基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政策耦合視角的績(jī)效分析

土地用途管制的核心是保護(hù)耕地，根據(jù)國(guó)務(wù)院及國(guó)土管理系統(tǒng)頒布的有關(guān)土地管理，特別是有關(guān)耕地保護(hù)和珍惜利用土地的各項(xiàng)法規(guī)、條例[13]，結(jié)合我國(guó)1996年-2010年間的耕地面積變化趨勢(shì)，將該時(shí)間段劃分為3個(gè)階段。1996年-1998年為第一階段，該階段是耕地保護(hù)制度的產(chǎn)生期，1996年6月，在全國(guó)土地管理廳、局長(zhǎng)會(huì)議上，首次正式提出“實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”，1997年3月，首次設(shè)立了“破壞耕地罪”等，1998年修訂《土地管理法》，確定了土地用途管制制度，一系列耕地保護(hù)制度的出臺(tái)改變了過(guò)去耕地?zé)o序管理的混亂局面，取得了較好的效果，期間耕地面積減少39.71萬(wàn)hm2，年均減少約19.855萬(wàn)hm2；1999年-2004年為第二階段，該階段是耕地保護(hù)制度的發(fā)展期，也是城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，耕地快速流失，6年間耕地面積減少719.78萬(wàn)hm2，年均減少119.96萬(wàn)hm2；2005年-2010年為第三階段，該階段是耕地保護(hù)制度完善期，在較為切實(shí)有效的耕地保護(hù)措施下，耕地過(guò)快減少的勢(shì)頭總體上得到遏制，6年間耕地面積減少71.10萬(wàn)hm2，年均減少11.85萬(wàn)hm2。最后，在階段劃分的基礎(chǔ)上，分別選取各階段指標(biāo)的年均水平作為指標(biāo)分值，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系確定評(píng)價(jià)土地用途管制制度績(jī)效不同于評(píng)價(jià)政府行政績(jī)效，應(yīng)該更多的從客觀尺度方面來(lái)衡量，目前客觀分析的基礎(chǔ)主要是官方公布的數(shù)字。根據(jù)已有理論[10，14-16]，結(jié)合目前我國(guó)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）數(shù)據(jù)的可得性，選取能夠綜合反映地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)及政策實(shí)施情況的指標(biāo)，其中，由于土地用途管制的核心內(nèi)容是保護(hù)耕地，因此政策方面的指標(biāo)選取耕地面積，耕地年均減少量及建設(shè)占用耕地面積等。初步篩選出人均GDP（x1）、地均GDP（x2）、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資（x3）、商品房?jī)r(jià)水平（x4）、人口密度（x5）、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重（x6）、政府財(cái)政收入（x7）、農(nóng)戶人均純收入（x8）、恩格爾系數(shù)（x9）、失業(yè)率（x10）、城鄉(xiāng)消費(fèi)水平對(duì)比（x11）、耕地面積（x12）、耕地占總土地的比重（x13）、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）耕地在全國(guó)耕地中所占比重（x14）、耕地年均變化量（x15）、建設(shè)占用耕地面積（x16），這16項(xiàng)指標(biāo)作為土地用途管制制度績(jī)效評(píng)價(jià)的底層指標(biāo)。其中，第一階段1996年-1998年的建設(shè)占用耕地面積數(shù)據(jù)缺失，故未考慮該指標(biāo)x16。

數(shù)據(jù)來(lái)源與處理本文根據(jù)歷年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒、歷年各省統(tǒng)計(jì)年鑒、中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)、國(guó)研網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)國(guó)土資源年鑒、中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒、中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒等，查得1996年-2010年全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的指標(biāo)數(shù)據(jù)。首先將原始數(shù)據(jù)進(jìn)行同趨勢(shì)化（恩格爾系數(shù)，失業(yè)率，城鄉(xiāng)消費(fèi)水平對(duì)比、耕地年均變化量和建設(shè)占用耕地面積為逆向指標(biāo)）和標(biāo)準(zhǔn)化處理，以消除指標(biāo)之間變化趨勢(shì)、量綱不一致及數(shù)量級(jí)的差異現(xiàn)象，并建立變量的相關(guān)系數(shù)矩陣R。

因子分析因子分析是一種常用的多元統(tǒng)計(jì)方法，一般而言，在有多個(gè)指標(biāo)的許多問(wèn)題中，用因子分析法可尋找出支配多個(gè)指標(biāo)的少數(shù)幾個(gè)公因子或共性因子，這些公因子彼此獨(dú)立。在所研究的問(wèn)題中，以公因子代替原指標(biāo)作為研究的對(duì)象，可以在不損失或者很少損失原指標(biāo)所包含信息的情況下，達(dá)到“降維”的作用，從而簡(jiǎn)化計(jì)算與研究[17]。

確定公因子運(yùn)用SAS軟件，計(jì)算出相關(guān)系數(shù)矩陣R的特征值、貢獻(xiàn)率和累計(jì)貢獻(xiàn)率。由于第1和第2這兩個(gè)公因子的特征值大于1，且三個(gè)階段前兩個(gè)公因子的累計(jì)貢獻(xiàn)率分別達(dá)到66.09%，64.65%，61.78%，即這2個(gè)成分所包括的信息基本可以反應(yīng)原始變量所包含的總信息，因此可以提取前2個(gè)成分作為公因子。由于提取結(jié)果還不能明顯的反映公因子所包含的指標(biāo)信息，所以對(duì)因子載荷矩陣進(jìn)行正交方差最大旋轉(zhuǎn)。旋轉(zhuǎn)前后，因子載荷的變量結(jié)果基本一致，總的信息量無(wú)損失，其中，人均GDP、地均GDP、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資、商品房?jī)r(jià)水平、人口密度、政府財(cái)政收入、農(nóng)戶人均純收入、恩格爾系數(shù)、失業(yè)率及城鄉(xiāng)消費(fèi)水平對(duì)比在第1公因子的載荷系數(shù)較大，這些指標(biāo)主要反映的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，因此可以用第1公因子代表社會(huì)經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)；耕地面積、耕地占總土地的比重及各省（自治區(qū)、直轄市）耕地在全國(guó)耕地中所占比重、耕地年均變化量和建設(shè)占用耕地面積在第2公因子的載荷系數(shù)較大，這些指標(biāo)反映的是耕地狀況，即土地用途管制的執(zhí)行情況，因此可以用第2公因子代表政策制度子系統(tǒng)。

近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地供需矛盾不斷突出，土地資產(chǎn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中日益顯現(xiàn)。而國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，對(duì)土地的使用用途有嚴(yán)格的限定：改變土地使用用途需經(jīng)土地出讓方（人民政府）批準(zhǔn)。但實(shí)際上土地使用者為了規(guī)避招拍掛制度，常常是先斬后奏，不經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變使用用途。在土地市場(chǎng)監(jiān)管中，由于改變土地用途行為隱蔽性很強(qiáng)，致使執(zhí)法人員很難發(fā)現(xiàn)，而且對(duì)既成事實(shí)的行為的處罰法律上又缺乏可操作性，因此對(duì)擅自改變使用用途行為，是多年來(lái)一直困擾我們的一大難題。筆者在多年的實(shí)際工作中，探索了一些思路。

一、違法行為的認(rèn)定及表現(xiàn)形式

《土地管理法》規(guī)定:國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。按照新的《土地分類》，建設(shè)用地分為商業(yè)服務(wù)、工礦倉(cāng)儲(chǔ)、公用設(shè)施、住宅等八大類。建設(shè)用地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，用地單位就不得擅自改變?cè)鷾?zhǔn)的土地用途，擅自改變的則構(gòu)成了非法改變土地用途的違法行為。

違法主體：是取得出讓國(guó)有土地使用權(quán)或劃撥土地使用權(quán)的單位和個(gè)人。

違法客體：出讓或劃撥土地使用權(quán)及地上建筑物。

表現(xiàn)形式一般為：（1）企事業(yè)單位和個(gè)人占據(jù)優(yōu)越的地勢(shì)而改變土地用途用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（2）單位和個(gè)人看上某企業(yè)優(yōu)越的地理位置，而買(mǎi)斷企業(yè)，進(jìn)行改制，伺機(jī)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。（3）房地產(chǎn)企業(yè)囤積土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

《農(nóng)村土地承包法》主要從規(guī)范集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系出發(fā)對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了文本上的界定和保護(hù)。由于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的人地關(guān)系和利益沖突不可能在短時(shí)期內(nèi)得到有效化解，文本上的外在制度規(guī)則在短時(shí)期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國(guó)家公共權(quán)力未能得到有效約束，許多相關(guān)配套法律法規(guī)尚不完善，因此，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益勢(shì)必仍然要面臨來(lái)自多方面的侵害。全面保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，仍然需要進(jìn)行一系列的相關(guān)配套改革和法制建設(shè)。土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)形式，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，首要的是保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（中經(jīng)評(píng)論·北京）我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的正式頒布和實(shí)施，改變了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠政策規(guī)定、合同約定的方法界定和規(guī)范農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的狀況，標(biāo)志著農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得了直接的法律保護(hù)，這為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并在此基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)提供了法律保障，其意義重大而深遠(yuǎn)。但是，我們也必須看到，《農(nóng)村土地承包法》主要從規(guī)范集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系出發(fā)對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了文本上的界定和保護(hù)。由于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的人地關(guān)系和利益沖突不可能在短時(shí)期內(nèi)得到有效化解，文本上的外在制度規(guī)則在短時(shí)期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國(guó)家公共權(quán)力未能得到有效約束，許多相關(guān)配套法律法規(guī)尚不完善，因此，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益勢(shì)必仍然要面臨來(lái)自多方面的侵害。全面保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，仍然需要進(jìn)行一系列的相關(guān)配套改革和法制建設(shè)。

一、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀的評(píng)估與分析

（一）農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在土地調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)申仍然可能受到村集體的侵害

《農(nóng)村土地承包法》對(duì)村集體調(diào)整、處置農(nóng)民的承包地做了嚴(yán)格的限制，但是，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不會(huì)因此在短時(shí)期內(nèi)就可免受集體經(jīng)濟(jì)組織和村干部的侵害。這是因?yàn)椋?/p>

第一，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關(guān)系和利益沖突不可能因?yàn)閲?guó)家穩(wěn)定農(nóng)村地權(quán)關(guān)系的法律文本的出現(xiàn)而得以化解。雖然伴隨人口增長(zhǎng)類型的轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口不斷向外流動(dòng)轉(zhuǎn)移，我國(guó)鄉(xiāng)村人口在1995年達(dá)到最高值8．59億人之后開(kāi)始出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，2001年下降至7．96億人，農(nóng)戶家庭數(shù)量增速也明顯放緩，這些都為穩(wěn)定農(nóng)村地權(quán)關(guān)系提供了一定的條件；但是，在許多地區(qū)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關(guān)系沖突和利益沖突不可能因?yàn)榉晌谋镜某霈F(xiàn)而得以迅速化解，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的土地調(diào)整不可能在短期內(nèi)從根本上消除。只要土地調(diào)整存在，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就有可能受到侵害。

被告人楊某擔(dān)任村民委員會(huì)主任期間，為牟取一定的經(jīng)濟(jì)利益，違反土地管理法規(guī)，未經(jīng)土地主管部門(mén)批準(zhǔn)，多次參與、決策以村委會(huì)的名義，將該村集體所有的農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的基本農(nóng)田及該村集體所有的林地、旱地等土地非法轉(zhuǎn)讓給馬某等十五名礦主采礦或開(kāi)辦選礦廠，至使該村有78畝基本農(nóng)田遭破壞，現(xiàn)已無(wú)法復(fù)耕。被告人楊某在非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)期間，多次向多人索取、收受財(cái)物達(dá)52萬(wàn)元。

二、分歧意見(jiàn)

在審理該案過(guò)程中，就被告人楊某非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為是否構(gòu)成犯罪，意見(jiàn)較統(tǒng)一，一致認(rèn)為被告人楊某的行為已構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪。但就被告人楊某多次向多人索取、收受財(cái)物達(dá)52萬(wàn)元的行為是否構(gòu)成犯罪，形成二種意見(jiàn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被告人楊某多次向多人索取、收受財(cái)物達(dá)52萬(wàn)元的行為構(gòu)成受賄罪，應(yīng)以受賄罪追究其刑事責(zé)任。理由如下，2000年4月29日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)立法的形式對(duì)《刑法》九十三條第二款作出解釋，該解釋規(guī)定：“村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時(shí)，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的‘其他依照法律從事公務(wù)的人員’：（一）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（二）社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；（四）土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計(jì)劃生育、戶口、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作?！?，雖然被告人楊某的行為不屬于該解釋前六種情況，但其行為符合該解釋第七種情況，其身份屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，應(yīng)以受賄罪對(duì)其定罪量刑。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為被告人楊某多次向多人索取、收受財(cái)物達(dá)52萬(wàn)元的行為不構(gòu)成罪。理由如下，被告人楊某的行為不屬于該解釋前六種情況，而該解釋的第七種情況為兜底性條款，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)這一兜底性條款作出進(jìn)一步的解釋之前，依據(jù)罪刑法定原則，法無(wú)明文不為罪的要求，司法機(jī)關(guān)不易引用全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《刑法》九十三條第二款解釋的第七種情況。因此，被告人楊某多次向多人索取、收受財(cái)物達(dá)52萬(wàn)元的行為不構(gòu)成罪。

三、評(píng)析

第一章總則

第一條基本情況

**位于河北省東部偏南,地處衡水市東部的南運(yùn)河西岸。地理位置為東經(jīng)115о54＇—116о27＇、北緯37о28＇¬—37ο51＇之間，北靠阜城，南連故城，西接武邑，東南鄰山東省德州市。土地總面積118778.1公頃（1781671.2畝）。1996年總?cè)丝?8.2萬(wàn)人。

第二條規(guī)劃目的

加強(qiáng)全縣土地利用的宏觀控制和科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和土地資源可持續(xù)利用。

以土地供給約束需求，在土地供給能力允許情況下，先重點(diǎn)后一般地科學(xué)安排各項(xiàng)建設(shè)用地，實(shí)行耕地占用與開(kāi)發(fā)、復(fù)墾掛鉤，嚴(yán)格控制增量用地，建設(shè)用地走內(nèi)涵挖潛之路，切實(shí)保護(hù)好耕地。

一、農(nóng)村集體土地登記制度對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)

土地登記是國(guó)家依照法定程序?qū)⑼恋氐臋?quán)屬關(guān)系、用途、面積、等級(jí)、價(jià)值等情況登記于專門(mén)的冊(cè)簿，以加強(qiáng)政府對(duì)于土地的有效管理，保護(hù)權(quán)利人對(duì)于土地合法權(quán)益的一項(xiàng)重要的制度。農(nóng)村集體土地登記是保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本途徑。集體土地所有權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等是法律確定的農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)。通過(guò)土地登記，依法確認(rèn)農(nóng)民集體的土地所有權(quán)、使用權(quán)及其范圍，保障農(nóng)民土地合法權(quán)益，是保護(hù)農(nóng)民的根本利益，貫徹落實(shí)黨的農(nóng)村政策的需要。從民法物權(quán)法的角度看，登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示的法定方式，它的主要功能就是完成物權(quán)的建立、變動(dòng)和終止，使物權(quán)的變動(dòng)獲得社會(huì)的承認(rèn)和法律的保護(hù)。通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體土地的登記可以使其獲得物權(quán)的法定效力。第一，以物權(quán)的排他力保障農(nóng)民對(duì)土地享有充分的合理使用權(quán)。第二，以物權(quán)請(qǐng)求權(quán)保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯。第三，以物權(quán)法定原則保障農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地享有的權(quán)利明確、具體，不受非法侵犯。經(jīng)過(guò)登記，可以將農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地的各種權(quán)利和義務(wù)以法律的形式固定下來(lái)，并公示于眾，而且這些法定的權(quán)利和義務(wù)均屬?gòu)?qiáng)制性規(guī)范，這樣農(nóng)民的權(quán)益就能切實(shí)地得到法律的保障。

二、完善我國(guó)農(nóng)村集體土地登記制度

首先應(yīng)健全土地登記的法律體系。目前，調(diào)整我國(guó)農(nóng)村土地登記的法律法規(guī)主要是《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》、《土地登記規(guī)則》等，尚缺乏民法物權(quán)上的規(guī)定。土地登記主要是解決土地物權(quán)變動(dòng)中的安全問(wèn)題，即土地物權(quán)怎樣才能安全地由物權(quán)取得人取得的問(wèn)題，以及從客觀公正的角度看土地物權(quán)的變動(dòng)才能達(dá)到排除第三人的干涉的問(wèn)題，因而只能依靠物權(quán)法自身來(lái)解決，也就是通過(guò)物權(quán)變動(dòng)制度來(lái)解決。我國(guó)在20世紀(jì)90年代初就將物權(quán)法列入了立法規(guī)劃中，民法學(xué)界開(kāi)始物權(quán)法理論的研究，90年代末立法機(jī)關(guān)起草了《中國(guó)物權(quán)法草案》，開(kāi)始向社會(huì)各界廣泛征求意見(jiàn)。目前，《不動(dòng)產(chǎn)登記法》也已列入全國(guó)人大法工委立法計(jì)劃，國(guó)土資源部已成立課題組進(jìn)行調(diào)研和研究。物權(quán)法是登記制度的源頭，物權(quán)法和不動(dòng)產(chǎn)登記法的出臺(tái)對(duì)于我國(guó)土地登記制度的建設(shè)將具有歷史性的意義。

第二應(yīng)明確農(nóng)村集體土地登記的法律效力。所謂土地登記的法律效力，即土地登記是采用實(shí)質(zhì)主義登記還是形式主義登記。在我國(guó)目前的土地登記立法中，規(guī)定了土地物權(quán)的設(shè)立、變更和廢止必須進(jìn)行登記，但對(duì)于不登記的沒(méi)有相應(yīng)的法律措施，即土地登記的法律效力不明確，僅散見(jiàn)于城市房地產(chǎn)管理法、擔(dān)保法及部分司法解釋中。因而，應(yīng)在即將出臺(tái)的物權(quán)法和不動(dòng)產(chǎn)登記法中明確我國(guó)土地登記的法律效力，即土地權(quán)利變動(dòng)不經(jīng)登記不生效，以增強(qiáng)土地登記的公信力。

第三應(yīng)明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。目前集體土地所有權(quán)主體缺位，其權(quán)能也只包括占有、使用、收益，而不包括處分權(quán)，即集體擁有的是受到一定限制的所有權(quán)。至于為何受限制，如何受限制，理論界尚無(wú)定論，而相關(guān)的法律規(guī)定也極其模糊。關(guān)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)，法律上未對(duì)其權(quán)能作出明確規(guī)定，學(xué)理上對(duì)其定義及性質(zhì)歸屬也未達(dá)成一致意見(jiàn)，導(dǎo)致在實(shí)踐中各地做法不一。因而，應(yīng)在有關(guān)法律法規(guī)中明確農(nóng)村集體土地權(quán)屬的權(quán)能和法律意義，以解決這種主體缺位、權(quán)能不明的問(wèn)題，取消這種局面對(duì)土地登記效力產(chǎn)生的負(fù)面影響。

土地發(fā)展權(quán)，是土地變更為不同使用性質(zhì)之權(quán)，如由農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地。創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，其他一切土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)編定的正常使用的價(jià)值為限，即土地所有權(quán)的范圍，以現(xiàn)在已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利為限。至于此后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)。[1]1947年英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一次建立土地發(fā)展權(quán)制度；1968年和1974年美國(guó)以州立法的形式分別建立土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)（TDR）和土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)（PDR）制度；1975年法國(guó)公布《改革土地政策的法律》，以“建筑權(quán)”的方式解決土地利用集約度提高而產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)問(wèn)題。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，因土地用途改變、土地利用集約度的提高而產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利歸屬和利益分配問(wèn)題，必須借助土地發(fā)展權(quán)制度予以解決。土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)問(wèn)題，直接關(guān)系到土地發(fā)展權(quán)法律制度設(shè)計(jì)，既是一個(gè)不容回避的理論問(wèn)題，又是一個(gè)極為重要的實(shí)踐問(wèn)題，因而探討土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)很有意義。

一、公權(quán)與私權(quán)劃分的意義及局限性

（一）公權(quán)與私權(quán)劃分的意義

在法律上，有公權(quán)與私權(quán)之分。公權(quán)與私權(quán)的提法，最早源于古羅馬法學(xué)家烏爾比安關(guān)于公法與私法的劃分。公權(quán)是公益方面的權(quán)利，或者保護(hù)公共利益方面的權(quán)力；私權(quán)是公民之間或私人團(tuán)體之間，涉及私得、私心、私欲等方面的權(quán)利。這種公私權(quán)劃分一直被西方政治家、法學(xué)家所沿用。我國(guó)理論界在幾十年前也有過(guò)公權(quán)私權(quán)的說(shuō)法，后來(lái)很少。但改革開(kāi)放后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和不斷發(fā)展，法學(xué)界關(guān)于公權(quán)與私權(quán)的劃分又討論得非常熱烈。

區(qū)分公權(quán)與私權(quán)的意義在于確定權(quán)利的性質(zhì)，應(yīng)從何種角度進(jìn)行法律規(guī)定，采用何種救濟(jì)方法，以及案件由何種性質(zhì)的法院或?qū)徟型徖恚m用何種程序等等。公權(quán)與私權(quán)劃分的意義，還可以從法律觀念層面剖析。公權(quán)觀念認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)凌駕于社會(huì)和人民之上，國(guó)家利益應(yīng)絕對(duì)優(yōu)先于一切個(gè)人利益，一切法律、法規(guī)都是國(guó)家意志的體現(xiàn)，一切權(quán)利、權(quán)力都源于國(guó)家的授權(quán)。一切領(lǐng)域、一切關(guān)系都應(yīng)受國(guó)家行政權(quán)力的支配，個(gè)人的一切行為都須得到國(guó)家的許可，國(guó)家擁有絕對(duì)不受限制的權(quán)力。公權(quán)觀念支配之下的國(guó)家行政，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)、對(duì)人民的“管理”，屬于“管制行政”。私權(quán)觀念認(rèn)為，國(guó)家之所以存在，目的在于保護(hù)個(gè)人的私權(quán)，個(gè)人的私權(quán)神圣不可侵犯，非基于社會(huì)公共利益的目的和依據(jù)法定程序，不受剝奪和限制。國(guó)家公權(quán)力的活動(dòng)范圍主要是政治生活領(lǐng)域，民事生活領(lǐng)域?qū)嵭兴椒ㄗ灾卧瓌t，即由法律地位平等的當(dāng)事人協(xié)商決定他們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，國(guó)家原則上不作干預(yù)，只在發(fā)生糾紛不能通過(guò)協(xié)商解決時(shí)，才由國(guó)家司法機(jī)關(guān)出面裁決。一切法律、法規(guī)都是人民意志的體現(xiàn)，國(guó)家的權(quán)力來(lái)自人民的授權(quán)。私權(quán)觀念支配之下的國(guó)家行政，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)、對(duì)人民的“服務(wù)”，屬于“服務(wù)行政”。為進(jìn)一步理解公權(quán)與私權(quán)區(qū)分的意義，有必要從與公權(quán)、私權(quán)相對(duì)應(yīng)的另一對(duì)范疇來(lái)把握。公法、私法是與公權(quán)、私權(quán)相對(duì)應(yīng)的一對(duì)范疇。一般理解，公法上的權(quán)利即公權(quán)；私法上的權(quán)利即私權(quán)。由于社會(huì)生活中存在兩類不同性質(zhì)的關(guān)系──平等主體之間的、不需要國(guó)家公共權(quán)力參與的關(guān)系與不平等主體之間的、需要國(guó)家公共權(quán)力參與的關(guān)系，于是產(chǎn)生了作為不同調(diào)整手段的私法、公法。[2]

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公法、私法的差異是客觀存在的，對(duì)它作出適當(dāng)?shù)膮^(qū)分也是必要的。私法的實(shí)質(zhì)在于保障合法的私權(quán)利，公法的實(shí)質(zhì)在于正確運(yùn)用國(guó)家的公權(quán)力（包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)）。構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系，既要有私法，又要有公法。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，必須承認(rèn)公法、私法的區(qū)別并正確劃分它們的界限。[3]同理，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，也必須正確劃分公權(quán)與私權(quán)。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)下發(fā)嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控的政策文件，有力地促進(jìn)了各地區(qū)、各部門(mén)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)決執(zhí)行宏觀調(diào)控政策。但是，一些地方仍存在違反農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的法律和政策規(guī)定，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地等問(wèn)題，并且有蔓延上升之勢(shì)。為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策，堅(jiān)決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題通知如下：

一、嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度

土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國(guó)家的統(tǒng)一管理。我國(guó)人多地少，為保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。土地用途管制制度是最嚴(yán)格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。違反土地利用總體規(guī)劃和不依法經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國(guó)家的土地用途管制制度。地方各級(jí)人民政府既要加強(qiáng)土地征收或征用管理，更要重點(diǎn)加強(qiáng)土地用途管制。

二、嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)

當(dāng)前一些地方在使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)的過(guò)程中，擅自擴(kuò)大農(nóng)民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設(shè)用地的問(wèn)題比較嚴(yán)重。《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有土地。對(duì)這三類用地的范圍，法律和政策都有準(zhǔn)確界定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。按照《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。要嚴(yán)禁以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，非法占用（租用）農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)下發(fā)嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控的政策文件，有力地促進(jìn)了各地區(qū)、各部門(mén)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)決執(zhí)行宏觀調(diào)控政策。但是，一些地方仍存在違反農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的法律和政策規(guī)定，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地等問(wèn)題，并且有蔓延上升之勢(shì)。為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策，堅(jiān)決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題通知如下：

一、嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度

土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國(guó)家的統(tǒng)一管理。我國(guó)人多地少，為保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。土地用途管制制度是最嚴(yán)格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。違反土地利用總體規(guī)劃和不依法經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國(guó)家的土地用途管制制度。地方各級(jí)人民政府既要加強(qiáng)土地征收或征用管理，更要重點(diǎn)加強(qiáng)土地用途管制。

二、嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)

當(dāng)前一些地方在使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)的過(guò)程中，擅自擴(kuò)大農(nóng)民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設(shè)用地的問(wèn)題比較嚴(yán)重。《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有土地。對(duì)這三類用地的范圍，法律和政策都有準(zhǔn)確界定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。按照《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。要嚴(yán)禁以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，非法占用（租用）農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

土地發(fā)展權(quán)，是土地變更為不同使用性質(zhì)之權(quán)，如由農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地。創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，其他一切土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)編定的正常使用的價(jià)值為限，即土地所有權(quán)的范圍，以現(xiàn)在已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利為限。至于此后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)。[1]1947年英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一次建立土地發(fā)展權(quán)制度；1968年和1974年美國(guó)以州立法的形式分別建立土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)（TDR）和土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)（PDR）制度；1975年法國(guó)公布《改革土地政策的法律》，以“建筑權(quán)”的方式解決土地利用集約度提高而產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)問(wèn)題。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，因土地用途改變、土地利用集約度的提高而產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利歸屬和利益分配問(wèn)題，必須借助土地發(fā)展權(quán)制度予以解決。土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)問(wèn)題，直接關(guān)系到土地發(fā)展權(quán)法律制度設(shè)計(jì)，既是一個(gè)不容回避的理論問(wèn)題，又是一個(gè)極為重要的實(shí)踐問(wèn)題，因而探討土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)很有意義。

一、公權(quán)與私權(quán)劃分的意義及局限性

（一）公權(quán)與私權(quán)劃分的意義

在法律上，有公權(quán)與私權(quán)之分。公權(quán)與私權(quán)的提法，最早源于古羅馬法學(xué)家烏爾比安關(guān)于公法與私法的劃分。公權(quán)是公益方面的權(quán)利，或者保護(hù)公共利益方面的權(quán)力；私權(quán)是公民之間或私人團(tuán)體之間，涉及私得、私心、私欲等方面的權(quán)利。這種公私權(quán)劃分一直被西方政治家、法學(xué)家所沿用。我國(guó)理論界在幾十年前也有過(guò)公權(quán)私權(quán)的說(shuō)法，后來(lái)很少。但改革開(kāi)放后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和不斷發(fā)展，法學(xué)界關(guān)于公權(quán)與私權(quán)的劃分又討論得非常熱烈。

區(qū)分公權(quán)與私權(quán)的意義在于確定權(quán)利的性質(zhì)，應(yīng)從何種角度進(jìn)行法律規(guī)定，采用何種救濟(jì)方法，以及案件由何種性質(zhì)的法院或?qū)徟型徖?，適用何種程序等等。公權(quán)與私權(quán)劃分的意義，還可以從法律觀念層面剖析。公權(quán)觀念認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)凌駕于社會(huì)和人民之上，國(guó)家利益應(yīng)絕對(duì)優(yōu)先于一切個(gè)人利益，一切法律、法規(guī)都是國(guó)家意志的體現(xiàn)，一切權(quán)利、權(quán)力都源于國(guó)家的授權(quán)。一切領(lǐng)域、一切關(guān)系都應(yīng)受國(guó)家行政權(quán)力的支配，個(gè)人的一切行為都須得到國(guó)家的許可，國(guó)家擁有絕對(duì)不受限制的權(quán)力。公權(quán)觀念支配之下的國(guó)家行政，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)、對(duì)人民的“管理”，屬于“管制行政”。私權(quán)觀念認(rèn)為，國(guó)家之所以存在，目的在于保護(hù)個(gè)人的私權(quán)，個(gè)人的私權(quán)神圣不可侵犯，非基于社會(huì)公共利益的目的和依據(jù)法定程序，不受剝奪和限制。國(guó)家公權(quán)力的活動(dòng)范圍主要是政治生活領(lǐng)域，民事生活領(lǐng)域?qū)嵭兴椒ㄗ灾卧瓌t，即由法律地位平等的當(dāng)事人協(xié)商決定他們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，國(guó)家原則上不作干預(yù)，只在發(fā)生糾紛不能通過(guò)協(xié)商解決時(shí)，才由國(guó)家司法機(jī)關(guān)出面裁決。一切法律、法規(guī)都是人民意志的體現(xiàn)，國(guó)家的權(quán)力來(lái)自人民的授權(quán)。私權(quán)觀念支配之下的國(guó)家行政，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)、對(duì)人民的“服務(wù)”，屬于“服務(wù)行政”。為進(jìn)一步理解公權(quán)與私權(quán)區(qū)分的意義，有必要從與公權(quán)、私權(quán)相對(duì)應(yīng)的另一對(duì)范疇來(lái)把握。公法、私法是與公權(quán)、私權(quán)相對(duì)應(yīng)的一對(duì)范疇。一般理解，公法上的權(quán)利即公權(quán)；私法上的權(quán)利即私權(quán)。由于社會(huì)生活中存在兩類不同性質(zhì)的關(guān)系──平等主體之間的、不需要國(guó)家公共權(quán)力參與的關(guān)系與不平等主體之間的、需要國(guó)家公共權(quán)力參與的關(guān)系，于是產(chǎn)生了作為不同調(diào)整手段的私法、公法。[2]

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公法、私法的差異是客觀存在的，對(duì)它作出適當(dāng)?shù)膮^(qū)分也是必要的。私法的實(shí)質(zhì)在于保障合法的私權(quán)利，公法的實(shí)質(zhì)在于正確運(yùn)用國(guó)家的公權(quán)力（包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)）。構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系，既要有私法，又要有公法。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，必須承認(rèn)公法、私法的區(qū)別并正確劃分它們的界限。[3]同理，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，也必須正確劃分公權(quán)與私權(quán)。