導(dǎo)語：如何才能寫好一篇國庫集中支付管理實(shí)施細(xì)則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一是按照《財(cái)政國庫管理制度改革方案》的總體部署，繼續(xù)推進(jìn)和深化改革。中央部門在全面推行國庫集中支付制度改革的基礎(chǔ)上，深化實(shí)施改革預(yù)算單位級次，將改革逐步實(shí)施到所有基層預(yù)算單位；擴(kuò)大改革資金范圍，逐步將所有財(cái)政性資金納入改革范圍；進(jìn)一步完善資金支付程序，提高資金支付效率。省級比照中央的做法，全面實(shí)施改革，并深化改革的預(yù)算單位級次，力爭將改革實(shí)施到所有部門和基層預(yù)算單位。在深化和完善省級改革的基礎(chǔ)上，加大推進(jìn)地市國庫集中支付改革的力度，力爭所有的地市都實(shí)行國庫集中支付制度改革，已經(jīng)實(shí)施改革的地市，不斷深化和完善改革措施，使地市級改革取得新的進(jìn)展。按照國庫集中支付制度改革的規(guī)范要求，結(jié)合縣級財(cái)政管理特點(diǎn)和財(cái)政管理體制改革等要求，積極推進(jìn)縣級國庫集中支付制度改革，并使縣級改革取得顯著進(jìn)展。

二是繼續(xù)深化和完善非稅收入收繳管理改革，擴(kuò)大改革范圍，完善資金收入收繳程序，強(qiáng)化票據(jù)監(jiān)管體系。中央和地方主管部門本級及所屬執(zhí)收單位都要實(shí)施改革，逐步將行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等所有非稅收入納入改革實(shí)施范圍。

二、積極實(shí)施中央補(bǔ)助地方專項(xiàng)資金國庫集中支付試點(diǎn)

研究制定中央對地方專項(xiàng)撥款國庫集中支付試點(diǎn)辦法，選擇部分項(xiàng)目實(shí)行國庫集中支付試點(diǎn)，率先在農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制中央專項(xiàng)資金支付實(shí)施試點(diǎn)，為擴(kuò)大試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)。省級財(cái)政部門可比照中央的做法，研究省級財(cái)政對地市、縣級財(cái)政專項(xiàng)撥款的國庫集中支付試點(diǎn)，減少資金撥付中間環(huán)節(jié)，提高資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策順利落實(shí)。

三、完善財(cái)政國庫管理信息系統(tǒng)建設(shè)和國庫動態(tài)監(jiān)控機(jī)制

圍繞“金財(cái)工程”大平臺建設(shè)和財(cái)政國庫管理制度改革的總體目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的有機(jī)銜接，做好政府收支分類運(yùn)行的系統(tǒng)準(zhǔn)備工作，進(jìn)一步提高系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化、自動化水平，實(shí)現(xiàn)財(cái)政數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化、集中化管理。協(xié)調(diào)組織開發(fā)中央?？顡芨豆芾砉δ埽七M(jìn)非稅收入收繳管理系統(tǒng)在地方的應(yīng)用，推進(jìn)現(xiàn)有系統(tǒng)整合，逐步實(shí)現(xiàn)全國國庫管理系統(tǒng)收支代碼的統(tǒng)一和規(guī)范。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行外部監(jiān)督和內(nèi)控管理，拓寬監(jiān)控范圍，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政收支全過程的動態(tài)監(jiān)控，著力提高預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控水平和信息分析水平。進(jìn)一步完善實(shí)時(shí)監(jiān)控、核查處理、整改反饋、跟蹤問效的運(yùn)作機(jī)制，指導(dǎo)地方建立國庫動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，逐步構(gòu)建全方位、多層次的財(cái)政國庫動態(tài)監(jiān)控體系，充分發(fā)揮動態(tài)監(jiān)控管理的威懾作用。

篇2

關(guān)鍵詞:國庫集中支付;現(xiàn)狀;改進(jìn);策略

國庫集中支付制度的改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及面廣,它是我國財(cái)政支出管理制度改革的重要內(nèi)容,是我國建立公共財(cái)政框架的重要組成部分。這項(xiàng)改革體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位預(yù)算收支體系完善的必然趨勢,也體現(xiàn)了政府行政管理體制改革與發(fā)展的內(nèi)在要求。

一、國庫集中支付制度的含義

2001年國務(wù)院通過了財(cái)政部提出的《財(cái)政預(yù)算國庫管理制度改革方案》,標(biāo)志著我國國庫制度改革的正式啟動。隨后,根據(jù)財(cái)政部提出的改革方案,各級各地陸續(xù)開展了國庫集中支付制度的改革。實(shí)行國庫集中支付,其實(shí)質(zhì)就是將政府所有財(cái)政性資金(包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金)集中在國庫或國庫指定的行開設(shè)的賬戶,同時(shí)所有財(cái)政支出(包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外支出)均通過這一賬戶進(jìn)行撥付,以進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政資金支出的透明度,提高財(cái)政資金使用效益。

二、國庫集中支付實(shí)施的現(xiàn)狀與問題

(一)由于改革觸動單位的既得利益,再加上對制度改革的認(rèn)識不足,使改革遇到了重重阻力

在分散支付條件下,各部門和單位使用資金時(shí),不受預(yù)算硬約束,自主性強(qiáng),資金存入銀行既可生息。改革后,這些好處將不復(fù)存在,因此,地方和部門自然會有抵觸和阻撓。另外取消政府部門在商業(yè)銀行的賬戶,商業(yè)銀行減少了信貸資金的來源,銀行支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性受到影響,也會給政府帶來一定的壓力。認(rèn)識上的不足主要是對國庫集中支付制度下的財(cái)政資金所有權(quán)、使用權(quán)和財(cái)務(wù)自存在誤解。許多人認(rèn)為國庫集中支付使得財(cái)政資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)自都?xì)w屬財(cái)政部門,預(yù)算單位將不再擁有這些權(quán)力,這成為預(yù)算部門對國庫集中支付制度不理解、不支持的主要原因之一。而事實(shí)上國庫集中支付的目的是在不改變單位的資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)自的前提下,取消單位賬戶,建立單一賬戶體系,提高財(cái)政資金的使用效益和加強(qiáng)會計(jì)監(jiān)督。

(二)預(yù)算單位和銀行在資金支付清算中存在以下違規(guī)或不規(guī)范操作問題

一是違規(guī)將財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)撥到原有的實(shí)撥資金賬戶;二是違規(guī)改變財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的用途或使用性質(zhì);三是違規(guī)將財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)出專戶并轉(zhuǎn)儲大額定期存單;四是使用預(yù)算內(nèi)資金違規(guī)發(fā)放政策補(bǔ)貼;五是違規(guī)提取現(xiàn)金,并以虛假發(fā)票大量提取財(cái)政資金;六是銀行違規(guī)劃轉(zhuǎn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金。這些問題的發(fā)生,反映出國庫集中支付制度政策還存在薄弱環(huán)節(jié)。

(三)相關(guān)的配套改革尚未跟上,成為進(jìn)一步推進(jìn)國庫集中支付制度的改革的瓶頸

建立國庫集中支付制度后,政府的財(cái)政資金撥付管理發(fā)生重大變革。國庫支出數(shù)將取代現(xiàn)行財(cái)政撥款數(shù)成為財(cái)政支出數(shù)。這樣,國庫核算信息將成為政府財(cái)政信息系統(tǒng)的主要組成部分,對國庫核算電算化的要求也提升了一個(gè)檔次。目前,我國還沒有建立獨(dú)立的國庫會計(jì)核算和資金清算系統(tǒng),財(cái)、稅、庫、行之間尚未實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)網(wǎng),部門預(yù)算的無紙化操作難以實(shí)現(xiàn),這將嚴(yán)重影響工作效率和信息傳遞速率的提高。

三、新時(shí)期改進(jìn)國庫集中支付制度的策略

(一)加強(qiáng)創(chuàng)新改革意識,增強(qiáng)會計(jì)人員的技能

國庫集中支付制度又是一項(xiàng)新生事物,政策性強(qiáng),涉及面廣,對原有財(cái)務(wù)管理模式產(chǎn)生重要影響。因此,要不斷更新觀念,高度重視,精心組織,在實(shí)施過程中,逐步形成適應(yīng)國庫集中支付的管理模式。其次,要大力宣傳,對需要做的工作和有所改變的工作環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)解釋,加強(qiáng)協(xié)調(diào)與溝通,對執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題及時(shí)處理。另一方面,會計(jì)核算、支付方式隨著國庫集中支付改革發(fā)生很大的變化。這就要求有更多綜合素質(zhì)高、政策水平好的財(cái)會人員與之配套,我們必須加大對財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)力度,規(guī)范核算操作。使廣大財(cái)務(wù)人員對國庫集中支付政策熟悉,了解有關(guān)的操作程序,能夠正確的進(jìn)行會計(jì)核算。

(二)構(gòu)建財(cái)政信息管理系統(tǒng),完善國庫的信息收集與處理

現(xiàn)代化的電子網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)是實(shí)行國庫集中支付制度的技術(shù)基礎(chǔ),也是現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的最終結(jié)果。對于計(jì)算機(jī)硬件配置加緊進(jìn)行充實(shí)和改造,特別是加強(qiáng)軟件開發(fā)工作,逐步建立成具有以下功能的財(cái)政信息系統(tǒng):一是負(fù)責(zé)政府部門的分類賬戶管理,及時(shí)掌握各部門和單位的財(cái)務(wù)狀況;二是與銀行結(jié)算系統(tǒng)連接,處理政府部門的財(cái)務(wù)活動;三是強(qiáng)大的信息收集和處理功能,為財(cái)政制定政策提供依據(jù)。

(三)監(jiān)督部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查

組織紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、人行等部門,定期對預(yù)算單位的銀行開戶情況進(jìn)行拉網(wǎng)式檢查, 對檢查及舉報(bào)中發(fā)現(xiàn)的“小金庫”現(xiàn)象,對其單位負(fù)責(zé)人從嚴(yán)處理,追究其相應(yīng)責(zé)任,避免財(cái)政資金的“體外循環(huán)”,有利于節(jié)約財(cái)政資金,從源頭上預(yù)防和遏制各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

(四)不斷完善配套制度和管理措施

為了加快國庫集中支付制度改革步伐,需要做好相關(guān)的配套工作。有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺相關(guān)的法律法規(guī)和治理辦法,加快法規(guī)的修訂和完善,制定修改及其實(shí)施細(xì)則等相關(guān)財(cái)政金融法規(guī),細(xì)化操作規(guī)程,規(guī)范更正憑證和國庫會計(jì)報(bào)表,為參與改革的各方合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供可操作的制度依據(jù)。加強(qiáng)財(cái)政性存款繳存管理,保障財(cái)政性存款足額繳存人民銀行;加強(qiáng)財(cái)政專戶開戶管理,修訂完善賬戶管理辦法,解決單位零余額賬戶與經(jīng)費(fèi)存款賬戶并存行為,采取措施,對零余額賬戶與實(shí)有存款賬戶之間劃撥資金等具體問題予以合理界定,從源頭上有效防止不合規(guī)賬戶的產(chǎn)生;加強(qiáng)非稅收入收繳管理監(jiān)督,保證非稅收人及時(shí)入庫。

參考文獻(xiàn):

[1]周益群.淺析國庫集中支付制度[J].財(cái)經(jīng)界(學(xué)術(shù)版),2010,(5).

篇3

一、規(guī)范銀行賬戶管理

1、撤銷或歸并單位銀行賬戶。按照我縣國庫集中支付改革相關(guān)制度的規(guī)定，撤銷全縣預(yù)算單位所有銀行賬戶，各部門、各單位資金統(tǒng)一納入國庫單一賬戶體系。目前仍然有部分單位開設(shè)了銀行賬戶，各單位必須在4月10日前撤銷本單位銀行賬戶（具體賬戶見附表一），并將資金納入縣財(cái)政或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門集中管理。在規(guī)定期限內(nèi)沒有撤銷和未將資金劃轉(zhuǎn)到財(cái)政部門賬戶管理的，縣財(cái)政部門將按非法賬戶管理，停撥該預(yù)算單位的所有財(cái)政性資金。

2、明確銀行賬戶管理權(quán)限。縣財(cái)政部門是全縣預(yù)算單位銀行賬戶的管理機(jī)構(gòu)。各單位銀行賬戶的開戶、變更、撤銷，必須經(jīng)縣財(cái)政部門審批備案。除此之外，任何機(jī)構(gòu)和單位無權(quán)批準(zhǔn)或要求單位開設(shè)銀行賬戶。財(cái)政部門要建立銀行賬戶審批資料檔案，定期清理單位開戶情況，杜絕未經(jīng)審批、私自開設(shè)等違規(guī)開戶行為。

3、嚴(yán)格執(zhí)行開戶審批和變更備案制度。各金融機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，認(rèn)真審核單位開戶資料，對未經(jīng)縣財(cái)政部門審批，以及開戶資料不全的單位，不予頒發(fā)開戶許可證。對違規(guī)開設(shè)賬戶或改變賬戶用途的單位，縣財(cái)政部門將暫停對違規(guī)單位下達(dá)預(yù)算指標(biāo)或撥付資金，縣監(jiān)察部門責(zé)令其立即撤銷違規(guī)賬戶，依照有關(guān)規(guī)定收繳違規(guī)資金并予以處罰。對違規(guī)為單位開設(shè)賬戶或改變賬戶用途的各金融機(jī)構(gòu)，縣人民銀行要按照相關(guān)規(guī)定予以處罰。

二、加強(qiáng)現(xiàn)金管理

1、國庫收付核算中心要加強(qiáng)對預(yù)算單位現(xiàn)金支付的管理，對預(yù)算單位零星、小額現(xiàn)金支付，要按照我縣國庫集中支付改革相關(guān)制度要求，嚴(yán)格執(zhí)行備用金管理制度。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要落實(shí)備用金管理制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要立即開展備用金管理自查，并根據(jù)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的要求，建立本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的備用金管理制度。對超備用金限額借款按程序?qū)徟⒂谝粋€(gè)月內(nèi)報(bào)賬或歸還。

3、各部門和單位要加強(qiáng)現(xiàn)金管理，按照《現(xiàn)金管理暫行條例》有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格控制現(xiàn)金支付范圍和金額，對已申請的備用金要按備用金管理制度，及時(shí)核銷，對已經(jīng)財(cái)政部門審批同意的大額現(xiàn)金支付，單位必須進(jìn)行跟蹤檢查，確保財(cái)政資金安全。

三、深化財(cái)政改革，規(guī)范財(cái)政管理

1、擴(kuò)大國庫集中支付改革范圍，將目前未納入國庫集中支付的部分縣直單位項(xiàng)目（賬套）全部納入改革范圍（具體單位見附表二）。

2、強(qiáng)化“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度執(zhí)行，縣財(cái)政部門要根據(jù)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”有關(guān)文件規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的指導(dǎo)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行賬戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)核算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支等管理，并逐步推行國庫集中支付。

篇4

關(guān)鍵詞：國庫集中支付；制度改革；改革措施

前言：改革開放之后，我國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，隨之經(jīng)濟(jì)體制也發(fā)生了巨大的改變，從之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)，不斷推動著我國社會的發(fā)展與革新。在當(dāng)前新經(jīng)濟(jì)形勢下，我國經(jīng)濟(jì)對于國家財(cái)政國庫收付制度也提出了新的要求，使其更加符合符合市場的需求。我國對于財(cái)稅制度已經(jīng)經(jīng)過幾次重大的調(diào)整，但是對于涉及到的國庫管理制度方面則一直沒有實(shí)質(zhì)性的改革，傳統(tǒng)的國庫管理制度已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢的要求，對其進(jìn)行創(chuàng)新性收付制度改革已是大勢所趨的必然要求。

一、新形勢下國庫集中支付制度及其建立必要性與可行性

1.我國建立國庫集中支付制度的必要性

目前，國庫所采用的支付制度依然是傳統(tǒng)的分散支付制度，此制度對于市場的發(fā)展存在一定的弊端，如財(cái)政部門與行政事業(yè)部門開設(shè)多賬戶，使資金分散，形成各個(gè)部門爭搶的局面，國庫資金沒有包含預(yù)算外資金，不利于國家財(cái)政政策的宏觀調(diào)控等。而當(dāng)前我國各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)紛紛下滑，經(jīng)濟(jì)形勢并沒有預(yù)想中的那么樂觀，甚至出現(xiàn)了很多經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)紅的現(xiàn)象。因此，對于傳統(tǒng)的國庫分散支付制度更加需要進(jìn)行改革，以保證國庫資金的有效利用。

2.我國建立國庫集中支付制度的可行性

我國建立國庫集中支付制度具有堅(jiān)實(shí)的理論支持。首先，其具有委托理論支持。我國的委托理論已經(jīng)比較完善，而在現(xiàn)階段的國庫管理制度中，各個(gè)階層均會遇到關(guān)系，需要理論的支持。其次，需要社會福利理論做后盾。我國的福利理論已經(jīng)相對完備，在此基礎(chǔ)上實(shí)行國庫集中支付制度，能夠緩解資金緊張與資金需要間的關(guān)系。第三，需要制度創(chuàng)新理論的維持，我國從法律、宣傳、貫徹等方面已經(jīng)為新制度的創(chuàng)建做好了準(zhǔn)備，這極大地降低了推行國庫集中支付制度實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、建立我國國庫集中支付制度所面臨的障礙

1.人員與技術(shù)因素的制約

當(dāng)前階段，國庫管理人員及工作人員還依然保留著傳統(tǒng)支付的觀念，這對于集中支付制度的推行產(chǎn)生極大的影響；其次，集中支付制度需要較高的技術(shù)操作，而部分工作人員的技術(shù)操作水平還沒有達(dá)到所需要的程度，并且，在信息操作系統(tǒng)上還有一些不盡完善的地方，這也使得集中支付制度的推進(jìn)受到一定阻礙。第三，部分部門對于國庫集中支付制度的理解出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致其在制度改革過程中積極性不高，消極情緒使新制度的改革停滯不前。

2.預(yù)算管理體制存在缺陷

我國現(xiàn)行的預(yù)算管理體制的前身是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因此，其依然受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的部分影響，很多舊體制還沒有完全得以改變，預(yù)算支出依然沿用的粗放型管理模式。并且，現(xiàn)階段納入國庫管理的資金并不完全，不僅影響了宏觀調(diào)控財(cái)政政策的實(shí)施，也使得國家在進(jìn)行預(yù)算編制的時(shí)候難以做到全面、精準(zhǔn)。

3.影響國庫集中支付制度建立的其他因素

（1）國庫組織機(jī)構(gòu)不健全

目前，財(cái)政部門和中央銀行均設(shè)立了國庫機(jī)構(gòu)，但是因?yàn)椴糠只鶎尤藛T對其并沒有引起重視，難以發(fā)揮國庫的積極作用。比如國庫設(shè)置對于中央銀行來說已經(jīng)成為其一個(gè)內(nèi)設(shè)的機(jī)構(gòu)，而對于其人員的配備并不充足，商業(yè)銀行對于設(shè)置的國庫也沒有作為一個(gè)重點(diǎn)工作進(jìn)行開展，各級工作中還存在不到位的情況。

（2）現(xiàn)行法規(guī)制度建設(shè)相對滯后

我國法律中影響國庫集中支付制度最大的目前只有預(yù)算管理制度、預(yù)算會計(jì)制度和銀行計(jì)算制度。其中，于2014年修訂了《中華人民共和國預(yù)算法》，但是其中對于集中支付制度沒有進(jìn)行創(chuàng)新與改革；而所使用的《國金庫條例》則是在1985年實(shí)施的，其他關(guān)于會計(jì)制度的法律制度也都是多年前制定實(shí)施的，陳舊的法律條文顯然無法適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢的瞬息萬變，更難以與市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。

（3）國庫集中支付的業(yè)務(wù)模式還存在一定的缺陷

首先，預(yù)算單位所開設(shè)的零余額賬戶難以適應(yīng)收入款項(xiàng)，其在水、電、暖、氣、稅、話等銀行代收款方面實(shí)施受挫，單位所開設(shè)的基本賬戶與集中支付制度也不相符；其次，國庫實(shí)行集中支付將會涉及較多部門，系統(tǒng)操作量增加，操作過程中稍有失誤就會使整個(gè)工作進(jìn)度受到影響；第三，集中支付系統(tǒng)與會計(jì)核算系統(tǒng)目前還無法實(shí)現(xiàn)無縫連接，增加會計(jì)核算系統(tǒng)錄入量，如果支付系統(tǒng)出現(xiàn)不穩(wěn)定情況。

三、建立我國國庫集中支付制度的對策建議

1.完善預(yù)算管理體制

首先，完善預(yù)算管理體制首先需要將國家所有資金全部納入到我國國庫的管理中，不再對預(yù)算內(nèi)、外的財(cái)政資金進(jìn)行區(qū)分。其次，國家層面要建立科學(xué)的預(yù)算編制制度，一般來說，需要提前大半年時(shí)間對下一年的財(cái)政進(jìn)行預(yù)算，編制三年的滾動預(yù)算，促進(jìn)預(yù)算的磋商；預(yù)算要進(jìn)行跨年制，使預(yù)算成為一種經(jīng)常性的工作；同時(shí)，預(yù)算工作要做細(xì)致，結(jié)合各部門的實(shí)際情況進(jìn)行，避免閉門造車。

2.建立國庫集中支付制度的監(jiān)督體系

國庫集中支付制度的良好實(shí)行離不開有力、完善的監(jiān)督體系，構(gòu)建集中支付制度需要一支健康有序、富有力度的監(jiān)督體系作為支撐。首先，要完善其內(nèi)部責(zé)任制度，制定相應(yīng)的追責(zé)制度，防止權(quán)力的濫用。其次，要建立完善的外部監(jiān)督制度，審計(jì)部門對其進(jìn)行嚴(yán)格事前審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)、正當(dāng)性審計(jì)、資金效益審計(jì)。人民銀行履行好國庫資金使用的監(jiān)督職責(zé)。

3.制定與完善相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法

改變我國當(dāng)前關(guān)于支付制度法律法規(guī)制度不健全的現(xiàn)狀，重新修訂《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《國家金庫條例》、《國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》、《總預(yù)算會計(jì)制度》以及相關(guān)稅收征管法規(guī)、行政事業(yè)單位會計(jì)制度等。保障法律成為國庫管理的有力保障。

4.完善政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)

政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)需要具備以下幾個(gè)方面的功能；第一，具有記錄財(cái)政信息、查詢功能；第二，使用統(tǒng)一編碼體系，以統(tǒng)一數(shù)據(jù)為平臺，構(gòu)建預(yù)算編制系統(tǒng)，實(shí)行國庫統(tǒng)一管理；第三，做好事前控制；第四，對資金流動予以嚴(yán)格控制，改善資金管理；第五，為預(yù)算的編制和實(shí)行提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)報(bào)告；第六，為相關(guān)部門及公眾提供適應(yīng)的財(cái)務(wù)報(bào)告；第七，參照國際新模式，進(jìn)行與國際結(jié)果的總體設(shè)計(jì)；第八，做好系統(tǒng)維護(hù)，保證系統(tǒng)安全。

5.建立健全財(cái)政支出的績效評價(jià)體系

資金在流出國庫之后還要建立一套行之有效的評價(jià)體系，用以衡量其是否符合預(yù)期目標(biāo)，是否達(dá)到預(yù)期效果。其具體包括：第一，制定政府收支類系統(tǒng)配套制度，對其績效做出評價(jià)；第二，對其績效評價(jià)主體進(jìn)行確定；第三，確定財(cái)政收支績效評價(jià)的具體實(shí)施辦法；第四，制定相應(yīng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；第五，建立績效評價(jià)責(zé)任制，將責(zé)任落實(shí)到人。

結(jié)語

財(cái)政國庫集中收付制度改革是一項(xiàng)長期而艱苦的過程，其需要各個(gè)基層的努力和配合，需要國家中央大刀闊斧的創(chuàng)新與探索。只有做好收付制度的創(chuàng)新與改革，才能讓國庫資金為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更強(qiáng)有力的推動力，促使國內(nèi)經(jīng)濟(jì)沿著更加健康、繁榮的道路前進(jìn)。

（作者單位：遼陽市文圣區(qū)財(cái)政國庫集中收付中心）

參考文獻(xiàn)：

[1]楊春宇.國庫集中收付制度實(shí)施的必要性及需要解決的問題[J].商，2015，26：178.

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（一）基本情況

我國從2001年開始國庫管理制度改革，逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度。實(shí)行國庫集中支付制度改革對國庫資金運(yùn)行成效明顯：提高財(cái)政資金撥付效率，增強(qiáng)財(cái)政部門資金調(diào)控能力，有效提高了財(cái)政資金使用的透明度，財(cái)政監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，保證了財(cái)政資金支付的安全和高效。

（二）現(xiàn)行主要業(yè)務(wù)處理模式

我國現(xiàn)行的單一賬戶按照集中支付模式分為國庫間接支付和國庫直接支付?；谟?jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)限制，國庫機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置和配備等因素，全國多數(shù)地區(qū)選擇商業(yè)銀行間接模式。遼寧鞍山在全國率先實(shí)行人民銀行經(jīng)理國庫集中支付業(yè)務(wù)，由人民銀行國庫為財(cái)政部門和預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，直接辦理財(cái)政直接支付和授權(quán)支付業(yè)務(wù)。

二、主要發(fā)達(dá)國家財(cái)政集中支付模式的借鑒分析

（一）主要發(fā)達(dá)國家財(cái)政集中支付業(yè)務(wù)開展情況

西方各國政府基本建立了較徹底的國庫單一賬戶制度，所有財(cái)政收入直接納入中央銀行的國庫單一賬戶，所有的財(cái)政資金只有在實(shí)際支付時(shí)才從單一賬戶撥付，實(shí)現(xiàn)完全的集中收付管理。

（二）對我國集中支付制度改革的經(jīng)驗(yàn)啟示

1、政府財(cái)政資金的集中化管理是大勢所趨。西方各國基本都將中央銀行作為國庫資金的集散地，建立徹底的國庫單一賬戶制度。而我國大量預(yù)算外資金游離于單一賬戶之外，可能造成預(yù)算資金流失和風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政資金的公開、透明不能實(shí)現(xiàn)。只有建立徹底的單一賬戶制度，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的高效管理。

2、政府財(cái)政資金的高效率收支是本質(zhì)要求。美、英等國的財(cái)政收入從商業(yè)銀行直接繳入國庫單一賬戶。美、德等國財(cái)政資金支付從國庫單一賬戶直達(dá)最終收款人在商業(yè)銀行的賬戶。而我國大量財(cái)政資金沉淀于商業(yè)銀行的過渡性財(cái)政專戶，國庫直接支付業(yè)務(wù)也未能在全國推廣。因此，應(yīng)加快推進(jìn)“收入直繳、支出直達(dá)”模式，提高財(cái)政資金的運(yùn)作效率。

3政府財(cái)政資金的有效約束機(jī)制是基本前提。多數(shù)國家選擇中央銀行經(jīng)理國庫，所有財(cái)政收支業(yè)務(wù)通過中央銀行辦理，能有效協(xié)調(diào)國家的財(cái)政和貨幣政策，能增強(qiáng)財(cái)政分配的管理、控制與監(jiān)督，解決財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的不足。我國在財(cái)政與國庫管理制度改革過程中，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與人民銀行合作，促進(jìn)和完善財(cái)政資金的有效約束機(jī)制，是一種客觀趨勢。

4政府收支低成本和信息共享是重要目標(biāo)。實(shí)行國庫集中收付制度的國家，大多建立了完備的電子資金信息處理系統(tǒng)、政府財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)。我國目前在3T系統(tǒng)，大小額支付清算系統(tǒng)和稅務(wù)、海關(guān)系統(tǒng)等資源的共同作用下，經(jīng)理國庫的電子化水平不斷提高。但是缺少類似國外的先進(jìn)政府財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)，因此應(yīng)建立和完善配套的信息共享機(jī)制。

三、人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的路徑設(shè)計(jì)

（一）流程設(shè)計(jì)

現(xiàn)有的國庫集中支付模式主要是“商業(yè)銀行直接支付、授權(quán)支付模式”，部分地市開始嘗試辦理“國庫辦理直接支付、授權(quán)支付模式”。參考現(xiàn)有模式，可以如下設(shè)計(jì)未來流程。

1機(jī)構(gòu)設(shè)置及賬戶設(shè)置

成立專門的國庫集中收付結(jié)算機(jī)構(gòu)辦理國庫集中收付業(yè)務(wù)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置在人民銀行內(nèi)部，與國庫合署辦公。

在國庫單一賬戶體系中設(shè)置四類賬戶：國庫存款賬戶、預(yù)算外資金專戶、財(cái)政零余額賬戶、特設(shè)賬戶。

2轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)的處理

財(cái)政直接支付流程：預(yù)算單位按用款計(jì)劃向財(cái)政部門提出申請，財(cái)政國庫部門向財(cái)政集中支付中心下達(dá)支付計(jì)劃，支付中心根據(jù)支付計(jì)劃編制并打印直接支付申請劃款憑證傳遞至人民銀行國庫集中收付結(jié)算機(jī)構(gòu)。人民銀行根據(jù)要求審核后，將資金直接從國庫單一賬戶撥付到商品、勞務(wù)供應(yīng)商或收款人賬戶。

授權(quán)支付流程：預(yù)算單位按照用款計(jì)劃，向財(cái)政部門提出月度用款限額。財(cái)政部門向支付中心下達(dá)支付計(jì)劃。支付中心編制支付額度發(fā)送至人民銀行國庫集中收付結(jié)算機(jī)構(gòu)。人民銀行按支付額度將資金從國庫單一賬戶撥付至預(yù)算單位零余額賬戶。預(yù)算單位用款時(shí)，打印支票并傳遞至人民銀行，人民銀行根據(jù)要求將資金直接從預(yù)算單位零余額賬戶撥付到收款人賬戶。

3現(xiàn)金業(yè)務(wù)的處理。鞍山中支以“國庫集中支付業(yè)務(wù)核算中心”的名義在商業(yè)銀行開立基本賬戶，對有提現(xiàn)需求的預(yù)算單位簽發(fā)支票的做法，具有較強(qiáng)的可操作性。隨著財(cái)政國庫管理體制改革的深入發(fā)展，更好的解決辦法是恢復(fù)人民銀行業(yè)務(wù)庫2000年前模式），直接對單位、個(gè)人辦理現(xiàn)金業(yè)務(wù)。

（二）可行性分析

1優(yōu)勢

1）預(yù)算執(zhí)行效率更高。一是資金清算省略中間環(huán)節(jié)，效率優(yōu)于行間接支付模式。在銀行模式下，支付業(yè)務(wù)在財(cái)政、銀行、人民銀行國庫之間往返進(jìn)行。人民銀行國庫直接辦理后，減少中間結(jié)算等環(huán)節(jié)，保證清算的實(shí)時(shí)性。二是電子化水平不斷提高。目前“3T”以及征收系統(tǒng)等的共同作用下，財(cái)政、國庫、預(yù)算單位和商業(yè)銀行資源共享，實(shí)時(shí)處理預(yù)算資金信息傳輸，加快了資金周轉(zhuǎn)速度，提高了財(cái)政資金使用效益。

2）財(cái)政資金安全保障性更好。一是風(fēng)險(xiǎn)可控。預(yù)算單位用款計(jì)劃財(cái)政部門網(wǎng)上審批，支付額度實(shí)時(shí)傳輸國庫。國庫在系統(tǒng)中確認(rèn)核對并支付，業(yè)務(wù)在一體化的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中運(yùn)行，提高了額度控制的自動化水平。二是資金集中。所有財(cái)政預(yù)算資金通過設(shè)立于國庫的單一賬戶來反映，實(shí)現(xiàn)國庫數(shù)據(jù)集中。同時(shí)，國庫通過對單一賬戶的控制，嚴(yán)格制約財(cái)政資金運(yùn)行，確保財(cái)政資金安全。

3）國庫業(yè)務(wù)處理更有優(yōu)勢。一是系統(tǒng)統(tǒng)一。人民銀行國庫擁有統(tǒng)一的會計(jì)核算系統(tǒng)，具有明顯優(yōu)勢。“3T”系統(tǒng)覆蓋人民銀行各級國庫，并通過TIPS與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行系統(tǒng)連接，具備獨(dú)立、完善的資金清算、匯劃功能，業(yè)務(wù)處理空前提高。二是業(yè)務(wù)人員相對穩(wěn)定，服務(wù)更快捷。商業(yè)銀行對業(yè)務(wù)重視程度不夠，且柜員業(yè)務(wù)能力差。人民銀行經(jīng)理國庫經(jīng)驗(yàn)豐富，業(yè)務(wù)人員穩(wěn)定性高，業(yè)務(wù)處理流程掌握熟練，人民銀行辦理國庫直接支付業(yè)務(wù)，較商業(yè)銀行有明顯優(yōu)勢。

4）能有效解決商業(yè)銀行模式的種種弊端。在商業(yè)銀行模式下，銀行由于利益干擾，為規(guī)避墊付資金風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)不按照“先支付，后清算”的原則辦理支付，影響了財(cái)政資金的清算效率，且易誘發(fā)國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。人民銀行辦理集中支付不受利益干擾，可以避免違規(guī)辦理支付，有效監(jiān)管規(guī)范財(cái)政收支，遏制腐敗發(fā)生。

2需完善之處

1）國庫單一賬戶制度不完善制約人民銀行辦理集中支付業(yè)務(wù)效率。我國目前制度規(guī)定，只有預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)入中央銀行的單一賬戶，預(yù)算外資金和其他基金存入財(cái)政開立在商業(yè)銀行的各類賬戶；預(yù)算外資金直接由開戶的商業(yè)銀行支付。這種制度下，收支兩方面都無法做到國庫的集中管理，制約了人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)執(zhí)行效率。

2）缺乏統(tǒng)一的業(yè)務(wù)處理流程影響人民銀行辦理集中支付業(yè)務(wù)的全面推廣。目前，人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)仍處于探索階段，直接辦理流程諸多環(huán)節(jié)有待改進(jìn)，未達(dá)到全國推廣的要求。在缺失全國統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程情況下，必然會限制人民銀行直接辦理集中支付業(yè)務(wù)的全面推廣。

3）法律制度的不健全影響了人民銀行辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的規(guī)范性?！敦?cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》是各級財(cái)政進(jìn)行國庫集中支付業(yè)務(wù)改革的綱領(lǐng)性文件，文件明確了建立國庫單一賬戶體系、財(cái)政直接和授權(quán)支付的支付程序、改革配套措施等，但這是基于商業(yè)銀行模式制定，而且修訂《預(yù)算法》及實(shí)施條例、《國家金庫條例》及實(shí)施細(xì)則等相應(yīng)配套改革措施未有進(jìn)展。因此，人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)缺乏必要的法律制度依據(jù)，有待進(jìn)一步完善。

4）人員短缺限制了人民銀行辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的范圍。限于人民銀行定員定編制度，人民銀行國庫人員數(shù)量有限，如山東轄區(qū)各中心支庫正式職工普遍在10人左右，忙于日常國庫核算和監(jiān)管、收支統(tǒng)計(jì)、國債等業(yè)務(wù)已顯不足，很難再抽出專人辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)。但財(cái)政支付預(yù)算單位及業(yè)務(wù)量卻逐年猛增，人員短缺是制約人民銀行經(jīng)理國庫集中支付業(yè)務(wù)開展的最大瓶頸。

四、對策建議

由以上分析我們可以得出人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)既符合中國國情，又符合國際慣例。

（一）推進(jìn)國庫單一賬戶制度改革。由于我國目前的單一賬戶體系設(shè)計(jì)具有明顯的過渡性，因此，要按照國際通行的完全的單一賬戶制度要求，推進(jìn)我國單一賬戶體系改革進(jìn)程，將包括特設(shè)專戶的所有財(cái)政資金都納入人民銀行的單一賬戶體系；所有財(cái)政資金都通過國庫單一賬戶體系進(jìn)行撥付；所有未支出的財(cái)政資金余額集中存放于國庫的單一賬戶體系中，真正實(shí)現(xiàn)收入集中、支出集中、余額集中。

（二）加快國庫信息系統(tǒng)建設(shè)，滿足國庫集中支付改革需要。目前，多數(shù)財(cái)政部門尚未與國庫的TIPS連接，國庫與財(cái)政無法實(shí)現(xiàn)資源共享，且集中支付未實(shí)現(xiàn)無紙化，實(shí)際業(yè)務(wù)

[CM252/3]操作中往往因?yàn)榧堎|(zhì)憑證的傳遞影響資金的及時(shí)清算。因此，必須加快國庫信息系統(tǒng)建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)與財(cái)政聯(lián)網(wǎng)辦理支出業(yè)務(wù)，另一方面研究電子印鑒在支付系統(tǒng)的應(yīng)用，取消紙質(zhì)憑證，簡化業(yè)務(wù)流程和賬務(wù)處理，提高資金使用效益，加快資金周轉(zhuǎn)速度。

篇6

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代支付；基層國庫；風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類號：F830.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）08-00-01

隨著國庫直接加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)及財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)，國庫風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)漸漸顯露出來，如何從源頭遏制和防范國庫風(fēng)險(xiǎn)，有效支持和服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是當(dāng)今國庫工作的核心和首要任務(wù)。本文就支付系統(tǒng)運(yùn)行下國庫管理中存在的問題及防范策略談點(diǎn)粗淺的認(rèn)識。

一、新形勢下國庫風(fēng)險(xiǎn)防范及存在的問題

（一）國庫崗位風(fēng)險(xiǎn)

縣支行改革后，國庫、會計(jì)合并成營業(yè)部，原有的工作人員既要做會計(jì)業(yè)務(wù)又要兼做國庫業(yè)務(wù)，要圓滿完成會計(jì)核算工作又要很好地駕馭國庫工作顯得力不從心。國庫條例明確規(guī)定，一級財(cái)政建立一級金庫，各級國庫應(yīng)設(shè)立專門的工作機(jī)構(gòu)，辦理國庫業(yè)務(wù)，同時(shí)按《國庫會計(jì)管理規(guī)定》和《國家金庫會計(jì)核算系統(tǒng)2.0版》操作中的崗位設(shè)置要求，縣支庫的現(xiàn)有工作人員滿足不了工作需求，加之日前國庫業(yè)務(wù)量逐漸增多、工作量不斷增大、且覆蓋范圍逐漸擴(kuò)展，營業(yè)部工作人員相互兼崗，造成了會計(jì)、國庫工作相互影響、相互制約，兼崗人員很難及時(shí)滿足二者的需要，不可避免的出現(xiàn)了工作人員因工作繁忙或業(yè)務(wù)生疏管理使部分工作做不到位，個(gè)別人員風(fēng)險(xiǎn)防范意識、責(zé)任心不強(qiáng)，導(dǎo)致國庫管理職能難以全面發(fā)揮作用。

（二）國庫支付風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)行國庫集中支付之后，由于支付方式發(fā)生了變化，國庫在支付環(huán)節(jié)承擔(dān)了更大的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)一國庫對財(cái)政撥款監(jiān)督困難，傳統(tǒng)支付模式下，國庫部門直接辦理財(cái)政支出，對財(cái)政撥款的監(jiān)督是事前的監(jiān)督，比較容易發(fā)現(xiàn)和解決問題，方便對國家預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理。國庫集中支付改革后，國庫僅處于被動清算地位，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督職能弱化。 風(fēng)險(xiǎn)二財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)往往以撥出的資金作為列支，有部分撥出資金未形成真正支出，導(dǎo)致財(cái)政支出信息失真，造成財(cái)政資金使用的不透明，勢必會產(chǎn)生暗箱操作行為。

（三）國庫聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)

隨著財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)陸續(xù)上線，風(fēng)險(xiǎn)防范措施尚不完善，內(nèi)部控制配套制度不健全，對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)管能力有些滯后，防火墻、身份認(rèn)證以及數(shù)據(jù)加密應(yīng)用也略顯簡單些。系統(tǒng)程序銜接不縝密，在財(cái)稅庫銀聯(lián)網(wǎng)接口軟件上，雖是按統(tǒng)一規(guī)則和要求設(shè)計(jì)開發(fā)的，但由于軟件出自各自系統(tǒng)、各單位一些細(xì)節(jié)內(nèi)容和要求不一致，導(dǎo)致在技術(shù)和操作設(shè)計(jì)上存在著系統(tǒng)不統(tǒng)一、銜接不嚴(yán)密問題，造成了實(shí)施過程中的操作紊亂和部分必備功能的缺失，合力作用受到了制約，國庫作用發(fā)揮也受到限制，潛在風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高。

二、現(xiàn)代化支付系統(tǒng)運(yùn)行下國庫風(fēng)險(xiǎn)防范策略

根據(jù)國庫部門的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，縣支行應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)程度的高、中、低采取切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，落實(shí)崗位責(zé)任制，強(qiáng)化國庫考核機(jī)制，有效防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。

（一）建立獨(dú)立的國庫管理體系

首先，要積極探索建立相對獨(dú)立的國庫工作機(jī)構(gòu)，設(shè)立在人民銀行總行垂直領(lǐng)導(dǎo)下的管理機(jī)構(gòu)，按照“一級財(cái)政、一級國庫”的原則，自上而下設(shè)立分支庫。其次，要積極探索建立獨(dú)立的國庫核算中心，逐步完善以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中支付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度，盡快完善財(cái)、稅、庫、銀橫向聯(lián)網(wǎng)內(nèi)部控制配套制度，利用現(xiàn)代化支付手段提高業(yè)務(wù)質(zhì)量，實(shí)施信息共享，減少不必要的勞動，加快庫款支撥速度。

（二）提高清算速度強(qiáng)化監(jiān)督監(jiān)管

逐步推廣應(yīng)用支付密碼技術(shù)，提高國庫清算速度，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)封閉設(shè)計(jì)資金進(jìn)口安全管理等方式逐步提高國庫資金的清算安全性，達(dá)到操作的規(guī)范性和日常監(jiān)管的有效性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收入及時(shí)、準(zhǔn)確直接入庫，確保預(yù)算資金安全、完整。盡快修訂《國家金庫條例》及《實(shí)施細(xì)則》，將防范和化解國庫資金風(fēng)險(xiǎn)、健全國庫內(nèi)控制度、保障國庫資金安全作為關(guān)鍵點(diǎn)，確立國庫部門相應(yīng)管理監(jiān)督權(quán)和指導(dǎo)權(quán)及處罰權(quán)，增強(qiáng)國庫監(jiān)管的權(quán)威性和有效性，以國庫業(yè)務(wù)檢查手段，全面提高國庫風(fēng)險(xiǎn)防范能力，保證國庫監(jiān)管職能有效履行。

（三）擴(kuò)大橫聯(lián)成果完善往來支付系統(tǒng)

篇7

2001年，財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合頒發(fā)《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》，國庫集中收付制度開始推行，截至目前，已基本完成在全國范圍內(nèi)的推廣實(shí)施。10多年來，國庫單一賬戶體系逐步建立完善，逐步取消了征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位在商業(yè)銀行設(shè)立的多重賬戶，收支賬戶過多過濫狀況得到徹底改善；收入收繳程序得到規(guī)范，政府所有資金納入收繳范圍，并采用直接繳庫和集中匯繳方式繳庫，收繳不全面和不及時(shí)狀況得到明顯改善；財(cái)政支撥程序得到優(yōu)化，設(shè)計(jì)了以財(cái)政直接支付為主、財(cái)政授權(quán)支付為輔的支付方式，建立了財(cái)政集中大額支付為主、授權(quán)預(yù)算單位分散支付為輔的支撥主體，款項(xiàng)直達(dá)收款人，“以撥代支”現(xiàn)象已經(jīng)消除。

2015年1月1日新《預(yù)算法》的頒布和實(shí)施，明確了我國國庫由中國人民銀行經(jīng)理。這是對央行經(jīng)理國庫成果的再次肯定，從法律上保障了央行經(jīng)理國庫的體制。同時(shí)，新《預(yù)算法》第六十一條規(guī)定，“國家實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理”，這不僅是對我國國庫集中收付制度改革成果的肯定，也將這一制度提高到了法律的層次，提出了更高的目標(biāo)要求，這對于積極推動我國國庫集中收付制度改革與發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

一、我國國庫集中收付制度改革存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》從2001年出臺，一直沿用至今，正式的改革方案始終沒有出臺。國庫集中收付制度改革對立法的要求較高，現(xiàn)有的《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律制度尚不能滿足改革的法制要求。一是隨著國庫業(yè)務(wù)的逐漸變化，現(xiàn)有法律法規(guī)的很多條款已經(jīng)不再適用，如《國家金庫條例》自從頒布以來一直未予修訂，其中完全沒有國庫集中收付管理的內(nèi)容，這不僅嚴(yán)重阻礙了國庫服務(wù)社會效能的發(fā)揮，也與建設(shè)現(xiàn)代化服務(wù)型國庫的目標(biāo)相悖。二是有些法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，又未制訂指導(dǎo)實(shí)際工作的配套制度。新《預(yù)算法》只是籠統(tǒng)地提出了國家實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度，對于賬戶的建立以及財(cái)政收支的流程設(shè)計(jì)并未進(jìn)行闡述，《預(yù)算法實(shí)施條例》也尚未修訂完成。

（二）財(cái)政資金分散管理嚴(yán)重

由于受到當(dāng)時(shí)客觀條件的限制，改革點(diǎn)引入了國庫單一賬戶“體系”的概念，財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)收支過渡賬戶（非稅收入專戶、預(yù)算單位零余額賬戶等），造成大量財(cái)政資金游離于國庫之外。根據(jù)2010―2014年國庫統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年地方財(cái)政專戶存款利息收入為495.85億元，較2010年增加412.68億元，年均增長56.3%。根據(jù)某市國庫統(tǒng)計(jì)，包括結(jié)算和非結(jié)算賬戶在內(nèi)，2014年末游離在全市國庫外的財(cái)政資金是國庫庫款資金的9.5倍，到2015年底甚至高達(dá)21.6倍。游離在外的財(cái)政資金，不僅不利于深入推進(jìn)國庫集中收付制度改革，也會帶來資金風(fēng)險(xiǎn)。

（三）商業(yè)銀行國庫集中支付模式問題日益突出

在改革方案出臺時(shí)，由于處在業(yè)務(wù)模式探索階段和系統(tǒng)上的約束，采用了商業(yè)銀行國庫集中支付模式，銀行先支付，國庫后清算，即“先支付、后清算”模式。商業(yè)銀行作為以營利為目的的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，既無權(quán)限也無意愿對支出進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)對財(cái)政資金具有天然的偏愛，當(dāng)庫款不足無法清算，商業(yè)銀行未支付、先清算或商業(yè)銀行未將退回資金及時(shí)匯劃國庫時(shí)，商業(yè)銀行墊付或占壓財(cái)政資金的問題就會出現(xiàn)。有關(guān)調(diào)研結(jié)果表明，銀行長期墊付財(cái)政資金，并且墊付時(shí)間長、金額大并呈擴(kuò)大變化趨勢。調(diào)查顯示，墊付時(shí)間30天以上的占比約10%，部分墊付長達(dá)4個(gè)月，平均每筆墊付1286萬元，其中財(cái)政直接支付平均每筆墊付2013萬元，單筆墊付最高達(dá)4.74億元；財(cái)政授權(quán)支付平均每筆墊付304萬元。除此之外，銀行占壓財(cái)政資金呈普遍化態(tài)勢，平均每筆占壓130萬元，單筆占壓最高達(dá)1.39億元，占壓時(shí)間從1天至120天不等，其中，7天以上筆數(shù)占比為16.3%，資金占比為57.4%。

（四）違規(guī)調(diào)撥財(cái)政資金呈現(xiàn)普遍化態(tài)勢

由于商業(yè)銀行國庫集中支付模式缺乏有效的制衡機(jī)制，國庫無法做到對每筆支出進(jìn)行實(shí)時(shí)、逐筆、全面的控制，只能事后進(jìn)行匯總資金清算，事中監(jiān)督作用難以發(fā)揮。人民銀行國庫總局對2014年前三季度地方國庫集中支付業(yè)務(wù)運(yùn)行情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政部門存在將庫款大量調(diào)往財(cái)政專戶問題；地方預(yù)算單位存在通過銀行將庫款間接調(diào)往其他實(shí)有資金賬戶問題。違規(guī)調(diào)撥財(cái)政資金問題比較普遍，其中，西部地區(qū)最為嚴(yán)重（金額與筆數(shù)分別占比為93.93%、45.16%），中部地區(qū)次之，東部地區(qū)相對較少。違規(guī)調(diào)撥財(cái)政資金成為地方財(cái)政隨意調(diào)劑收支的重要手段。

（五）國庫現(xiàn)金管理具體工作有待完善

我國國庫現(xiàn)金管理發(fā)展緩慢，地方國庫現(xiàn)金管理還處在試點(diǎn)起步階段。國庫現(xiàn)金管理的重要性、緊迫性隨著國庫集中收付制度改革的推進(jìn)日益凸顯出來。一是國庫庫存資金大量閑置，致使財(cái)政資金運(yùn)行效率不高；二是地方國庫現(xiàn)金管理缺乏有效手段防控運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。采取硬堵的方式，不僅導(dǎo)致暗箱操作，增加國庫資金風(fēng)險(xiǎn)，也容易對地方金融秩序產(chǎn)生不良影響。從目前一些先行以隱蔽或變相的方式開展國庫現(xiàn)金管理的地方來看，對國庫現(xiàn)金管理投資產(chǎn)品選擇單一，大多數(shù)以定期存款的方式存于商業(yè)銀行，同時(shí)基層商業(yè)銀行缺乏投標(biāo)抵押物，國庫資金存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二、國外國庫集中收付制度改革及其啟示

（一）國外國庫管理制度改革的基本情況

國際上很多國家在財(cái)政管理制度中采取了國庫集中收付制度。探究其制度改革情況，對我國深化國庫集中收付制度的改革無疑具有重要的意義（見表1）。

從表1可以看出，這些國家的國庫改革路徑具有以下共同特征：

1. 國庫職能已經(jīng)由最初的簡單對政府資金進(jìn)行管理發(fā)展成為全面履行財(cái)政管理的職能，更加突出對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與管理。與此同時(shí)還肩負(fù)著為政府籌集資金、發(fā)行管理國債的職能。

2. 國庫機(jī)構(gòu)的設(shè)置大體可分為兩種：一種是獨(dú)立的國庫機(jī)構(gòu)，主要以美國和意大利等國家為典型。另一種是非獨(dú)立的國庫機(jī)構(gòu)，通常設(shè)在財(cái)政部內(nèi)，隸屬于財(cái)政部。

3. 單一化、集權(quán)化的國庫賬戶運(yùn)作機(jī)制。（1）單一化的賬戶設(shè)置，不允許政府在其他類銀行開戶，將所有的財(cái)政資金都集中存在中央銀行賬戶。（2）集權(quán)化的支出模式。為規(guī)范政府現(xiàn)金支出行為，加強(qiáng)對政府資金的管理以及對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，西方國家大多數(shù)采用集權(quán)化的政府支出模式，通過國庫單一賬戶直接將款項(xiàng)支付給為政府提供商品或者服務(wù)的供應(yīng)者（收款人）。

另一方面，由于各國的政治、經(jīng)濟(jì)體制及社會文化的不同，再加上原先早期的國庫管理制度的差異，以及在實(shí)行過程中面臨的具體問題不同，為適應(yīng)本國國情和政治文化需要，各國在國庫管理制度改革中存在不同的差異。其差異性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）各國在推行改革過程中，在改革理論依據(jù)和路徑選擇方面，由于國情不一樣，沒有形成統(tǒng)一的模式。（2）國庫機(jī)構(gòu)的設(shè)置沒有統(tǒng)一的原則。盡管他們大多采用了我壞惱嘶Ч芾恚但是在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上仍缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。有些國家的國庫作為單獨(dú)的機(jī)構(gòu)而存在，有些國家的國庫則設(shè)在財(cái)政部下，作為附屬機(jī)構(gòu)，有些則采取國庫制。

（二）對我國的啟示

一要健全法制。從法律層面為國庫集中收付制度發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。國外比較成熟的國庫管理制度改革經(jīng)驗(yàn)告訴我們，沒有健全的法律法規(guī)就很難保障這一制度改革的成功。二要嚴(yán)格完善單一賬戶設(shè)置。從內(nèi)部管理層面強(qiáng)化國庫集中收付制度的核心。國庫集中收付制度的核心主要表現(xiàn)在對政府財(cái)政的控制能力與管理能力。國庫單一賬戶要求對政府財(cái)政資金進(jìn)行公開化、透明化的管理。所以，建立完善嚴(yán)格的單一賬戶對國庫集中收付制度改革的成功具有舉足輕重的作用。三要實(shí)行央行經(jīng)理國庫制。央行經(jīng)理國庫有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，在制度、技術(shù)和組織保障等各方面都具有不可替代的優(yōu)勢。尤其是我國當(dāng)前制度下，有利于形成財(cái)政部門和中央銀行相互協(xié)作又互相制衡的格局，保障國庫資金的安全。四是加強(qiáng)現(xiàn)代化國庫信息系統(tǒng)。從運(yùn)行層面保障改革的有效進(jìn)行，財(cái)、稅、庫、銀的橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)以及現(xiàn)代化的國庫會計(jì)集中核算系統(tǒng)和會計(jì)分析系統(tǒng)是國庫集中收付制度有效實(shí)施的保障。

三、新形勢下國庫集中收付制度改革的建議

（一）進(jìn)一步建立健全國庫法規(guī)制度

對于《國家金庫條例》、《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)中不適應(yīng)國庫集中收付制度發(fā)展需要的內(nèi)容要及時(shí)進(jìn)行修改。為確保國庫部門行使監(jiān)管職能中有章可循、有法可依，可以通過制定《國庫法》切實(shí)保障國庫部門依法履職。為切實(shí)提高人民銀行在經(jīng)理國庫中依法行政的能力，可以研究制定《國庫監(jiān)督和處罰辦法》。

（二）建立國庫單一賬戶，實(shí)現(xiàn)國庫集中收繳和撥付

國庫單一賬戶是現(xiàn)代國庫管理大廈的“基石”，更是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)國庫集中收付制度的關(guān)鍵是建立國庫單一賬戶制度，所有財(cái)政資金通過國庫單一賬戶辦理收支。因此，要逐步清理財(cái)政專戶和各類收支過渡賬戶，嚴(yán)控新增財(cái)政專戶，確有必要的需開設(shè)在國庫。同時(shí)，在國庫單一賬戶的基礎(chǔ)上，加快國庫直接支付模式工作進(jìn)程，逐步取消商業(yè)銀行集中支付模式，徹底解決“先支付、后清算”模式弊端，真正實(shí)現(xiàn)由國庫集中辦理支付業(yè)務(wù)。

（三）加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，提高國庫現(xiàn)代化信息管理水平

一方面，要立足當(dāng)前，有效整合優(yōu)化庫、財(cái)、稅、銀的相關(guān)系統(tǒng)，盡快實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息共享，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政和國庫“雙中心”模式，即國庫分別與財(cái)政和商業(yè)銀行聯(lián)網(wǎng)，財(cái)政分別與預(yù)算單位和國庫聯(lián)網(wǎng)，從而實(shí)現(xiàn)四方系統(tǒng)互聯(lián)和信息共享，提升國庫服務(wù)水平。另一方面，按照建立現(xiàn)代化服務(wù)型國庫的要求，制定切實(shí)可行的實(shí)施方案，穩(wěn)步推進(jìn)國庫信息化建設(shè)，提高國庫信息化服務(wù)水平。

篇8

關(guān)鍵詞：財(cái)稅；金融；國庫

近年來，隨著財(cái)稅和金融改革的不斷推進(jìn)和深入，國庫業(yè)務(wù)電子化步伐進(jìn)一步加快，尤其是國庫接入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)和國庫集中支付系統(tǒng)上線后，國庫資金風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出了新的形式和特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)增多，風(fēng)險(xiǎn)面加大，如何正確認(rèn)識國庫資金風(fēng)險(xiǎn)，有效防范和化解國庫資金風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前國庫生存和發(fā)展的核心和關(guān)鍵。

一、當(dāng)前國庫資金風(fēng)險(xiǎn)存在的主要類型

1.人員數(shù)量和素質(zhì)與業(yè)務(wù)量不匹配的風(fēng)險(xiǎn)

一是雖然國庫電子化、網(wǎng)絡(luò)化大大提高了業(yè)務(wù)處理的質(zhì)量和效率，但隨著經(jīng)濟(jì)不斷增長，財(cái)稅收入迅猛增加，國庫業(yè)務(wù)量也在迅速增長。以調(diào)查市為例，全轄業(yè)務(wù)量由2006年的28萬筆增加到2011年的69萬筆，預(yù)算收入總額由77.12億元增加到276.93億元，增長3.6倍，支出總額由57.01億元增加到188.95億元，增長3.3倍，增幅之大顯而易見。然而在國庫業(yè)務(wù)量迅猛增長的同時(shí)，基層國庫人員配備明顯跟不上形勢發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)為專職國庫人員的配置達(dá)不到基本的要求。有的縣支行，國庫、會計(jì)人員總共才5人，其中專職國庫人員僅1 人或2 人。這些人員除了辦理日常國庫會計(jì)核算業(yè)務(wù)外，還要負(fù)責(zé)國庫綜合業(yè)務(wù)、統(tǒng)計(jì)分析、國庫監(jiān)管、財(cái)務(wù)管理、支付清算、反洗錢等業(yè)務(wù)，這樣勢必造成不合理兼崗和“一手清”現(xiàn)象的存在，更不必說要害崗位人員定期進(jìn)行輪換，這樣的人員配備根本滿足不了國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。業(yè)務(wù)量增長和人員不足之間的矛盾勢必引發(fā)一些國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。二是因人民銀行機(jī)構(gòu)改革，很多支行人員只出不進(jìn)長達(dá)十多年，現(xiàn)有人員正逐步老齡化，四十二三歲在縣支行就算是年輕人了，因而國庫人員斷層現(xiàn)象比較明顯。有的國庫人員幾十年在一個(gè)崗位工作，而且從事的是比較重要的崗位，這樣長期從事比較枯燥繁忙重復(fù)的國庫會計(jì)核算業(yè)務(wù),易造成國庫人員思想麻痹和慣性思維,出現(xiàn)用習(xí)慣代替制度和規(guī)范的行為,易在資金控制環(huán)節(jié)中產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.支付方式轉(zhuǎn)變引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)行國庫集中支付后，由于支付方式發(fā)生了變化，國庫在支付環(huán)節(jié)承擔(dān)了更大的風(fēng)險(xiǎn)。一是國庫對財(cái)政撥款監(jiān)督困難，傳統(tǒng)支付模式下，國庫部門直接辦理財(cái)政支出，對財(cái)政撥款的監(jiān)督是事前的監(jiān)督，比較容易發(fā)現(xiàn)和解決問題。國庫集中支付改革后，監(jiān)督時(shí)間滯后，監(jiān)督對象增加，國庫處于被動清算的地位，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督職能弱化。二是支付額度和支付清算控制方面的風(fēng)險(xiǎn)。集中支付后國庫資金的撥付是通過與銀行進(jìn)行資金清算來實(shí)現(xiàn)的，而國庫部門進(jìn)行資金清算的唯一前提就是清算資金不超過財(cái)政部門確定的支付額度。支付額度可以說是控制國庫支付清算的“閘門”，但這個(gè)“閘門”并非萬無一失。由于支付額度和支付清算文件通常采取磁盤導(dǎo)入方式來錄入，而國庫會計(jì)核算系統(tǒng)接收的支付額度和支付清算文件都是文本文件，都未進(jìn)行加密處理，可以隨時(shí)被打開和修改，資金、信息安全缺乏可靠的技術(shù)和制度保障，對國庫資金安全形成巨大隱患。三是單一賬戶體系存在的風(fēng)險(xiǎn)。集中支付改革后單一賬戶體系建設(shè)有待進(jìn)一步完善，國庫集中收付改革設(shè)計(jì)理念的核心是取消單位原有賬戶，建立國庫單一賬戶體系。在實(shí)際運(yùn)作中預(yù)算單位零余額賬戶存在一些功能性缺陷：（1）零余額賬戶不能進(jìn)錢，收入類的資金不能通過該賬戶核算；（2）零余額賬戶只能核算財(cái)政性資金，難以解決往來資金核算問題；（3）目前有關(guān)規(guī)章制度中沒有明確預(yù)算單位零余額賬戶是屬于基本賬戶還是專用賬戶。這些問題的存在，不僅影響了國庫單一賬戶體系的運(yùn)作效率，而且客觀上導(dǎo)致了一些預(yù)算單位想方設(shè)法保留老賬戶。我們在對銀行現(xiàn)場檢查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)有財(cái)政直接支付零余額賬戶款項(xiàng)直接轉(zhuǎn)到預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶的現(xiàn)象，而且預(yù)算單位零余額賬戶存在提取大額現(xiàn)金的違規(guī)行為。實(shí)有資金賬戶到目前為止仍然每天有資金進(jìn)出，不能遵循“只出不進(jìn)，逐步消化”的原則。以上單一賬戶體系的功能性缺陷隱含著一定的國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。

3.銀行違規(guī)操作帶來的風(fēng)險(xiǎn)

(1)銀行存在先清算后支付的違規(guī)行為。根據(jù)集中支付改革對銀行的要求，銀行應(yīng)先向預(yù)算單位支付后，再以實(shí)際墊付的金額與人民銀行國庫清算。經(jīng)現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)個(gè)別行出于自身利益考慮和上級行的要求，沒有按照“先支付，后清算”的原則辦理款項(xiàng)支付，而是先向國庫清算，取得國庫資金后再辦理預(yù)算單位的支付業(yè)務(wù)，使國庫資金成為銀行的資金來源，容易誘發(fā)國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。

(2)銀行延壓、坐支財(cái)政集中支付資金和退款。個(gè)別銀行收到財(cái)政集中支付核算中心送達(dá)的支付憑證后，先向人民銀行辦理清算，待資金到賬后不急于給預(yù)算單位撥款，延壓占用財(cái)政資金有的達(dá)十多天之久，引起很多預(yù)算單位不滿。另外銀行辦理集中支付業(yè)務(wù)的墊付資金經(jīng)常因收款單位戶名或賬號不符被退回，退回資金到達(dá)銀行賬戶時(shí)往往銀行已與人民銀行清算，收到了財(cái)政清算資金。根據(jù)清算制度規(guī)定，退回資金應(yīng)于當(dāng)天退回國庫單一賬戶，但多數(shù)是銀行不按制度的規(guī)定當(dāng)天退回，而是將退回資金 待核算支付中心修正后再次支付，有的資金延壓好多天后才再次支付，很少退回國庫單一賬戶，形成坐支、延壓財(cái)政資金，隱藏著極大的資金風(fēng)險(xiǎn)。

(3)賬戶管理不規(guī)范。一是部分行為財(cái)政部門、預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，未經(jīng)人民銀行審批、備案，有的雖報(bào)經(jīng)人民銀行審查批準(zhǔn)，但未按規(guī)定將賬戶的開立、變更、撤銷等情況報(bào)人民銀行國庫部門備案。二是銀行雖然使用零余額賬戶辦理集中支付業(yè)務(wù)，卻為預(yù)算單位從零余額賬戶向單位其他賬戶劃轉(zhuǎn)資金。這主要是由于集中支付改革設(shè)立零余額賬戶后，預(yù)算單位多頭開戶情況仍然存在，使得預(yù)算單位將零余額賬戶的資金過渡到其他賬戶成為可能。資金一旦從預(yù)算單位零余額賬戶劃轉(zhuǎn)到其它賬戶，就游離于財(cái)政、人民銀行的監(jiān)督范圍之外。

4.監(jiān)督理念狹窄，監(jiān)督手段落后的風(fēng)險(xiǎn)

隨著國庫電算化業(yè)務(wù)的發(fā)展，國庫風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)前移，但相應(yīng)的監(jiān)督理念、手段、卻存在落后的現(xiàn)狀。表現(xiàn)為：一是監(jiān)督理念落后。目前國庫監(jiān)督人員的思想仍定位在簡單的憑證要素和賬務(wù)勾對上，而對國庫制度的執(zhí)行情況、崗位交接、重大事項(xiàng)授權(quán)審批、重要空白憑證的管理、資金支出的往來變化等資金風(fēng)險(xiǎn)方面的監(jiān)督不足，沒有形成全方位的監(jiān)督理念；二是監(jiān)督手段和時(shí)效落后。事后監(jiān)督部門每日接到國庫部門的憑證、賬簿、報(bào)表后仍限于手工核對憑證的要素及印章是否齊全，收入報(bào)表和收入憑證是否相符等，在報(bào)表、賬簿之間單一的核對，沒有完善的監(jiān)督操作系統(tǒng)，缺乏對國庫資金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的重點(diǎn)監(jiān)控，導(dǎo)致監(jiān)督工作流于表面，抓不住重點(diǎn)，特別是參加支付清算系統(tǒng)后，資金將實(shí)行實(shí)時(shí)清算，而事后監(jiān)督工作僅是對上一個(gè)工作日發(fā)生的業(yè)務(wù)進(jìn)行審核，如遇到星期五發(fā)生的業(yè)務(wù)要等下星期一審核，中間間隔兩天,時(shí)間滯后，操作滯后，如果某一筆資金處理的有問題或者出現(xiàn)案件，則會不可挽回；三是監(jiān)督人員素質(zhì)不高，國庫知識掌握滯后。近年來，國庫業(yè)務(wù)發(fā)展變化很快，需要專職懂業(yè)務(wù)的事后監(jiān)督人員，但目前事后監(jiān)督人員大都沒有經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，對國庫新業(yè)務(wù)不熟悉或知識陳舊，嚴(yán)重影響了監(jiān)督工作的質(zhì)量和效果。

二、新形勢下防范和化解資金風(fēng)險(xiǎn)的對策及建議

1.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)

一是總行應(yīng)從依法履行中央銀行職責(zé)考慮，進(jìn)一步明確國庫部門的各項(xiàng)職能定位，并采取有效措施從根本上解決基層行人員年齡、知識結(jié)構(gòu)老化和數(shù)量短缺的矛盾，拓寬人員進(jìn)出通道，改善人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)縣支行履職能力和可持續(xù)發(fā)展能力；二是要把提高國庫人員業(yè)務(wù)素質(zhì)作為一項(xiàng)長期重要的工作來抓，通過分批次、分崗位舉辦培訓(xùn)班，提高國庫干部的業(yè)務(wù)技能，確保具備“一人多崗”的履職能力；三是進(jìn)一步加大推廣國庫業(yè)務(wù)整體移位和整體接管的實(shí)地業(yè)務(wù)檢查和審計(jì)方案，加強(qiáng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)人員橫向和縱向交流力度，相互學(xué)習(xí)、相互借鑒，促進(jìn)人員素質(zhì)提高。

2.完善法規(guī)制度建設(shè)，推廣應(yīng)用支付密碼技術(shù)

(1)完善配套措施，理順零余額賬戶的管理。總行應(yīng)會同相關(guān)部門盡快修訂，《國家金庫條例》及其實(shí)施細(xì)則、《商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務(wù)管理辦法》及其他相關(guān)國庫管理規(guī)定，針對改革后的變化情況，共同出臺新的《銀行賬戶管理辦法》，對零余額賬戶的性質(zhì)給出明確的定義，規(guī)范預(yù)算單位零余額賬戶以及其他銀行賬戶的使用。對目前零余額賬戶的功能可進(jìn)行擴(kuò)展，兼容改革前各單位基本賬戶的功能。同時(shí)對國庫經(jīng)收處、集中支付銀行國庫業(yè)務(wù)的責(zé)權(quán)利進(jìn)行明確，完善其違規(guī)的處罰措施，使國庫部門正確履行監(jiān)管職責(zé)，國庫監(jiān)管真正做到有法可依、有規(guī)可查，有理可管。

(2)建議最好是至上而下推廣運(yùn)行全國統(tǒng)一開發(fā)的應(yīng)用程序，可降低自行開發(fā)系統(tǒng)帶來的功能不科學(xué)、操作不嚴(yán)密、難以管理引發(fā)的資金風(fēng)險(xiǎn)。另外對資金進(jìn)出口環(huán)節(jié)推廣應(yīng)用支付密碼，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)封閉型設(shè)計(jì)資金進(jìn)出口安全管理將目前通過網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)募兄Ц断嚓P(guān)文件進(jìn)行加密處理，以防有人惡意的竄改核算單位支付額度和支付金額造成不可挽回的損失。

3.加快橫向聯(lián)網(wǎng)步伐，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防范體系

一是加快財(cái)、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)的步伐，實(shí)現(xiàn)信息、資源共享，通過網(wǎng)絡(luò)查詢將財(cái)政、稅務(wù)、銀行的相關(guān)業(yè)務(wù)都納入人民銀行監(jiān)督管理的范圍之內(nèi)。尤其迫切需要完成銀行清算系統(tǒng)與財(cái)政國庫集中支付系統(tǒng)的鏈接，增加自動對賬功能以及對不合規(guī)業(yè)務(wù)的監(jiān)測預(yù)警功能等。二是加大對銀行和經(jīng)收處的監(jiān)督檢查力度，特別要加強(qiáng)對財(cái)政部門零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶的管理，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題嚴(yán)肅處理，決不姑息遷舊；三是由國庫、事后監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、人事等部門協(xié)調(diào)配合成立國庫資金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評價(jià)小組，定期測評，定期反饋風(fēng)險(xiǎn)存在狀況，以確保國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的全面控制。

4.建立完善的國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)及崗位輪換

(1)建議盡快研發(fā)國庫會計(jì)核算事后監(jiān)督系統(tǒng)和國庫會計(jì)影像監(jiān)督系統(tǒng)，這兩個(gè)系統(tǒng)上線后，縣級支庫的事后監(jiān)督工作可以上收市一級事后監(jiān)督部門辦理，通過這兩個(gè)系統(tǒng)與核算系統(tǒng)的對接，準(zhǔn)確、快捷地采集有關(guān)核算信息，合理有效的對整個(gè)國庫會計(jì)核算過程進(jìn)行全方位的監(jiān)督和管理,改變目前事后監(jiān)督手段落后及監(jiān)督范圍狹窄的弊端,以提高事后監(jiān)督的準(zhǔn)確性、有效性，對當(dāng)天業(yè)務(wù)實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)督,確保國庫當(dāng)天業(yè)務(wù)準(zhǔn)確無誤,次日只對前一日的票據(jù)進(jìn)行整理裝訂。

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我國于1950年和1985年先后的《中央金庫條例》和《中華人民共和國國家金庫條例》確立了由中國人民銀行經(jīng)理國庫的國庫管理體制，財(cái)政國庫管理制度改革就是要適應(yīng)建立社會主義公共財(cái)政的要求，改變現(xiàn)行的財(cái)政性資金繳庫和撥付方式，建立國庫資金高效、安全運(yùn)行的機(jī)制。近年來，各地對國庫管理制度改革正在積極進(jìn)行試點(diǎn)，財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資、國庫集中支付、單一帳戶體系等工作正逐步推進(jìn)，并取得了初步成效。本文就國庫管理制度改革的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行探討。

一、實(shí)施現(xiàn)代國庫管理制度應(yīng)遵循的原則

1、法制原則

財(cái)政國庫管理必須遵循法制原則。鑒于國庫集中支付這項(xiàng)改革尚處于試驗(yàn)階段，為了規(guī)范其運(yùn)行和防止出現(xiàn)偏差，近期內(nèi)在沒有正式的相關(guān)法律法規(guī)出臺之前，仍應(yīng)以《財(cái)政國庫管理制度改革方案》、《中央單位財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理方法》、《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)會計(jì)核算辦法》、《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)資金支付銀行清算辦法》等為基本法規(guī)依據(jù)。

2、便利原則

在法制和規(guī)范的前提下，國庫集中支付要使各部門、各單位用款更加方便，解決過去財(cái)政資金層層撥付，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，資金滯留、沉淀和流轉(zhuǎn)慢的問題。

3、效益原則

在推進(jìn)這次改革的過程中，必須堅(jiān)持效益原則，加強(qiáng)財(cái)政對資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，有效遏制資金擠占、轉(zhuǎn)移、挪用等現(xiàn)象，降低財(cái)政資金劃撥支付成本，提高財(cái)政資金使用效益。

4、積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施原則

國庫集中支付是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到多方利益關(guān)系，必須作充分的調(diào)研和宣傳工作，取得各個(gè)方面的理解和支持，以減少改革的阻力。具體實(shí)施時(shí)，要先易后難，對各種資金合理分類，分步實(shí)行集中支付。要在做好試點(diǎn)工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善，穩(wěn)步推進(jìn)。

二、改革我國現(xiàn)行的國庫管理制度的必要性

我國現(xiàn)行的國庫管理制度運(yùn)行了幾十年，財(cái)稅體制經(jīng)歷了多次大的改革，而國庫管理制度基本上沒有變動。隨著社會主義公共財(cái)政的建立，原國庫管理模式和管理方法已越來越不適應(yīng)新時(shí)期財(cái)政管理的要求，其弊端逐漸顯露出來。

一是國庫的概念及外延不夠明確。盡管各界普遍意識到了我國國庫職能已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，人民銀行及財(cái)政部也都在采取措施進(jìn)行國庫體制改革的試點(diǎn)工作，但究竟哪些屬于國庫職能，哪些屬于一般財(cái)政管理職能，并沒有一個(gè)得到普遍認(rèn)可的解釋，導(dǎo)致目前經(jīng)濟(jì)界及理論界出現(xiàn)兩個(gè)國庫概念，即現(xiàn)行法規(guī)定義的由人民銀行經(jīng)理的“國庫”與包含部分財(cái)政管理職能在內(nèi)的“財(cái)政國庫”。

二是由于人民銀行行使國庫管理職能是屬于“經(jīng)理”性質(zhì)，而且國庫的職責(zé)是“負(fù)責(zé)辦理國家預(yù)算資金的收納、劃分、報(bào)解、支撥、結(jié)算，并向上級國庫和同級財(cái)政機(jī)關(guān)反映預(yù)算收支執(zhí)行情況”，實(shí)際上是財(cái)政的出納，是被動的執(zhí)行財(cái)稅部門的指令和事后記帳的角色，難以發(fā)揮其在國庫管理工作中的積極性和主動性，造成國庫管理的部分職能缺位，加之其“經(jīng)理”性質(zhì)在人員配備，業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面難以做到盡善盡美，很難保證財(cái)政管理質(zhì)量和國庫資金使用效率的提高。

三是由于國庫管理制度改革與財(cái)稅改革不同步，客觀上給財(cái)稅工作管理帶來一系列問題。具體表現(xiàn)在：由于一級政府都有一級財(cái)政，在鄉(xiāng)政府內(nèi)設(shè)有鄉(xiāng)財(cái)政所。為便于鄉(xiāng)財(cái)政所工作的開展，客觀上要求鄉(xiāng)級也要有一級國庫，但絕大多數(shù)鄉(xiāng)是沒有人民銀行的分支機(jī)構(gòu)或代辦機(jī)構(gòu)的，鄉(xiāng)級財(cái)政的庫款有的是由繳款人交入縣級金庫，由縣級金庫再按收入級次和納稅人所屬鄉(xiāng)劃分各鄉(xiāng)的收入，很容易造成收入劃分在縣與鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的錯(cuò)誤；有的是委托鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)銀行儲蓄所代收，再由儲蓄所通過交換劃到縣金庫，再由縣金庫劃分。由于不是就地繳納，給納稅人帶來諸多不便，也增加了庫款的在途時(shí)間，有時(shí)還會造成扣押庫款的不正?，F(xiàn)象。分稅制改革后，分設(shè)了國家和地方兩個(gè)稅務(wù)局，但都是共同對應(yīng)一個(gè)國庫系統(tǒng)，沒有劃分中央國庫和地方國庫，在多種經(jīng)濟(jì)成份、多種流通渠道、多種分配層次存在的情況下，容易造成政策掌握不準(zhǔn)，計(jì)算差錯(cuò)以及人為混庫、占壓庫款，截留上級財(cái)政收入等現(xiàn)象，特別是地方為了完成自己的財(cái)政收支任務(wù)，往往協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)囟悇?wù)和國庫，優(yōu)先繳納地方稅稅款，優(yōu)先滿足地方財(cái)政支出需要的現(xiàn)象較為普遍，影響分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，違背了分稅制財(cái)政體制的原則。根據(jù)稅務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，很多稅務(wù)部門設(shè)立了征稅大廳。商業(yè)銀行為了增加存款和提高服務(wù)質(zhì)量的要求，紛紛與稅務(wù)部門聯(lián)合，進(jìn)駐稅務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)了銀稅一體化的辦公方式，但國庫管理機(jī)關(guān)對這一新生事物仍沒有統(tǒng)一的管理辦法和相關(guān)規(guī)定，各地的具體做法也不一樣，由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定和具體的操作要求，在實(shí)際工作中，各商業(yè)銀行之間采取了不正當(dāng)手段相互競爭，在取得代辦資格后，由于各銀行自身的利益需要、積壓稅款、隨意壓庫的行為較為普遍。

四是國庫管理體制不適應(yīng)金融體制改革的發(fā)展。我國金融體制改革后，形成了以人民銀行為核心，商業(yè)銀行為主體，多種金融機(jī)構(gòu)并存的金融體系。由于國庫體制改革與銀行體制改革不同步，國庫的分支機(jī)構(gòu)不健全，沒有向下延伸，一些縣級國庫都是由專業(yè)銀行，更不用說鄉(xiāng)級。在金融體制改革后，專業(yè)銀行已向商業(yè)銀行過渡，都有各自的利益體系，這樣，商業(yè)銀行在代辦國庫業(yè)務(wù)時(shí)，位子就很難坐正，根本無法行使對國庫資金的監(jiān)督管理職能，從而造成了國庫監(jiān)督管理職能的缺位。

五是國庫資金的劃轉(zhuǎn)和結(jié)算方法不科學(xué)。這方面主要表現(xiàn)為：首先，由于重復(fù)和分散設(shè)置帳戶，導(dǎo)致大量的預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外，不便實(shí)施財(cái)政監(jiān)督和管理。其次，國庫資金運(yùn)行過程煩瑣，財(cái)政收入要經(jīng)繳款人向經(jīng)收處繳納，經(jīng)收處再劃到管轄行，管轄行集中后再劃轉(zhuǎn)到國庫；財(cái)政支出也要經(jīng)財(cái)政部門發(fā)出支付令后，交由國庫劃轉(zhuǎn)到用款單位的開戶銀行，收款單位得到到帳

通知后再開出支票，最后才由開戶行將資金劃入提供公共服務(wù)或出售產(chǎn)品的單位，財(cái)政資金周轉(zhuǎn)緩慢，財(cái)政收支信息反饋十分遲緩，加之金融機(jī)構(gòu)本身的業(yè)務(wù)操作也需要一定的時(shí)間，極易造成占壓國庫資金的現(xiàn)象。

三.國庫管理制度改革的構(gòu)想

1、設(shè)立隸屬于中央銀行而又相對獨(dú)立的國庫管理機(jī)構(gòu)

由于國庫管理是財(cái)政管理的重要組成部分，其職能是管理和辦理財(cái)政資金收入和財(cái)政資金支出的業(yè)務(wù)，是為財(cái)政部門的整個(gè)財(cái)政管理工作服務(wù)的，從其工作職責(zé)和工作性質(zhì)來看，其運(yùn)作的是國庫資金，具有管理政府部門財(cái)務(wù)的重要職能，由于中央銀行具有管理整個(gè)社會資金的職能，同樣也需要對國庫資金實(shí)行監(jiān)管，為了加大對國庫資金的監(jiān)管，有必要設(shè)立隸屬于中央銀行而又相對獨(dú)立的國庫管理機(jī)構(gòu)，提高對國庫監(jiān)管的地位和力度。

2、加快國庫管理改革步伐，使國庫工作與財(cái)稅和金融體制改革配套

一是實(shí)現(xiàn)一級財(cái)政一級國庫制。即使無法達(dá)到一級財(cái)政一級國庫，也應(yīng)實(shí)現(xiàn)國庫向縣級和鄉(xiāng)級延伸，設(shè)立相應(yīng)的代辦處或經(jīng)收處，消除現(xiàn)在由商業(yè)銀行的銀行機(jī)構(gòu)代辦的現(xiàn)象。二是按照現(xiàn)行的國家和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)及其職能劃分，相應(yīng)理順國庫管理中關(guān)于中央金庫和地方金庫的關(guān)系，出臺相應(yīng)的管理辦法，避免財(cái)政收入混級混庫和地方收入擠占中央收入等不正?，F(xiàn)象。三是理順國庫與各商業(yè)銀行的關(guān)系。對財(cái)政撥付的國庫資金，實(shí)行服務(wù)付費(fèi)的辦法，避免各商業(yè)銀行對國庫資金的無序競爭和各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3、加快財(cái)政國庫管理法制建設(shè)，做到依法行政、依法理財(cái)

目前國庫管理工作所依據(jù)的法律法規(guī)，主要是《中國人民銀行法》、《中華人民共和國國家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》，但與這些法律制度配套的相關(guān)的制度還不健全。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原來制定的法律亟需隨之完善，實(shí)際的國庫管理工作中，隨著形勢的不斷變化，出現(xiàn)了很多新情況、新問題，在現(xiàn)行的管理辦法和管理制度中沒有準(zhǔn)確的解釋或具體的處理規(guī)定。因?yàn)闆]有科學(xué)可行的管理辦法和規(guī)范合理的操作依據(jù)，全國各地對國庫管理中新情況和新問題的處理五花八門，使國庫管理工作的法律約束性不強(qiáng)，行政管理手段滯后，導(dǎo)致目前國庫管理偏松，存在較大漏洞，在整個(gè)國庫管理工作中具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，不利于財(cái)政管理和監(jiān)督的健康發(fā)展。因此必須建立健全國庫管理相關(guān)的法律法規(guī)和管理制度，促進(jìn)國庫管理的良性發(fā)展。

4、建立安全高效的國庫運(yùn)行機(jī)制

針對目前國庫資金劃轉(zhuǎn)和結(jié)算方法繁瑣、復(fù)雜、效率不高，信息反饋遲鈍，不便加強(qiáng)對國庫資金的監(jiān)督和管理的現(xiàn)狀，改革國庫管理辦法，建立安全高效的國庫運(yùn)行機(jī)制勢在必行。一是要清理銀行帳戶，建立國庫單一帳戶體系，規(guī)范國庫資金支撥程序，合理確定財(cái)政部門、稅務(wù)部門、國庫、預(yù)算單位的職責(zé)。二是完善已實(shí)行的工資統(tǒng)一發(fā)放辦法，縮短國庫資金的在途時(shí)間，減少國庫資金在預(yù)算單位的沉淀，便于財(cái)政資金的調(diào)度和對國庫資金的有效監(jiān)管。三是積極全面推行政府采購并實(shí)行國庫直接支付辦法，有效地防止政府采購工作中的腐敗現(xiàn)象，節(jié)約財(cái)政資金，同時(shí)可以大大縮短國庫資金的在途時(shí)間，減少政府采購資金的占壓、挪用，保證財(cái)政資金的安全和使用效率的提高。四是推行會計(jì)集中核算制度，建立“國庫支付中心”，向國庫單一帳戶體系下的國庫集中支付制度過渡。

5、拓展國庫管理職能

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（一）現(xiàn)代國庫基本類型從世界各國的情況來看，現(xiàn)代國庫制度可劃分為獨(dú)立國庫制、委托國庫制和銀行存款制三種基本類型。1.獨(dú)立國庫制是政府財(cái)政機(jī)關(guān)自行設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)，專司政府預(yù)算收支的出納、保管和劃撥等事項(xiàng)。即將國家財(cái)政收入的收納、劃分、報(bào)解和支出的劃撥以及財(cái)政資金的保管事務(wù)，一律由財(cái)政機(jī)關(guān)專職機(jī)構(gòu)總攬起來，個(gè)別國家把這一機(jī)構(gòu)劃歸國會直接領(lǐng)導(dǎo)。獨(dú)立國庫制的優(yōu)點(diǎn)是嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)管理上的分權(quán)制衡原則，國家財(cái)力高度集中，不但融通方便，且可以嚴(yán)格控制和監(jiān)督各項(xiàng)預(yù)算收支，使得各有關(guān)部門無法營私舞弊。但由于自設(shè)國庫費(fèi)用大，且使財(cái)政資金在國庫閑置，故采用該制度的國家很少，如法國自辦國庫，芬蘭設(shè)國庫董事會。2.委托國庫制(也稱銀行經(jīng)理制或制)是國家政府不獨(dú)立設(shè)置國庫機(jī)構(gòu)，委托銀行國庫業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)財(cái)政收支的出納、保管和劃撥等工作。即將財(cái)政收入的收納、劃分、報(bào)解和財(cái)政支出的撥付等業(yè)務(wù)一律委托銀行經(jīng)理，財(cái)政不設(shè)國庫機(jī)構(gòu)，只是通過各級財(cái)政總預(yù)算會計(jì)，同銀行的國庫發(fā)生存款和信息的業(yè)務(wù)聯(lián)系，以掌握財(cái)政資金的收、支和庫存動態(tài)。委托國庫制的最大優(yōu)點(diǎn)是可以利用銀行的設(shè)備及人力，節(jié)省費(fèi)用開支。其最大的缺點(diǎn)是國庫管理難度較大，國庫業(yè)務(wù)常常得不到重視，效率較低下。這些在我國表現(xiàn)得較為明顯?，F(xiàn)今世界各國，凡經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國家，如美國聯(lián)邦財(cái)政委托聯(lián)邦儲備銀行國庫，英國、德國、日本、韓國等絕大多數(shù)國家都采用此種類型。3.銀行存款制是政府不自行設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)，也不委托銀行國庫業(yè)務(wù)，而是政府財(cái)政部門在銀行開立賬戶辦理收支業(yè)務(wù)，將預(yù)算收入存入銀行，銀行按存款辦法辦理，實(shí)行存款有息，結(jié)算付費(fèi)。即收入的收納、劃分、報(bào)解，資金的融通調(diào)撥，支出的撥付都由財(cái)政機(jī)關(guān)設(shè)置的會計(jì)體系負(fù)責(zé)，其資金一律按存款方式存入中央銀行。美國的州和地方財(cái)政實(shí)行銀行存款制，我國香港地區(qū)和蒙古國也是如此。

（二）國庫基本職責(zé)國庫的職責(zé)是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能的變化而不斷變化的，是風(fēng)險(xiǎn)防范的理論基礎(chǔ)。1.西方發(fā)達(dá)國家的國庫職責(zé)。西方發(fā)達(dá)國家的國庫職責(zé)通常主要有以下幾項(xiàng)：一是對政府預(yù)算包括預(yù)算外資金進(jìn)行廣泛、嚴(yán)格的控制。二是處理貨物和服務(wù)供應(yīng)商的政府支付。三是管理預(yù)算執(zhí)行過程中的現(xiàn)金流入和流出，包括制定現(xiàn)金計(jì)劃和發(fā)行政府債券。四是對政府資金和其他資產(chǎn)的運(yùn)作進(jìn)行賬務(wù)核算，并負(fù)責(zé)相應(yīng)管理信息系統(tǒng)的開發(fā)和維護(hù)。五是管理并核算政府債務(wù)。六是對政府（包括政府所有部門）的銀行賬戶進(jìn)行廣泛而嚴(yán)格的控制。2.我國國庫的職責(zé)權(quán)限?！吨腥A人民共和國國家金庫條例》規(guī)定的國庫基本職責(zé)有：一是辦理國家預(yù)算收入的收納、劃分和留解。二是辦理國家預(yù)算支出的撥付。三是向上級國庫和同級財(cái)政機(jī)關(guān)反映預(yù)算收支執(zhí)行情況。四是協(xié)助財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)督促企業(yè)和其他有經(jīng)濟(jì)收入的單位及時(shí)向國家繳納應(yīng)繳款項(xiàng)，對于屢催不繳的，應(yīng)依照稅法協(xié)助扣收入庫。五是組織管理和檢查指導(dǎo)下級國庫的工作。六是辦理國家交辦的同國庫有關(guān)的其他工作。主要權(quán)限有：一是督促2014年第7期中旬刊（總第558期）時(shí)代Times檢查各經(jīng)收處和收入機(jī)關(guān)所收之款是否按規(guī)定全部繳入國庫，發(fā)現(xiàn)違法不繳的，應(yīng)及時(shí)查究處理。二是對擅自變更各級財(cái)政之間收入劃分范圍、分成留解比例，以及隨意調(diào)整庫款賬戶之間存款余額的，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行。三是對不符合國家規(guī)定要求辦理退庫的，國庫有權(quán)拒絕辦理。四是監(jiān)督財(cái)政存款的開戶和財(cái)政庫款的支撥。五是任何單位或個(gè)人強(qiáng)令國庫辦理違反國家規(guī)定的事項(xiàng)，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行，并及時(shí)向上級報(bào)告。六是對不符合規(guī)定的憑證，國庫有權(quán)拒絕受理。綜上所述，無論是哪個(gè)國家或者哪種類型的國庫，國庫的基本職責(zé)都是辦理國庫預(yù)算收入的收納和預(yù)算支出的撥付。在此基礎(chǔ)上，為了保證國庫資金的安全，均不同程度的賦予國庫一定的監(jiān)督權(quán)限，以確保國家收入及時(shí)、準(zhǔn)確入庫，支出真實(shí)有效。

二、我國國庫監(jiān)督工作存在問題及原因分析

雖然，《國家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定了國庫在國家預(yù)算執(zhí)行過程中的職責(zé)權(quán)限，但由于《預(yù)算法》中關(guān)于財(cái)政監(jiān)督的約束性不強(qiáng)，使人大事前審查、審批監(jiān)督流于形式，也影響到國庫監(jiān)督職責(zé)的有效履行。同時(shí)，隨著目前財(cái)政國庫管理制度改革的不斷推進(jìn)，財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行有意避開國庫監(jiān)督，在《預(yù)算法》修改意見稿中提出取消人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)等多方面因素影響，使國庫監(jiān)督職責(zé)逐漸削弱。

（一）國家預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃落實(shí)不到位，削弱了國庫的監(jiān)督權(quán)限《中華人民共和國國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：各級財(cái)政、征收機(jī)關(guān)和國庫要相互配合，密切協(xié)作。財(cái)政、征收機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向國庫提供下列文件和資料：如：年度財(cái)政預(yù)算計(jì)劃等資料。然而，基層財(cái)政部門存在不及時(shí)向國庫提供財(cái)政預(yù)算計(jì)劃的現(xiàn)象，一般在當(dāng)年的七、八月份才向國庫提供年度財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，即使提供了計(jì)劃也不能按照計(jì)劃執(zhí)行，存在隨意調(diào)整的現(xiàn)象。主要原因是：在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政支出主要依靠上級補(bǔ)助收入，在上級補(bǔ)助未下達(dá)前，地方財(cái)政部門也不能確定全年的財(cái)政預(yù)算計(jì)劃。在這種情況下，使大部分的財(cái)政撥款依靠財(cái)政部門文件來辦理，有時(shí)基本到了一筆撥款，一個(gè)文件的狀況。許多撥款文件是為了專門應(yīng)付國庫部門監(jiān)督而出的文件，而且有時(shí)文件的真實(shí)性也存在質(zhì)疑，給國庫有效履行監(jiān)督權(quán)限造成一定的困難。

（二）現(xiàn)行財(cái)政國庫管理制度改革，繞開了人民銀行國庫監(jiān)督2001年3月15日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于財(cái)政國庫管理制度改革方案有關(guān)問題的通知》（國辦函〔2001〕18號），原則上同意了《財(cái)政國庫管理制度改革方案》，要求建立以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度。然而，在改革初期，針對財(cái)政國庫管理制度改革政策性強(qiáng)，涉及面廣，情況復(fù)雜的具體國情，制定了有別于國際通行做法的試點(diǎn)過渡方案。主要區(qū)別是國際上要求建立國庫單一賬戶，所有財(cái)政性資金納入國庫單一賬戶統(tǒng)一核算，而我國是通過建立國庫單一賬戶體系，分5個(gè)類別將所有財(cái)政性資金納入國庫單一賬戶體系進(jìn)行核算。這一國庫單一賬戶體系的建立使眾多財(cái)政專戶被合法化，不僅在國庫之外形成了“第二國庫”的事實(shí)，而且通過商業(yè)銀行零余額賬戶“先支付、后清算”的運(yùn)行模式，基本完全繞開了人民銀行國庫對財(cái)政支出的監(jiān)督。

（三）國庫工作在社會上的認(rèn)知度不高，給國庫業(yè)務(wù)發(fā)展造成一定影響國庫工作在社會的認(rèn)知度不高，主要表現(xiàn)在：一是專家學(xué)者關(guān)于國庫理論發(fā)展的相關(guān)研究較少；二是雖然政府部門的所有運(yùn)行經(jīng)費(fèi)全部出自國庫，但大家只知道財(cái)政，很少有人知道財(cái)政資金出自國庫，或者不清楚國庫是什么。一提到國庫大家的第一感覺就是國庫里有很多“真金白銀”。殊不知，國庫是辦理國家預(yù)算收支的專門機(jī)構(gòu)，在確保國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行過程中發(fā)揮著重要的作用。國庫工作在社會上認(rèn)知度不高的主要原因：其一，是由于國庫工作的特殊性，使國庫服務(wù)對象相對單一，主要服務(wù)于地方政府財(cái)政、稅務(wù)等機(jī)關(guān)，導(dǎo)致外界國庫工作不甚了解，給國庫業(yè)務(wù)發(fā)展造成一定影響。inanceNO.7，2014（CumulativetyNO.558）如：目前，雖然各級國庫已經(jīng)實(shí)現(xiàn)國庫資金直接劃轉(zhuǎn)至最終收款人賬戶，但是自國庫直接支付業(yè)務(wù)開展以來，進(jìn)展較慢，只有少數(shù)政府補(bǔ)助資金實(shí)現(xiàn)了從國庫直接支付到最終收款人賬戶的業(yè)務(wù)。其次，雖然經(jīng)理國庫是人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)，但由于人民銀行的主要任務(wù)是制定和執(zhí)行貨幣政策，因此人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)在社會上的認(rèn)知度不高，給人民銀行國庫工作與相關(guān)部門的溝通聯(lián)系造成一定的障礙。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)國庫監(jiān)督的建議

自2008年全球金融危機(jī)之后，世界各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體接連發(fā)生財(cái)政危機(jī)，從歐債危機(jī)到美國“財(cái)政懸崖”，再到日本債務(wù)危機(jī)，各國財(cái)政運(yùn)行狀況引起廣泛關(guān)注。國際貨幣基金組織在4月份的《財(cái)政監(jiān)測報(bào)告》中提出：由于增收速度滯后于開支的迅速增長，財(cái)政空間正在萎縮。為了確保公共財(cái)政支出的可持續(xù)性，要削減社會開支和政府工資總額，需要進(jìn)行更深入的增效型結(jié)構(gòu)改革。此外，設(shè)計(jì)良好的財(cái)政分權(quán)框架會促進(jìn)開支改革的有效實(shí)施，同時(shí)確保公共服務(wù)的充分提供。為此建議：

（一）確定人民銀行繼續(xù)經(jīng)理國庫的主體地位不變?nèi)嗣胥y行國庫監(jiān)督與人大、審計(jì)對財(cái)政的外部性監(jiān)督不同，國庫監(jiān)督的對象是進(jìn)入國庫和國庫經(jīng)收處的財(cái)政資金，而非財(cái)政機(jī)構(gòu)和財(cái)政人員。在監(jiān)督的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)上，國庫不參加稅政管理，在納稅人完稅后開始執(zhí)行對預(yù)算收入收繳的監(jiān)督；國庫不參加預(yù)算支出計(jì)劃的制定和分配，在財(cái)政簽發(fā)支付指令后開始實(shí)施對預(yù)算支出執(zhí)行的監(jiān)督。國庫監(jiān)督主要體現(xiàn)在對不合規(guī)業(yè)務(wù)的拒絕辦理權(quán)，如：對于財(cái)稅機(jī)關(guān)擅自調(diào)整分成比例、預(yù)算級次、預(yù)算科目、繳款方式、隨意調(diào)整庫款賬戶之間存款余額等情況，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行；對于財(cái)稅機(jī)關(guān)不按國家統(tǒng)一規(guī)定的退庫范圍、項(xiàng)目和審批程序辦理退庫的，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行；對于商業(yè)銀行和征收機(jī)關(guān)拖延、違法不繳預(yù)算收入等情況，國庫有權(quán)督促檢查；對于違反財(cái)政制度規(guī)定的財(cái)政存款開戶和財(cái)政庫款的支撥，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行等等。充分發(fā)揮人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)，不但能夠降低財(cái)政監(jiān)督運(yùn)行成本，而且能夠確保人大審批的年度財(cái)政預(yù)算計(jì)劃順利執(zhí)行。

（二）理清財(cái)政管理相關(guān)部門的職責(zé)財(cái)政國庫管理制度改革政策性強(qiáng)，涉及面廣，情況復(fù)雜，但在上層制定規(guī)劃時(shí)應(yīng)明確財(cái)政、人民銀行、審計(jì)等相關(guān)部門的職責(zé)。加強(qiáng)人大的事前審查、審批和審計(jì)部門的后續(xù)跟蹤問責(zé)，才能確保國庫事中監(jiān)督落到實(shí)處。同時(shí)認(rèn)真總結(jié)十多年來財(cái)政國庫管理制度改革成功經(jīng)驗(yàn)以及存在的不足，特別是國庫單一賬戶體系這一制度造成的，財(cái)政專戶亂象叢生，財(cái)政授權(quán)支付避開國庫監(jiān)督，財(cái)政直接支付改革進(jìn)展緩慢等問題，因此應(yīng)由財(cái)政國庫管理的上一級部門牽頭，理清相關(guān)部門的職責(zé)，才能確保財(cái)政國庫管理制度改革的順利實(shí)施。

（三）加大人民銀行國庫的宣傳力度，提高其在社會上的認(rèn)知度由于國庫工作的特殊性以及業(yè)務(wù)種類單一，與外部的聯(lián)系較少，服務(wù)僅限于財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行等相關(guān)機(jī)構(gòu)，自從國庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)上線運(yùn)行以后，與人民銀行內(nèi)部的聯(lián)系性也不強(qiáng)，雖然近年來國庫做了大量的工作，但在社會上的認(rèn)知度依然較低。因此，加大人民銀行國庫的宣傳力度，提高其在社會上的認(rèn)知度，為國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。