立土地一級(jí)市場(chǎng)和土地交易所，除公益項(xiàng)目征地可動(dòng)用土地征收權(quán)外，商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目供地應(yīng)通過土地市場(chǎng)交易獲得。同時(shí)在法律上明確土地開發(fā)收益在農(nóng)戶與政府之間的分配比例，使國(guó)家與農(nóng)戶能夠合理而明確地分享農(nóng)村土地的開發(fā)收益。

（四）規(guī)范和約束國(guó)家征地權(quán)，培育土地交易市場(chǎng)

在土地征收中采取剛性強(qiáng)的“行政強(qiáng)制”政策工具，往往會(huì)使被征地群眾產(chǎn)生“逆反”心理，容易引發(fā)涉征地群體和周邊群眾的不滿，有些甚至引發(fā)了?，F(xiàn)階段政府對(duì)土地資源配置的干預(yù)嚴(yán)重過度，致使這種干預(yù)更多地服務(wù)于特殊利益而不是公共利益，并且這種干預(yù)往往基于錯(cuò)誤的信息、錯(cuò)誤的預(yù)期或者錯(cuò)誤的政策，導(dǎo)致凈經(jīng)濟(jì)收益的下降。因而，在加速城市化的過程中，必需充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，以抵制來自信息不對(duì)稱情況下的政府決策失誤、來自“時(shí)滯”和“理性預(yù)期”情況下的政府政策失效和政府的“尋租”等不正當(dāng)行為，既使城市發(fā)展及時(shí)獲得充足的土地供應(yīng)，又使土地資源的利用達(dá)到盡可能高的效率。

（五）明確“公共利益”內(nèi)容，完善征地補(bǔ)償機(jī)制

土地征收應(yīng)以“公共利益”的需要為目的是世界各國(guó)通行的做法，同其他國(guó)家相比，我國(guó)的法律對(duì)于“公共利益”的解釋模糊不清，對(duì)征地目的和范圍也沒有作出明確的界定。一些地方在具體執(zhí)行時(shí)，將“公共利益”從公共設(shè)施、公益事業(yè)等狹小范圍擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和商業(yè)開發(fā)，使征地范圍既包括了國(guó)家公益性的建設(shè)項(xiàng)目，也包括了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征用農(nóng)村土地的土地補(bǔ)償費(fèi)用不僅要考慮土地的自然屬性，還要考慮土地的社會(huì)屬性，即土地在城市中的區(qū)位、交通等因素，大力推行被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，應(yīng)積極拓寬被征地農(nóng)民的就業(yè)面，引進(jìn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，解決被征地農(nóng)民的就業(yè)安置問題（譚崢嶸，2010）。

（六）完善農(nóng)村征地程序，配套相關(guān)制度建設(shè)

完善農(nóng)村征地程序，審批機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)公眾的意見對(duì)征地目的合法性進(jìn)行認(rèn)定，對(duì)征地范圍、期限、面積等可以進(jìn)行直接變更。對(duì)征地方案有異議，特別是對(duì)有批準(zhǔn)權(quán)的政府認(rèn)定征地行為合法性、必要性的結(jié)論有異議的，集體和農(nóng)民以及用地方都可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。同時(shí)加強(qiáng)司法權(quán)，該權(quán)對(duì)征地目的合法性的審查是非常必要的，將有助于保障征地權(quán)的正確行使和公民利益的保障（梁亞榮等，2006）。為使征地制度的功能得以充分發(fā)揮，還要完善相關(guān)制度，諸如農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，戶籍制度，規(guī)范土地市場(chǎng)，土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)制，干部考核體系，對(duì)征地所得資金的監(jiān)管和審計(jì)等。

結(jié)論

根據(jù)以上分析，得出如下幾點(diǎn)結(jié)論：一是在農(nóng)村土地征收中，執(zhí)行以“促經(jīng)濟(jì)”為基點(diǎn)的土地征收補(bǔ)償政策，容易導(dǎo)致被征地群體的正當(dāng)利益受損，而地方政府獲得高額的土地財(cái)政收入、開發(fā)商獲取大部分土地增值收入，這種不符合社會(huì)公正的利益分配，進(jìn)而引發(fā)城市化中土地征收的危機(jī)與責(zé)難，不利于城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。二是從社會(huì)公正的視閾來研究我國(guó)土地征收的社會(huì)公正問題，提出土地征收的社會(huì)公正原則，因而我國(guó)農(nóng)村土地征收過程中，需要在土地增值分配和占有上實(shí)現(xiàn)分配的公平與持有的正義，以促使被征地農(nóng)民能夠順利實(shí)現(xiàn)市民身份轉(zhuǎn)型，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)和諧發(fā)展。三是必須考慮土地增值分配讓被征收人可以享有權(quán)益的問題，必須是站在征收主體和征收客體之間平等的立場(chǎng)上，進(jìn)行的符合社會(huì)公正原則的談判，土地征收社會(huì)賠償以保證失地后農(nóng)民生活水平不至降低，并且細(xì)化土地征收社會(huì)賠償，這一系列活動(dòng)必須得到有效的監(jiān)督，必須建立土地征收后農(nóng)民的生活保障機(jī)制，建立失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制等。四是規(guī)范地方政府作用。城市化進(jìn)程中，地方政府的征地行為有強(qiáng)烈的尋租動(dòng)機(jī)，既定的發(fā)展戰(zhàn)略及由此內(nèi)生的政績(jī)考評(píng)體系，使得地方政府在征地中有強(qiáng)烈的過分掠奪動(dòng)機(jī)。要解決此問題，關(guān)鍵是改變我國(guó)趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，穩(wěn)健推進(jìn)市場(chǎng)化改革，完善合理的政績(jī)考評(píng)體系。

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篇6

關(guān)鍵詞：就業(yè) 失地農(nóng)民 制度研究 社會(huì)權(quán)益保障

西寧市作為西部重要的城市之一，其城鎮(zhèn)化水平進(jìn)入了快速發(fā)展階段。從2000年到2007年，西寧無地的農(nóng)民達(dá)到6.65萬(wàn)人次。城鎮(zhèn)化的發(fā)展應(yīng)該與農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定是同步的。因此，如何維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益是各地方政府做好城鎮(zhèn)化工作所面臨的巨大挑戰(zhàn)。本文從制度層面對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益保障進(jìn)行研究，探討建立完善的制度體系維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。

一、西寧市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障的現(xiàn)狀

1.西寧市失地農(nóng)民權(quán)益保障的基本情況

通過對(duì)西寧市四區(qū)選取的6個(gè)村的150戶失地農(nóng)民進(jìn)行的非隨機(jī)性抽樣調(diào)查和訪談，以了解西寧市的土地征收政策、安置方式以及失地農(nóng)民的生活、就業(yè)和社會(huì)保障等情況。

據(jù)調(diào)查結(jié)果，被征土地大部分用于城市公益用地和工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)；土地征用價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，基本都是采用貨幣直接支付的安置方式，多數(shù)失地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不太滿意；由于農(nóng)民的文化程度偏低，大部分都是中小學(xué)及以下的文化水平，失地后大部分農(nóng)戶由于沒有就業(yè)崗位而閑置在家，部分失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入減少，生活的支付成本增加，家庭生活受到影響；失地農(nóng)民權(quán)益保障的認(rèn)知度和參與度都還很低，有些農(nóng)民意識(shí)不到社會(huì)保障的重要性，不愿意參加醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障，有些社會(huì)保障權(quán)利由于受到條件的約束而享受不到，所以失地農(nóng)民享有的社會(huì)保障是有限的。

2.引起失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的制度性原因

（1）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度的缺陷。隨著農(nóng)村制度的深化，土地管理工作得到進(jìn)一步改善，但農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的定位上依然缺乏明確的規(guī)定。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷，從法律、制度層面來看，主要是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺失，所有權(quán)主體錯(cuò)位、客體模糊、產(chǎn)權(quán)內(nèi)容虛化；地權(quán)關(guān)系和土地產(chǎn)權(quán)缺少規(guī)范化；產(chǎn)權(quán)制度制約了農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完善、土地的流轉(zhuǎn)制度不完善、土地管理權(quán)不到位等都導(dǎo)致農(nóng)村土地管理的混亂，土地所有權(quán)制度存在著弊端。在這樣一個(gè)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷的情形下，農(nóng)民只享有土地使用權(quán)、收益權(quán)，在土地征用過程中權(quán)益受到侵害是不可避免的。

（2）農(nóng)地征用制度的不健全。土地征收過程中征地主體缺乏監(jiān)管，土地征用程序不規(guī)范。政府作為管理者在征地過程中扮演著重要的角色，而被征收土地者又是權(quán)力的主體成為被管理者，農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償沒有商量的余地，只有接受政府安排的安置方式。政府行為無法得到有效的監(jiān)管，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益造成嚴(yán)重的損失。完善的土地征收制度不僅要有嚴(yán)格的征收程序，更要有一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)政府的執(zhí)行力進(jìn)行監(jiān)督，保障失地農(nóng)民的權(quán)益不受侵害。雖然強(qiáng)調(diào)了征用土地以及征地補(bǔ)償方案實(shí)施前必須公告，但是缺乏連貫性和針對(duì)性，執(zhí)行不到位，導(dǎo)致土地征用程序的不透明，被征地農(nóng)民的知情權(quán)、異議權(quán)得不到體現(xiàn)，無法行使群眾監(jiān)督機(jī)制。

（3）社會(huì)保障制度的不完善。農(nóng)民失去土地也就意味著失業(yè)，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不合理、就業(yè)困難導(dǎo)致生活水平下降，社會(huì)保障對(duì)失地農(nóng)民顯得格外重要?，F(xiàn)行的征地安置方式都是以支付貨幣為主，只考慮當(dāng)前短期的需求而沒有考慮長(zhǎng)久的困難，缺乏完善的社會(huì)保障措施。農(nóng)民文化水平低，就業(yè)率低，缺乏自主創(chuàng)業(yè)的能力，這不利于化解失地農(nóng)民未來發(fā)展的遠(yuǎn)慮，不能滿足長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活需要。安置方式單一，安置標(biāo)準(zhǔn)不一，農(nóng)民得到的補(bǔ)償差距較大，導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)安置政策的強(qiáng)烈不滿。

二、西寧市失地農(nóng)民權(quán)益保障的制度性對(duì)策與建議

1.制定科學(xué)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一直是農(nóng)村集體土地制度的核心，變革制度與社會(huì)發(fā)展的不平衡性才是推動(dòng)制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。建立公平的規(guī)則，通過制度創(chuàng)新明確土地產(chǎn)權(quán)。從目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度上看，農(nóng)民享有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、繼承權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利，但是在實(shí)際征地行為中并未得到尊重。所以要在現(xiàn)有土地管理法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步嚴(yán)格確定農(nóng)民的土地所有權(quán)及其要素，做到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰化，能夠成為土地真正的主人，而不是空置虛化的所有權(quán)。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)，要在實(shí)際征地操作過程中體現(xiàn)出農(nóng)民應(yīng)該享有的權(quán)益，使農(nóng)民的土地使用權(quán)、占有權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)都能得到法律的保護(hù)，確保農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的完整性。

2.健全嚴(yán)格的土地征用制度

土地征用過程中，農(nóng)民處于較為弱勢(shì)的地位，要提高農(nóng)民參與程度，促進(jìn)農(nóng)民權(quán)利公平化。解決土地征用中的問題就要完善土地征用制度，尊重農(nóng)民的合法權(quán)利和合法請(qǐng)求。確保征地過程的民主參與，建立公示制度，真正讓被征地農(nóng)民行使民主參與，改變傳統(tǒng)不平等的土地征收制度，讓農(nóng)民對(duì)自己土地的處置有更多知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，提高農(nóng)民在土地征用和土地交易中的參與權(quán)地位。嚴(yán)格征地的法律規(guī)定與程序，要建立程序公開、平等參與的征地制度，強(qiáng)化民眾監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制是征地活動(dòng)公平、公開進(jìn)行的重要保障，要對(duì)制度運(yùn)行的始終實(shí)施監(jiān)控。加強(qiáng)對(duì)征地實(shí)施過程監(jiān)管，制定土地補(bǔ)償費(fèi)分配辦法，保證失地農(nóng)民土地補(bǔ)償安置費(fèi)和社會(huì)保障金的合理分配，行使失地農(nóng)民民主決策和民主監(jiān)督的權(quán)力，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法利益。

3.完善可行的社會(huì)保障制度

由于失地農(nóng)民群體的特殊性，其社會(huì)保障權(quán)益是應(yīng)該不斷發(fā)展和完善的。他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展提供了自己賴以生存的土地資源，政府有責(zé)任和義務(wù)為失地農(nóng)民建立完善的社會(huì)保障體系。改變長(zhǎng)期以來農(nóng)村社會(huì)保障的起點(diǎn)很低、投入少、覆蓋面小的局面，增加失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的參保項(xiàng)目，讓他們盡可能地享受到多方面的保障。政府要采用多種安置方式相結(jié)合的方法為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，提高農(nóng)民生活水平和幸福指數(shù)。

建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，以“范圍廣、內(nèi)容豐富、高水平”為原則，將更多的失地農(nóng)民納入社保的對(duì)象中，給他們的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等多方面的發(fā)展需求提供幫助，并且提供農(nóng)村農(nóng)民的保障水平，逐漸形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會(huì)保障體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障失地農(nóng)民的生活。

總之，城鎮(zhèn)化不僅是城市的發(fā)展也是農(nóng)村的發(fā)展，現(xiàn)在的農(nóng)村將是以后的城市。失地農(nóng)民作為游離于城市與農(nóng)村之間的一個(gè)新的社會(huì)群體是備受政府和社會(huì)關(guān)注的。政府不但要保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害，還要給他們現(xiàn)在的生活提供補(bǔ)償，更要為他們以后的發(fā)展提供保證。

參考文獻(xiàn)

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篇7

論文導(dǎo)讀:：如何構(gòu)建農(nóng)村土地所有權(quán)也就成為學(xué)界爭(zhēng)論的問題。而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設(shè)用地使用權(quán)。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地所有權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地使用權(quán)流通性

農(nóng)村土地權(quán)利是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地享有的權(quán)利。正確認(rèn)識(shí)和界定農(nóng)村土地權(quán)利的性質(zhì)，是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。 一、關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)利行使 (一)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì) 農(nóng)村土地所有權(quán)為何種性質(zhì)？在《物權(quán)法》通過前，對(duì)此曾有不同的觀點(diǎn)。如何構(gòu)建農(nóng)村土地所有權(quán)也就成為學(xué)界爭(zhēng)論的問題。有的認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)存在主體虛位，有的甚至認(rèn)為應(yīng)將土地所有權(quán)確認(rèn)為農(nóng)民個(gè)人所有，以解決農(nóng)村土地“無主”現(xiàn)象。筆者不贊同這種觀點(diǎn)。這不僅是因?yàn)槲覈?guó)《憲法》中規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，更重要的是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村土地權(quán)屬變動(dòng)的歷史原因，使我們無法或者說不能確認(rèn)現(xiàn)有土地應(yīng)歸哪一具體的個(gè)人所有，否則，不僅會(huì)造成今后的土地利用問題，而且會(huì)造成極大的社會(huì)動(dòng)蕩。筆者認(rèn)為，非屬國(guó)家所有的土地應(yīng)當(dāng)歸村落居民集體所有?！段餀?quán)法》第59條第1款規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”這一規(guī)定明確了集體所有的土地歸本集體的成員集體所有。但對(duì)此仍有不同的理解和主張。有的認(rèn)為，成員集體所有應(yīng)為集體成員共有；有的認(rèn)為應(yīng)為總有。筆者不同意成員共有的觀點(diǎn)。這種集體成員集體共有宅基地使用權(quán)流通性，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成員按一定的份額享有，也并非每一成員退出時(shí)可以要求分出自己的應(yīng)得份額，因此，這種所有的性質(zhì)應(yīng)為“總有”或者稱為“合有”。有學(xué)者認(rèn)為，“合有，也稱為公共共有或者共同共有，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的人基于某種共同關(guān)系的存在共有一物，他們不分份額平等地享有權(quán)利，對(duì)共有物之處分以全體共有人的同意決定。”“總有，是指多數(shù)人所結(jié)合之一種共同體，亦即所謂實(shí)在的綜合人之有。”[1]盡管境外也多有學(xué)者將共同共有定義為合有，但我國(guó)法上是將共有區(qū)分為按份共有與共同共有的，也就是將共同共有作為共有的一種形式，而不是將共有僅限于分別共有或按份共有，因此，與其將“合有”作共同共有解釋，不如將其作與“總有”含義相同的解釋。也正因?yàn)槿绱?，農(nóng)民成員集體所有屬于合有即總有。合有與共有的根本區(qū)別在于合有人構(gòu)成一個(gè)團(tuán)體，每個(gè)成員不能要求對(duì)合有的財(cái)產(chǎn)分割，只是在享有所有權(quán)人的權(quán)益上應(yīng)與共同共有相同，即每個(gè)人都可享有所有的財(cái)產(chǎn)的收益。“共有人不僅可以直接占有共有財(cái)產(chǎn)，而且有權(quán)請(qǐng)求分割共有財(cái)產(chǎn)。集體財(cái)產(chǎn)盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財(cái)產(chǎn)與其成員是可以分離的，尤其是任何成員都無權(quán)請(qǐng)求分割集體財(cái)產(chǎn)。”[2] 農(nóng)村土地由農(nóng)村集體成員集體所有，明確了農(nóng)村土地所有權(quán)主體為成員集體，即由集體的全體成員共同享有所有權(quán)，這并不會(huì)導(dǎo)致所有權(quán)主體的虛位。如果說現(xiàn)實(shí)中存在農(nóng)村集體成員得不到土地所有權(quán)權(quán)益的現(xiàn)象，不是由于集體的土地歸成員集體所有造成的，而是因其他制度或者說是因?yàn)閷?duì)農(nóng)村集體所有權(quán)保護(hù)不力和經(jīng)濟(jì)民主制度不健全造成的。正因?yàn)榧w成員集體所有是不同于“共有”的由成員集體共同享有所有權(quán)，因此，《物權(quán)法》第59條第2款規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依法定程序經(jīng)本集體成員決定的事項(xiàng)，第60條規(guī)定了集體所有的土地所有權(quán)的行使主體。既然農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體成員集體所有，成員集體享有集體土地的所有權(quán)，所有權(quán)人的權(quán)益就應(yīng)由所有權(quán)人享有宅基地使用權(quán)流通性，而不應(yīng)由其他人享有。這是由所有權(quán)人性質(zhì)所決定的。如果所有權(quán)人不能享有所有權(quán)權(quán)益，那么這種“所有權(quán)”也就不是真正的所有權(quán)?！段餀?quán)法》確認(rèn)了農(nóng)民成員集體對(duì)其土地的所有權(quán)，也就明示農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益歸該集體成員集體享有。因此，我們?cè)谌魏沃贫鹊脑O(shè)計(jì)上，都應(yīng)保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益真正歸集體的成員享有，應(yīng)將農(nóng)民土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能還給農(nóng)民，而不是限制其取得所有權(quán)利益。這應(yīng)當(dāng)是保障農(nóng)民土地權(quán)益的根本出發(fā)點(diǎn)，也是真正解決“三農(nóng)”問題的重要出路。當(dāng)然，現(xiàn)代社會(huì)，隨著所有權(quán)的社會(huì)化，任何所有權(quán)也都會(huì)受到一定限制，農(nóng)民集體土地所有權(quán)也不例外。但是這種限制是以維護(hù)社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益為前提的，而不能以剝奪所有權(quán)人應(yīng)享有的權(quán)益為代價(jià)。我國(guó)《物權(quán)法》第42、43、44條等是對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)限制的規(guī)定，這些限制也足以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的社會(huì)性。 (二)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的行使 農(nóng)民集體土地所有權(quán)是由集體成員集體享有的，但在所有權(quán)行使中也須維護(hù)集體成員的利益，對(duì)于一些重大事項(xiàng)應(yīng)由集體成員集體決定?！段餀?quán)法》第59條第2款規(guī)定在權(quán)利行使上應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體成員依照法定程序決定。這體現(xiàn)了農(nóng)民集體土地所有權(quán)行使上的特點(diǎn)。在農(nóng)村土地所有權(quán)行使上，有以下三個(gè)問題需要解決。 第一，農(nóng)村土地如何經(jīng)營(yíng)？《物權(quán)法》第124條第2款規(guī)定:“農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。”這一規(guī)定是強(qiáng)制性的還是任意性的規(guī)定？有的認(rèn)為，是強(qiáng)制性的，按照這一規(guī)定，凡農(nóng)業(yè)用地，都須實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。有的認(rèn)為，不是強(qiáng)制性的，而僅是強(qiáng)調(diào)依法實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)，不是私有化。筆者贊同后一種觀點(diǎn)。《物權(quán)法》第124條更重要的是強(qiáng)調(diào)實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)不會(huì)改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，而不是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地都要實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地實(shí)行承包責(zé)任制，是國(guó)家在農(nóng)村的重要政策。但只是一項(xiàng)指導(dǎo)性的政策，不能也不應(yīng)是強(qiáng)制性的。法律規(guī)定實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)時(shí)承包人的權(quán)利是為了保護(hù)承包人的利益，維護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)制度，但不是要求農(nóng)村土地的所有權(quán)人對(duì)土地都必須實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。因?yàn)閷?duì)于農(nóng)業(yè)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)是在集體所有的土地上設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種用益物權(quán)，屬于所有權(quán)行使的一種方式。如何經(jīng)營(yíng)土地，這是土地所有權(quán)人的權(quán)利，應(yīng)由所有權(quán)人根據(jù)自己的利益和需要自行決定。在其所有的土地上是否設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是以其他方式行使所有權(quán)，都應(yīng)由所有權(quán)人即成員集體決定，而不應(yīng)由法律強(qiáng)制規(guī)定。 第二宅基地使用權(quán)流通性，農(nóng)村土地所有權(quán)可否轉(zhuǎn)讓？通說認(rèn)為，農(nóng)村土地所有權(quán)不能流通，不可轉(zhuǎn)讓。但這并無法律上的合理根據(jù)。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)為集體所有，而集體所有權(quán)的主體又不具有唯一性，因此，農(nóng)村土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)具有可讓與性。從法理上說，凡是禁止流通的財(cái)產(chǎn)，須由法律明確規(guī)定，凡法律未明確禁止流通的財(cái)產(chǎn)就具有流通性。從現(xiàn)行法的規(guī)定看，法律并沒有明文規(guī)定農(nóng)民集體土地所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓?，F(xiàn)行《土地管理法》第12條規(guī)定:“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。”這里的“依法改變土地權(quán)屬”并沒有僅限定為集體所有改變?yōu)閲?guó)有，應(yīng)包括某一集體所有的土地改變?yōu)闅w另一集體所有。如果不承認(rèn)農(nóng)村土地的流通性，農(nóng)村土地資源的財(cái)產(chǎn)性就得不到體現(xiàn)，無法通過市場(chǎng)機(jī)制得到優(yōu)化配置，而現(xiàn)實(shí)中也存在農(nóng)村土地流通現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)的可讓與性。當(dāng)然，為維護(hù)土地集體所有制，對(duì)于農(nóng)民集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)限定為受讓人只能是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，其他人不能取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)。 第三，在農(nóng)村土地上可否設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)？這里所說的主要是指用于住宅等建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)，而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設(shè)用地使用權(quán)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)，法律已有規(guī)定。對(duì)此，通行的觀點(diǎn)是持否定說，認(rèn)為建設(shè)用地使用權(quán)只能在國(guó)家土地上設(shè)立，而不能在集體土地上設(shè)立。但這種觀點(diǎn)在《物權(quán)法》施行后，需要重新審視?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收農(nóng)村集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。這一規(guī)定既是對(duì)所有權(quán)的限制，也意味著今后非“為了公共利益的需要”，國(guó)家不能再將農(nóng)村集體所有的土地征收，而后將土地使用權(quán)出讓給需要土地的使用人。然而，非為公共利益的需要用地(例如，住宅建設(shè)和其他商業(yè)性用地)宅基地使用權(quán)流通性，不會(huì)因《物權(quán)法》的實(shí)施而終止。隨著城市化的發(fā)展，建設(shè)用地的需求在不斷增加，而不是減少。那么，今后是否會(huì)發(fā)生非因公共利益的需要而使用集體所有的土地呢？ 這里首先有一個(gè)界定城市范圍問題。有種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)法律規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，只要成為城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地就當(dāng)然歸國(guó)家所有，因此，在城市建設(shè)中無論是商業(yè)性用地還是其他用地，都只能在國(guó)有土地上設(shè)立而不能在集體土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。這種觀點(diǎn)值得商榷。《物權(quán)法》第47條規(guī)定，“城市的土地，屬于國(guó)家所有。法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國(guó)家所有。”《土地管理法實(shí)施條例》第2條規(guī)定，“下列土地屬于全民所有即國(guó)家所有: (1)城市市區(qū)的土地； (2)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法被沒收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地；(3)國(guó)家依法征用的土地； (4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地； (5)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地； (6)因國(guó)家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。”依照上述規(guī)定，只要?jiǎng)潪槌鞘惺袇^(qū)，土地就歸國(guó)家所有，在城市建設(shè)中不會(huì)發(fā)生需要利用集體土地的情形。但該條例的規(guī)定未必妥當(dāng)，特別是第(5)項(xiàng)顯然仍是建立在維持城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上的。隨著戶籍制度的改革，不再區(qū)分農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口，而僅僅因?yàn)槌鞘械臄U(kuò)張，就將原屬于集體所有的土地當(dāng)然地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，這種對(duì)集體所有權(quán)的剝奪并沒有充分必要的理由。因此，某一土地是否歸農(nóng)民集體所有至少應(yīng)依《物權(quán)法》實(shí)施之日的確權(quán)為準(zhǔn)。如果說在《物權(quán)法》生效前形成的“城中村”的集體土地已經(jīng)為國(guó)家所有；在此以后形成的“城中村”集體所有的土地不能當(dāng)然地就轉(zhuǎn)為國(guó)有，否則農(nóng)民成員集體所有權(quán)人的權(quán)益保護(hù)也就成為空話。 農(nóng)民集體所有的土地不因城市規(guī)模的擴(kuò)張而成為國(guó)有土地，在城市建設(shè)中如非因公共利益而需用農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行建設(shè)時(shí)，用地人如何取得土地使用權(quán)呢？《物權(quán)法》第151條規(guī)定，“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。”現(xiàn)行《土地管理法》第20條規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃占有土地的，要按照規(guī)定辦理土地征收。這顯然與《物權(quán)法》規(guī)定的征收條件不一致。因此，在?段鍶ǚā肥凳┖?，蛻儇管理法荡_捎τ枰孕薷?。金q齔鞘薪ㄉ櫨玫氐某雎肪褪竊市砼逋戀?gòu)P腥ㄈ嗽諂渫戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌ǎ皇墻ㄉ櫨玫厥褂萌ń黿魷抻凇骯宜械耐戀亍鄙仙瓚ǖ撓靡鍶āT諗┟竇宓耐戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌ㄕ厥褂萌魍ㄐ?，可覉@湊展型戀亟ㄉ枋褂萌ǖ納枇⒎絞劍ㄉ櫨玫厥褂萌ǔ鋈酶玫厝耍膳┟癯稍奔寮賜戀?gòu)P腥ㄈ巳〉貿(mào)鋈檬褂萌ㄋ玫氖找?。例燃偓有的地分v扇〗婊ㄉ櫨玫氐耐戀匾慘浴罷?、拍、箵u鋇姆絞匠鋈媒ㄉ櫨玫厥褂萌?，但出让费是由农民成员集体取得，而不是訒聱家取抵橳諗┟竇逅械耐戀匭枰糜誑⒔ㄉ枋保部梢雜膳┟癯稍奔寮此腥ㄈ俗約航鋅⒔ㄉ琛S紗碩耐戀乩嬗τ膳┟癯稍奔迦〉?，_秸嬲谷ǜ┟瘛⒒估┟瘛? 有人擔(dān)心，許可在農(nóng)民集體所有的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，會(huì)使農(nóng)業(yè)用地改為建設(shè)用地，會(huì)導(dǎo)致突破國(guó)家規(guī)定的18億畝耕地的紅線，會(huì)影響我國(guó)糧食生產(chǎn)的安全。這種擔(dān)心是沒有必要的。承認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)人可以在自己的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，或者自己開發(fā)經(jīng)營(yíng)其土地，在其土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施，并不等于說土地所有權(quán)人可以任意將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地?！段餀?quán)法》第43條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地。”嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這一任務(wù)主要是由規(guī)劃部門和土地管理部門承擔(dān)的，而不是通過不許在農(nóng)村集體所有土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)完成的。只要根據(jù)規(guī)劃，農(nóng)村集體所有的土地需要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，又不屬于公共利益的范疇，就應(yīng)當(dāng)也只能由土地所有權(quán)人在該土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)來經(jīng)營(yíng)該土地。 這里涉及一個(gè)熱門話題，即“小產(chǎn)權(quán)”房問題。何為小產(chǎn)權(quán)房？對(duì)此有不同的理解，也有不同的情形。之所以稱為“小產(chǎn)權(quán)”房，根本原因在于其用地屬于農(nóng)民集體所有的土地而不是設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的國(guó)有土地，是農(nóng)民集體自己或委托他人開發(fā)的，而不是由房地產(chǎn)商從國(guó)家取得建設(shè)用地使用權(quán)后開發(fā)的。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至規(guī)定買賣小產(chǎn)權(quán)房的所得屬于違法所得，要予以沒收。然而，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和交易禁而不止。筆者認(rèn)為，解決這一問題的關(guān)健應(yīng)是區(qū)分小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)是否經(jīng)過有關(guān)部門許可，是否辦理了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)，依不同情形作不同的處理。“小產(chǎn)權(quán)”房大體有兩種情形:一種情形是沒有經(jīng)過有關(guān)部門許可，未辦理農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)宅基地使用權(quán)流通性，擅自在以出租或者承包經(jīng)營(yíng)等形式取得使用權(quán)的農(nóng)業(yè)用地上建設(shè)的房屋。這種房屋屬于違法、違章建筑，根本就不能有產(chǎn)權(quán)，應(yīng)不屬于小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于這類房屋如果不符合規(guī)劃和土地用途，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以查處，責(zé)令其拆除，恢復(fù)土地原狀。另一種情形是經(jīng)過有關(guān)部門的許可，辦理了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)，其建設(shè)符合規(guī)劃要求，但其建設(shè)用地屬于農(nóng)民集體所有的土地，而不是國(guó)有土地。這種小產(chǎn)權(quán)房是有產(chǎn)權(quán)的，之所以稱為小產(chǎn)權(quán)是因?yàn)樵摲课莸慕ㄔO(shè)沒有取得國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)于這種小產(chǎn)權(quán)房，不應(yīng)當(dāng)限制其交易。如果認(rèn)為只有在取得國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)的土地上建造的房屋才有“大產(chǎn)權(quán)”，才可以交易，這顯然是沿續(xù)了國(guó)家壟斷全部土地的一級(jí)市場(chǎng)的以往做法和思維方式。因此，解決小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)當(dāng)，賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人可以依法定程序?qū)⑵渫恋刈孕羞M(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，在其土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利。當(dāng)然，農(nóng)村土地所有權(quán)人行使這一權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵行土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)。如果一概不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房，一定要將其占用的土地征收后設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，則違反物權(quán)法關(guān)于征收的規(guī)定，因?yàn)檫@種用地很難說是“為了公共利益的需要”。

篇8

立法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的滯后性規(guī)定造成了農(nóng)村土地的權(quán)屬糾紛難以調(diào)處。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限為30年，且遵循“增人不增地、減人不減地”的基本規(guī)則。這種制度設(shè)計(jì)在城鎮(zhèn)化推進(jìn)以前確實(shí)具有其進(jìn)步意義，至少能夠調(diào)動(dòng)務(wù)農(nóng)者的生產(chǎn)積極性。但是伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口流動(dòng)加劇，國(guó)家惠農(nóng)政策在二輪承包期內(nèi)又經(jīng)歷了巨大的調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)糾紛常態(tài)化趨勢(shì)愈加明顯，農(nóng)村土地確權(quán)的難度加大，流轉(zhuǎn)的權(quán)屬基礎(chǔ)不穩(wěn)定。農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛形成的根本原因在于法律制度上的三大缺陷：一是農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)未實(shí)現(xiàn)分離導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)背離了城鎮(zhèn)化推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要；二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度設(shè)計(jì)的彈性不足導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生農(nóng)村承包地私有化的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)；三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)實(shí)際滯后于法律制度的初始設(shè)計(jì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中糾紛重重。擔(dān)保物權(quán)視角下，集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)面臨的立法限制也阻塞了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的融資渠道。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地除了“四荒地”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房用地可以用于抵押擔(dān)保以外，其他均不能進(jìn)行抵押擔(dān)保，這使得城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)巨大的融資需求滿足渠道受到阻塞。盡管十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的限制進(jìn)行了松綁，但現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)村土地市場(chǎng)的未同步發(fā)育，金融機(jī)構(gòu)出于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，基本上不愿意將資金投入到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目上來?？梢灶A(yù)見的是，即使在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育充分情況下，農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的渠道被打通，但由于嚴(yán)格的用途管制制度存在，農(nóng)村耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資的額度也是非常有限的。按照最新的政策精神，一旦農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)同等入市、同權(quán)同價(jià)，勢(shì)必又造成農(nóng)村兩種不同用途的土地價(jià)值之間的嚴(yán)重失衡，可能會(huì)進(jìn)一步加劇建設(shè)用地對(duì)農(nóng)用地的擠占。因此，在城鎮(zhèn)化背景下，要解決農(nóng)村不同用途的土地之間的價(jià)值失衡問題，依賴的不僅僅是農(nóng)村土地市場(chǎng)的培育和完善，更要依賴于完善的農(nóng)產(chǎn)品流通體系的構(gòu)建，由此破除在農(nóng)村所有用途的土地之中農(nóng)用地的價(jià)值劣勢(shì)。

二、集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)債權(quán)屬性的立法偏差

集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)債權(quán)屬性主要是從土地使用權(quán)流通環(huán)節(jié)考量土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。由于在農(nóng)村土地與國(guó)有土地之間的流通價(jià)值的法律定位懸殊，造成現(xiàn)實(shí)中地方政府土地財(cái)政的依賴性不斷加大，同時(shí)也加大了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

1．立法中農(nóng)村集體土地的定價(jià)機(jī)制背離了土

地發(fā)展的規(guī)律，直接產(chǎn)生了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)農(nóng)村土地的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，至少存在三個(gè)方面的問題：一是立法確定的征收集體土地的行政化定價(jià)機(jī)制與國(guó)有土地市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制的截然分離，從根本上就拋棄了農(nóng)村土地外向型流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作的可能，為政府權(quán)力凌駕于農(nóng)村土地權(quán)利之上制造了合法依據(jù)，由此便使得在國(guó)家征地和城鎮(zhèn)化過程中，可能的侵權(quán)方恰恰是國(guó)家或者地方政府，決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的也是國(guó)家或者當(dāng)?shù)卣?，這樣合作剩余的分配就會(huì)發(fā)生嚴(yán)重偏離，②也勢(shì)必會(huì)造成農(nóng)村土地上的權(quán)利配置不均衡，一定程度上剝奪了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的自；二是按照征收農(nóng)村土地按照原用途即農(nóng)業(yè)用途加以補(bǔ)償，為城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府低價(jià)取得農(nóng)村土地制造了合法的依據(jù)，這也是造成舊型城鎮(zhèn)化會(huì)選擇土地城鎮(zhèn)化道路的根本原因，低成本的土地運(yùn)作可以造就高附加值的政府績(jī)效調(diào)動(dòng)了地方政府的征地?zé)岢溃欢ǔ潭壬蟿儕Z了農(nóng)戶和集體組織的土地發(fā)展權(quán)；三是土地征收補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)價(jià)依據(jù)的滯后性沒有考慮到農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率提高的因素，使得農(nóng)民和集體組織在土地征收中無法分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展成果，這在一定程度上也間接造成了農(nóng)民對(duì)政府征地行為的抵觸情緒。

2．立法中的土地用途管制不均衡產(chǎn)生了土地

利用事實(shí)上的不公，約束了農(nóng)村土地交易價(jià)值的有效實(shí)現(xiàn)。按照《土地管理法》對(duì)土地用途的分類，土地主要分建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。在這種分類指導(dǎo)下，城市的土地幾乎都是建設(shè)用地，而農(nóng)村的土地則主要是農(nóng)用地和少量的用做宅基和公共設(shè)施建設(shè)的建設(shè)用地以及“四荒地”。而所謂的土地用途管制主要管制在兩個(gè)方面：一是控制耕地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化規(guī)模和速度，二是控制未按規(guī)劃用途利用土地的行為。由于國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)用地之間天然懸殊的市場(chǎng)價(jià)值差事實(shí)存在，這就造成了這種用途管制體現(xiàn)在農(nóng)用地上的約束有兩個(gè)方面，一方面是土地用途變更的限制，另一方面則是土地利用總體規(guī)劃的約束。而對(duì)國(guó)有土地而言，土地用途管制的限制卻只有土地利用總體規(guī)劃。但毋庸置疑的是，當(dāng)下土地交易價(jià)值的最大擴(kuò)容空間最關(guān)鍵的還是體現(xiàn)在土地用途變更上。從這個(gè)意義上，立法事實(shí)上為國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地增值設(shè)置了兩種完全不同的空間。可以說，土地用途管制在一定程度上約束了農(nóng)村土地交易價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，造成國(guó)有土地與農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的巨大不公。當(dāng)然，這并非說明當(dāng)前法律規(guī)定的土地用途管制制度設(shè)計(jì)本身具有不合理性，而恰恰是為了說明土地用途管制制度需要進(jìn)一步完善，最終是要實(shí)現(xiàn)用途管制在兩種不同性質(zhì)土地之間的約束均衡，尤其是要在消除農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的渠道壁壘上作出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。

3．立法對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)制不足為農(nóng)

村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展留下隱患，損傷了土地流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。當(dāng)前的土地立法對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為的調(diào)整至少存在兩個(gè)方面的缺陷：一是缺少一部完整的調(diào)整土地流轉(zhuǎn)行為的法律導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)秩序混亂。我國(guó)至今尚未出臺(tái)一部系統(tǒng)調(diào)整土地流轉(zhuǎn)行為的法律，而調(diào)整土地管理行為的基本法律《土地管理法》中更是對(duì)土地流轉(zhuǎn)問題只字未提，只在《農(nóng)村土地承包法》中用12個(gè)條款作出了規(guī)定。但2002年頒布施行的《農(nóng)村土地承包法》盡管規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須簽訂書面合同，但同時(shí)又規(guī)定對(duì)交由他人代耕時(shí)間不超過一年的可以不簽訂書面合同。由此造成的最大問題是沒有考慮到城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的實(shí)際。相當(dāng)一部分農(nóng)民以嘗試心態(tài)外出務(wù)工而將承包地私下交由他人代耕，因此形成的口頭協(xié)議并不在法律強(qiáng)制要求采用書面形式之列，正因?yàn)榱⒎ǖ拿魇驹S可，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尤其是農(nóng)戶之間的私下流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生埋下了隱患。二是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的法律限制事實(shí)上降低了農(nóng)村土地的利用效率。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地按照“一戶一宅”的原則進(jìn)行無償分配，同時(shí)農(nóng)戶出租、出賣宅基地后不得在申請(qǐng)宅基地。而且各地出臺(tái)的宅基地使用管理辦法基本上也都規(guī)定不允許本集體組織以外的成員在本集體取得宅基地的權(quán)利。就是說，立法對(duì)宅基地使用權(quán)取得采用是權(quán)利一次用盡、限制流轉(zhuǎn)的原則。城鎮(zhèn)化加速發(fā)展帶來農(nóng)村人口流動(dòng)性加大的條件下，農(nóng)村住房的空置率提高，但按照法律的規(guī)定，農(nóng)村空宅即使閑置，任何單位和個(gè)人也無權(quán)對(duì)該房屋進(jìn)行物權(quán)變動(dòng)，這在農(nóng)村就形成一種耕地緊缺與宅基地浪費(fèi)并存的局面。十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，盡管只是在試點(diǎn)地區(qū)審慎推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，但是這或許是為將來農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)開了一個(gè)政策的口子，這一政策的具體實(shí)行或許仍需要法律制度的同步改革，否則農(nóng)村宅基地買賣的亂象會(huì)進(jìn)一步加劇，甚至在某種程度上會(huì)加劇“小產(chǎn)權(quán)房”買房的現(xiàn)象。

三、因集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)立法偏差導(dǎo)致權(quán)利保護(hù)失衡

（一）集體土地的物權(quán)屬性弱化導(dǎo)致物權(quán)人權(quán)利救濟(jì)手段缺失

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性的弱化主要反映在兩個(gè)方面：一是獨(dú)立性不夠；二是支配性不強(qiáng)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性不足集中反映在《農(nóng)村土地承包法》第27條的規(guī)定上———“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！庇纱丝梢?，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性不足的根本還在于立法為之設(shè)置了行政依附性的門檻。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)支配性不強(qiáng)則集中反映在《農(nóng)村土地承包法》第31條的規(guī)定上，依此規(guī)定，除林地承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包外，其他土地的承包人則只有應(yīng)得收益的繼承權(quán)，而并無土地承包繼承權(quán)。法律對(duì)尚在承包期內(nèi)的繼承人農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)繼承權(quán)的剝奪，說明被繼承人生前無法支配剩余承包期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也凸顯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)支配性不強(qiáng)的問題。宅基地使用權(quán)物權(quán)屬性的弱化則集中表現(xiàn)為私權(quán)性特征不明顯和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性被淡化兩個(gè)方面?！段餀?quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)以準(zhǔn)用性的立法規(guī)則將宅基地使用權(quán)的調(diào)整轉(zhuǎn)歸由《土地管理法》和各地的宅基地使用管理辦法規(guī)定?！段餀?quán)法》是私法，而《土地管理法》和宅基地管理的地方性法規(guī)、規(guī)章屬于公法范疇，作為私法領(lǐng)域的宅基地使用權(quán)問題卻需要遵從公法的安排，顯然是立法上公權(quán)對(duì)私權(quán)的又一次資源侵占，本質(zhì)上說，宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性從立法的根子上就被淡化處理了。各地方立法中對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都采用了統(tǒng)一的不允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度。當(dāng)流通性缺失時(shí)，宅基地使用權(quán)自然不能算是一種完全意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)了。當(dāng)宅基地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性被淡化后，其基本的物權(quán)屬性也就被弱化處理了。農(nóng)村土地弱化的物權(quán)屬性導(dǎo)致了土地權(quán)利人尋求物權(quán)保護(hù)的手段缺失。從物權(quán)保護(hù)的角度，物權(quán)的保護(hù)方法主要有物權(quán)請(qǐng)求權(quán)和債權(quán)請(qǐng)求權(quán)兩種形式。就物權(quán)請(qǐng)求權(quán)而言，由于農(nóng)村土地確權(quán)工作并未普遍推開，請(qǐng)求確認(rèn)土地權(quán)利無物權(quán)登記的基礎(chǔ)，所以農(nóng)民對(duì)自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)請(qǐng)求往往受到諸多的現(xiàn)實(shí)制約。而集體組織在面對(duì)政府征地發(fā)生的所有權(quán)糾紛處理過程中更是處于無話語(yǔ)權(quán)、無決定權(quán)甚至無知情權(quán)的尷尬處境。不僅如此，無論是農(nóng)戶還是集體組織行使物權(quán)保護(hù)權(quán)利時(shí)，都沒有一個(gè)代表性的有力維權(quán)組織主體。在無組織化維權(quán)的法律掣肘下，集體土地權(quán)利物權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)注定是薄弱的。在確權(quán)不到位的情況下，農(nóng)村土地權(quán)利人的權(quán)利受到侵害時(shí)，多數(shù)時(shí)候只能通過行使債權(quán)請(qǐng)求權(quán)來實(shí)現(xiàn)。

（二）集體土地權(quán)屬的模糊化導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛的處理失范

按照《物權(quán)法》的基本精神，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的取得采用登記的方式。但農(nóng)村土地物權(quán)的取得都是依靠合同、直接行政劃分甚至是自然形成的方式，這帶來的直接問題就是土地權(quán)屬的模糊。立法上對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的規(guī)定也是邊界模糊的，最突出的問題當(dāng)然還是集體土地所有者主體虛化、集體土地權(quán)利內(nèi)容邊界模糊以及對(duì)公共利益界定不清等。當(dāng)農(nóng)村土地物權(quán)的邊界處于模糊化的狀態(tài)時(shí)，土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛處理往往就缺失了統(tǒng)一準(zhǔn)則，處理的結(jié)果也難以令人信服。土地確權(quán)工作之所以推進(jìn)難度大，就在于過去的用地和農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)行為過于隨意，而由于歷史原因，農(nóng)村內(nèi)部進(jìn)行的土地登記造冊(cè)行為又不規(guī)范，由此造成了土地確權(quán)時(shí)沒有可供查詢的依據(jù)，土地確權(quán)進(jìn)程一延再延。在集體土地確權(quán)工作沒有完成之前，農(nóng)村集體土地的權(quán)屬狀態(tài)至少在法律上是模糊的。但是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的頻率加快，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)而起的糾紛也逐漸增多，如果在無標(biāo)準(zhǔn)化準(zhǔn)則可供遵循的情況下，單純依靠村干部個(gè)人權(quán)威或者人情倫理等手段來完成糾紛調(diào)處，其結(jié)果的權(quán)威性就會(huì)喪失，可能會(huì)為更深一層的農(nóng)民土地糾紛埋下隱患。事實(shí)上，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)雙方產(chǎn)生糾紛的原因主要在兩個(gè)方面：因土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的剛性而起或是因土地整理中的地上物補(bǔ)償不公而起。其中后者就是因土地產(chǎn)權(quán)模糊而起的問題。在農(nóng)村土地連片流轉(zhuǎn)的情況下，往往由村集體組織代表農(nóng)戶整體與土地流入方商定土地流轉(zhuǎn)的具體問題，而連片流轉(zhuǎn)過程中涉及的部分地間的公共設(shè)施、墳頭等地上物如何計(jì)量計(jì)價(jià)，因?yàn)檫^去沒有翔實(shí)的登記憑證，最終由此在流轉(zhuǎn)雙方之間引發(fā)爭(zhēng)議的不在少數(shù)。

（三）集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的局限性導(dǎo)致公權(quán)與私權(quán)配置失衡

集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的局限性主要有三個(gè)方面：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利自由打折。這一方面是來自法律對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的底限設(shè)置，另一方面來自于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)平臺(tái)不健全的現(xiàn)實(shí)制約。二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制；三是因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限而派生的土地融資擔(dān)保功能不足。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)從農(nóng)戶角度是受法律禁止性規(guī)定約束的，但是反過來在土地整理和爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)的過程中又被間接地國(guó)有化征收了。當(dāng)然，無論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是宅基地使用權(quán)都未被允許設(shè)置為抵押物，即使在法律放開的條件下，由于真正意義上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并不成熟，農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道不暢，現(xiàn)實(shí)操作中的農(nóng)村土地的融資擔(dān)保功能也不可能得到充分發(fā)揮。正因?yàn)樵谵r(nóng)村內(nèi)部進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)存在著諸多的制約，在農(nóng)村內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)行為無從體現(xiàn)土地的交易價(jià)值，而這部分土地一旦轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地，僅僅因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)有化確權(quán)行為的完成就能使土地價(jià)值瞬間增值百倍，所以，農(nóng)村土地上的私權(quán)才會(huì)屢屢受到政府公權(quán)的侵犯，當(dāng)公權(quán)凌駕于私權(quán)之上時(shí)，公權(quán)和私權(quán)之間的平衡狀態(tài)也隨之被打破。只有將公共利益和私人權(quán)益平等對(duì)待，找到合理的平衡點(diǎn)，才是化解土地矛盾的根本途徑。

四、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)村集體土地立法改革的建議

（一）農(nóng)村土地立法中站位糾偏

解決好當(dāng)前立法中對(duì)農(nóng)村集體土地立法的站位偏差問題，要從根本上去除公權(quán)至上的錯(cuò)誤思想，關(guān)鍵還是要消除土地權(quán)利的城鄉(xiāng)二元化差異，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地權(quán)利與集體土地權(quán)利的對(duì)等，最終是要將集體土地與國(guó)有土地一樣作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的要素，糾正當(dāng)前將國(guó)有土地作為要素而將集體土地作為要件來對(duì)待的法律態(tài)度。從土地權(quán)利取得上，堅(jiān)持土地所有權(quán)取得方式同一化，嚴(yán)格限定公共利益的范圍，利用列舉式或排他式的方法明確公共利益的法律邊界。從土地用途管制的角度，必須實(shí)現(xiàn)立法平等化，將規(guī)劃和土地用途轉(zhuǎn)用的雙重規(guī)則同等適用在國(guó)有土地和建設(shè)用地上，縮小征地的法律適用范圍。從土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方式上看，要減少行政行為對(duì)集體土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程的過度干預(yù)，引入市場(chǎng)機(jī)制，在集體土地定價(jià)過程中，主要依靠市場(chǎng)手段完成定價(jià)行為，而非通過剛性的法律價(jià)值準(zhǔn)則來確定土地交易價(jià)值。從土地權(quán)利保護(hù)的角度，對(duì)不同性質(zhì)土地的權(quán)利人應(yīng)給予同等的法律保護(hù)，而不應(yīng)對(duì)國(guó)有土地權(quán)利人使用的是物權(quán)保護(hù)方法，對(duì)集體土地權(quán)利人則采用債權(quán)保護(hù)方法。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度立法改革

1．實(shí)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體

從所有權(quán)層面來說，盡管集體組織作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體，要厘清其邊界的難度較大，但是至少目前不同法律之間對(duì)集體組織邊界確定的表述不一的問題則是完全可以通過法律修訂加以完善的。在立法修訂過程中，應(yīng)該結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際，把村民小組這一已名存實(shí)亡的主體從立法中予以刪除，將農(nóng)村土地所有權(quán)主體劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)，對(duì)能夠代表每一級(jí)集體組織的機(jī)構(gòu)作出法律的標(biāo)準(zhǔn)性界定，而并不是明確指向到某一個(gè)機(jī)構(gòu)。從使用權(quán)層面，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際需要，應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二，即承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行二次分離，對(duì)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分別確權(quán)，以保護(hù)承包人和土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)人的各自利益，降低在土地流轉(zhuǎn)中糾紛發(fā)生的幾率。在承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，承包人原始取得土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，但若承包人將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去以后，所流轉(zhuǎn)的也只是一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而非土地承包權(quán)，土地流入方在流轉(zhuǎn)所得的經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)取得可以對(duì)抗包括土地承包人和所有人在內(nèi)的一切人的抗辯權(quán)。

2．充實(shí)農(nóng)村集體土地權(quán)利的具體內(nèi)容

從立法上充實(shí)農(nóng)村集體土地權(quán)利的內(nèi)容最重要的還是解決好三個(gè)問題：一是如何解決好農(nóng)村土地權(quán)利的物權(quán)實(shí)現(xiàn)問題。首先應(yīng)修改《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村土地采用準(zhǔn)用性規(guī)范的立法方式，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的內(nèi)容、行使和保護(hù)等相關(guān)問題的規(guī)定應(yīng)在《物權(quán)法》中直接予以體現(xiàn)。其次要修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》中部分對(duì)農(nóng)村土地私權(quán)設(shè)置公權(quán)制約的條款。對(duì)承包地調(diào)整、土地轉(zhuǎn)包等行為的審批權(quán)應(yīng)下放給集體組織，政府只需備案即可。二是如何解決好農(nóng)村土地的流通性限制問題。農(nóng)村土地的流通限制問題源起于農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)不充分，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值無法得以完全實(shí)現(xiàn)，就更進(jìn)一步為行政權(quán)干預(yù)土地私權(quán)提供了便利。法律為農(nóng)村土地流通限制松綁的措施應(yīng)該包括：放松對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制；在用途管制的前提下，土地市場(chǎng)化交易機(jī)制在農(nóng)村土地領(lǐng)域全面建立；構(gòu)建集體土地與國(guó)有土地之間的雙向流通機(jī)制；完善政府行為干預(yù)農(nóng)村土地權(quán)利的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。三是如何解決好農(nóng)村土地權(quán)利的配置失衡問題。農(nóng)村土地權(quán)利的配置失衡主要表現(xiàn)在國(guó)家行政權(quán)過度滲透入農(nóng)村土地的私權(quán)領(lǐng)域。由于私權(quán)處分性不能得到保障，連帶引發(fā)的國(guó)土與農(nóng)地在產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、流轉(zhuǎn)自由、用途管制、價(jià)值評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)利分配不均。

3．完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度體系

我國(guó)當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律制度是不成體系的，立法的思路是較為混亂的。在土地征收領(lǐng)域，因?yàn)樯婕巴恋厮袡?quán)的變更，在政府與集體組織之間進(jìn)行的所有權(quán)讓渡談判中，由于集體組織的虛置，農(nóng)村村民委員會(huì)就在實(shí)質(zhì)上扮演了雙重角色，一方面是依附于基層政府半行政化組織，基于此，必須扮演好接受政府委托完成征地行為的受托人角色，另一方面還要扮演集體土地所有人的人角色，④這就產(chǎn)生了“制”模式下的雙方問題，極易發(fā)生權(quán)濫用的情形。同時(shí)，由于征地雙方的信息不對(duì)稱地位既成，乃至又造成了村干部與基層政府官員共同腐敗的案件屢屢曝光，權(quán)力尋租從一個(gè)行政領(lǐng)域的問題演繹為行政領(lǐng)域與村民自治領(lǐng)域共同存在的問題。在土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，盡管法律作出了保護(hù)農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，但是弱化了物權(quán)屬性的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)導(dǎo)致承包人并不完全享有對(duì)這一財(cái)產(chǎn)權(quán)利的獨(dú)立支配權(quán)，一方面要受到來自村集體的民間約束，另一方面還要受到來自法律的制度限制。而一旦發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛，又會(huì)村集體和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的調(diào)處機(jī)構(gòu)和機(jī)制都不健全，導(dǎo)致農(nóng)民這種非市場(chǎng)主體與組織化的市場(chǎng)主體進(jìn)行權(quán)利博弈時(shí)處于明顯失利的位置。同樣，由于宅基地流轉(zhuǎn)的法律管制，農(nóng)村宅基地在民事個(gè)體之間的流轉(zhuǎn)在法律上幾無可能，但不同的是，倘若出于政府征收的需要，則農(nóng)民的宅基地使用權(quán)就會(huì)被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。當(dāng)法律對(duì)宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為采取禁止態(tài)度的同時(shí)，又允許了政府肆意地從農(nóng)民手中拿走這一權(quán)利，宅基地使用權(quán)的物權(quán)支配性就成為難以解釋清楚的悖論。綜述之，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)有立法基本呈現(xiàn)出一種矛盾的局面：農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移領(lǐng)域的制行為模式與農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的自主行為模式共存，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)與流通性限制并存。為此，構(gòu)建農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律制度體系，立法上還需要做幾個(gè)方面的改革：一是強(qiáng)化農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的物權(quán)保護(hù)；二是改變對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)中政府、集體組織和農(nóng)戶采用差異性保護(hù)措施的立法態(tài)度；三是放松對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法管控。

（三）農(nóng)村土地交易方式立法改革

1．設(shè)立統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)機(jī)制

農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的最直接原因在于農(nóng)村土地交易的渠道不暢，并由此引發(fā)了國(guó)有土地與集體土地之間的同地不同價(jià)的價(jià)值懸殊。立法改革的任務(wù)應(yīng)該重點(diǎn)圍繞三個(gè)方面的問題進(jìn)行：一是農(nóng)村土地交易平臺(tái)的搭建，改變對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用“招拍掛”方式而對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用的是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商的交易方式，實(shí)現(xiàn)土地交易機(jī)制的城鄉(xiāng)一體化?；谵r(nóng)地用途管制的限制，同步還要完善農(nóng)產(chǎn)品流通平臺(tái)，通過農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的整體運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值增值，為農(nóng)地價(jià)值增值提供配套基礎(chǔ)。二是逐步消除農(nóng)村土地入市交易的法律障礙，在充分確權(quán)的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)村建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)，破除只有國(guó)有建設(shè)用地方可入市流轉(zhuǎn)的陳舊規(guī)定，真正建立起按照土地用途和天然稟賦衡量土地價(jià)值的土地價(jià)格形成機(jī)制。三是各項(xiàng)法律的具體規(guī)定上要真正體現(xiàn)私權(quán)優(yōu)先的基本思想，切實(shí)保護(hù)集體組織和農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，預(yù)防政府對(duì)農(nóng)村土地資源的過度擠占，對(duì)占補(bǔ)平衡的土地利用制度要作出細(xì)化規(guī)定，確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量都不下降。

2．建立一元化土地價(jià)值衡量機(jī)制

造成城鄉(xiāng)土地價(jià)值差異過大的原因是法律的衡量準(zhǔn)則二元化，為體現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平性，必須盡快修改《土地管理法》第47條，在定價(jià)基準(zhǔn)上，把土地價(jià)值衡量入向基準(zhǔn)改為出向基準(zhǔn)，征收農(nóng)村土地的補(bǔ)償價(jià)格主要應(yīng)按征地用途計(jì)算。在定價(jià)方式上，必須破除政府為農(nóng)村土地定價(jià)的行為模式，因?yàn)檎炔皇寝r(nóng)村土地的所有人，也不是農(nóng)村土地使用權(quán)人，更算不上是市場(chǎng)主體，由其為農(nóng)村土地定價(jià)的行為方式無論從邏輯上還是法理上都是異?；奶频摹Ｈ绻⒎ㄉ喜荒芟耐恋囟▋r(jià)方式，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的公平性就不可能得到保證，將來為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展埋下的隱患也就越來越多。

3．建立健全行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地私權(quán)干預(yù)的預(yù)警和監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的立法不公本身就給政府行為侵犯集體和農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)私權(quán)制造了條件，這絕不是單一的法律效果公正問題，更顯現(xiàn)出立法自身的品位不高。如果立法不能堵住行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地私權(quán)滲透的缺口，最終的結(jié)果必然使公權(quán)失去制約，土地糾紛頻發(fā)，官員的職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大。當(dāng)前立法中的站位不準(zhǔn)，造成土地行政管理權(quán)力的高度集中，進(jìn)而使土地行政執(zhí)法權(quán)缺乏自律性，必須在立法上盡快解決限制國(guó)家公權(quán)對(duì)土地私權(quán)過度干預(yù)的預(yù)警機(jī)制和他律性監(jiān)管機(jī)制，方能避免土地行政執(zhí)法中的權(quán)力尋租和腐敗。為此，需要將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等可以通過村民自治解決的問題交由農(nóng)村集體組織自行管理，而政府權(quán)力應(yīng)該僅僅局限在土地確權(quán)頒證和用地行為合法性監(jiān)管等需要公權(quán)介入的領(lǐng)域內(nèi)。為削減行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地的過度影響，除了要完善目前征地管理中必須遵循的規(guī)模限縮、占補(bǔ)平衡、增減掛鉤等基本原則外，還應(yīng)將協(xié)商民主的要求列入立法之中，這是實(shí)現(xiàn)兩類不同性質(zhì)土地權(quán)利在法律上平等對(duì)待的關(guān)鍵之舉。

五、結(jié)語(yǔ)

篇9

【關(guān)鍵詞】土地征收補(bǔ)償范圍間接損失土地承包權(quán)社會(huì)保障

征收補(bǔ)償?shù)姆秶钦魇昭a(bǔ)償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補(bǔ)償原則的落實(shí)和具體化。征收補(bǔ)償范圍主要解決的是應(yīng)對(duì)哪些方面的財(cái)產(chǎn)損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}。

一、我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)。它是因國(guó)家征收土地對(duì)土地所有者和土地使用者對(duì)土地的投入和收益造成損失的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是集體組織喪失的土地所有權(quán)。安置補(bǔ)助費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。安置補(bǔ)助費(fèi)主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰(shuí)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補(bǔ)助費(fèi)就應(yīng)該歸誰(shuí)。地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復(fù)費(fèi)用，及被征收土地上林木的補(bǔ)償或砍伐費(fèi)等，其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征收土地上處于生長(zhǎng)階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補(bǔ)償費(fèi)、地上物的補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)都是對(duì)土地征收的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，安置補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補(bǔ)償，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國(guó)這種補(bǔ)償范圍立法規(guī)定，無論是與外國(guó)征收補(bǔ)償立法比較，還是從我國(guó)征收補(bǔ)償制度的實(shí)踐來看，都是值得仔細(xì)斟酌的。我們認(rèn)為，我國(guó)征收補(bǔ)償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進(jìn)行分析，存在以下三個(gè)方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán)，根本就沒有對(duì)農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利之損失給予補(bǔ)償。然而，土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對(duì)土地享有的最主要的權(quán)利，因?yàn)榧w所有的土地實(shí)際上是不可能進(jìn)行分割的，而在實(shí)質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán)，所以，農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實(shí)際上一個(gè)虛有權(quán)，只有土地承包權(quán)對(duì)于農(nóng)民而言才有實(shí)際意義。土地經(jīng)營(yíng)的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民對(duì)其承包的土地的收益權(quán)。長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取的應(yīng)是長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，包括直接耕作的長(zhǎng)期收益和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi))。承包土地的農(nóng)民正是靠對(duì)所承包的土地的使用和經(jīng)營(yíng)取得收益而維系生存的。由此可知，長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有其長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是承包土地農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實(shí)中，這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時(shí)，國(guó)家卻恰恰忽視對(duì)這個(gè)在農(nóng)民看來具有實(shí)質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補(bǔ)償，結(jié)果出現(xiàn)一個(gè)奇怪的悖論：在征收中不對(duì)土地承包權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，似乎認(rèn)為土地承包權(quán)是一個(gè)無關(guān)緊要的權(quán)利，然而這個(gè)土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國(guó)家也因此一再?gòu)?qiáng)調(diào)它的重要作用且不斷強(qiáng)化對(duì)他的保護(hù)，如以《土地承包法》的出臺(tái)來專門保障這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。所以，當(dāng)承包的土地被國(guó)家征用后，農(nóng)民失去了對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去了經(jīng)營(yíng)土地的長(zhǎng)期的收益來源，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予失地農(nóng)民充分合理的補(bǔ)償。如果農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財(cái)產(chǎn)損害角度分析，征收補(bǔ)償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對(duì)被征收人的間接損失如殘余土地補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償?shù)鹊龋瑒t根本就沒有考慮，這是我國(guó)征收補(bǔ)償制度上一個(gè)明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關(guān)于直接損失的相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，按照土地原用途進(jìn)行計(jì)算而不是采用土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)，根本不可能對(duì)被征收人的直接損失實(shí)現(xiàn)全部補(bǔ)償和全面補(bǔ)償，只能達(dá)到一個(gè)部分補(bǔ)償?shù)男Ч?。并且，在?shí)際操作中，政府往往還極力地限制征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，加上補(bǔ)償費(fèi)的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補(bǔ)償費(fèi)就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國(guó)農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國(guó)農(nóng)民的社會(huì)保障基礎(chǔ)。因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)民在目前沒有被納入國(guó)家的社會(huì)保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟(jì)金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會(huì)保障制度的救濟(jì)，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會(huì)保障基礎(chǔ)，全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上?，F(xiàn)行征收補(bǔ)償范圍中的安置補(bǔ)償費(fèi)，實(shí)際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動(dòng)力貨幣安置方案，但是對(duì)于社會(huì)保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關(guān)注的兩個(gè)方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)所在。可見，在征收補(bǔ)償范圍上，我國(guó)立法缺乏從功能角度的考慮，對(duì)農(nóng)民土地上的社會(huì)保障功能之補(bǔ)償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補(bǔ)償需要把農(nóng)民的社會(huì)保障利益納入補(bǔ)償范圍。與西方國(guó)家征地補(bǔ)償范圍不涉及社保利益補(bǔ)償問題相比較，這是我國(guó)征地補(bǔ)償制度中比較特殊的地方。因?yàn)槲鞣絿?guó)家社會(huì)保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對(duì)于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國(guó)征收補(bǔ)償范圍的立法對(duì)策

我國(guó)現(xiàn)行的土地征收制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，卻仍然采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和很窄的補(bǔ)償范圍，這種征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，需要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應(yīng)角度來完善我國(guó)征收補(bǔ)償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入征收補(bǔ)償范圍

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民對(duì)其承包的土地的收益權(quán)，因?yàn)檗r(nóng)民種植和經(jīng)營(yíng)土地的目的是取得土地收益。長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取的是長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，包括直接耕作的長(zhǎng)期收益和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi))。承包土地的農(nóng)民正是靠對(duì)所承包的土地的使用和經(jīng)營(yíng)取得收益而維系生存的。由此可知，長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有其長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是承包土地農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，從土地上財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系角度而言，當(dāng)國(guó)家征收農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地時(shí)，實(shí)際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權(quán)又直接征得了承包方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兩個(gè)法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付對(duì)所有權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)的同時(shí)，亦應(yīng)直接向農(nóng)民支付對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)。然而，很多地區(qū)的實(shí)際情況是，政府僅把土地補(bǔ)償費(fèi)支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民承包者并未得到應(yīng)得的土地補(bǔ)償。征收土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予的補(bǔ)償難以落實(shí)的理由在于，我國(guó)至今延用的只對(duì)農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行土地補(bǔ)償，不對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)者——農(nóng)民進(jìn)行土地補(bǔ)償?shù)挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)的征地補(bǔ)償制度。實(shí)際上，在實(shí)行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)民兩個(gè)權(quán)利主體；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值屬性，使得土地所有權(quán)的價(jià)值和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值亦對(duì)應(yīng)著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)民兩個(gè)主體。此時(shí)，國(guó)家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)家，而是同時(shí)包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)不單是對(duì)集體土地所有者土地所有權(quán)的補(bǔ)償，還應(yīng)包括對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)者的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償。

我國(guó)關(guān)于征地補(bǔ)償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中，這些專門規(guī)定對(duì)于農(nóng)民土地被征收時(shí)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何受到法律保護(hù)，如何對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接進(jìn)行補(bǔ)償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對(duì)農(nóng)民的承包土地給與補(bǔ)償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》并未進(jìn)行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權(quán)被一并征收時(shí)應(yīng)給與補(bǔ)償和明確相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由此形成土地承包權(quán)補(bǔ)償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)在法律上的地位，確立對(duì)農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牟⑿醒a(bǔ)償機(jī)制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而享有依法取得土地補(bǔ)償費(fèi)的受償主體地位，由有關(guān)部門直接對(duì)被征地農(nóng)民予以征地補(bǔ)償?shù)怯?，?duì)農(nóng)民直接支付土地補(bǔ)償費(fèi)，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間分配。

2、應(yīng)該把土地上的農(nóng)民社會(huì)保障利益納入補(bǔ)償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應(yīng)對(duì)生存風(fēng)險(xiǎn)的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會(huì)保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會(huì)救助，在農(nóng)村社會(huì)保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實(shí)現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實(shí)行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動(dòng)能力的成員經(jīng)營(yíng)，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應(yīng)對(duì)生存風(fēng)險(xiǎn)(年邁、疾病、災(zāi)害等)的物質(zhì)來源。在國(guó)家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會(huì)保障的基礎(chǔ)，因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補(bǔ)償費(fèi)，在不斷上漲的社會(huì)物價(jià)與消費(fèi)面前，是很難保證他們能夠獲得一個(gè)基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費(fèi)用及醫(yī)療費(fèi)用不端攀升的情況下，靠這些征收補(bǔ)償費(fèi)來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會(huì)保障問題。因此，從這個(gè)角度而言，國(guó)家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會(huì)保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有最基本的繼續(xù)生存條件。這應(yīng)當(dāng)是國(guó)家在征收補(bǔ)償中更應(yīng)該考慮的問題。

另外，從社會(huì)學(xué)角度而言，在國(guó)家實(shí)施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實(shí)際上處于一種農(nóng)耕社會(huì)的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對(duì)的高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化的工業(yè)社會(huì)，他們將要適應(yīng)的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)運(yùn)作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會(huì)完全不同的生活模式，他們?cè)谶@種突如其來的生活模式的巨變中，有一個(gè)較長(zhǎng)的適應(yīng)過程。當(dāng)農(nóng)民在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中不能很好地適應(yīng)社會(huì)體制的轉(zhuǎn)換時(shí)，他們會(huì)懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會(huì)出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應(yīng)社會(huì)的情形，從而形成在“兩個(gè)體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認(rèn)為，解決被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，就是解決他們努力去適應(yīng)新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的問題，因?yàn)樯鐣?huì)保障機(jī)制為農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)邏輯過程中提供了堅(jiān)實(shí)的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動(dòng)空間與“退路”問題。另外，從社會(huì)結(jié)構(gòu)層面來看，把征地農(nóng)民納入社會(huì)保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實(shí)際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會(huì)保障、也沒有最低失業(yè)救濟(jì)金。實(shí)際上，失地農(nóng)民此時(shí)已經(jīng)被強(qiáng)制性的拋在了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，也不能被新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所認(rèn)可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保?！币虼?，對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，再把他們納入城市社會(huì)保障體系范圍，是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行再結(jié)構(gòu)化，使之融入新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的做法。同時(shí)，也是把他們所處的社會(huì)運(yùn)行邏輯，從前工業(yè)社會(huì)邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)或后工業(yè)社會(huì)運(yùn)行邏輯的有力措施，使之更好地適應(yīng)新的社會(huì)體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動(dòng)體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn)，取消勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)，而直接設(shè)立農(nóng)民社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)基金，并在土地補(bǔ)償費(fèi)中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期不能被社會(huì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所接納的弱勢(shì)群體。

3、應(yīng)把被征收人的間接損失納入征收補(bǔ)償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有兩種學(xué)說，一種借助因果關(guān)系的觀念區(qū)分二者，認(rèn)為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時(shí)間性關(guān)聯(lián)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為“著眼于損害之標(biāo)的，謂損害事故直接所損及之標(biāo)的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標(biāo)準(zhǔn)，即征收行為給被征收人帶來的直接財(cái)產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權(quán)或使用權(quán)的喪失以及土地上的附著物損失補(bǔ)償?shù)龋欢魇战o被征收人帶來的間接損失補(bǔ)償包括殘地?fù)p失補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償?shù)取Ｎ覈?guó)目前的征收補(bǔ)償制度范圍僅限于補(bǔ)償直接損失是不妥的，我們認(rèn)為，征收制度的補(bǔ)償范圍，不僅應(yīng)包括直接損失補(bǔ)償，也應(yīng)包括間接損失的補(bǔ)償。

關(guān)于我國(guó)征地中形成的間接損失的補(bǔ)償項(xiàng)目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。一般而言，以下幾項(xiàng)內(nèi)容是比較重要的間接損失補(bǔ)償項(xiàng)目，殘地?fù)p失補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償?shù)龋瑖?guó)家應(yīng)當(dāng)考慮給與補(bǔ)償。（1）殘地?fù)p失補(bǔ)償。殘地?fù)p失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項(xiàng)重要補(bǔ)償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費(fèi)用補(bǔ)償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國(guó)家還應(yīng)該給與工事費(fèi)用方面的補(bǔ)償，以使被征收人的財(cái)產(chǎn)能夠恢復(fù)到基本適用的狀態(tài)。工事費(fèi)用補(bǔ)償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時(shí)所需費(fèi)用的補(bǔ)償。(3)移遷費(fèi)補(bǔ)償，包括建筑物和動(dòng)產(chǎn)的遷移費(fèi)補(bǔ)償?shù)?。?）營(yíng)業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償。（5）對(duì)于被征收人的其他間接損失的補(bǔ)償，立法者也應(yīng)考慮給與補(bǔ)償，如暫時(shí)居住費(fèi)用補(bǔ)償與生活再建補(bǔ)償?shù)鹊取Ｖ挥袊?guó)家對(duì)被征收人的直接損失與間接損失都給與補(bǔ)償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補(bǔ)償范圍才合情合理。

三、結(jié)語(yǔ)

征收補(bǔ)償范圍的大小決定著征收補(bǔ)償制度的廣度，也體現(xiàn)著對(duì)失地農(nóng)民的損失補(bǔ)償?shù)胶畏N程度。我國(guó)現(xiàn)行的征收補(bǔ)償制度，無論是從土地權(quán)利體系，還是從土地的相關(guān)損失及土地的功能角度來分析，都有征收補(bǔ)償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補(bǔ)償?shù)牡胤健Ｎ覀儜?yīng)從這三個(gè)方面來完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍方面的立法，以盡可能地彌補(bǔ)失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻(xiàn)

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篇10

一、推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)綜合性的制度變革，關(guān)系到農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益、民益和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)等諸多方面。有序推動(dòng)這項(xiàng)改革首要的是加快土地全面確權(quán)工作。我國(guó)《土地管理法》中規(guī)定“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有”，然而，現(xiàn)有法律卻沒有對(duì)“集體”作出清晰明確的界定，這就導(dǎo)致所有權(quán)缺乏明確的主體代表，所有權(quán)被虛置和土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)權(quán)利和利益之爭(zhēng)，很多時(shí)候是村干部或是地方干部代表集體行使權(quán)利，造成農(nóng)民利益的流失和權(quán)利的剝奪。

確權(quán)一是要全面開展土地標(biāo)準(zhǔn)化登記，明確集體土地的界線、類別、面積和范圍等產(chǎn)權(quán)關(guān)系。對(duì)耕地、草地、林地等各類農(nóng)用土地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行摸底、登記、確權(quán)，力爭(zhēng)把每一塊土地的所有權(quán)、使用權(quán)等明確到具體的組織和個(gè)人，加快發(fā)證步伐，擴(kuò)大發(fā)證范圍。

二要堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制長(zhǎng)久不變?，F(xiàn)行土地制度的不足并不是土地集體所有制導(dǎo)致的，而是制度執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差。從目前農(nóng)民土地收益和收入結(jié)構(gòu)狀況看，堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制能保證農(nóng)民的基本收入來源，更好地發(fā)揮土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障作用和失業(yè)保險(xiǎn)功能。綜合各方面因素考慮，眾多土地制度改革方案中，完善現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是成本最小的改革，相比而言，它擁有其他方案不可比擬的先天制度優(yōu)勢(shì)，最容易被大眾接受，減弱了改革的阻力，能夠保證國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的可控和降低改革的風(fēng)險(xiǎn)。

三要定和充實(shí)農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，尊重和保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的用益物權(quán)，賦予長(zhǎng)久的土地產(chǎn)權(quán)。讓農(nóng)牧民共享土地制度改革釋放的紅利，有利于推動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)土地由資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)換，有利于促進(jìn)和推動(dòng)土地的流轉(zhuǎn)，可以讓農(nóng)民帶著資本進(jìn)城，有利于農(nóng)民城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。

四是明確集體所有權(quán)和農(nóng)民使用權(quán)的權(quán)能界限，明確集體和農(nóng)戶在土地產(chǎn)權(quán)上的關(guān)系及各自擁有的權(quán)益。將所有權(quán)和使用權(quán)嚴(yán)格分離，這樣既可以強(qiáng)化國(guó)家的宏觀調(diào)控，也能最大限度保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。目前，我區(qū)確權(quán)面臨的最大問題恐怕就是許多土地權(quán)屬不明，城鄉(xiāng)土地剝離困難，加大了確權(quán)的難度，這就需要加大權(quán)屬爭(zhēng)議和糾紛調(diào)處的力度，在現(xiàn)行法律框架下，積極探索土地權(quán)屬調(diào)處工作方式和機(jī)制，完善土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件應(yīng)急機(jī)制，并配套后續(xù)的跟蹤上報(bào)制度。

二、探索和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，阻礙和束縛了農(nóng)村牧區(qū)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，使人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，進(jìn)而客觀上阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。世界銀行的一份研究成果認(rèn)為，當(dāng)人均GDP大于1000美元時(shí)，農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值相應(yīng)會(huì)上升，土地所有者愿意有償轉(zhuǎn)讓的比例也會(huì)大幅度的增加，土地流轉(zhuǎn)的速度加快。按平均匯率計(jì)算，2015年，內(nèi)蒙古人均生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)71993元，按年均匯率折算為10974美元，其實(shí)很多農(nóng)民有流轉(zhuǎn)的愿望。只是當(dāng)農(nóng)牧民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)時(shí)，由于得不到預(yù)期的補(bǔ)償，而城市的門檻較高，致使土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)缺少?gòu)?qiáng)大的內(nèi)生推動(dòng)力。農(nóng)村土地流通有利于盤活這筆巨大的資產(chǎn)，目前國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)已有，只是缺乏具體的機(jī)制建設(shè)。對(duì)于農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，目前我區(qū)絕大多數(shù)地區(qū)流轉(zhuǎn)發(fā)生率仍然較低。在城鎮(zhèn)化過程中，由于農(nóng)業(yè)比較效益低，大量農(nóng)村人口尤其是青壯年已經(jīng)不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)相關(guān)勞作，而是進(jìn)入城市謀生，留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的以老人居多，土地撂荒情況普遍存在，土地利用率低。土地的耕種分散化使土地的集約、規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，有利于現(xiàn)代化耕作機(jī)械和農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用和推廣，有利于帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，有利于開啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與城市國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。我區(qū)許多農(nóng)村在農(nóng)民進(jìn)城居住后集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地很多都閑置了，在這種情況下，探索開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，不妨嘗試通過其經(jīng)營(yíng)收益權(quán)的一次性贖買，來盤活集體建設(shè)用地。在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，入市范圍限定在存量土地，賦予其與城市國(guó)有土地使用權(quán)一樣的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和投資的權(quán)能，在和林格爾縣試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步在全區(qū)推廣。通過土地市場(chǎng)的媒介，進(jìn)行綜合整治后將閑置的部分置換成價(jià)格更高的城市建設(shè)用地指標(biāo)，從而將農(nóng)村巨大的存量土地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，以滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。

城鎮(zhèn)化將大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村人口減少，很多農(nóng)村房屋空置荒廢，有的地方甚至出現(xiàn)“空心村”，這部分人口在城市和農(nóng)村雙重占地，而且村莊居住分散，每個(gè)村莊的人口很少，造成土地集約節(jié)約利用率下降。之所以出現(xiàn)這種“城進(jìn)村難退”的現(xiàn)象，究其原因關(guān)鍵是缺乏合理的農(nóng)村宅基地退出形式和機(jī)制，如果這部分土地能進(jìn)行復(fù)墾或者進(jìn)入城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)，將騰出來大量的土地，優(yōu)化土地資源配置，可以緩減城市建設(shè)用地不足的局面，也可以為農(nóng)村牧區(qū)增加土地。農(nóng)民賣出宅基地使用權(quán)后獲得的資金，也是農(nóng)村住宅社會(huì)保障形態(tài)的轉(zhuǎn)化，有利于保護(hù)已經(jīng)成為城市居民的那部分農(nóng)村人口的權(quán)益，有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，降低了農(nóng)民進(jìn)城的門檻。政府可以用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和激勵(lì)閑置宅基地退出，制定可行性強(qiáng)的、合理照顧農(nóng)牧民利益的宅基地自愿有償退出方案及轉(zhuǎn)讓規(guī)劃，明確農(nóng)村宅基地有償退出與使用的適用范圍和標(biāo)準(zhǔn)要求，當(dāng)然轉(zhuǎn)讓應(yīng)僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買房，引發(fā)新的社會(huì)不平等問題。

三、改進(jìn)和完善土地征收制度

只有政府才能提供建設(shè)用地供給，政府通過土地市場(chǎng)獲得的土地增值收益比例過大，這就產(chǎn)生了“土地財(cái)政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地，大辦開發(fā)區(qū)、大造新城。而產(chǎn)生的土地增值收益用于農(nóng)村土地綜合整治中的又不多，在土地征收過程中，農(nóng)民得到的補(bǔ)償不足以保障其以后的生活，農(nóng)民享受不到城市土地市場(chǎng)產(chǎn)生的增值收益，同時(shí)低價(jià)征地與高價(jià)出售建設(shè)用地的過程極易滋生腐敗。另外，政府主導(dǎo)土地征收導(dǎo)致征地范圍過寬過濫。各地一方面反映用地計(jì)劃指標(biāo)不足，影響城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，另一方面又存在大量“批而未供”土地，土地利用效率不高。在土地征收過程中，政府應(yīng)該逐步放松管制，成為市場(chǎng)交易環(huán)境的維護(hù)者和監(jiān)督者，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)二者進(jìn)行分離。這樣能有效避免效率損失和大量尋租行為，抑制地方政府盲目進(jìn)行城市平面擴(kuò)張。堅(jiān)持土地資源市場(chǎng)化配置是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的必然趨勢(shì)。放開一級(jí)土地市場(chǎng)，經(jīng)過綜合整治并符合國(guó)家法律法規(guī)的農(nóng)村建設(shè)用地，允許其直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，讓農(nóng)民合法享有農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換用途后的增值收益，順利實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)人口的城鎮(zhèn)化。以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為起點(diǎn)，讓市場(chǎng)供需決定土地價(jià)格，使土地利用價(jià)格能夠充分反映土地價(jià)值。通過價(jià)格機(jī)制調(diào)整市場(chǎng)供應(yīng)，才能實(shí)現(xiàn)土地資源配置的合理性。

四、建立保障農(nóng)民權(quán)益的土地收益分配制度

征收土地補(bǔ)償時(shí)按規(guī)定價(jià)格進(jìn)行，而出讓時(shí)按市場(chǎng)供求決定價(jià)格，征用過程補(bǔ)償和土地出讓后的市場(chǎng)收益相差過于懸殊，農(nóng)民缺乏有效的話語(yǔ)權(quán)和定價(jià)啵農(nóng)民不能分享土地用于工業(yè)化、城市化產(chǎn)生的增值收益，易引發(fā)不滿，導(dǎo)致。我區(qū)由于土地收益分配制度不合理，一方面城市近郊區(qū)農(nóng)民拆遷所得補(bǔ)償多，被拆地區(qū)農(nóng)民有的甚至一夜暴富，產(chǎn)生許多“拆二代”，引發(fā)了新的社會(huì)不平等現(xiàn)象，另一方面離城市較遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民征地之后的補(bǔ)償水平低、安置渠道窄，使得很多農(nóng)牧民既無法真正融入城市生活，又回歸不到原來的農(nóng)牧區(qū)。不少農(nóng)牧民受教育程度低，平均年齡較大，缺少非農(nóng)就業(yè)技能，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)令人堪憂，進(jìn)而影響我區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。我們要借鑒巴西的失敗教訓(xùn)，不能重蹈覆轍，巴西在政府主導(dǎo)下，農(nóng)民進(jìn)入城市，后形成貧民窟，帶來了很多嚴(yán)重的社會(huì)問題。我國(guó)的臺(tái)灣等地，讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程中的土地增值收益，農(nóng)民有資本去創(chuàng)業(yè)去發(fā)展，不僅沒有貧民窟，而且?guī)砹宿r(nóng)村的繁榮穩(wěn)定發(fā)展。