一、我國村鎮(zhèn)銀行的性質(zhì)及其監(jiān)管目標(biāo)

按照設(shè)立目的，我國銀行可劃分為商業(yè)銀行和政策性銀行。二者的核心區(qū)別在于是否以利潤最大化為目標(biāo)，其中，商業(yè)銀行以營利為主要目標(biāo)，而政策性銀行則不以營利為目的，是為了貫徹、配合政府的經(jīng)濟社會發(fā)展政策而專門設(shè)立的金融機構(gòu)。按照這種劃分依據(jù)，村鎮(zhèn)銀行本質(zhì)上屬于商業(yè)銀行?！稌盒幸?guī)定》第一條規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行是“根據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國公司法》等有關(guān)法律法規(guī)”而設(shè)立的，因此它應(yīng)屬于商業(yè)銀行的范疇。從營利性角度看，《暫行規(guī)定》第四條規(guī)定，“效益性”是村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營原則之一，并且村鎮(zhèn)銀行“自主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險，自負(fù)盈虧，自我約束”。從《暫行規(guī)定》的兜底條款(MiscellaneousPro-visions)看，“本規(guī)定未盡事宜，按照《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《中華人民共和國商業(yè)銀行法》等有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章執(zhí)行”，由此可見，商業(yè)銀行的相關(guān)法律規(guī)范也是村鎮(zhèn)銀行設(shè)立和運行的指引。然而，村鎮(zhèn)銀行不是一般意義上的商業(yè)銀行。從其業(yè)務(wù)的區(qū)域范圍和指向看，村鎮(zhèn)銀行是“在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機構(gòu)”，“在繳足存款準(zhǔn)備金后，其可用資金應(yīng)全部用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)。村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應(yīng)首先充分滿足縣域內(nèi)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要”。因此，村鎮(zhèn)銀行是我國為了促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，解決三農(nóng)資金匱乏問題而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，是為農(nóng)村地區(qū)服務(wù)的、帶有一定“政策性”色彩的特殊商業(yè)銀行。這種集商業(yè)性和政策性于一身的特點，決定了對其的監(jiān)管，應(yīng)有區(qū)別于一般商業(yè)銀行監(jiān)管的特殊目標(biāo)。村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管應(yīng)以服務(wù)農(nóng)村金融發(fā)展為宗旨。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受自然條件等不確定因素的影響，農(nóng)民自身也缺乏足夠的風(fēng)險承擔(dān)能力，因此一般的商業(yè)銀行缺乏開展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的動力。

特別是我國國有商業(yè)銀行進(jìn)行商業(yè)化改革后，大量收縮撤并縣及縣級以下地區(qū)的機構(gòu)網(wǎng)點，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)功能欠缺。加之農(nóng)村信用合作社等政策性金融機構(gòu)自身包袱重、支農(nóng)能力有限，使得金融匱乏問題成為我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的重要制約因素。因此，村鎮(zhèn)銀行從設(shè)立伊始就被寄予解決農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)覆蓋率低、金融供給不足、金融服務(wù)缺位等“金融抑制”問題的期望。但作為商業(yè)銀行的一種類型，如果缺乏有效的監(jiān)管，村鎮(zhèn)銀行則可能會出于對利潤的追求，將集中起來的農(nóng)村資金向城市傾斜，進(jìn)一步加劇農(nóng)村資金外流，從而背離其設(shè)立的宗旨。因此，村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的重要落腳點就是要保障農(nóng)村金融供給的政策目標(biāo)，解決農(nóng)村金融匱乏的問題。村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管應(yīng)有效協(xié)調(diào)金融創(chuàng)新與金融安全的關(guān)系。商業(yè)性和政策性是一對矛盾，二者有對立的一面，但必須認(rèn)識到二者也是相互支持、互為補充的。村鎮(zhèn)銀行是支持農(nóng)村金融體系改革和發(fā)展的重要力量，對其監(jiān)管一方面要側(cè)重于其服務(wù)農(nóng)村金融的功能，同時也必須注意引導(dǎo)和支持其通過支農(nóng)業(yè)務(wù)的開展不斷提高盈利能力。只有具備盈利能力的村鎮(zhèn)銀行才能保證自身在農(nóng)村金融市場中生存并發(fā)展，從而為持續(xù)提供農(nóng)村發(fā)展所需資金奠定基礎(chǔ)，保證其“政策性”得以落實。因此，在保證村鎮(zhèn)銀行堅持服務(wù)農(nóng)村金融方向的同時，采用靈活、寬松的監(jiān)管政策使得其能夠通過支農(nóng)業(yè)務(wù)提升盈利水平，特別是在監(jiān)管制度的設(shè)計中考慮如何協(xié)調(diào)金融創(chuàng)新與金融安全的關(guān)系，促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)是村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的題中之義。村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管應(yīng)保護(hù)利益相關(guān)方的利益。作為新生事物，村鎮(zhèn)銀行只有實現(xiàn)、維護(hù)各利益相關(guān)方的需要，才能獲得不斷發(fā)展的動力。廣大農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)的中小企業(yè)，以及村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人、股東、存款人等，都是村鎮(zhèn)銀行的利益相關(guān)方，也共同支撐著村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。由于商業(yè)銀行固有的負(fù)外部性和脆弱性，并且由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性以及農(nóng)民風(fēng)險承擔(dān)能力較低等因素，村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營始終伴隨著市場風(fēng)險。一旦其運營狀況出現(xiàn)困境，就勢必?fù)p害相關(guān)方的利益，損害他們投資村鎮(zhèn)銀行的積極性，并可能危及到村鎮(zhèn)銀行潛在的投資者，打消他們投資村鎮(zhèn)銀行的積極性，對村鎮(zhèn)銀行的生存和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成負(fù)面影響。因此，村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管應(yīng)致力于構(gòu)建穩(wěn)健、安全的利益保障機制，特別是要構(gòu)建健全穩(wěn)妥的市場退出機制，對利益相關(guān)方依法給予保護(hù)。

二、當(dāng)前我國村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管中存在的問題

(一)對支農(nóng)服務(wù)的監(jiān)管不足，一定程度上偏離支持“三農(nóng)”的政策目標(biāo)

如前所述，村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立主要是為了緩解農(nóng)村地區(qū)金融供給需求的矛盾。但從村鎮(zhèn)銀行的運行實踐看，部分村鎮(zhèn)銀行無意于支持低收益、高風(fēng)險、高成本的三農(nóng)業(yè)務(wù)，不愿為急需資金的低收入農(nóng)民發(fā)放貸款，而將目光放在貸款金額比較大的小企業(yè)主或者出口企業(yè)上④;據(jù)調(diào)查顯示，全國70多家村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款和小微企業(yè)貸款占全部貸款比重不足50%①。造成這種狀況的原因，一方面是村鎮(zhèn)銀行作為商業(yè)銀行的逐利本性使然。由于農(nóng)業(yè)的資金利潤率比較低下，支農(nóng)貸款存在著成本和收益不對稱的問題，因此“自主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險，自負(fù)盈虧”的村鎮(zhèn)銀行容易偏離支農(nóng)使命。而且，這種對利潤的天然追求是難以消除的，村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展也要求其具有盈利能力，所以對村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)服務(wù)監(jiān)管的重要性更加突顯。而目前村鎮(zhèn)銀行對“政策性”的偏離，正反映出對其在支農(nóng)服務(wù)監(jiān)管上的缺乏。從《暫行規(guī)定》《監(jiān)管意見》和《監(jiān)管通知》的條文看，雖然對村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)服務(wù)都有明確的導(dǎo)向規(guī)定，要求村鎮(zhèn)銀行“增加農(nóng)村金融供給，改善農(nóng)村金融服務(wù)”，但是這些規(guī)定多屬于原則性規(guī)定，缺少可操作性措施，具體表現(xiàn)為缺乏強制性規(guī)則的約束、激勵性規(guī)則的引導(dǎo)和量化指標(biāo)的規(guī)范。《暫行規(guī)定》中規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行要“為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務(wù)”，《監(jiān)管意見》也要求，村鎮(zhèn)銀行要“立足縣域，服務(wù)‘三農(nóng)’、服務(wù)社區(qū)”，但這些規(guī)章都沒有明確偏離支農(nóng)服務(wù)的處罰措施，這就必然導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定不能形成強制約束力，無法發(fā)揮實質(zhì)作用。由于涉農(nóng)貸款風(fēng)險高于傳統(tǒng)貸款，因此構(gòu)建適宜的激勵機制(例如，靈活規(guī)定支農(nóng)貸款的利率等)對于村鎮(zhèn)銀行的貸款流向具有重要引導(dǎo)作用。但目前的規(guī)定都缺少相關(guān)激勵舉措，村鎮(zhèn)銀行不得發(fā)放異地貸款，對貸款的利率也有嚴(yán)格限制，這就容易導(dǎo)致在村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管中出現(xiàn)“要讓馬兒跑，卻不讓馬吃草”的狀況，削弱村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行涉農(nóng)貸款的積極性。此外，在支農(nóng)服務(wù)監(jiān)管中，并沒有關(guān)于涉農(nóng)貸款比例的量化指標(biāo)。雖然《暫行規(guī)定》中規(guī)定，“村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應(yīng)首先充分滿足縣域內(nèi)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要”，但緊接著也規(guī)定，“確已滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村資金需求的，其富余資金可投放當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)、購買涉農(nóng)債券或向其他金融機構(gòu)融資”②。由于“充分滿足縣域內(nèi)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要”的不可衡量，因此“確已滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村資金需求”就容易通過主觀上的曲解成為政策漏洞，影響支農(nóng)服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)。

我國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展過程中存在的問題及原因分析

（一）股本設(shè)置欠合理且村鎮(zhèn)銀行股份制優(yōu)勢難以發(fā)揮

從村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)設(shè)置看，雖然民間資金參與了新設(shè)的村鎮(zhèn)銀行，但是由于《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》中明確規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行的最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)，并且最大銀行業(yè)金融機構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，這樣，大股東對村鎮(zhèn)銀行占有的絕對控股地位，致使村鎮(zhèn)銀行在成立初期相當(dāng)于大銀行的一個分支機構(gòu)，人員管理、業(yè)務(wù)經(jīng)營諸多方面都受到約束，自主經(jīng)營權(quán)難以發(fā)揮。另外，村鎮(zhèn)銀行注冊資本金較低，導(dǎo)致其抗風(fēng)險能力較弱，存款客戶特別是一些大額資金不敢進(jìn)入，影響了負(fù)債業(yè)務(wù)發(fā)展。此外，受最大貸款戶比例不得超過注冊資本5%限制，難以滿足一些中小企業(yè)的信貸需求，影響其資產(chǎn)業(yè)務(wù)拓展。

（二）配套法規(guī)政策不健全

自從《意見》出臺以后，中國銀監(jiān)會又陸續(xù)了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》等6項新型農(nóng)村銀行業(yè)金融組織的行政許可及監(jiān)管細(xì)則，但是對農(nóng)村新型金融組織的財政支持、稅收優(yōu)惠、業(yè)務(wù)管理等具體規(guī)定還沒有出臺，各地區(qū)的政策也不一樣。具體表現(xiàn)為：一是國家稅收政策扶持不明確，能減多少稅、免稅多少年沒有規(guī)定；二是國家還未建立支農(nóng)獎懲機制，對支農(nóng)有突出貢獻(xiàn)的單位，尚未建立激勵機制，影響其支農(nóng)積極性；三是中國人民銀行支農(nóng)再貸款尚未向村鎮(zhèn)銀行傾斜；四是村鎮(zhèn)銀行的不良資產(chǎn)處置能否享受國有商業(yè)銀行的剝離、核銷呆賬和農(nóng)信社的中央銀行票據(jù)置換等政策，當(dāng)前還未能明確。

（三）信用環(huán)境較差且貸款風(fēng)險難以控制

摘要：村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展對于促進(jìn)新型農(nóng)村金融體系的形成，服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的意義。但是，目前我國村鎮(zhèn)銀行在股本設(shè)置、政策支持、信用環(huán)境、金融監(jiān)管、存款來源等方面存在一系列問題，阻礙了村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。為此，本文提出完善法人治理結(jié)構(gòu)、加大政策扶持力度、優(yōu)化經(jīng)營環(huán)境、完善監(jiān)管體系、拓展資金來源、加強金融手段創(chuàng)新等發(fā)展對策。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)銀行股本設(shè)置信用環(huán)境農(nóng)村金融體系

村鎮(zhèn)銀行是經(jīng)有關(guān)法律、法規(guī)批準(zhǔn)，由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的銀行業(yè)金融機構(gòu)。主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務(wù)。

2006年10月，在國際上享有“小額信貸之父”、“窮人銀行家”美譽的穆罕默德•尤努斯以其在孟加拉國創(chuàng)立的世界上第一家鄉(xiāng)村銀行——格萊珉銀行獲得諾貝爾和平獎。30年前他曾把27美元借給42名赤貧的孟加拉農(nóng)村婦女，不久建立起孟加拉鄉(xiāng)村銀行，至今已形成一個有1200個分行、遍及4.6萬多個村莊的銀行系統(tǒng)，使400多萬孟加拉農(nóng)村的貧困人口脫貧致富。我國借鑒格萊珉銀行成功模式，2006年12月20日，銀監(jiān)會出臺《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策、更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（下文簡稱《意見》），這是中國農(nóng)村金融政策的重大突破。正是在這樣的背景下，全國各地村鎮(zhèn)銀行紛紛建立起來。根據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2008年底，全國已有105家新型農(nóng)村金融機構(gòu)獲準(zhǔn)開業(yè)，其中村鎮(zhèn)銀行89家，目前這些村鎮(zhèn)銀行總體運行良好。2009年2月1日，中央一號文件再次強調(diào)，在加強監(jiān)管、防范風(fēng)險的前提下，加快包括村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的多種形式新型農(nóng)村金融組織發(fā)展。這表明村鎮(zhèn)銀行逐漸成為服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、支持地方經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的力量。

我國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展過程中存在的問題及原因分析

（一）股本設(shè)置欠合理且村鎮(zhèn)銀行股份制優(yōu)勢難以發(fā)揮

我國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展過程中存在的問題及原因分析

（一）股本設(shè)置欠合理且村鎮(zhèn)銀行股份制優(yōu)勢難以發(fā)揮

從村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)設(shè)置看，雖然民間資金參與了新設(shè)的村鎮(zhèn)銀行，但是由于《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》中明確規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行的最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)，并且最大銀行業(yè)金融機構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，這樣，大股東對村鎮(zhèn)銀行占有的絕對控股地位，致使村鎮(zhèn)銀行在成立初期相當(dāng)于大銀行的一個分支機構(gòu)，人員管理、業(yè)務(wù)經(jīng)營諸多方面都受到約束，自主經(jīng)營權(quán)難以發(fā)揮。另外，村鎮(zhèn)銀行注冊資本金較低，導(dǎo)致其抗風(fēng)險能力較弱，存款客戶特別是一些大額資金不敢進(jìn)入，影響了負(fù)債業(yè)務(wù)發(fā)展。此外，受最大貸款戶比例不得超過注冊資本5%限制，難以滿足一些中小企業(yè)的信貸需求，影響其資產(chǎn)業(yè)務(wù)拓展。

（二）配套法規(guī)政策不健全

自從《意見》出臺以后，中國銀監(jiān)會又陸續(xù)了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》等6項新型農(nóng)村銀行業(yè)金融組織的行政許可及監(jiān)管細(xì)則，但是對農(nóng)村新型金融組織的財政支持、稅收優(yōu)惠、業(yè)務(wù)管理等具體規(guī)定還沒有出臺，各地區(qū)的政策也不一樣。具體表現(xiàn)為：一是國家稅收政策扶持不明確，能減多少稅、免稅多少年沒有規(guī)定；二是國家還未建立支農(nóng)獎懲機制，對支農(nóng)有突出貢獻(xiàn)的單位，尚未建立激勵機制，影響其支農(nóng)積極性；三是中國人民銀行支農(nóng)再貸款尚未向村鎮(zhèn)銀行傾斜；四是村鎮(zhèn)銀行的不良資產(chǎn)處置能否享受國有商業(yè)銀行的剝離、核銷呆賬和農(nóng)信社的中央銀行票據(jù)置換等政策，當(dāng)前還未能明確。

（三）信用環(huán)境較差且貸款風(fēng)險難以控制

第一章總則

第一條為保護(hù)村鎮(zhèn)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益，規(guī)范村鎮(zhèn)銀行的行為，加強監(jiān)督管理，保障村鎮(zhèn)銀行持續(xù)、穩(wěn)健發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國公司法》等有關(guān)法律法規(guī)，制定本規(guī)定。

第二條村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準(zhǔn)，由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機構(gòu)。

第三條村鎮(zhèn)銀行是獨立的企業(yè)法人，享有由股東投資形成的全部法人財產(chǎn)權(quán)，依法享有民事權(quán)利，并以全部法人財產(chǎn)獨立承擔(dān)民事責(zé)任。

村鎮(zhèn)銀行股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利，并以其出資額或認(rèn)購股份為限對村鎮(zhèn)銀行的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。

第四條村鎮(zhèn)銀行以安全性、流動性、效益性為經(jīng)營原則，自主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險，自負(fù)盈虧，自我約束。

本文作者：陳力朋王緒慧工作單位：華中師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，而農(nóng)村金融則是農(nóng)村現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，也是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。當(dāng)前，我國正處在城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展及社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時期，無論是農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展還是農(nóng)民生活水平的改善都迫切需要農(nóng)村金融的支持［1］。然而，目前我國農(nóng)村地區(qū)融資難的問題依然十分突出，這嚴(yán)重制約了農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。村鎮(zhèn)銀行(1)是我國新型農(nóng)村金融機構(gòu)的核心力量，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)方面，發(fā)揮著重要的作用。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，村鎮(zhèn)銀行的健康、穩(wěn)定運行與可持續(xù)發(fā)展離不開法律的規(guī)范和調(diào)整，但現(xiàn)行村鎮(zhèn)銀行法律制度的滯后與不完善，使得村鎮(zhèn)銀行的長遠(yuǎn)發(fā)展難以得到有效的法律保障，這嚴(yán)重制約和束縛了村鎮(zhèn)銀行競爭力的提升與經(jīng)營效率的提高。從世界上村鎮(zhèn)銀行發(fā)展比較成功的國家來看，加強村鎮(zhèn)銀行的立法、健全村鎮(zhèn)銀行法律制度對村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。因此，從村鎮(zhèn)銀行長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，我國應(yīng)加強村鎮(zhèn)銀行的立法工作，加快我國村鎮(zhèn)銀行法律制度完善的步伐。

一、村鎮(zhèn)銀行法律制度的價值

法作為一種社會規(guī)范，其基本價值主要包括秩序、效率、公平、正義、自由、安全等。在當(dāng)代中國，社會主義法律的基本價值主要體現(xiàn)為對秩序的維護(hù)、對自由的保障、對效率的促進(jìn)、對正義的全面實現(xiàn)以及對人權(quán)的維護(hù)［2］。經(jīng)濟法作為我國重要的部門法之一，其基本價值主要是秩序、效率、公平、正義［3］。金融法是經(jīng)濟法的重要組成部分，是經(jīng)濟法的子法律部門法之一，所以同經(jīng)濟法的價值一樣，其也應(yīng)有秩序、效率、公平、正義等價值。但具體來講，金融法的價值應(yīng)該是金融秩序、金融效率、金融公平、金融安全等。因此，筆者認(rèn)為，村鎮(zhèn)銀行法律制度作為金融法的重要組成部分，其法律價值應(yīng)該是農(nóng)村金融秩序、農(nóng)村金融效率、農(nóng)村金融公平和農(nóng)村金融安全。

(一)村鎮(zhèn)銀行法律制度的價值之一———農(nóng)村金融秩序農(nóng)村金融秩序是農(nóng)村金融領(lǐng)域中金融活動的秩序，是重在維護(hù)農(nóng)村金融活動總體有效運行的秩序。筆者認(rèn)為，從法學(xué)視角來看，農(nóng)村金融秩序是指有關(guān)農(nóng)村融資的法律規(guī)范在調(diào)整農(nóng)村金融活動后形成的法律秩序，它主要是指農(nóng)村信貸秩序和民間借貸秩序等。合理的農(nóng)村金融秩序是農(nóng)村金融市場穩(wěn)定與發(fā)展的必然要求，而村鎮(zhèn)銀行法律制度可以通過規(guī)范村鎮(zhèn)銀行的行為、調(diào)整農(nóng)村金融信貸關(guān)系來維持農(nóng)村金融秩序，從而有效地保障農(nóng)村金融秩序的穩(wěn)定性、連續(xù)性和安全性。

(二)村鎮(zhèn)銀行法律制度的價值之二———農(nóng)村金融效率農(nóng)村金融效率是指農(nóng)村金融通過清算和支付結(jié)算、轉(zhuǎn)移經(jīng)濟資源、儲備或聚集資源與分割股份、風(fēng)險管理、提供信息、解決激勵問題等功能的發(fā)揮，有效滿足農(nóng)村各類經(jīng)濟主體的金融需求，實現(xiàn)農(nóng)村金融資源優(yōu)化配置，并最終促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的能力［4］。村鎮(zhèn)銀行的商業(yè)性、營利性要求其在農(nóng)村的金融活動必須有效率，沒有金融效率的金融秩序是沒有意義的，只有良好的金融秩序才能產(chǎn)生較高的金融效率，金融效率的價值目標(biāo)是對金融秩序價值目標(biāo)的進(jìn)一步要求與體現(xiàn)。而村鎮(zhèn)銀行法律制度可以通過維護(hù)農(nóng)村金融秩序、優(yōu)化農(nóng)村金融資源配置來保障和提高農(nóng)村金融效率。

一、引言

農(nóng)村金融需求不足、供給滯后一直是制約我國“三農(nóng)”發(fā)展的瓶頸之一，經(jīng)過多年探索，村鎮(zhèn)銀行的構(gòu)想已成事實。2006年銀監(jiān)會放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，允許境內(nèi)外銀行資本、產(chǎn)業(yè)資本和民間資本投資農(nóng)村金融機構(gòu)。故村鎮(zhèn)銀行的產(chǎn)生是實現(xiàn)農(nóng)村金融組織多元化的一種有效途徑。村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村金融市場的新興力量，一直備受關(guān)注。據(jù)中國銀監(jiān)會統(tǒng)計，截至2011年9月末，全國有537家村鎮(zhèn)銀行開業(yè)，87家在籌建，已開業(yè)村鎮(zhèn)銀行運行總體上健康平穩(wěn)。但吸儲難、結(jié)算難、存在脫農(nóng)傾向等問題，使得村鎮(zhèn)銀行成長的每一步都面臨著巨大壓力。本文運用swot分析法就我國村鎮(zhèn)銀行的現(xiàn)狀、所面臨的機遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行了總結(jié)與分析，并提出戰(zhàn)略性意見。

二、基于swot分析的村鎮(zhèn)銀行

SWOT分析法，它由舊金山大學(xué)管理學(xué)教授于20世紀(jì)80年代初提出來，是一種能夠客觀而準(zhǔn)確地分析和研究一個單位現(xiàn)實情況的方法。基于swot分析的村鎮(zhèn)銀行，就是通過對村鎮(zhèn)銀行的優(yōu)勢（strength）、劣勢（weakness）、機會（opportunity）和威脅（threaten）等加以綜合評估與分析，通過把村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部資源與優(yōu)勢、外部威脅和機會有機結(jié)合來清晰地確定村鎮(zhèn)銀行在發(fā)展過程中面臨的問題和困難，了解其機會和挑戰(zhàn)，從而在戰(zhàn)略層面加以調(diào)整方法和資源以保障村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展，以達(dá)到所要實現(xiàn)的目標(biāo)。

（一）內(nèi)部分析

1.優(yōu)勢分析①草根性優(yōu)勢明顯，促進(jìn)農(nóng)村資金回流銀行監(jiān)管部門根據(jù)農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)規(guī)模及業(yè)務(wù)復(fù)雜程度確定了農(nóng)村新設(shè)金融機構(gòu)的注冊資本。從下表1-1、表1-2中可以看到監(jiān)管部門一改我國以往金融機構(gòu)進(jìn)入的高門檻，村鎮(zhèn)銀行進(jìn)入強調(diào)低門檻。低門檻是指適當(dāng)降低機構(gòu)和業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入條件，從機構(gòu)種類、注冊資本等方面，大幅度降低村鎮(zhèn)銀行的準(zhǔn)入門檻?！暗烷T檻”的設(shè)立合理增加了農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)覆蓋面，增加了農(nóng)村金融供給。村鎮(zhèn)銀行多是由當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)企業(yè)出資組建而成，使農(nóng)村資金就近、及時、合理的回流到農(nóng)村經(jīng)濟中。“草根性”使其在當(dāng)?shù)鼐哂袕娙藲?，便于在較短時間內(nèi)設(shè)計出針對性良好、符合當(dāng)?shù)厥袌鲂枨蟮漠a(chǎn)品和服務(wù)。②資產(chǎn)潛在盈利能力好村鎮(zhèn)銀行的市場定位在于服務(wù)“三農(nóng)”、扎根縣域。明確的貼近社區(qū)、貼近“三農(nóng)”的市場定位決定了村鎮(zhèn)銀行遠(yuǎn)低于商業(yè)銀行的低貸款利率。村鎮(zhèn)銀行自產(chǎn)生以來受各種優(yōu)惠政策的庇護(hù)，不承擔(dān)國家政策性業(yè)務(wù)，無歷史負(fù)擔(dān)，使得村鎮(zhèn)銀行的資產(chǎn)潛力得到解放。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，村鎮(zhèn)銀行會積極創(chuàng)新適合農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品和服務(wù)，彌補了農(nóng)村其他金融機構(gòu)的欠缺。③治理結(jié)構(gòu)靈活，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立條件之一是有一家公司內(nèi)部控制健全有效、經(jīng)營業(yè)績好的金融機構(gòu)做主發(fā)起行。村鎮(zhèn)銀行可吸收發(fā)起行的管理技術(shù)，合理移植管理制度，防范經(jīng)營風(fēng)險。村鎮(zhèn)銀行根據(jù)相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)有權(quán)適當(dāng)提高存款利率，降低貸款利率?！兑?guī)定》還指出村鎮(zhèn)銀行屬于一級法人結(jié)構(gòu)，扁平化的組織結(jié)構(gòu)更有利于其獨立實現(xiàn)經(jīng)營決策。村鎮(zhèn)銀行的組織形式是股份有限公司，其建立適合村鎮(zhèn)銀行特點的組織架構(gòu)，規(guī)模小，業(yè)務(wù)簡單，實行簡靈活的公司治理。與其他商業(yè)銀行比，皆具有一定的優(yōu)勢，這對其自身的可持續(xù)發(fā)展起了重要作用。

摘要：立足內(nèi)蒙古村鎮(zhèn)銀行發(fā)展現(xiàn)狀，深入分析內(nèi)蒙古村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展面臨的制約因素，在借鑒孟加拉鄉(xiāng)村銀行和美國社區(qū)銀行的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從宏觀、微觀兩個層面提出促進(jìn)內(nèi)蒙古村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的對策建議。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)銀行；對策；“三農(nóng)”

“三農(nóng)”問題一直是我國經(jīng)濟發(fā)展中的首要問題，關(guān)系著我國國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，關(guān)系著國家的長治久安，是全面建成小康社會的重點與關(guān)鍵。農(nóng)村金融作為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中最基本的資本要素配置制度，對破解“三農(nóng)”問題發(fā)揮著舉足輕重的作用。作為首批村鎮(zhèn)銀行的試點省區(qū)之一，內(nèi)蒙古認(rèn)真貫徹落實國家有關(guān)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的方針、政策，積極推進(jìn)村鎮(zhèn)銀行在本區(qū)的發(fā)展。截至2015年6月月末，全區(qū)開業(yè)村鎮(zhèn)銀行65家，分布在全區(qū)12個盟市，實現(xiàn)了盟市的100%全覆蓋和旗縣區(qū)的80%以上覆蓋。村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)蒙古的農(nóng)村金融領(lǐng)域扮演著不可缺少的角色，在支持農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，拓寬了民營資本投資渠道，推動了內(nèi)蒙古地區(qū)縣域經(jīng)濟、非公經(jīng)濟發(fā)展。但作為新型農(nóng)村金融機構(gòu)，由于成立時間較短，在發(fā)展和經(jīng)營中，顯現(xiàn)出資金來源不足、定位不準(zhǔn)等問題，全面系統(tǒng)地分析這些問題及原因并提出有針對性的對策建議無疑十分必要和意義重大。

一、內(nèi)蒙古村鎮(zhèn)銀行發(fā)展現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古作為首批村鎮(zhèn)銀行的試點省區(qū)之一，認(rèn)真貫徹落實國家有關(guān)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的方針、政策，積極推進(jìn)村鎮(zhèn)銀行在本區(qū)的發(fā)展。2007年4月，內(nèi)蒙古第一家村鎮(zhèn)銀行———固陽包商惠農(nóng)村鎮(zhèn)銀行有限責(zé)任公司成立。在經(jīng)歷2007、2008、2009年三年的摸索后，內(nèi)蒙古村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展進(jìn)入高峰期，2010和2011年設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行分別為19家和21家，2012年開始進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展期，截至2015年6月末，全區(qū)開業(yè)村鎮(zhèn)銀行65家，其中，開展存貸款業(yè)務(wù)2年以上的村鎮(zhèn)銀行共有61家，比2014年年末增加5家，這61家村鎮(zhèn)銀行的資產(chǎn)總額為419.46億元，比2014年年末增加164.55億元，增長64.55%，資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大；各項存款余額313.96億元，較2013年增加107.92億元，各項貸款余額250.78億元，增長75.54%。從地區(qū)分布看，65家村鎮(zhèn)銀行分布在全區(qū)12個盟市，實現(xiàn)了盟市的100%全覆蓋和旗縣區(qū)的80%以上覆蓋?？傮w上看，內(nèi)蒙古村鎮(zhèn)銀行得到較快發(fā)展，在支持農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，拓寬了民營資本投資渠道，推動了內(nèi)蒙古地區(qū)縣域經(jīng)濟、非公經(jīng)濟發(fā)展。（一）資產(chǎn)規(guī)模、存貸款規(guī)模截至2015年12月月末，內(nèi)蒙古村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)總額419.46億元，比2014年年末增加164.55億元，增長64.55%，資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大。各項存款余額313.96億元，較2013年增加107.92億元，增長52.38%；各項貸款余額250.78億元，較2013年增加107.92億元，增長75.54%。與全國同期的貸款增長率20.94%和存款增長率28.79%相比，內(nèi)蒙古2015年的存貸款增長是比較快的。（二）主要業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)內(nèi)蒙古村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款規(guī)模穩(wěn)步上升，支農(nóng)效果顯著。據(jù)中國人民銀行呼和浩特中心支行統(tǒng)計結(jié)果，截至2015年年末，村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款余額195.65億元，比2015年年初增加75.4億元，同比增長62.7%，占貸款總額的78.02%，其中農(nóng)戶貸款余額115.97億元，比2015年年初增加46.78億元，同比增長67.79%，91.8%的村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款比例指標(biāo)達(dá)到了各季度末平均涉農(nóng)貸款比例不低于70%的標(biāo)準(zhǔn)要求?？傮w來看，內(nèi)蒙古轄區(qū)內(nèi)村鎮(zhèn)銀行都能堅持為“三農(nóng)”服務(wù)的宗旨，為“三農(nóng)”發(fā)展提供積極的信貸支持。截至2015年年末，內(nèi)蒙古開展存貸款業(yè)務(wù)2年以上的61家村鎮(zhèn)銀行實現(xiàn)凈利潤4.17億元，同比增加0.41億元，增長11%。資產(chǎn)利潤率0.95%，低于1%，同比下降0.15%。其中12家機構(gòu)凈利潤為負(fù)數(shù)，80.33%的機構(gòu)實現(xiàn)盈利。73.77%的村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)利潤率指標(biāo)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求，46%的村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)利潤率較2014年有所提高。整體來看，村鎮(zhèn)銀行盈利能力較為穩(wěn)定，運行穩(wěn)健程度提高，財務(wù)狀況呈現(xiàn)較強的持續(xù)性。

二、內(nèi)蒙古村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展面臨的制約因素

村鎮(zhèn)銀行是中國銀行體系中的新生兒，它的誕生為原本單一的、缺乏活力的農(nóng)村金融服務(wù)注入了新的活力，是解決我國現(xiàn)有農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分、金融服務(wù)缺位等“金融抑制”問題的創(chuàng)新之舉。目前，全國各地正在興起建設(shè)村鎮(zhèn)銀行的高潮。本文主要闡述了村鎮(zhèn)銀行的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，提出了發(fā)展村鎮(zhèn)銀行的意見和建議。

1我國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展現(xiàn)狀

2006年12月，銀監(jiān)會出臺了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策更好地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，首批選擇四川、吉林等六省區(qū)進(jìn)行試點，2007年10月又將新型農(nóng)村金融機構(gòu)試點擴大到全國31個省份。從2007年3月初首批3家村鎮(zhèn)銀行開業(yè)，到2009年3月初，全國已有97家村鎮(zhèn)銀行，短短兩年時間實現(xiàn)了數(shù)十倍的增長速度，而這一數(shù)字還將迅速壯大。兩會期間，中國銀監(jiān)會主席劉明康表示，銀監(jiān)會對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展目標(biāo)是2000家，凡是有條件的縣都可以有一家。

2我國村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展趨勢

2、1注冊資本規(guī)模逐步增加

根據(jù)銀監(jiān)會《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，在縣(市)設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不得低于300萬元人民幣；在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不得低于100萬元人民幣。但在目前已成立的97家村鎮(zhèn)銀行中，注冊資本有逐漸增大的趨勢。全國第一家村鎮(zhèn)銀行四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行成立時注冊資本僅為200萬元。而去年年末成立的廣東中山小欖村鎮(zhèn)銀行的注冊資本為2.5億元，規(guī)模居全國村鎮(zhèn)銀行之首。注冊資本的逐步增加，主要原因是一方面村鎮(zhèn)銀行開業(yè)之初吸儲比較困難，缺乏營運資金；另一方面高額的注冊資本可以在短時間內(nèi)使各項指標(biāo)滿足監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，有利于村鎮(zhèn)銀行拓展業(yè)務(wù)。

一、三家村鎮(zhèn)銀行的基本情況

(一)公司治理情況

從成立時間看，儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行和東豐誠信村鎮(zhèn)銀行均是全國首批試點成立的村鎮(zhèn)銀行，大足匯豐村鎮(zhèn)銀行是重慶第一家村鎮(zhèn)銀行，也是西部第一家外資村鎮(zhèn)銀行，成立時間較晚。從人員組成來看，人數(shù)都為20人左右，數(shù)量較少。從資本金看，三家村鎮(zhèn)銀行的資本金較為充足，大足匯豐村鎮(zhèn)銀行資本金最高，這與匯豐銀行雄厚的實力密不可分。從資本金來源及股東構(gòu)成來看，控股方均為銀行類金融機構(gòu)，且均有絕對控股權(quán)。除大足匯豐村鎮(zhèn)銀行為獨資外，其他兩家銀行資金來源較為分散。

(二)業(yè)務(wù)開展情況

3家村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務(wù)自開辦以來得到一定發(fā)展，但儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行存貸款增速較慢，與東豐誠信村鎮(zhèn)銀行相比，兩家銀行成立時間相同，但后者存貸款數(shù)量是前者的6倍，并實現(xiàn)盈利38萬元。大足匯豐村鎮(zhèn)銀行由于開業(yè)時間較晚，存貸款數(shù)量較低，目前尚未盈利。

二、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展面臨的困境