導(dǎo)語：基建項目精細化財務(wù)管理研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：PPP項目模式的推行體現(xiàn)了國家深化體制改革、轉(zhuǎn)變政府工作職能、激發(fā)市場活力的創(chuàng)新型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型理念。這一模式的推行減輕了財政負擔，打破了行業(yè)壟斷，與此同時也存在法律體系不健全、關(guān)聯(lián)交易定價不公允、投融資壓力大等一系列問題。基建企業(yè)如何因地制宜、審時度勢地制定行之有效的應(yīng)對措施是面對激烈的市場競爭、實現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：PPP模式；基建項目；財務(wù)管理；策略

“十三五”規(guī)劃指出：“加快進一步放寬基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的市場準入限制，采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本參與投資建設(shè)運營。”政府大力推廣PPP項目模式，一定程度上打破了行業(yè)壁壘，優(yōu)化市場資源配置，提升公共服務(wù)的供給效率。PPP模式作為一種創(chuàng)新機制，涉及領(lǐng)域廣泛、項目數(shù)量多、投資金額大，既有利于我國在短時間內(nèi)迅速積累PPP項目的管理經(jīng)驗，也提出了PPP法律政策完善的緊迫需求。本文以基建項目建設(shè)為背景，闡述了PPP項目模式在我國推行的積極意義，同時根據(jù)存在的問題提出應(yīng)對措施，最終實現(xiàn)PPP項目建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

1PPP項目模式的內(nèi)涵及特點

PPP項目模式是指政府與企業(yè)組織之間，為了建設(shè)基礎(chǔ)公共設(shè)施項目，以特許權(quán)為基礎(chǔ)，通過簽署協(xié)議建立的合作伙伴關(guān)系。它是一種圍繞項目主體建立的公共私營合作機制，是不以利潤最大化為目的的公益性項目。一般由企業(yè)組織承擔項目設(shè)計、施工及其運維工作，政府部門負責項目的征地拆遷和質(zhì)量監(jiān)督工作。政府與企業(yè)組織之間互利互惠、取長補短，最終實現(xiàn)合作共贏、利益共享、風險共擔的目標。

2PPP項目模式發(fā)展的積極意義

2.1轉(zhuǎn)變政府職能，減輕財政負擔

PPP項目模式引入社會資本進行投資減輕了政府的財政負擔，推動了政府各職能部門轉(zhuǎn)變工作模式，提高了政府對公共項目的運作效率，強化了政府的服務(wù)意識及協(xié)同管理水平。PPP項目的投產(chǎn)運營是在政府部門的監(jiān)管下，以特許權(quán)為基礎(chǔ)，設(shè)置風險分攤機制、利益分配條款，其凈收益有助于消化政府的存量債務(wù)，改善城市治理結(jié)構(gòu)，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。

2.2打破行業(yè)壟斷，適用范圍廣泛

PPP項目模式的引入使基建單位有了更廣闊的發(fā)展空間，該模式可適用于市政公共設(shè)施及道路、鐵路、機場、醫(yī)院、學(xué)校等建設(shè)，能為政府部門提供更多的項目籌建資金和公共設(shè)施供給服務(wù)，基建單位可參與項目前期規(guī)劃、可行性研究論證、融資政策制定等工作，這不僅降低了基建單位的投資風險，還有利于其加快新設(shè)備更新以及新工藝的研發(fā)。

2.3減少工程造價，降低投建風險

基建單位在一定程度上可享有政府給予的稅收優(yōu)惠、貸款擔保、財政補貼，較好地保障基建單位的基本利益。政府部門與基建單位共同參與管理，縮短了建設(shè)周期，降低了籌建成本。只有當項目已經(jīng)完成并得到政府批準使用后，基建單位才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于降低工程造價和資金風險，保障基建單位有利可圖的同時激發(fā)市場多元化發(fā)展。

3PPP項目模式下財務(wù)管理的現(xiàn)狀

3.1市場需求評估不充分，投資回報率低

由于政治、經(jīng)濟、社會等因素存在信息不對稱的原因，地方政府為了吸引企業(yè)投資，在關(guān)鍵經(jīng)濟數(shù)據(jù)以及社會基礎(chǔ)資料上做出大量的虛假陳述，導(dǎo)致企業(yè)進行可行性研究論證以及風險評估時出現(xiàn)嚴重偏離實際的情況，增大了投資風險以及前期論證工作的難度。例如：某基建單位以PPP項目模式投建某高速公路項目，該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，車流量比較少，開建不久后，政府又在同城規(guī)劃了另一條市政公路的建設(shè)，從而損害基建單位的利益，縮小了基建單位投資回報的空間，存在難以達到預(yù)期收益甚至是無法收回建設(shè)成本的可能。

3.2缺少法律保障體系，政府信用風險高

由于PPP項目模式引入我國時間較晚，國家目前還沒有完成PPP項目的立法工作，出臺的一系列規(guī)范性政策文件層級低、效力差，文件內(nèi)容也時常權(quán)責不明、避重就輕。PPP項目協(xié)議歸屬于行政法的管轄范疇，如果地方政府出現(xiàn)違約行為，適用于行政訴訟的解決方式很難維護企業(yè)組織的合法權(quán)益。例如：某地方政府負責PPP項目建設(shè)的征地拆遷協(xié)調(diào)工作，因政府各部門權(quán)責劃分不明確，上下聯(lián)動性差，導(dǎo)致紅線內(nèi)用于修筑高速公路的土地無法按時移交給已進場的基建單位，造成無法按工期進行施工，無形中加大了基建單位的成本投入。

3.3關(guān)聯(lián)交易定價不公允，轉(zhuǎn)移納稅義務(wù)

由于大型建筑集團企業(yè)為節(jié)約與上、下游企業(yè)的交易成本，往往實行縱向一體化戰(zhàn)略用以優(yōu)化供產(chǎn)銷關(guān)系。集團公司將中標后的PPP項目分配給供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)下的關(guān)聯(lián)企業(yè)負責采購、施工、運營等各個環(huán)節(jié)的工作，再利用供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)下關(guān)聯(lián)企業(yè)不同的稅率進行稅務(wù)籌劃，以此作為制定關(guān)聯(lián)交易定價的依據(jù)，從而將有盈余的企業(yè)利潤轉(zhuǎn)移到虧損企業(yè)或?qū)⒓{稅義務(wù)轉(zhuǎn)移到稅率低或存在稅收優(yōu)惠政策的供應(yīng)鏈關(guān)聯(lián)企業(yè)，最終達到平衡集團整體盈虧及稅負的目的。這種關(guān)聯(lián)交易無形中違背市場經(jīng)濟中的誠實信用和公平交易原則，間接地阻礙了市場經(jīng)濟的良性循環(huán)，破壞了國家稅收制度，最終損害國家利益。

3.4工程建造成本上漲，導(dǎo)致項目預(yù)算超支

由于PPP項目是公益性項目，與人民群眾的利益密切相關(guān)，在項目建設(shè)過程中，可能會因社會經(jīng)濟環(huán)境的變動，導(dǎo)致人工費、材料費、運輸費等價格上漲，從而造成實際工程建造成本遠遠超過工程預(yù)算成本，當企業(yè)向當?shù)卣岢稣{(diào)價申請時，政府出于保護公共利益的考量一般不贊成調(diào)價，從而影響企業(yè)的營收能力。例如：由于2021年國家發(fā)改委發(fā)布“能耗雙控”的限電令，導(dǎo)致市場上的水泥、柴油物資供不應(yīng)求，價格不斷攀升，使得某在建PPP公路項目的材料采購成本不斷上漲，超過項目建造預(yù)算標準。

3.5PPP項目融資壓力大，資金使用效率低

PPP項目工程造價高，資金需求量大，主要由地方政府和基建單位聯(lián)合出資成立項目公司進行運作，作為臨時成立的項目公司，一般未獨立設(shè)置金融部門，未建立融資管理機制，未將金融職能納入到財務(wù)工作體系中去，涉及資本運作，也只是局限于銀行貸款和企業(yè)自有資金的管理，未真正發(fā)揮金融引領(lǐng)和融資促進的作用。一旦項目公司資金短缺，就不能及時發(fā)揮融資工具的功能，從而影響PPP項目的施工進度，增大債務(wù)利息及建設(shè)成本。在實際的工程建設(shè)中，PPP項目多采用“多頭賬戶、層層劃撥”的方式進行工程款結(jié)算，涉及的層級多，流程繁瑣，影響了資金的流動性和時效性。

3.6財務(wù)人員參與度低，從業(yè)人員素質(zhì)不高

在傳統(tǒng)PPP項目建設(shè)中，財務(wù)人員大多只負責會計核算、稅務(wù)籌劃、資金管理工作，未參與項目調(diào)研、招標立項、價格談判、協(xié)議簽訂等工作，使得PPP項目的投資在一定程度上缺少財務(wù)理論分析、數(shù)據(jù)支撐以及可行性研究論證等環(huán)節(jié)。在建筑行業(yè)普遍低價中標、政府行政干預(yù)度高以及缺少法律保障的大環(huán)境下，這種不計成本效益的PPP項目投資具有一定的隨意性和盲目性，無形中給基建單位埋下了各種風險隱患。另外，建筑行業(yè)粗放的管理方式以及財務(wù)人員配備素質(zhì)不高的現(xiàn)狀使得日常核算不夠規(guī)范，財務(wù)管理不到位，一定程度上加大了基建單位的財稅風險以及成本把控的難度。

4PPP項目模式下財務(wù)管理的措施

4.1加快法律體系建設(shè)，建立風險評估體系

建議中央政府部門加快立法進度，在現(xiàn)行規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套普遍適用、統(tǒng)一規(guī)范的法律體系，明確界定政府與企業(yè)在PPP項目中的權(quán)責范圍，合理分擔項目風險，平衡政府部門與企業(yè)之間的利益分配，建立行之有效的監(jiān)督機制，減少行政過度干預(yù)，確保PPP模式能夠健康有效地實施。與此同時，基建單位還需要建立一套完善的項目評估體系，做好PPP項目中投資風險、融資策略、財政補貼、預(yù)算標準等要素的評估，不盲從不跟風，切實做好PPP項目投資管理與風險承擔的有效權(quán)衡，提高項目建設(shè)運營的社會經(jīng)濟效益。

4.2完善投資管理機制，制定合理的融資方案

PPP項目建設(shè)資金需求量大，單靠一個基建單位投資建設(shè)，融資壓力比較大，地方政府可以將PPP項目分解成多個標段對外招標，根據(jù)標段施工難易程度、投標單位融資能力、建設(shè)單位資質(zhì)水平進行擇優(yōu)選擇，這樣不僅可以根據(jù)實際的工程情況靈活篩選合適的供應(yīng)商，也可以減輕政府的監(jiān)管壓力，從而有效降低違約風險、信用風險?；▎挝粦?yīng)建立金融部門，將金融職能納入到財務(wù)工作體系中去，根據(jù)PPP項目的施工方案及施工進度，采用動態(tài)、多元化融資策略拓寬融資渠道，準確估算資金需求量，合理利用財務(wù)杠桿，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，從而確保工程進度、融資期限、資金需求量相互匹配，減少債務(wù)利息成本。

4.3合理制定預(yù)算標準，強化成本管理力度

基建單位應(yīng)圍繞PPP項目的作業(yè)內(nèi)容、施工進度、計稅方式制定人工費、材料費、機械費、間接費用、期間費用的預(yù)算標準，細化各業(yè)務(wù)關(guān)口的成本管控責任，對項目實際收入、投資成本、營業(yè)利潤進行對比分析，降低非生產(chǎn)性資本占用比例，為項目資金預(yù)算監(jiān)管的科學(xué)性、規(guī)范性提供核算依據(jù)。加快信息化數(shù)據(jù)處理平臺的建設(shè)，引入軟視頻會議系統(tǒng)、資金集中審批系統(tǒng)、智能化記賬系統(tǒng)，將財務(wù)人員從繁瑣的日常業(yè)務(wù)中解脫出來，進一步引導(dǎo)財務(wù)人員轉(zhuǎn)移工作重心，提高財務(wù)人員對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的橫向、縱向整合分析能力，通過對關(guān)鍵業(yè)務(wù)口的動態(tài)把控，及時掌握項目建設(shè)的整體狀況、經(jīng)營情況，為項目制定決策、創(chuàng)造盈利點提供數(shù)據(jù)支撐。

4.4健全風險管理機制，提高風險預(yù)警能力

PPP模式下政府與基建單位應(yīng)制定合理的風險管理機制，以相關(guān)法規(guī)政策為基礎(chǔ)，通過合同明確合作雙方各自應(yīng)承擔的風險，比如：政府部門應(yīng)分擔政府信用風險、征地拆遷風險、市場需求變化風險等；基建單位應(yīng)分擔債務(wù)違約風險、技術(shù)質(zhì)量風險、收費價格風險、稅務(wù)政策變動風險等?；▎挝粦?yīng)提高風險預(yù)警能力，建立風險管理目標、風險識別與評估、風險分析與處理能力，進行從工程概算、預(yù)算控制、施工作業(yè)、成本把控的全過程風險管理，最大程度降低企業(yè)的資金風險、投資風險、融資風險、收益分配風險，減少各項風險對基建單位造成的損失，提高PPP項目的投資效益水平。

4.5建立預(yù)約定價安排，降低內(nèi)部交易定價風險

預(yù)約定價安排是企業(yè)對其未來年度關(guān)聯(lián)交易的定價原則和計算方法，向稅務(wù)機關(guān)提出申請，與稅務(wù)機關(guān)按照獨立交易原則協(xié)商、確認后達成的協(xié)議。它是反避稅領(lǐng)域里的重要服務(wù)方式，在優(yōu)化營商環(huán)境、促進企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮積極作用。預(yù)約定價要求企業(yè)擬提交申請前3個年度且每個年度發(fā)生金額達4000萬元以上的關(guān)聯(lián)交易，它一般分為預(yù)備會談、談簽意向、分析評估、正式申請、協(xié)商簽署和監(jiān)控執(zhí)行共六個階段，符合一定條件的可以申請適用簡易程序。預(yù)約定價可獲得未來年度的稅收確定性和關(guān)聯(lián)交易的合規(guī)性，減少企業(yè)未來年度的轉(zhuǎn)讓定價風險，降低稅收成本，和諧征納關(guān)系。

4.6實行財務(wù)全過程參與，配備高素質(zhì)財務(wù)人員

一套科學(xué)合理、切實可行的財務(wù)管理制度是保證PPP項目能夠有序開展的前提條件，也是建設(shè)項目各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)實現(xiàn)良性循環(huán)的制度保障。在PPP項目前期準備階段，財務(wù)人員應(yīng)參與項目調(diào)研以及可行性投資論證工作；在項目招標立項階段，財務(wù)人員應(yīng)參與協(xié)議編制以及價格談判工作；在項目實施階段，財務(wù)人員應(yīng)參與項目預(yù)算編制、成本管控工作；在項目終結(jié)階段，財務(wù)人員應(yīng)參與項目移交以及工程清算工程等。要實行全過程的參與，要求財務(wù)人員應(yīng)具備相應(yīng)的財務(wù)管理能力及較高的專業(yè)素養(yǎng)水平，一方面能夠引導(dǎo)日常財務(wù)管理工作合理合規(guī)，提高財務(wù)工作效率；另一方面能夠使資金分配、預(yù)算管理和項目方案的設(shè)計、規(guī)劃更加科學(xué)，從而提高資源配置效率，從根本上提升財務(wù)人員的財務(wù)數(shù)據(jù)提取、財務(wù)報表分析及業(yè)務(wù)整合能力，為企業(yè)決策提供有力的數(shù)據(jù)支撐。

5結(jié)語

PPP模式在我國運行時間較短，經(jīng)驗不充足，在實際運行過程中出現(xiàn)了諸多問題。因此，政府部門和基建單位應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行規(guī)章制度明確自身職責范圍，加快法律體系建設(shè)的同時建立風險共擔機制，結(jié)合基建單位各項預(yù)算管理、風險控制機制，有效把控PPP項目的投資、建設(shè)、運營風險，為PPP模式的長遠發(fā)展提供有力保障。在我國經(jīng)濟步入新常態(tài)的形勢下，推廣運營PPP模式一方面是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有力舉措，有利于整合社會資源，激發(fā)市場經(jīng)濟活力，提高政府公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。另一方面也是深化財稅體制改革，構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機制的重要內(nèi)容，有利于降低地方政府債務(wù)風險，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的多元化可持續(xù)發(fā)展。

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作者：張彩麗 單位：新疆北新路橋集團股份有限公司