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摘要：通過對某學校未取得《衛(wèi)生許可證》擅自開展分質供水一案分析，從該行政處罰中違法行為定性、法律適用以及裁量等方面展開，對在學校飲用水管理、責任主體認定以及配套法律建設等方面提出建議。

關鍵詞：學校；分質供水；衛(wèi)生許可證；行政處罰

一、案情簡介

２０２０年根據國家“雙隨機一公開”監(jiān)督抽查計劃，Ｃ市Ｓ區(qū)衛(wèi)生健康委隨機抽檢了轄區(qū)內１９家學校的直飲水水質情況。２０２０年６月４日，Ｓ區(qū)衛(wèi)生健康綜合行政執(zhí)法支隊收到區(qū)疾病預防控制中心對某學校直飲水采樣的檢測報告。報告顯示，該校抽檢的直飲水樣品中細菌總數不符合《生活飲用水水質處理器衛(wèi)生安全與功能評價規(guī)范———反滲透處理裝置》的規(guī)定。經處罰機關初步審查，認為當事人違反了《學校衛(wèi)生工作條例》第七條的規(guī)定，并開展立案調查。經處罰機關后續(xù)調查發(fā)現，某學校實際供水方式為分質供水，但其未取得供水《衛(wèi)生許可證》。根據《衛(wèi)生部關于分質供水衛(wèi)生許可證發(fā)放問題的批復》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔２００５〕１９１號）“分質供水是集中供水的一種形式，應當屬于供水單位衛(wèi)生許可范圍”。據此，認定該校未取得《衛(wèi)生許可證》擅自開展分質供水的行為，違反了《中華人民共和國傳染病防治法》第二十九條第二款、《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第七條的規(guī)定，按照《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》第二十六條第（三）項的規(guī)定，對其作出“罰款５００元”的行政處罰。當事人自覺履行行政處罰，本案結案。

二、案件分析

（一）對該校供水方式的認定

現場檢查發(fā)現，該校使用的科韓牌的供水設備裝置總共有３套，分置于３個教學樓。該裝置的運行過程是將市政供水接入過濾系統(tǒng)通過ＰＰ棉－顆?；钚蕴浚校忻蓿礉B透裝置－椰殼活性炭進行過濾，該過濾系統(tǒng)置于每棟教學樓樓頂，而后運用壓力罐設備經專用管道輸送到該棟樓的各個教室及辦公室。教學樓內的各個教室及辦公室內設置有對應的出水裝置，該裝置可出熱水和冷水，熱水是將凈化后的水通過電加熱后出水，而冷水是將上述過濾后的水直接輸出飲用?！渡铒嬘盟l(wèi)生標準》（ＧＢ５７４９－２００６）３．２．１“集中式供水ｃｅｎｔｒａｌｗａｔｅｒｓｕｐｐｌｙ自水源集中取水，通過輸配水管網送到用戶或者公共取水點的供水方式，包括自建設施供水。為用戶提供日常飲用水的供水站和為公共場所、居民社區(qū)提供的分質供水也屬于集中式供水”。雖然學校不在《公共場所衛(wèi)生管理條例》《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》中對公共場所的定義之內，但不能否認學校是一個承載公眾學習、生活空間的公共場所這一客觀事實。從供水對象來看，對普通公眾尚且要對其使用的分質供水按照集中式供水進行要求管理，那么對學生用水的要求只能更高不應降低。因此，該校將市政供水進行統(tǒng)一凈化后，通過輸水管道送到各個房間的行為理應屬于集中式供水中的分質供水，以實現其立法本意，達成法律效果和實際效果的統(tǒng)一。

（二）適用法律得當

本案經歷了以違反《學校衛(wèi)生工作條例》立案，到適用《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》處罰并結案的過程。案件是在國家“雙隨機一公開”抽檢中因檢測報告不合格而發(fā)現的違法行為。初步介入調查時，由于正處在學校放假期間后勤人員不在，未看到該供水設備全貌，僅通過檢測報告認定其違反了《學校衛(wèi)生工作條例》第七條第二款“學校應當為學生提供充足的符合衛(wèi)生標準的飲用水”的規(guī)定。但經過后續(xù)一系列的調查取證，最終發(fā)現該校實際未取得《衛(wèi)生許可證》擅自開展分質供水的違法行為，適用《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》進行了行政處罰。

（三）對部分行為不予行政處罰的理由

該校在收到不合格檢測的報告后，立即對該供水設施進行清洗，并在２０２０年７月２１日對設備進行了清洗處理，并請Ｓ區(qū)疾病預防控制中心進行了再次檢測，《Ｃ市Ｓ區(qū)疾病預防控制中心檢驗檢測報告》報告顯示各項指標均合格。經后續(xù)調查了解到，該校通常是在開學前進行濾芯更換及管道清洗，初次抽檢時可能是因為該設備長期無人使用造成了細菌總數超標，且因受新冠肺炎疫情影響，在首次抽檢采樣時該校已經放假，該供水設施一直無人使用。因此，該校飲用水不合格的違法事實不具有實際的社會危害性，且立即進行了整改。根據原《行政處罰法》第二十七條（現已修改成第三十三條第一款）“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的規(guī)定，對該校此行為不作行政處罰。

（四）處罰幅度體現過罰相當

該校是面向１４到１６歲未成年人招生的職業(yè)中學，校內現有學生約３０００余人，且該校從２０１６年便于某公司簽訂了租賃協(xié)議開展該管道分質供水至今一直未辦理《衛(wèi)生許可證》，應當進行行政處罰。但因該行為尚未造成危害后果，且調查中該校稱并不了解自己使用的設備屬于分質供水，也不知曉需要辦理《衛(wèi)生許可證》，所以僅按照普通直飲水設備索取了有效的涉水產品衛(wèi)生許可證批件等要件留存。在告知學校，該設備屬于分質供水應當辦理《衛(wèi)生許可證》后，學校立即配合進行整改。其具有原《行政處罰法》第二十七條、《Ｃ市衛(wèi)生計生行政處罰裁量權實施辦法》第十一條的應當減輕或從輕處罰的情節(jié)。根據《Ｃ市衛(wèi)生計生行政處罰裁量權實施辦法》ＹＳ００４Ａ“初次發(fā)現，未造成嚴重后果；可處２０元以上３０００元以下罰款”。因此，最終對該校從輕處罰，按罰款５００元進行了裁量。

三、思考與建議

（一）責任主體認定問題

本案中，該學校與某公司簽訂了《直飲水系統(tǒng)租賃協(xié)議書》，協(xié)議約定學校為某公司提供場地、水源，某公司負責設備的維護并出具ＴＤＳ水質檢查報告，設備租金按照學生實際人數核算，由學校代收后統(tǒng)一支付給公司。該公司按照實際使用用水量，向學校支付水費。上述模式在現實生活中很常見，實際就是學校向公司購買了提供飲用水的服務，或者學校將提供飲用水的業(yè)務外包給了公司，但權利與責任不能轉交。本案中，協(xié)議約定要求某公司提供ＴＤＳ水質檢查報告，但該報告并不能反映水中有害重金屬離子濃度、細菌、有機物濃度、亞硝酸濃度、農藥殘留等信息。而實際抽檢該校飲用水發(fā)現細菌總數不合格，那么如要對該行為進行處理，違法主體應當如何認定？案件討論時有觀點認為，學校并未取得該飲用水的收益，且設備安裝、維護、包括更換濾芯都是公司的責任，對該公司應當根據《生活飲用水管理辦法》第六條、第二十六條第（四）項的規(guī)定對該公司進行處罰。但筆者認為，學校的飲用水安全還是應當由學校作為責任主體，原因有以下幾點：一是，法律要求?！秾W校衛(wèi)生工作條例》有明確規(guī)定“學校應當為學生提供充足符合衛(wèi)生標準的飲用水”；二是，現實情況。將該公司作為供水單位明顯不合適，如若本案中要繼續(xù)采用分質供水方式，辦理衛(wèi)生許可證的主體必然是學校而非公司；三是，權責一致。學校和公司是民事上的合同關系，學校有義務但未有效對公司進行監(jiān)督來保障飲用水符合衛(wèi)生標準，存在過錯。綜上所述，本案的處罰主體是學校。

（二）如何指導學校后續(xù)管理

本案調查中學校工作人員表示，更換濾芯的工作由協(xié)議公司負責，其更換維護時間一般在開學前也就是學校放假期間，更換時常沒有學校工作人員在場，學校僅要求公司提供涉水產品衛(wèi)生批件及更換登記等內容進行形式檢查，而未進行實質監(jiān)督。這提示衛(wèi)生監(jiān)督員對學校飲用水監(jiān)督的重要性，筆者認為可指導學校從以下三點著手來有效管理：一是，由學校安排專人負責監(jiān)督，設備維護時，到現場進行涉水產品衛(wèi)生批件和實際產品進行核對、對更換過程監(jiān)督等工作；二是，加強對飲用水的檢測頻率，且可在合同中約定飲用水若檢測不合格時公司的賠償義務等條款；三是，利用水表等方式控制額定總凈水量。這不僅適用于學校，也適用于此存在服務模式下的物管公司等其他單位。

（三）建議加強配套法律法規(guī)以及技術標準建設

一方面，《學校衛(wèi)生工作條例》待修改。條例頒布于１９９０年至今已有３０余年，從未進行過修訂。條例中很多內容與實際情況已有較大出入，不具備實際操作性。例如“按學生人數６００：１的比例配備專職衛(wèi)生技術人員”，在實際工作中，一般的非中心區(qū)域小學校很難達到，且倘若達不到衛(wèi)生行政部門后續(xù)工作如何開展亟待指明方向。國家雖然在教室采光和照明、課桌椅尺寸、校衛(wèi)生室設置等方面出臺了相應的標準，各個學校也在逐步進行優(yōu)化，但有些方面仍達不到要求，最常見的問題是教室人均面積以及校衛(wèi)生室設置、專業(yè)衛(wèi)生技術人員配備方面，由于牽涉到人員編制、資金投入等事宜，學校自身也不具備整改的條件和能力。針對以上普遍存在的問題，筆者建議：一是，針對不同經濟發(fā)展地區(qū)、不同規(guī)模學校進行細化標準制定，讓標準更具有可操作性；二是，嚴格新建學校的預防性衛(wèi)生審查，對達不到學校衛(wèi)生國家強制性標準的建成學校應有相對應的處理措施，督促其整改落實。另一方面，在生活飲用水的法律、法規(guī)及衛(wèi)生標準上也存在一些空白，如分質供水的定義、分質供水的終末產品國家衛(wèi)生標準以及分質供水辦理《衛(wèi)生許可證》的具體規(guī)定、流程和衛(wèi)生規(guī)范等。就學校飲用水而言，建議在法律法規(guī)的制定中強化學校的主體責任，明確具體措施指導學校落實保障校內飲水安全義務。

作者：王無畏 蔣戈 單位：重慶市沙坪壩區(qū)衛(wèi)生健康綜合行政執(zhí)法支隊