為促進(jìn)土地集約、高效利用，充分發(fā)揮土地收購儲(chǔ)備職能，實(shí)現(xiàn)政府壟斷土地一級(jí)市場，最大限度發(fā)揮土地資產(chǎn)效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。按照國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的要求，結(jié)合我縣項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)安排和土地利用狀況，特制定本方案。

一、指導(dǎo)思想

嚴(yán)格貫徹執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，在保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求的前提下，采取適度從緊的土地供應(yīng)政策，以供應(yīng)引導(dǎo)需求，努力盤活存量，嚴(yán)格控制增量，力求建設(shè)項(xiàng)目用地70%來自于收購儲(chǔ)備土地，推動(dòng)土地利用向規(guī)范、節(jié)約、集約、高效的方向發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供資源保障。

二、遵循的原則

（一）閑置土地一律進(jìn)入縣政府土地儲(chǔ)備庫，建設(shè)用地實(shí)行集中統(tǒng)一供應(yīng)。

（二）嚴(yán)格控制建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

為進(jìn)一步加強(qiáng)城市中心區(qū)土地管治，發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，科學(xué)合理供應(yīng)土地，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，市人民政府決定對城市中心區(qū)的土地供應(yīng)登記工作實(shí)行集中統(tǒng)一管理，建立統(tǒng)一的土地供應(yīng)管理工作平臺(tái)。

一、指導(dǎo)思想和基本原則

堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快城市中心區(qū)建設(shè)步伐，合理調(diào)控土地資源，提高土地利用效率，加快土地報(bào)批、供應(yīng)、使用周期，實(shí)現(xiàn)城市中心區(qū)土地供應(yīng)登記集中統(tǒng)一管理，為全市城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供持續(xù)有力的土地資源保障能力。

（一）堅(jiān)持“集中統(tǒng)一，強(qiáng)化管理，有利于統(tǒng)一調(diào)控土地資源”的原則。為加速阿康一體化建設(shè)進(jìn)程，推進(jìn)城市中心區(qū)建設(shè)步伐，營造良好的土地資源利用管理環(huán)境，城市中心區(qū)的土地供應(yīng)、登記，由市人民政府統(tǒng)一調(diào)控管理，集中配置使用，。

（二）堅(jiān)持“依法公正、陽光操作，有利于糾正行業(yè)不正之風(fēng)，推進(jìn)廉政建設(shè)”的原則。城市中心區(qū)的土地供應(yīng)登記納入市人民政府的統(tǒng)一管理平臺(tái)，確保依法、公開、公正、陽光操作，堅(jiān)決制止和打擊土地市場中存在的非法交易、暗箱交易行為，堵塞土地出讓收益存在的漏洞，從制度上、源頭上預(yù)防和制止土地供應(yīng)中的腐敗行為。

（三）堅(jiān)持“便捷高效，規(guī)范服務(wù)，有利于提高工作效率”的原則。城市中心區(qū)土地供應(yīng)登記的集中統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)在一個(gè)平臺(tái)上運(yùn)作，減少環(huán)節(jié)、便捷服務(wù)，提高工作效率和管理服務(wù)能力，樹立政府部門公共服務(wù)的良好形象。

為提高土地利用率，防止土地資源浪費(fèi)，最大限度發(fā)揮土地資產(chǎn)效益，促進(jìn)全縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，按照《*縣人民政府關(guān)于加強(qiáng)國有土地市場管理的實(shí)施意見》（，結(jié)合我縣土地利用狀況，制定本年度土地供應(yīng)計(jì)劃。

一、編制計(jì)劃的指導(dǎo)思想

在保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求的前提下，采取適度從緊的土地供應(yīng)政策,嚴(yán)格貫徹執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，以供應(yīng)引導(dǎo)需求，盤活存量，控制增量，實(shí)行土地定性管理，定量供應(yīng)，推動(dòng)土地利用向規(guī)范、集約、高效的方向發(fā)展，通過加大政府對土地資源配置的宏觀調(diào)控力度，編制實(shí)施土地年度供應(yīng)計(jì)劃，進(jìn)一步發(fā)揮土地資產(chǎn)效益，規(guī)范和整頓土地市場秩序。

二、編制計(jì)劃遵循的原則

根據(jù)國家關(guān)于土地管理方面的法律、法規(guī)和我縣城市總體規(guī)劃，遵循以下原則編制年度土地供應(yīng)計(jì)劃：

（一）保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)行占補(bǔ)平衡。

各省、自治區(qū)、直轄市國土資源廳（國土環(huán)境資源廳、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局、規(guī)劃和國土資源局），計(jì)劃單列市國土資源局，解放軍土地管理局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國土資源局：

為切實(shí)保護(hù)土地資源，維護(hù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性，規(guī)范土地市場秩序，防止樓市動(dòng)蕩造成風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)就清理各類園區(qū)用地，加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控有關(guān)問題通知如下：

一、清理違規(guī)設(shè)立的各類園區(qū)。凡是違反土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)設(shè)立的園區(qū)，不管什么名稱，都必須進(jìn)行認(rèn)真清理。對違反土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)設(shè)立的園區(qū)，必須撤消，并追究批準(zhǔn)者的責(zé)任。各地不得為迎合設(shè)立園區(qū)而修改土地利用總體規(guī)劃。對違反土地利用總體規(guī)劃設(shè)立的園區(qū)，國土資源管理部門不得提供土地。未經(jīng)依法批準(zhǔn)用地的，要依法查處，追究責(zé)任。

二、嚴(yán)禁違法下放土地審批權(quán)。各類園區(qū)用地必須納入當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一市場管理。經(jīng)營性用地也必須實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓。嚴(yán)格控制各類園區(qū)的商品房開發(fā)。嚴(yán)禁以科技、教育等產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策名義取得土地后用于商品房開發(fā)。要嚴(yán)肅查處此類非法轉(zhuǎn)讓土地的行為。

三、嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人使用農(nóng)民集體土地進(jìn)行商品房開發(fā)。嚴(yán)禁任何單位、個(gè)人與鄉(xiāng)村簽訂協(xié)議圈占土地。對于簽訂這種協(xié)議，要求辦理用地手續(xù)的，要進(jìn)行認(rèn)真清理，所簽協(xié)議一律無效。違反土地利用總體規(guī)劃和以此規(guī)避經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓有關(guān)規(guī)定的，國土資源管理部門不得辦理用地手續(xù)。凡是通過炒賣各種協(xié)議、立項(xiàng)批準(zhǔn)書、規(guī)劃許可證后變相取得土地的，國土資源管理部門一律不予承認(rèn)，不得辦理用地手續(xù)。

四、嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，特別是住宅和寫字樓用地的供應(yīng)量，優(yōu)化土地供應(yīng)布局和結(jié)構(gòu)，防止樓市動(dòng)蕩帶來風(fēng)險(xiǎn)。停止別墅類用地的土地供應(yīng)。過量供應(yīng)的地方，要認(rèn)真進(jìn)行清理。普通住宅價(jià)格上漲過快的地方，可以適當(dāng)增加當(dāng)?shù)鼐用褓徺I并居住的普通住宅的土地供應(yīng)，但也要把握市場吸納能力，嚴(yán)格控制總量。供地方式要公開、公平、公正，保證土地市場的穩(wěn)定、公開、安全運(yùn)行。

一、背景與概況

（一）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府為促進(jìn)城市土地集約利用而進(jìn)行的積極探索。黨的十四屆五中全會(huì)提出具有全局意義的兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變后，各級(jí)政府和土地管理部門積極轉(zhuǎn)變用地觀念，加大了對各類存量土地挖潛的力度。在農(nóng)村，治理“空心村”，探索利用農(nóng)村存量土地的新路子。在城市，改造舊城、處置國企土地資產(chǎn)、消化閑置土地，探索利用城市存量土地的新路子，在探索過程中，土地儲(chǔ)備制度應(yīng)運(yùn)而生。

（二）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府在經(jīng)歷了土地市場跌宕起伏后，順應(yīng)土地制度和市場基本規(guī)律，政府和市場有效結(jié)合，配置土地資源的制度創(chuàng)新。各級(jí)政府駕馭市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)是逐步積累的。在土地市場早期發(fā)展過程中，由于經(jīng)驗(yàn)不足和制度上的漏洞，出現(xiàn)了如前所述的總量失控、資產(chǎn)流失等問題。最為突出的是因總量失控，形成了大量閑置土地。1997年，黨中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)[1997]11號(hào)）（以下簡稱中央11號(hào)文件）部署開展建設(shè)用地大清查，共查出174萬畝的閑置土地。為解決上述問題，加強(qiáng)土地市場調(diào)控，一些市、縣政府開始探索建立土地儲(chǔ)備制度。

（三）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府適應(yīng)法律政策要求，控制新增建設(shè)用地總量，尋求建設(shè)用地空間的理性選擇。中央11號(hào)文件和新《土地管理法》加強(qiáng)了對新增建設(shè)用地的總量控制，促進(jìn)了我國土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變。中央11號(hào)文件要求，凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)占用耕地一年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，又延續(xù)到1998年底。1999年，新《土地管理法》實(shí)施，一方面，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量，實(shí)施用途管制、占補(bǔ)平衡和土地有償使用費(fèi)中央地方三七分成的措施，使新增建設(shè)用地的數(shù)量大為減少，占用耕地的成本大幅提高。另一方面，將利用存量土地的權(quán)利和收益交給地方。市、縣政府為解決凍結(jié)期間建設(shè)用地需求，降低用地成本、提高土地收益，加大了存量土地的利用和管理力度。由于利用存量土地涉及到眾多土地使用人重大利益調(diào)整，很多現(xiàn)實(shí)的問題（安置補(bǔ)償、債權(quán)債務(wù)清理、土地收益分配等）需要解決，土地儲(chǔ)備制度滿足了這些條件，所以得到了普遍認(rèn)同。

（四）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府變現(xiàn)土地資產(chǎn)，破解國有企業(yè)改革難題的重要手段。上個(gè)世紀(jì)九十年代中后期，國有企業(yè)改革最大的問題是“錢從哪里來，人向哪里去”。盡管困難和破產(chǎn)企業(yè)擁有大量土地資產(chǎn)，但由于當(dāng)時(shí)土地市場和房地產(chǎn)市場不景氣，土地自發(fā)交易又有教訓(xùn)，土地如何變現(xiàn)？困難和破產(chǎn)企業(yè)的資金需求如何解決？成為地方政府推進(jìn)國有企業(yè)改革的難題。在財(cái)政“分灶吃飯”，大多數(shù)市、縣財(cái)政緊張，政府不能向銀行貸款，商業(yè)銀行一般又不給這些企業(yè)貸款的情況下，通過收購企業(yè)土地，再以土地作為抵押物向銀行取得貸款，成為變現(xiàn)土地資產(chǎn)、解決企業(yè)資金困難的最有效手段，這是市、縣政府成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要?jiǎng)訖C(jī)。

（五）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府推行招標(biāo)拍賣掛牌出讓等市場方式配置土地的現(xiàn)實(shí)需要。國土資源部成立以來，按照中央的要求，加大了招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地的力度。市、縣政府和土地管理部門，落實(shí)建立公開、公平、公正的土地市場，從源頭上防止土地出讓領(lǐng)域的腐敗行為的要求，積極推行招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓土地制度。招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統(tǒng)一，多年來由于這兩個(gè)條件不具備，推行招標(biāo)拍賣掛牌出讓受到了極大的限制。土地儲(chǔ)備制度的出現(xiàn)，為實(shí)施招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地提供了條件，成為市、縣政府建立這一制度的推動(dòng)力。

內(nèi)容摘要：本文在對重慶都市圈土地供應(yīng)制度改革和供應(yīng)模式比較分析的基礎(chǔ)上，提出了對現(xiàn)實(shí)土地供應(yīng)機(jī)制進(jìn)行修正和創(chuàng)新的建議，建言積極推行土地整治儲(chǔ)備制度，從而優(yōu)化城市土地供應(yīng)模式。

關(guān)鍵詞：土地供應(yīng)制度整治儲(chǔ)備制度

據(jù)重慶市國土局披露，重慶市區(qū)到2010年總的用地指標(biāo)是5萬公頃，但目前已用去了4.5萬公頃。重慶市都市圈內(nèi)用地已經(jīng)非常緊張。然而，重慶市都市圈內(nèi)土地使用卻極不合理，其根本原因在于現(xiàn)行土地供應(yīng)制度存在缺陷。

重慶市土地供應(yīng)制度改革中的問題

在市場經(jīng)濟(jì)中，土地具有保值增值及投資的功能，土地使用者取得土地使用權(quán)必須通過市場，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。土地使用制度改革的最終目標(biāo)，就是要建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城市土地有償使用制度，充分發(fā)揮市場機(jī)制對土地資源的配置作用，促進(jìn)城市總體規(guī)劃有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

重慶市從上世紀(jì)90年代開始的土地供應(yīng)制度改革經(jīng)歷了三個(gè)階段：由全面行政劃撥、無償無期使用土地到部分有償使用土地使用權(quán)的改革；行政劃撥用地之外的土地使用權(quán)有償有期的土地批租；土地的資產(chǎn)化運(yùn)作。與這三個(gè)階段所對應(yīng)的市場化進(jìn)程表現(xiàn)為：土地市場開放；土地市場的培育與完善；土地市場化改革的深化。重慶市土地供應(yīng)制度改革取得了一定的成績，主要體現(xiàn)在：變革土地?zé)o償無限期使用為有償有限期使用，使土地資產(chǎn)屬性真正得以實(shí)現(xiàn)；促進(jìn)了土地市場的形成和發(fā)育；增加了政府財(cái)政收入；加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程；調(diào)整了城市空間布局。

各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，辦事處，市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)，市管委會(huì)，市政府各部門：

為進(jìn)一步加強(qiáng)我市土地儲(chǔ)備出讓管理，規(guī)范交易行為，優(yōu)化資源配置，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)〔〕3號(hào))、《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資發(fā)〔〕277號(hào)）、《土地儲(chǔ)備財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)綜〔〕17號(hào)）等規(guī)定，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)我市土地儲(chǔ)備出讓工作有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、健全土地儲(chǔ)備出讓工作機(jī)制

市土地儲(chǔ)備供應(yīng)委員會(huì)（調(diào)整后的人員名單附后）負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)我市土地儲(chǔ)備和出讓供應(yīng)工作，研究解決土地儲(chǔ)備和出讓供應(yīng)中的重大事項(xiàng)。市金劍投資開發(fā)有限公司和市土地儲(chǔ)備供應(yīng)中心（以下簡稱市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)）具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地儲(chǔ)備和出讓供應(yīng)工作。各有關(guān)職能部門按照職責(zé)分工予以配合。

二、加強(qiáng)土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理

市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)會(huì)同相關(guān)部門，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地市場供需情況等，共同編制全市土地儲(chǔ)備中長期計(jì)劃和年度計(jì)劃，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

第一章總則

第一條為深化土地使用制度改革，盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，合理利用土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合昆明市實(shí)際，制定本辦法。

第二條昆明市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地儲(chǔ)備，適用本辦法。

第三條本辦法所稱的土地儲(chǔ)備，是指依照本辦法規(guī)定，將需要盤活的土地以收回、收購、置換或征用、劃撥等方式，納入政府土地儲(chǔ)備庫予以儲(chǔ)存，通過前期開發(fā)整理后，根據(jù)市場需求和土地年度供應(yīng)計(jì)劃，以出讓、劃撥等形式配置土地資源的行為。

第四條本市的土地儲(chǔ)備工作，在昆明市人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由昆明市人民政府土地儲(chǔ)備委員會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。市土地儲(chǔ)備委員會(huì)辦公室為常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，設(shè)在昆明市國土資源局，與昆明市土地儲(chǔ)備中心為兩塊牌子一個(gè)機(jī)構(gòu)。市土地儲(chǔ)備中心在市土地儲(chǔ)備委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理下，代表市人民政府具體實(shí)施土地儲(chǔ)備工作，并負(fù)責(zé)對儲(chǔ)備的土地進(jìn)行前期整理和開發(fā)。

第五條市土地儲(chǔ)備中心應(yīng)根據(jù)本市土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地供求的實(shí)際狀況，編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。

為增強(qiáng)政府對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的調(diào)控和保障能力。促進(jìn)土地資源的高效配置和合理利用，有效調(diào)控土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資規(guī)【2017】17號(hào)）等相關(guān)法律、法規(guī)、政策和市政府安排，組織編制《市2020年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃》。

一、指導(dǎo)思想

堅(jiān)持精神為指導(dǎo)，圍繞2020年市委、市政府工作目標(biāo)，強(qiáng)化政府在土地儲(chǔ)備開發(fā)中的主導(dǎo)作用，科學(xué)確定年度土地儲(chǔ)備規(guī)模，在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序等方面做出統(tǒng)籌安排，優(yōu)先儲(chǔ)備空閑、低效利用盤活現(xiàn)有存量建設(shè)用地，加大土地市場的宏觀調(diào)控，確保建設(shè)用地的統(tǒng)一供應(yīng)，切實(shí)保障重大項(xiàng)目，衛(wèi)生工程、公共設(shè)施、公益事業(yè)和生態(tài)建設(shè)用地及新型城鎮(zhèn)化和安置區(qū)項(xiàng)目建設(shè)用地的需求，為我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供資源保障和資金支持。

二、編制原則

1.堅(jiān)持規(guī)劃先行原則。

原則上納入城市2020年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的項(xiàng)目符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，不得用一級(jí)、二級(jí)林地、存在污染文物遺存、礦產(chǎn)壓覆、洪澇隱患、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等情況的土地，在按照有關(guān)規(guī)定由相關(guān)單位完成核查，評估和治理之前，不得納入2020年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。

一、指導(dǎo)思想

嚴(yán)格貫徹執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，在保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求的前提下，采取適度從緊的土地供應(yīng)政策，以供應(yīng)引導(dǎo)需求，努力盤活存量，嚴(yán)格控制增量，力求建設(shè)項(xiàng)目用地70%來自于收購儲(chǔ)備土地，推動(dòng)土地利用向規(guī)范、節(jié)約、集約、高效的方向發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供資源保障。

二、遵循的原則

（一）閑置土地一律進(jìn)入縣政府土地儲(chǔ)備庫，建設(shè)用地實(shí)行集中統(tǒng)一供應(yīng)。

（二）嚴(yán)格控制建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

（三）城市建設(shè)用地要符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。鼓勵(lì)聯(lián)建，搞成片開發(fā)，提高土地利用率，防止土地資源和城市基礎(chǔ)設(shè)施的浪費(fèi)。禁止“扒皮式”開發(fā)，限制一家一戶小面積自建。